【판시사항】

이미 관할 경찰청장에 의해 금지통고처분이 내려진 서울시청 앞 광장에서의 집회에 참가하기 위하여 지방에서 상경하려는 사람들에 대해 경찰이 각 지역에서 실시한 상경차단조치가 경찰관직무집행법상의 경찰권 발동 요건을 갖추지 못하는 등 위법한 공무집행에 해당하므로 국가배상책임이 성립한다고 한 사례

【판결요지】

범국민행동조직위원회가 서울시청 앞 광장 등에서 개최하겠다고 신고한 집회에 대해 이미 관할 경찰청장에 의해 금지통고처분이 내려졌음에도 그 집회에 참가하기 위해 지방에서 전세버스를 이용하여 상경하려는 사람들에 대하여 경찰이 각 지역에서 실시한 상경차단조치가, 경찰관집무집행법에 정한 경찰권 발동 요건을 갖추지 못하고 경찰권 행사의 한계를 현저히 벗어난 행위로 위법한 공무집행에 해당하므로 국가는 그로 인한 손해를 배상할 책임이 있다고 한 사례.

【참조조문】

헌법 제21조,
제37조,
집회 및 시위에 관한 법률 제5조 제1항 제2호,
제8조,
제12조,
경찰관직무집행법 제2조 제1호,
제5호,
제6조 제1항,
국가배상법 제2조 제1항

【전문】

【원고(선정당사자)】

【피 고】

대한민국

【변론종결】

2008. 7. 22.

【주 문】

 
1.  피고는 원고, 별지 ‘선정자 및 청구금액’표 기재 선정자들에게 각 10만 원 및 이에 대하여 2007. 11. 11.부터 2008. 8. 19.까지 연 5%, 2008. 8. 20.부터 다 갚는 날까지 연 20%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
 
2.  원고와 위 선정자들의 각 나머지 청구를 기각한다.
 
3.  소송비용 중 40%는 원고와 위 선정자들이, 나머지 60%는 피고가 각 부담한다.
 
4.  제1항은 가집행할 수 있다.

【청구취지】

피고는 원고, 별지 ‘선정자 및 청구금액’표 기재 선정자들(이하 ‘원고들’이라고 한다)에게 같은 표 합계란 기재 각 해당 돈 및 이에 대하여 2007. 11. 11.부터 이 사건 청구취지 및 청구원인변경신청서부본 송달일까지 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지 연 20%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.

【이 유】

1. 기초 사실
 
가.  범국민행동조직위원회는 ‘한미 자유무역협정(FTA) 저지, 비정규직 철폐, 반전평화를 실현하기 위한 2007 범국민행동의 날’을 주관하면서 2007. 11. 1. 서울지방경찰청장에게 ‘2007. 11. 11. 일출 후부터 일몰 전까지 서울시청 앞 광장에서 집회를 한 뒤 무교로를 지나 서린로터리, 교보소공원 앞 전체 차로를 행진하겠다.’는 취지의 옥외집회(이하 ‘이 사건 집회’라고 한다)신고를 하였다.
 
나.  이에 서울지방경찰청장은 2007. 11. 2. ① 이 사건 집회는 4만 명의 인원이 참가한다고 신고하였을 뿐만 아니라, 범국민행동조직위원회가 11. 11.을 ‘범국민 행동의 날’로 지정하여 서울광장에서 노동자·농민·청년·학생 등 45만 명의 참가를 목표로 개최하겠다고 선포한 바 있는 등 실제 수용인원이 2만여 명에 불과한 서울광장에 수십만 명이 집결할 경우 태평로·을지로 주변 일대에 주변 도로 점거가 불가피해서 서울도심 교통마비가 예상되고, 범국민행동조직위원회의 일부 소속단체(민주토총, 한총련, 한대련, 전국여성연대, 한청, 전빈련 등)는 이 사건 집회신고 이전에도 여러 차례 불법·폭력 시위를 전개하여 공공의 안녕질서에 직접적인 위험을 가한 사실이 있어 이 사건 집회도 공공의 안녕질서에 직접적인 위협을 가할 것이 명백하며, ② 행진구간인 서울광장에서 교보소공원에는 시간과 장소가 경합하는 3건의 선순위 집회신고(서울광장 앞 기초질서 지키기 및 거리청결 캠페인, 국가인권위원회 앞 에너지 절약 및 환경보호 캠페인, 교보소공원 앞 금연홍보 캠페인)가 있고, 동시에 개최할 경우 그 목적으로 보아 서로 상반되거나 방해가 되고, ③ 행진구간이 주요도로(종로)에 해당되고 4만 명이 전체 차로를 이용하여 행진할 경우 당해 도로는 물론 태평로·세종로·청계천로·퇴계로·의주로 등 주변 도로의 교통소통에 장애를 발생시켜 심각한 교통불편이 야기된다는 이유로 집회 및 시위에 관한 법률(이하 ‘집시법’이라고 한다) 제5조 제1항 제2호, 제8조 제2항, 제12조 제2항에 의하여 옥외집회금지통고처분을 하였다.
 
다.  범국민행동조직위원회는 2007. 11. 9. ‘정부는 범국민행동의 날 집회의 원천봉쇄와 강경대응 방침을 철회하고, 평화적 집회를 보장하라’는 취지의 기자회견을 열고, 집회의 평화적 개최를 위하여 최선을 다하겠다며 예정된 집회를 개최하겠다고 공표하였다.
 
라.  이에 원고들은, 2007. 11. 11. 15:30경으로 예정된 이 사건 집회에 참석하기 위하여 당일 06:00경 경상남도 양산시, 함안군, 의령읍의 각 해당 집결장소에서 미리 준비된 전세버스에 탑승하기 위하여 모였는데, 피고 산하 경남지방경찰청 기동대 등이 각 집결장소에 경찰과 순찰차량을 배치하고 원고들이 전세버스를 타고 서울로 상경하는 것을 차단함에 따라 각 집결장소 주변에서 상경차단조치에 항의하는 소규모 시위와 몸싸움을 벌이다 일부 참가자들만 개별적으로 서울로 이동하고 나머지 참가자 대부분은 상경을 포기한 채 자진해산하였다.
 
마.  범국민행동조직위원회는 2007. 11. 11. 15:30경부터 20:00경까지 약 2만 명이 참가한 가운데 서울시청 앞 광장에서 집회를 가지고 광화문, 종로, 서대문, 을지로 일대에서 경찰과 몸싸움을 벌이거나 도로를 점거하는 등 산발적인 시위를 벌였으며, 이로 인해 세종로와 광화문, 서울시청 부근 교통이 전면 통제되어 그 주변에 극심한 교통혼잡이 발생하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑1, 2, 4, 5, 6, 을1, 2, 4 내지 13, 15 내지 19, 28, 30, 31의 각 전부 또는 일부 기재(각 가지번호 포함), 변론 전체의 취지
 
2.  당사자들의 주장 
가.  원고들의 주장
원고들은, 서울지방경찰청장이 이 사건 집회를 금지통고한 것 자체가 집회결사의 자유를 보장한 헌법 제21조 제1항 및 집시법의 각 규정을 위반한 것으로서 위헌·위법하고, 가사 그렇지 않더라도 피고 산하 경찰의 상경차단조치는 경찰관직무집행법 제6조 제1항에서 정한 경찰권의 발동요건을 구비하지 못하였고, 특히 의령지역의 경우, 경남지방경찰청 소속 소외인 경위가 의령지역 집결장소에 모여 있던 원고들에게 “저 개새끼들 다 죽여 버려”, “총 갖고 왔나, 총은 뭐 하러 가지고 다녀, 총 가지고 다 쏴 죽여 버려”라고 말하면서 원고들을 협박하고 모욕하였다. 결국, 피고 산하 경찰의 상경차단조치로 인하여 원고들은 이 사건 집회에 참가하지 못하고, 그곳에서 정치적 의견을 표명할 기회를 상실하였으며, 이동의 자유를 박탈당함으로써 물질적 및 정신적 손해를 입었는바, 구체적으로 피고는, ① 양산지역의 경우 선정자 1의 전세버스 임차비용 670만 원, 선정자 5의 식사 및 부식비용 1,161,000원, 양산지역 참가자들인 일부 원고들의 위자료 각 10만 원, ② 함안지역의 경우 선정자 10의 전세버스 임차비용 900만 원, 선정자 16의 식사 및 부식비용 1,608,780원, 함안지역 참가자들인 일부 원고들의 위자료 각 20만 원, ③ 의령지역의 경우 선정자 24의 전세버스 임차비용 420만 원, 각 식사 및 부식비용으로 선정자 20에게 200만 원, 선정자 22에게 40만 원, 선정자 69에게 200만 원, 의령지역 참가자들인 일부 원고들의 위자료 각 50만 원을 배상할 의무가 있다.
 
나.  피고의 주장
이에 대하여 피고는, 이 사건 집회와 같은 대규모 집회가 서울에서 개최될 경우 서울 도심의 극심한 교통체증으로 시민불편과 공공안녕 질서에 심각한 위협이 초래될 것이 명백하므로 서울지방경찰청장이 이 사건 집회에 대하여 금지통고한 조치는 정당하고, 이 사건 집회가 금지통고된 상황에서 전국의 참가자들이 불법집회에 참가하게 되면 거대한 시위대가 형성되어 경찰과 시위대의 폭력적 충돌이 쉽게 예견되므로 피고 산하 경찰이 상경하려는 원고들에게 이 사건 집회가 금지통고된 불법집회임을 설명하고 상경하려는 차량을 저지한 것은 집시법을 위반한 범죄행위의 발생이 명백한 때에 해당하므로 이를 사전에 예방하기 위한 가장 적절한 방법으로써 적법한 경찰관의 발동이므로 정당하다.
 
3.  판 단 
가.  손해배상책임의 발생
(1) 이 사건 집회에 대한 금지통고처분의 적법성 여부
살피건대, 관련 법령은 별지 기재와 같은데, 그 중 집시법 제5조 제1항 제2호에서 정한 ‘집단적인 폭행, 협박, 손괴, 방화 등으로 공공의 안녕질서에 직접적인 위협을 가할 것이 명백한 집회 또는 시위’라는 요건과 집시법 제12조 제2항 단서에서 정한 ‘교통소통에 장애를 발생시켜 심각한 교통불편을 줄 우려가 있는 경우’의 요건은 헌법 제21조 제1항에서 국민의 기본권의 하나로 보장된 집회의 자유가 갖는 헌법적 의의와 민주사회에서의 기능 및 기본권제한의 일반원칙 등에 비추어 보았을 때 엄격하게 해석하여야 할 것인바, 이 사건에 관하여 보건대, 미리 신고된 집회의 목적이 이 사건 집회의 목적과 서로 상반되거나 방해가 된다고 보기는 어려우므로 그 점을 이유로 이 사건 집회의 금지를 통고한 것은 잘못이라 할 것이나, 앞서 인정한 바와 같은 이 사건 집회의 성격과 집회참석예정인원 등 규모, 시기, 행진구간, 이 사건 신고 전 범국민행동조직위원회 산하 일부 단체들의 집회개최 행태, 이 사건 금지통고처분에도 불구하고 실제 강행된 이 사건 집회 당시의 정황 등에 비추어 보면, 서울지방경찰청장이 이 사건 집회가 폭행, 협박, 손괴, 방화 등으로 공공의 안녕질서에 직접적인 위협을 가할 것이 명백하고, 당해 도로와 주변도로의 교통소통에 장애를 일으켜 심각한 교통불편의 우려가 있다는 전제에서 한 금지통고처분은 적법하므로 이 부분 원고들의 주장은 이유가 없다.
(2) 경찰관직무집행법에 따른 요건을 구비하였는지 여부
이 사건 집회에 대한 서울지방경찰청장의 적법한 금지통고처분이 있었고 피고 산하 경찰이 경찰관직무집행법에 따른 직무로서 금지통고처분이 내려진 집회에 참가하려는 행위에 대하여 범죄의 예방을 위한 조치를 취할 수 있다고 하더라도 그와 같은 경찰의 상경차단조치가 적법한 공무집행이 되려면 경찰관직무집행법 제6조에서 정한 법률상 요건을 갖추어야 할 것이다. 아래에서는 경찰의 상경차단조치가 경찰관직무집행법 제6조에서 정한 법률상 요건을 갖추었는지에 관하여 살핀다.
앞서 본 증거에 따라 인정되는 다음과 같은 사정 즉, ① 원고들이 미리 준비된 전세버스를 이용하여 서울로 상경하려는 행위는 집회 예정시간인 15:30경부터 무려 9시간 30분 전인 06:00경에 서울에서 400여 ㎞나 떨어진 경상남도 지역에서 있었다는 점에서 그러한 상경행위만으로 이 사건 집회에 참석하는 범죄행위가 ‘목전’에서 행하여지려고 하고 있다고 단정하기 어려운 점, ② 피고가 제출한 을4 내지 을23, 26, 29의 기재(각 가지번호 포함)에 의하면, 원고들 중 일부가 경찰의 상경차단조치에 항의하며 순찰차량 유리창을 손괴하고 경찰관을 폭행하는 등 폭력을 행사하였고, 그로 인하여 일부 참가자들이 폭력행위 등 처벌에 관한 법률 위반(집단흉기 등 상해)죄 등으로 기소된 사실은 인정되지만, 원고들이 미리 이 사건 집회에 참석하여 폭력시위를 벌일 것임을 암시하였다거나, 장차 집회에서 사용할 경우 타인의 신체, 재산에 위해를 초래할 만큼 위험한 물건을 소지하고 있었다고 볼 만한 아무런 증거가 없는 점에 비추어 보면, 원고들과 경찰 사이에 벌어진 폭력행위는 피고 산하 경찰이 이 사건 집회에 참가하려는 원고들의 준비행위 자체를 원천적으로 차단하는 것에 대한 항의조로 벌인 시위일 뿐 그로 인하여 원고들의 상경행위가 곧바로 범죄행위에 해당한다고 추단할 수 없고, 또한 원고들의 상경행위로 인하여 인명·신체에 위해를 미치거나 재산에 중대한 손해를 끼칠 우려가 있어 긴급을 요하는 경우에 해당한다고 볼 수도 없는 점, ③ 비록 전국적으로 대규모의 참가자들이 특정 장소에 집결하는 경우 경찰력에 의한 통제가 거의 불가능하여 집회참가 인원을 가급적 줄이거나 분산시키기 위하여 집회를 원천봉쇄하는 것에서 더 나아가 각 지역에서 상경차단조치를 취하는 것이 보다 효율적이고 필요한 상황이 있을 수 있음은 부정하기 어렵지만, 실제 개최된 이 사건 집회나 시위에서 큰 물리적 충돌이나 폭력사태가 일어나지 않은 이유가 위와 같은 경찰의 상경저지조치로 인한 것이라고 단정하기 어렵고, 한미 자유무역협정과 같은 우리 사회와 경제에 중대한 영향을 미치는 사안에 대하여 다양한 정치적 의사를 표현할 자유 등 국민의 기본권은 충분히 보장되어야 마땅하고, 그러한 국민의 기본권이 본질적으로 침해되지 않는 범위 내에서 경찰권 행사가 이루어져야 함이 기본권 보장에 관한 우리 헌법의 이념에 부합한다는 점에 비추어 보면, 피고 산하 경찰이 각 지역에서 상경차단조치를 취하는 것이 보다 효율적이고 필요한 상황이라는 이유만으로 지방에 거주하는 원고들이 그들의 정치적 의사를 표현하기 위하여 상경하려는 행위 자체를 예외 없이 차단한 것은 상대적으로 서울 및 그 인근에 거주하며 집회에 참가하려는 자들의 기본권 침해와 비교하여 원고들의 집회 및 표현의 자유 등을 보다 근본적으로 침해하는 것인 점 등 이 사건 변론에 나타난 여러 사정을 참작하면, 피고 산하 경찰의 상경차단조치는 경찰관집무집행법에서 정한 경찰권 발동의 요건을 갖추지 못하고 경찰권 행사의 한계를 현저히 벗어난 행위로서 위법한 공무집행에 해당하고, 피고는 그로 인하여 원고들이 입은 손해를 배상할 책임이 있다.
 
나.  손해배상의 범위
(1) 위자료 인정 및 그 액수
피고 산하 경찰의 위법한 공무집행으로 인하여 원고들의 의사표현 및 집회, 이동의 자유가 침해됨으로써 원고들이 정신적 고통을 받았을 것임은 경험칙상 명백하므로, 피고는 금전으로나마 이를 위자할 의무가 있고, 나아가 피고가 배상하여야 할 위자료 액수에 관하여 보건대, 이 사건 집회에 대한 금지통고처분이 있었던 점, 피고의 상경차단조치 및 그 경위, 기본권 침해의 정도 및 내용, 기타 이 사건 변론에서 나타난 제반 사정을 참작하면, 그 액수는 각 10만 원으로 정함이 상당하다(의령지역에 모인 원고들은, 소외인 경위의 직무위배행위를 감안하여 위자료로써 각 50만 원씩을 배상받아야 한다고 주장하나, 갑1, 7, 8의 기재(각 가지번호 포함)만으로 소외인 경위가 의령지역에 모인 원고들에게 그 주장과 같은 직무위배행위를 하였다는 점을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다).
(2) 전세버스 임차비용과 식사 및 부식비용 등 청구 부분
원고들은, 선정자 1이 양산지역 전세버스 임차비용으로 670만 원, 선정자 5가 양산지역 식사 및 부식비용으로 1,161,000원, 선정자 10이 함안지역 전세버스 임차비용으로 900만 원, 선정자 16이 함안지역 식사 및 부식비용으로 1,608,708원, 선정자 24가 의령지역 전세버스 임차비용으로 420만 원, 각 의령지역 식사 및 부식비용으로 선정자 20이 200만 원, 선정자 22가 40만 원, 선정자 69가 200만 원을 지출하였으므로 피고는 그들에 대하여 동액 상당의 손해를 배상할 의무가 있다고 주장하므로 살피건대, 이 사건 집회에 대한 금지통고처분이 있었던 점, 전세버스 임차비와 식사 및 부식비의 성격과 규모, 그러한 비용은 피고의 상경차단조치가 없었더라도 이미 지출이 예상된 비용이었던 점(원고들이 위와 같은 비용의 지출에 따른 종국적인 만족을 얻지 못한 부분의 손해는 위자료에서 참작) 등 이 사건 변론에 나타난 여러 사정을 감안하면, 갑3의 1, 2의 기재만으로는 원고들 중 일부가 개인적으로 전세버스를 임차하고 식사 및 부식을 준비함으로써 그들에게 동액 상당의 손해가 발생하였다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로 원고들의 이 부분 주장도 이유가 없다.
 
4.  결 론
그렇다면 원고들의 청구는 인정 범위 내에서 이유가 있어 인용하고, 나머지 청구는 이유가 없어 기각한다.
[[별 지 1] 선정자 및 청구금액 : (생략)]