교육공무원법 제11조 제1항에 대한 헌법소원
【판시사항】
1. 법률(法律)에 대한 헌법소원심판(憲法訴願審判)의 청구기간(請求期間)
2. 교육공무원법(敎育公務員法) 제11조 제1항의 위헌여부(違憲與否)
【결정요지】
1. 법률(法律)이 시행(施行)된 뒤에 비로소 그 법률(法律)에 해당되는 사유(事由)가 발생하여 기본권(基本權)의 침해(侵害)를 받게 된 자는 그 사유(事由)가 발생(發生)하였음을 안 날로부터 60일 이내에, 그 사유(事由)가 발생(發生)한 날로부터 180일 이내에 헌법소원심판(憲法訴願審判)을 청구(請求)하여야 한다.
2. 국ㆍ공립사범대학(國ㆍ公立師範大學) 등(等) 출신자(出身者)를 교육공무원(敎育公務員)인 국ㆍ공립학교(國ㆍ公立學校) 교사(敎師)로 우선하여 채용하도록 규정한 교육공무원법(敎育公務員法) 제11조 제1항은 사립사범대학졸업자(私立師範大學卒業者)와 일반대학(一般大學)의 교직과정이수자(敎職過程履修者)가 교육공무원으로 채용될 수 있는 기회를 제한 또는 박탈하게 되어 결국 교육공무원(敎育公務員)이 되고자 하는 자를 그 출신학교(出身學敎)의 설립주체(設立主體)나 학과(學科)에 따라 차별(差別)하는 결과가 되는 바, 이러한 차별(差別)은 이를 정당화할 합리적(合理的)인 근거(根據)가 없으므로 헌법상(憲法上) 평등(平等)의 원칙(原則)에 어긋난다.
청구인 김○수외 5인
대리인 변호사 이석태외 2인
【전문】
[주 문]
1. 청구인 김○수의 이 사건 헌법수원심판청구를 각하한다.
2. 교육공무원법(1981.11.23. 법률 제3458호 전문개정) 제11조 제1항은 헌법에 위반된다.
[이 유]
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인 김○수는 1986.2.21., 청구인 임○일은 1989.2.24. 중앙대학교 사범대학 교육학과를 졸업하였고, 이 사건 심판청구 당시 청구인 신○만은 성균관대학교 사범대학 교육학과 4학년에, 청구인 이○영, 같은 이○엽, 같은 한○택은 중앙대학교 사범대학 교육학과 4학년에 각 재학 중이었는데 그 중 청구인 이○영, 같은 이○엽, 같은 한○택은 위 학교를 1990.2.23. 각 졸업하였다. 청구인들은 교육공무원으로의 채용을 희망하고 있으나, 교원적체가 심한 요즈음 교사의 신규채용에 있어 국립 또는 공립의 교육대학이나 사범대학 기타 교원양성기관의 졸업자 또는 수료자에게 우선권을 부여한 교육공무원법(이하 법이라 한다) 제11조 제1항의 규정 때문에 사실상 채용이 불가능한 상태에 있다고 주장하면서 위 법률조항의 위헌여부에 대한 이 사건 헌법소원의 심판청구에 이르렀다.
나. 심판의 대상
이 사건 헌법소원심판의 대상은 교사채용의 특혜를 규정한 법 제11조 제1항(1981.11.23. 법률 제3458호 전문개정)으로서 그 법률조항의 내용은 “교사의 신규채용에 있어서는 국립 또는 공립의 교육대학, 사범대학 기타 교원양성기관의 졸업자 또는 수료자를 우선하여 채용하여야 한다.”는 것이고, 법 제11조 제2항은 “교육공무원의 신규채용에 있어서 채용예정 인원수보다 그 희망자가 많을 때에는 임용권자 또는 임용제청권자는 경쟁시험에 의하여 그 임용후보자를 선정할 수 있다.”라고 규정하고 있다.
2.당사자의 주장 및 이해관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장
(1) 사범대학은 설립주체에 다라 국립ㆍ공립 또는 사립으로 나뉘어질 뿐 교육내용이나 목적, 시설기준, 졸업자의 자격 등에 있어서는 아무런 차이가 없는데도 위 법률의 조항은 교육공무원으로의 신규채용에 있어 국립 또는 공립 사범대학 기타 교원양성기관의 졸업자 또는 수료자를 우선하여 채용하도록 규정하고 있다. 이는 교육공무원의 채용에 있어 사립 사범대학 졸업자를 합리적 이유없이 차별하는 것으로서 평등의 원칙을 규정한 헌법 제11조 제1항에 위반된다.
(2) 교원의 적체가 심한 요즈음 사립 사범대학의 졸업자는 위 법률조항으로 말미암아 교육공무원으로의 채용이 사실상 불가능하여 교사의 자격을 갖고서도 교육공무원이 되지 못하고, 지위나 신분보장이 상대적으로 열악한 사립학교의 교사로 근무하거나 심지어 교사직의 포기를 강요받는 결과가 되므로 위 법률조항은 직업선택의 자유를 규정한 헌법 제15조에 위반된다.
나. 법무부장관 및 문교부장관의 의견
우수인력을 교육공무원으로 양성하여 채용하기 위하여 국가는 국립 및 공립의 사범대학생에게 입학금과 수업료의 부담을 면제하고 학비보조금을 지급하는 대신에 수업연한에 해당하는 기간 교육기관에 근무하여야 할 의무를 지우고 있다. 이와 같이 교육공무원의 양성을 위한 특수목적 아래 설립된 국ㆍ공립 사범대학의 졸업생을 국ㆍ공립학교의 교원인 교육공무원으로 우선적으로 채용한다고 하여 사립 사범대학생을 불합리하게 차별하거나 직업선택의 자유를 제한하는 것이라고는 볼 수 없다. 교원의 양성과 교육공무원의 채용은 별개의 문제이고, 양성된 교원을 교육공무원으로 채용하여야만 하는 것은 아닌 것이다.
더구나 국ㆍ공립학교의 교사는 국ㆍ공립 교육대학이나 사범대학의 졸업자로 우선 채용하도록 하면서도, 모든 교사자격증 소지자를 공개경쟁시험에 의하여 선발 임용할 수 있는 교사임용후보자 순위고사제도를 병행 운영하여 사립 사범대학의 졸업자에게도 교육공무원으로 채용될 수 있는 길이 열려 있는 점을 감안하면 청구인들의 주장은 받아들이기 어렵다.
3. 판단
가. 청구인 김○수의 심판적격
(1) 청구인 김○수는 법 제11조 제1항에 의한 기본권의 침해는 위 법률조항이 존속하는 한 끊임없이 게속되고 있는 것이기 때문에 위 청구인을 비롯한 그 밖의 사립사대 졸업생들은 헌법재판소법 제69조 제1항에서 규정하고 있는 청구기간의 제한을 받지 아니하고 언제든지 위 법률조항에 대하여 헌법소원을 청구할 수 있다고 주장한다.
(2) 헌법소원심판의 청구사유를 규정한 헌법재판소법 제68조 제1항 본문에 규정된 공권력 가운데는 입법권도 당연히 포함된다고 할 것이므로 법률에 대한 헌법소원도 가능하다. 다만, 모든 법률이 다 헌법소원의 대상이 되는 것은 아니고, 그 법률이 별도로 구체적 집행행위를 기다리지 아니하고 현재 직접적으로 헌법상 보장된 기본권을 침해하는 경우에 한정됨을 원칙으로 한다(당 재판소 1989.3.17. 선고, 88헌마1 결정 참조).
그리고 그러한 법률에 대한 헌법소원의 청구기간은 원칙적으로 그 법률의 시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 된다고 할 것이므로 그 법률이 시행된 사실을 안 날로부터 60일 이내에, 법률이 시행된 날로부터 180일 이내에 헌법소원을 청구하여야 할 것이나, 법률이 시행된 뒤에 비로소 그 법률이 해당되는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 된 자는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 60일 이내에, 그 사유가 발생한 날로부터 180일 이내에 헌법소원을 청구하여야 할 것이다. 여기서 “사유가 발생한 날”이라는 것은 당해 법률이 청구인의 기본권을 명백히 구체적으로 현실 침해하였거나 그 침해가 확실히 예상되는 등 실체적 제요건이 성숙하여 헌법판단에 적합하게 된 때를 말한다(당 재판소 1993.6.25. 선고, 89헌마220 결정 참조).
(3) 청구인 김○수는 이 사건 헌법소원심판의 대상이 된 법 제11조 제1항이 시행된 후인 1986.2.21. 중앙대학교 사범대학교 교육학과를 졸업한 자이므로 청구인에 대하여는 늦어도 중등학교 정교사(2급) 자격을 취득하게 된 1986.2.21. 법 제11조 제1항에 해당되는 사유가 발생하였다고 봄이 상당하다. 따라서 청구인 김○수의 1989.5.11.자 헌법소원심판청구는 그 사유가 발생한 날 이후로서 당 재판소가 구성된 1988.9.19.로부터 180일이 지나서 청구된 것임이 명백하므로 부적법하다.
나. 교육공무원의 임용에 관한 법령 연혁
(1) 1953.4.18. 법률 제285호로 제정된 교육공무원법 제11조 제1호에 의하면 “11호봉 이하의 교원은 문교부장관이, 10호봉 이상의 교원은 문교부장관의 제청으로 대통령이 각기 임명한다.”고 규정하고, 그 시행령인 1953.11.1. 대통령령 제828호로 제정 공포된 교육공무원임용령(이하 임용령이라 한다)제 5조는 “교원(대학교원 제외)의 임용에 있어서는 국립 교원양성기관 졸업자와 상급자격증 소지자를 우선적으로 채용하여야 한다.”고 규정하였다.
(2) 1963.12.5. 법률 제1463호로 전문개정된 법 제9조 제1항의 규정에 의하면 “교사의 신규임용에 있어서는 국립 또는 공립의 교육대학ㆍ사범대학 기타 교원양성기관의 졸업자 또는 수료자를 대통령령이 정하는 비율에 따라 우선하여 채용하여야 한다.”고 하고, 그 시행령인 1969.11.24. 대통령령 제4303호로 제정된 임용령 제9조 제1항은 “법 제9조 제1항의 규정에 의한 비율은 동일학과, 동일직위의 임용제청자 수에 대하여 사범계출신자 7, 비사범계출신자 3으로 한다. 다만 사범계출신자가 없거나 부족한 때에는 예외로 한다.”고 규정하였고, 그 뒤 1973.6.14. 대통령령이 제6731호로 개정된 임용령 제9조 제1항에서 교사의 신규채용시의 우선순위를 규정하였다. 즉 “교사의 신규채용에 있어서는 다음 순위에 의한 선순위자를 우선하여 채용하여야 한다.
1. 국립 또는 공립의 교육대학, 사범대학(대학에 설치한 교육과를 포함한다. 이하 같다.)의 졸업자.
2. 교사임용후보자 순위고사에 의하여 선정된 자.”
(3) 1977.12.31. 법률 제3055호로 개정된 법 제9조 제1항 및 1981.11.23. 법률 제3458호로 전문개정된 법 제11조 제1항의 규정에 의하면, “교사의 신규채용에 있어서는 국립 또는 공립의 교육대학, 사범대학 기타 교원양성기관의 졸업자 또는 수료자를 우선하여 채용하여야 한다.”고 규정하여 종전의 규정 내용 중 “대통령령이 정하는 비율에 따라”를 삭제하였다.
(4) 그 뒤 1989.11.23. 대통령령 제12846호로 교육법시행령을 개정할 당시 국ㆍ공립 교육대학, 사범대학 출신자 우선 채용의 전제로서 시행하여 온 입학금ㆍ수수료 면제등 각종 특혜와 자격증박탈제도를 폐지하고(교육법시행령 제146조 내지 제149조, 제152조, 제157조 제2항 각 삭제), 복무의무제를 폐지하는 조치를 취하였다.
다. 국ㆍ공립 사범대학출신의 교육공무원에의 우선임용제와 교원의 적체
(1) 1945년 조국 광복 이후 수많은 중등학교가 개설되면서 아에 필요한 중등교육 담당교원을 양성하기 위하여 정부는 1946년 서울대학교 사범대학을 비롯하여 1951년 경북대학교 사범대학, 1954년 공주사범대학을 차례로 설립하는 한편 1951년 사립인 이화여자대학교에 사범대학의 설립을 인가하였다.
당초 위 각 사범대학이 중등교원양성의 중심기관이었으나 이들 사범계대학 출신자만으로는 교원수요를 충족시킬 수 없었으므로 1947년부터 1958년까지 12개 대학에 임시 중등교원양성소를 부설ㆍ운영하였고, 1955년 이래 일반대학에 교직과정을 설치하여 주로 사범대학에서 양성할 수 없거나 양성하기 어려운 특수학과에 재학 중인 학생을 대상으로 교직과목을 이수시킨 후 사범계대학 졸업자와 같은 자격을 주어 왔고, 이후 이 제도는 중등교원양성에 있어서 중요한 역할을 담당하여 왔다.
위와 같이 이미 설립된 사범대학졸업자와 교직과정이수자 등 만으로는 해마다 증가하는 중등학교의 부족현상을 해소하지 못하게 되자 정부는 1965년 이래 사립 사범대학의 설립을 대량으로 인가하여 본격적으로 중등교원양성의 개방화ㆍ다원화의 길을 걷게 되었다. 현재 전국에 있는 국립 종합대학내에 10개의 사범대학이, 사립 종합대학내에 25개의 사범대학이 설립되어 있으며, 사범대학이 아닌 일반대학(국립 및 사립)에서도 교육과 또는 교직과정 등을 통하여 다수의 중등교원을 양성하고 있다. 실제로 문교부가 작성한 초ㆍ중등교원 양성 현황에 의하면 90학년도에 편제된 “전학년 학생”중 국립 사범대학 학생 정원(일반 국립대학에 설치된 교육과의 학생 정원을 포함한다. 이하 같다)이 합계 16,270명인데 비하여 사립 사범대학 학생 정원은(일반 사립대학에 설치된 교육과의 학생 정원을 포함한다)은 그 배가 넘는 38,010명이고, 그외 일반대학의 교직과정 정원이 107,397명으로서 위 교직과정이수자가 수에 있어서는 중등교사 공급의 주종(66%)을 이루고 있으며 전체 중등교사양성기관 중에서 국ㆍ공립 사범대학이 차지하는 비율은 10퍼센트에 지나지 아니함을 알 수 있다.
한편, 초등교육 담당교원을 양성하기 위한 교육대학의 경우,
1885년 한성사범학교의 설립을 효시로 광복 이후 1951년까지 18개의 국립 사범학교가 있었고, 1961년부터 2년제 교육대학으로 개편되고, 그 뒤 1981년～1984년간 4년제 대학으로 개편되면서 1989년까지 국립인 11개 교육대학이 설립되어 국가의 주도하에 초등교원을 양성하여 왔다. 다만 예외적으로 1958년까지 초등교원 임시양성소를 설치하여 비사범계출신 교원을 단기 양성한 바 있고, 현재 사립인 이화여자대학교 사범대학에 초등교육전공 과정을 두어 초등교원을 일부 양성하고 있을 뿐이다.
(2) 위와 같은 중등교원양성의 다원화ㆍ개방화 정책은 1980년대 이후 인구증가의 둔화에 따른 학급증설율의 감소ㆍ교원의 퇴직률 감퇴와 더불어 교원수급에 있어 공급과잉의 불균형을 초래하는 중요한 요인이 되었다. 특히 1981년도부터 시행된 졸업정원제에 따른 졸업자 수의 증가로 대학졸업자들의 일반직장에의 취업이 점차 어렵게 되자 국립 사범대학생의 교직진출이 다시 증가하기 시작하였다. 이에 따라 종래 우선채용제도의 혜택을 받은 국립 사범대학 졸업자들조차 그 전부가 그 졸업하는 연도에 국ㆍ공립 중등교원으로 채용되지 못하게 되었고, 해마다 미발령 대기자가 적체되는 현상을 초래하게 되었다. 문교부가 작성한 1981년 이후 국ㆍ사립 사범대학 연도별 졸업생 수와 국ㆍ공립 중등하교 취업자 수에 관한 통계자료에 의하면 1981년도에는 국립 사범대학이 졸업생이 2,890명, 취업자 수가 2,392명으로 미발령 대기자 수가 500명 미만이었으나 1986년도에는 졸업생 7,330명에 비하여 취업자 수가 3,325명에 그쳐 절반 이상의 졸업생이 당해 연도에 채용되지 못하기에 이르렀다. 이에 문교부는 1987년 이후 해마다 중등교원을 특별증원하여 채용하였으나 국립 사범대학 졸업생 중 당해 연도에 채용되지 못하고 임용대기자로 남는 숫자가 누증되어 왔다. 즉, 문교부 작성의 연도별 국ㆍ공립 중등교원 수급계획표에 의하면 1987학년도의 국ㆍ공립 중등교원 수요가 7,450명인 반면 공급은 전년도 임용대기자 7,693명을 포함하여 15,003명으로 나머지 7,553명이 1988년도에 채용될 대기자로서 남게되고 1988학년도에는 교원수요가 7,870명인데 비하여 공급은 전년도 임용대기자를 포함하여 15,807명으로 나머지 7,937명이 1989년도에 채용될 대기자로 남게 된다.
(3) 본래 법 제11조 제1항에서 규정하고 있는 중등교원의 신규채용에 있어서의 국립 사범대 졸업생의 우선채용제도는 수업료ㆍ입학금 면제 등 시책과 더불어 교원공급이 부족한 시기에 우수한 인재를 확보하여 중등교육을 담당할 교원을 양성하기 위하여 1953년부터 시행되어 그 동안 다수의 우수교사 확보에 긍정적인 기능을 하여 왔으나 최근에 이르러서는 국립사대 출신자만으로도 국ㆍ공립 중등학교 교원을 충원하고도 남아 미발령 대기자가 늘어나게 되자 1987년도부터는 사실상 순위고사 자체를 실시하지 아니함으로써 사립 사범대학교 졸업자와 일반대학 졸업자 중 교직과정이수자들이 교육공무원으로 채용되는 길을 사실상 차단하는 기능을 하기에 이르렀다. 문교부가 작성한 국ㆍ공ㆍ사립 중등학교 출신별 임용실적표에 의하면 1985년도부터 1989년도까지 사이에 국립사범대학 출신자 중 23,471명이 국ㆍ공립 중등학교 교원으로 채용된 데 비하여 사립 사범대학 출신자는 2,417명(8%), 일반대학 교직과정이수자는 773(3%, 소수의 특수학과 출신자를 제외하면 대부분 교육공무원법 제12조에 따른 특별채용자임)에 불구하고, 그나마 1987년도 이후로는 교직과정이수자 중 국ㆍ공립 중둥교원으로 임용된 자가 전혀 없음을 알 수 있다.
라. 법 제11조 제1항의 위헌성
(1) 교육의 목적과 교사의 역할
(가) 교육은 국민 전체의 지적 수준을 높여 이를 바탕으로 보다 살기 좋은 나라를 이룩하고자 함에도 있으나 본질적으로는 국민 개개인의 개성을 개발ㆍ발전시켜 생활능력을 증진케 함으로써 그들로 하여금 인간다운 생활을 누릴 수 있도록 하기 위한 것이다.
헌법 제31조 제1항은 “모든 국민은 능력에 다라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다.”라고 규정하여 모든 국민에게 균등하게 교육을 받을 권리를 기본권으로 보장한 이유는 모든 국민에게 노동에 의한 생활유지의 기초를 다지게 하여 국민의 인간으로서의 존엄과 법앞에서의 평등을 교육의 측면에서 실현하고자 함에 있다.
현대사회의 문화적ㆍ경제적ㆍ기술적인 발전과 함께 사회의 복잡화에 따른 지적 수요의 현저한 증가는 교육에 대한 요구의 질적ㆍ양적 증가를 가져오게 하였다. 한 나라의 존립과 번영은 그 주인인 국민 모두의 지대한 관심사가 되었고, 이러한 국민의 교육에 대한 공통의 관심은 교육을 공공시설에서 조직적ㆍ계획적으로 행하는 이른바 공교육제도 즉, 학교교육제도의 성립과 발전에 이르게 하는 계기가 되었다.
(나) 오늘날의 교육은 주로 조직화ㆍ제도화된 공교육기관인 학교에서 이루어지는 학교교육이 그 중심을 이루고 있고, 학교교육의 수행자는 다름아닌 교원이다. 특히 초ㆍ중등교육은 아동ㆍ청소년들을 대상으로 다음 세대를 이끌어 나갈 사람을 양성하려는 것이므로 인간의 개성적인 성장과 발달을 촉진하는데 보탬이 될 수 있도록 적절하게 실시되어야 한다. 따라서 초ㆍ중등교육을 담당하는 전문직으로서의 교원이 어떠한 교육을 받고, 어떠한 자격기준 아래에서 선발ㆍ임용되는가 하는 문제는 학교와 교원이 되고자 하는 사람들만의 문제가 아니라 한 나라의 장래와도 중요한 과제이다.
(2) 차별의 존재
헌법 제11조 제1항은 “모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별ㆍ종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.”라고 규정하고 있다. 그런데, 법 제11조 제1항은 국ㆍ공립학교의 교사를 신규채용함에 있어 “국립 또는 공립의 교육대학ㆍ사범대학 기타 교원양성기관의 졸업자 또는 수료자를 우선하여 채용하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 이러한 우선채용의 특혜는 사립 사범대학을 졸업하거나 일반대학에서 교직과정을 이수하여 교사자격을 얻은 자에게 교육공무원으로 채용될 수 있는 기회를 반사적으로 제한 또는 박탈하게 되어 결국 교육공무원이 되고자 하는 자를 그 출신학교의 설립주체나 학과에 따라 차별하는 결과가 된다. 문교부가 작성한 초ㆍ중등교원 양성현황과 국ㆍ공ㆍ사립 중등학교 출신별 임용실적표에 따르면 이와 같은 차별로 말미암아 초래되는 출신학교 또는 학과에 따른 임대학 사이에 차이가 없다. 그 밖에 공립이나 사립의 사범대학은 동일하게 문교부장관의 인가를 받아 설립되고(교육법 제58조 제1항), 문교부장관의 지휘, 감독을 받는다(교육법 제84조 제1항, 사립학교법 제4조 제3항 제1호). 또한 국ㆍ공립 및 사립의 사범대학은 4년간의 동일한 수업연한(교육법 제122조)과 같은 분량의 교과(교육시행령 제157조 제1항, 제119조, 제120조)를 이수하고, 그 결과 동일한 교원검정과정을 거쳐 교사자격을 취득하고 있다. 이와 같이 사범대학이 국ㆍ공립인지 사립인지에 따라 교육과정의 본질적인 요소에 아무런 차이가 없다. 교육법이 모든 학교는 국가의 공기로서 법령의 정하는 기준에 의하여 설립되어야 하며 동등한 학교의 수료자 또는 졸업자는 국립ㆍ공립 또는 사립의 구별없이 동등한 자격을 가진다고 규정(교육법 제7조)하고 있는 것도 국립과 사립의 사범대학 사이에 인정되는 교육의 실질적 균질성을 전제로 한 것이다.
결국 국ㆍ공립 사범대학을 졸업한 교사자격자와 사립 사범대학을 졸업한 교사자격자 사이에는 개인차를 제외하고서는 교원자격의 본질적 요소에 아무런 차이가 없다고 보아야 할 것이다.
(나) 법 제11조 제1항이 규정한 국ㆍ공립 사범대학 출신자에 대한 우선채용제도는 졸업후 인정된 취업기회를 미리 보장함을써 우수한 인력을 국ㆍ공립의 사범대학에 유치하여 교육공무원으로 양성ㆍ채용하려는 제도이다. 그러나 이러한 입법목적이 비록 정당하다 하더라도 그 자체만으로는 국ㆍ공립 중등학교의 교사를 신규채용함에 있어 국ㆍ공립 사범대학 출신의 교사자격자에게 우선채용의 특혜를 부여함으로써 위에서 본 바와 같이 본질적으로는 차이가 없는 사립 사범대학 출신의 교사자격자를 차별하는 데 대한 합리적인 근거가 될 수는 없다. 나아가 이러한 차별은 오히려 그 입법목적에 반하여 결과를 낳을 수도 있다.
위 법 시행 초기에는 국ㆍ공립 사범대학 졸업자만으로는 중등교원의 수요를 충족시키지 못하는 실정이었으므로 위 제도가 우수교사 확보라는 입법목적에 긍정적으로 기능하고 있었고, 그 부족분에 해당하는 수 만큼 사립 사범대학 출신자로 채울 수 있었으므로, 국립 사범대학 출신자에 대하여 우선권을 준다 하더라도 사립 사범대학 출신자와의 사이에 교육공무원 채용에 있어서 조화를 이루는 상태였으므로 오히려 긍정적인 기능을 하였다고 볼 여지도 없지 않았다. 그러나 1980년대 들어 국ㆍ공립 및 사립 사범대학 출신자들이 과잉공급되면서 우선채용제도의 적용을 받는 국ㆍ공립 사범대학에서 양성할 수 없는 일부 특수과목을 제외하고는 국ㆍ공립과 사립 사이의 단순한 차별이 아니라 사립 사범대학 출신자를 교육공무원으로의 신규채용에서 사실상 배제하는 결과를 초래하기에 이르렀다. 그 실례로 앞에서 본 바와 같이 1987년도 부터는 사립 사범대학 출신자를 대상으로 교육공무원으로 채용하기 위하여 실시하던 순위고사를 일부특수학과를 제외하고는 사실상 실시하지 아니함에 따라 사립 사범대학 출신자 가운데 아무리 우수한 교사자격자들이라도 교육공무원으로 채용되지 못할 뿐만 아니라 국립 사범대학 졸업자들 사이에서도 우수한 교사자격자라도 적체가 해소될 때까지 대기자로 남게되는 현상을 초래하여 우선채용제도가 우수교사 후보라는 본래의 목적에 기여하지 못하고 있을 뿐만 아니라, 이미 충분한 수의 우수한 교사자격자들이 교육공무원으로의 채용을 대기하고 있는 시점에 이르러서는 위 제도가 더 이상 남아 있어야 할 필요성이 없어졌다 하겠다.
더구나 국ㆍ공립의 사범대학에 입학하였는지 여부에 따라 교육공무원으로의 채용여부가 결정되는 현재와 같은 국ㆍ공립 중등학교 교사의 채용제도 아래에서는 4년간의 사범대학 교육과정을 통하여 형성된 성과가 완전히 도외시되는 결과에 이른다. 국립 사범대학생의 경우에는 대학입학시험이 곧 교사 채용시험에 갈음되고, 입학이 곧 교육공무원으로의 채용보장으로 직결되어 입학후 채용시까지 교원으로서의 자질향상을 위한 스스로의 노력에 대한 동기부여가 충분하지 못한 반면, 사립 사범대학의 경우에는 교육공무원으로의 취업이 불가능해짐에 따른 좌절과 졸업후 장래에 대한 불확실성으로 말미암아 장차 교원으로서 근무할 것을 전제로 하는 교육과정이 유명무실하게 됨으로써 국ㆍ공립 사범대학 출신은 물론 사립 사범대학 출신의 교원자격자의 전반적인 질적 저하를 초래하게 될 우려가 있다. 이러한 결과는 위 법의 입법목적에도 어긋난다 하겠다. 오히려 국립 사범대학 출신을 가리지 아니하고 그들 모두에게 교육공무원으로 진출할 수 있는 기회를 균등히 부여하는 것이야말로 정치ㆍ경제ㆍ사회ㆍ문화의 모든 영역에 있어서 각인에게 기회를 균등하게 부여하려는 헌법의 이념에도 부합하고, 또한 교육공무원의 채용방법에 있어서도 자유로운 경쟁의 원리를 도입함으로써 각인의 능력을 최고도로 발휘하게 하여 교원의 자질향상을 기함이 바람직한 일이라 할 것이다.
(3) 일반대학에서 교직과정을 이수하고 교사자격을 취득한 대학졸업자가 법 제11조 제1항에 의하여 교육공무원에의 채용에 있어서 차별의 불이익을 입게 되는 점에 관하여 본다.
앞에서 본 바와 같이 90학년도 일반대학의 교직과정 정원이 107,397명으로서 교직과정제도가 중등교사 공급의 66퍼센트를 차지하고 있고, 교직과정을 이수하여 교사자격을 취득하기 위해서는 학과정원의 30퍼센트 범위 안에서 그 성적이 상위에 있는 학생으로서 평균이 비(B)학점 이상을 취득할 것을 요구하고 있으므로 위 교직과정제도를 통하여 다수의 우수한 예비교사가 양산되고 있음을 알 수 있다. 한편 교직과정이수자들의 교육공무원에서의 취업실태에 관하여는 1987년도 이후 사립 사범대학 출신자 및 교직과정이수자를 대상으로 사실상 순위고사를 실시하지 아니함으로써 교직과정이수자들 중 국ㆍ공립 중등학교 교사로 채용된 사례가 전혀 없음은 앞에서 본 바이다. 일반대학의 교직과정이수자를 교육공무원으로 채용함에 있어서 사범대학 출신자의 경우에 비하여 그 채용비율을 다소 불리하게 배정한 사례는 이미 1969.11.24. 대통령령 제4303호로 제정된 임용령에서 그 비율을 사범계출신자 7, 비사범계출신자 3으로 정하여 시행한 바 있는데, 이러한 채용비율에 있어서의 차별은 사범대학과 일반대학의 설립목적, 교과과정 등의 차이를 고려할 때 사회통념상 적정한 것으로서 합리적인 근거를 인정할 여지가 있었다. 그러나 국가가 막대한 비용과 노력을 들여 다수의 우수한 교사자격자를 양성하고 있으면서도 법 제11조 제1항을 적용하여 교직과정이수자를 교육공무원의 채용에서 완전히 배제하는 현재의 상황은 그 차별의 정도가 지나치고, 입법목적 달성의 수단으로서도 심히 균형을 잃고 있어서 비례의 원칙에 어긋나며, 달리 이를 정당화할 근거를 찾을 수 없다.
(4) 법 제11조 제1항의 위헌성
(가) 현재 국ㆍ공립 사범대학은 경기ㆍ인천지역을 제외한 서울특별시와 각 직할시 및 도에 대체로 하나씩만 설치되어 있고, 서울특별시와 각 직할시 및 도 교육위원회 단위로 교사를 채용하고 있는 현행제도 아래에서는 국ㆍ공립 중등학교 교사를 주로 해당 시ㆍ도에 소재한 동일한 사범대학의 출신자로 채우게 되고, 그 결과 “삶의 다양한 모습을 통해 올바른 인생관을 만들고 실천하면서 살게 한다.”는 민주교육의 목표를 달성함에 필요한 교육의 다양성을 저해하게 되는 점을 간과할 수 없다. 교육은 사람을 깨우쳐서 사람답게 살게하려는 활동이기 때문에 모든 면에서 자유롭고 창의적이며 다양하게 행하여져야 한다. 따라서 어느 특정학교 출신자들만을 교사로 채용하는 것은 개인의 자유로운 선택과 생활방식의 다양성에 가치를 두고 자유롭고 민주적인 사회의 원리를 거스르는 획일화를 불러오게 할 위험이 따른다. 특히 고등교육과는 달리 육체적으로나 정신적으로 아직 미숙하나 꿈 많고 감수성이 예민한 아동ㆍ청소년들을 대상으로 하고, 그나마 대부분의 지역에서 학생에 의한 학교선택의 길이 막혀 있는 초ㆍ중등교육에 있어서는 더욱 그러하다.
(나) 이상에서 본 바와 같이 법 제11조 제1항은 우수교사를 확보한다는 당초의 입법목적에 기여하지 못하고 있음은 물론 오히려 교원의 자질저하라는 결과를 초래할 가능성이 있으며, 교직과정이수자에 대하여는 그 차별의 정도가 지나쳐서 비례의 원칙에 어긋난다. 더구나 국ㆍ공립 사범대학생에 대한 복무의무제가 폐지된 현재로서는 국ㆍ공립 중등학교의 교사를 채용함에 있어 출신 사범대학의 설립주체에 따라 교사자격자를 차별하는 것은 그 필요성과 정당성이 없음은 물론 그 차별이 사회통념상 용인될 수 없는 정도에 이르게 되었다. 따라서 법 제11조 제1항의 우선채용제도에 의하여 사립 사범대학 졸업자와 교직과정이수자들을 차별하는 것은 이를 정당화할 합리적 근거가 없다 하겠다.
(다) 국ㆍ공립 사범대학 졸업자와 사립 사범대학 졸업자 사이에는 개인의 실력차를 제외하고는 교사자격의 본질적인 요소에 아무런 차이가 없으므로 국ㆍ공립 사범대학 출신 또는 사립 사범대학 출신을 가리지 아니하고 그들 모두에게 교육공무원으로 취업할 수 있는 기회를 균등하게 부여하여야 하고, 일반대학의 교직과정이수자에 대하여도 일정한 비율 범위내에서는 그 취업의 기회가 보장되어야 한다는 것은 앞에서 본 바와 같다. 그러나 법 제11조 제1항의 규정은 국ㆍ공립 사범대학 졸업자의 과잉공급으로 말미암아 사립 사범대학 졸업자 및 교직과정이수자들이 교육공무원으로 취업할 수 있는 기회를 사실상 봉쇄하는 기능을 하기에 이르렀다. 이는 교사자격자 개인의 능력과는 관계없이 특정학교 출신이라는 사유와 국ㆍ공립 사범대학 졸업자의 과잉공급현상이라는 사정때문에 사립 사범대학 졸업자 및 교직과정이수자들이 교육공무원이라는 직업을 선택함에 있어서 중대한 제한을 가하는 것이 되고, 이러한 제한은 앞서 평등의 원칙에 관한 판단에서 본 바와 같이 이를 정당화할 근거가 없다. 따라서 법 제11조 제1항은 “모든 국민은 직업선택의 자유를 가진다.”라고 규정한 헌법 제15조에도 위반된다고 하겠다.
(라) 초등교육 담당교원의 경우에는 국립인 11개 교육대학에서 그 대부분을 양성하고 있고(학년당 3,220명), 예외적으로 사립인 이화여자대학교 사범대학만이 초등교육전공과정을 통하여 매년 약 50명 정도의 교사자격자를 배출하고 있을 뿐이며, 초등교원의 공급과잉 내지 미발령 적체현황도 중등교원의 경우처럼 심각하지는 않다. 그러나, 오늘날 교원의 양성에 있어서 종래의 국가주도에서 벗어나 점차 개방화하는 추세에 있고, 민주교육의 목표를 달성함에 필요함 교육의 다양성을 조성하여야 한다는 점과 교육대학생의 우선채용제도의 전제로서 시행되어 온 복무의무제가 폐지된 점을 고려하면 초등교육 담당교사 채용의 경우에도 중등교육 담당교원의 경우와 달리 취급하여야 할 이유가 없다 하겠다.
4. 결론
청구인 김○수의 이 사건 헌법소원심판청구는 청구기간이 지난 뒤에 청구된 것이므로 부적법하여 각하하되, 나머지 청구인들의 청구에 대하여는 법 제11조 제1항은 합리적 근거없이 국ㆍ공립학교의 교사로 채용되고자 하는 교사자격자를 그 출신학교의 설립주체 또는 학과에 따라 차별하고 국ㆍ공립 사범대학 출신 이외의 교사자격자가 가지는 직업선택의 자유를 제한하고 있어 헌법 제11조 제1항 및 제15조에 위반된다고 할 것이므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 전원의 의견일치에 따른 것이다.
1990. 10. 8.
재판장 재판관 조규광
재판관 이성렬
재판관 변정수
재판관 김진우
재판관 한병채
재판관 이시윤
재판관 최광률
재판관 김양균
재판관 김문희
