아산시와 건설교통부장관간의 권한쟁의
【판시사항】
가. 건설교통부장관이 경부고속철도 제4-1공구 역의 이름을 “천안아산역(온양온천)”으로 결정한 것이 권한쟁의심판의 대상이 되는 처분인지 여부(적극)
나. 헌법 또는 법률상 지방자치단체에 영토고권이라는 자치권이 부여되어 있는지 여부(소극)
【결정요지】
가. 지방자치단체의 권한에 부정적인 영향을 주어서 법적으로 문제되는 경우에는 사실행위
나 내부적인 행위도 권한쟁의심판의 대상이 되는 처분에 해당한다고 할 것이므로, 건설교통부장관의 이 사건 역명 결정은 권한쟁의심판의 대상이 되는 처분에 해당한다.
나. 헌법 제117조, 제118조가 제도적으로 보장하고 있는 지방자치의 본질적 내용은 ‘자치단체의 보장, 자치기능의 보장 및 자치사무의 보장’이라고 할 것이나, 지방자치제도의 보장은 지방자치단체에 의한 자치행정을 일반적으로 보장한다는 것뿐이고 특정자치단체의 존속을 보장한다는 것은 아니므로, 마치 국가가 영토고권을 가지는 것과 마찬가지로, 지방자치단체에게 자신의 관할구역 내에 속하는 영토, 영해, 영공을 자유로이 관리하고 관할구역 내의 사람과 물건을 독점적, 배타적으로 지배할 수 있는 권리가 부여되어 있다고 할 수는 없다.
【참조조문】
헌법 제117조, 제118조
헌법재판소법 제40조, 제61조
민사소송법 제219조
지방자치법 제11조 제6호
【참조판례】
나. 헌재 1999. 7. 22. 98헌라4, 판례집 11-2, 51, 65
헌재 1994. 12. 29. 94헌마201, 판례집 6-2, 510, 522
헌재 2001. 6. 28. 2000헌마735, 판례집 13-1, 1431, 1438
【전문】
【당 사 자】
청 구 인 아산시
대표자 시장 강희복
대리인 서도법무법인
담당변호사 김승호 외 3인
피청구인 건설교통부장관
【주 문】
이 사건 심판청구를 각하한다.
【이 유】
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 당사자들의 지위
청구인은 1995. 1. 1. 아산군과 온양시가 통합되어 설립된 지방자치단체이다.
피청구인은 고속철도건설촉진법이 정한 바에 따라 고속철도건설 기본계획을 수립하여 고시하고, 고속철도건설사업시행자가 작성하는 고속철도건설 사업실시계획을 승인하여 고시하는 지위에 있다.
(2) 이 사건 고속철도역의 선정 경위 및 위치
고속철도및신국제공항건설추진위원회규정(1989. 7.
24. 제정 대통령령 제12762호)에 의하여 설치된 고속전철건설추진위원회는 1990. 6. 14. 경부고속철도의 노선을 ‘서울-천안-대전-대구-경주-부산’으로 확정하였다. 천안을 중간역으로 선정한 이유는 ‘천안권 교통인구를 흡수할 수 있고, 향후 경부선과 호남선의 양대 기간축의 분기점으로서 최적’이라는 점이었다.
서울 기점으로부터 96.3㎞ 거리에 있는 이 사건 고속철도역은 행정구역상 전체 부지 202,540㎡ 중 약 96%인 194,746㎡가 아산시에 위치하고 있고, 나머지 약 4%인 7,800㎡이 천안시에 위치하고 있으나, 지리적으로는 아산시의 중심권역보다는 천안시의 중심권역에 더 가까이 위치하고 있다.
(3) 이 사건 고속철도역의 명칭결정과정
1995. 1. 1. 아산시가 발족하면서 이 사건 고속철도역의 명칭을 ‘아산역’으로 하여야 한다는 문제가 제기된 이래 완공과 개통이 가까워질수록 이 사건 고속철도역의 명칭을 둘러싸고 관계 지방자치단체와 주민들의 견해가 첨예하게 대립되어 지역 간 갈등의 양상을 보이자, 피청구인은 땅이름학회장, 한국지명학회장, 한국문인협회장, 철도청장, 충청남도도지사, 천안시장, 아산시장 및 한국고속철도건설공단이사장 등에게 자문위원의 추천을 의뢰하여 2003. 2. 27. 고속철도역 명칭선정자문위원회(이하 ‘자문위원회’라 한다)를 구성하였고, 자문위원회는 세 차례에 걸친 회의 후 2003. 4. 23. 이 사건 고속철도역의 명칭을 ‘천안아산역’으로 할 것을 건의하였다.
그런데 그 이후에도 아산시 주민들의 진정과 탄원이 이어지자 피청구인은 2003. 8. 28. 아산시장에게 이 사건 고속철도역의 명칭을 “천안아산역( )”으로 하되 괄호 안의 명칭은 아산시의 의견을 반영하여 지역 및 인물이 아닌 지역을 상징하는 명소 또는 사적지의 이름으로 할 예정이라며 괄호 안의 명칭에 대한 의견을 제출하도록 요구하였다.
아산시의 주민투표결과 주민투표자 19,056명 중 괄호 안에 이름을 나란히 넣는 것을 찬성하는 사람들이 9,858명(51.7%)이고, 위 찬성자들 중 5,348명(54.3%)이 ‘온양온천’을, 3,537명(35.9%)이 ‘아산신도시’를 선택하였다. 아산시는 2003. 10. 28. 피청구인에게 ‘천안아산역’ 대신 ‘아산역’으로 이름을 바꾸어 줄 것을 계속 건의하면서도 위와 같은 주민투표결과대로 괄호 안에 들어갈 명칭으로 제1안은 ‘온양온천’, 제2안은 ‘아산신도시’라는 의견을 제시하였다.
(4) 피청구인의 이 사건 결정 및 청구인의 권한쟁의
심판 청구
피청구인은 2003. 11. 20. 아산시의 주민투표결과를 반영하여 이 사건 고속철도역의 명칭을 “천안아산역(온양온천)”으로 결정(이하 ‘이 사건 결정’이라 한다)하였다. 그러자 청구인은 2003. 11. 27. 이 사건 결정의 취소를 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은, 이 사건 결정이 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는지 여부이다.
2. 청구인의 주장과 피청구인의 답변의 요지
가. 청구인 주장의 요지
이 사건 역사건물 부지는 모두 아산시의 행정구역 내에 위치하고 있고 역사구조물(철도교각 등)까지 포함하더라도 이 사건 역사 전체 부지 중 아산시의 행정구역에 속하는 면적은 약 96%인데 반해, 천안시의 행정구역에 속하는 면적은 약 4%에 불과한 점, 이 사건 고속철도역 주변의 철도노선을 보더라도 아산시 행정구역구간은 약 15km인 반면 천안시 행정구역구간은 약 2km에 불과한 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 역사의 명칭을 “천안아산역(온양온천)”으로 정한 피청구인의 이 사건 결정은 재량권을 일탈, 남용하여 청구인에게 헌법상 보장된 지방자치권의 한 내용인 영토고권을 침해하였다.
나. 피청구인 답변의 요지
(1) 이 사건 결정은 행정기관 내부의 사실행위에 불과하여 권한쟁의심판의 대상이 되는 처분이라고 할 수 없을 뿐만 아니라 지방자치단체의 사무에 속하지 아니하는 국가사무임이 명백하므로 이 사건 권한쟁의심판청구는 부적법하다.
(2) 이 사건 권한쟁의심판이 적법하다 하더라도, 이 사건 결정은 어떠한 법령도 위반함이 없이, 전문가와 이해관계인 등이 참여한 자문기구의 자문을 받아 민주적인 절차에 의하여 결정되었고, 청구인의 자치입법권, 자치행정권, 자치재정권 등 어떠한 자치권도 침해하지 아니하므로, 이 사건 권한쟁의심판청구는 이유 없다.
3. 적법요건에 대한 판단
가. 권한쟁의 심판대상이 되는 처분의 존부
청구인의 권한에 부정적인 영향을 주어서 법적으로 문제되는 경우에는 사실행위나 내부적인 행위도 권한쟁의심판의 대상이 되는 처분에 해당한다고 할 것이므로, 피청구인의 이 사건 결정은, 그것이 행정소송의 대상이 되는 처분인지 여부는 별론으로 하고, 권한쟁의심판의 대상이 되는 처분에 해당한다고 할 것이다.
나. 청구인의 권한의 침해개연성
권한쟁의심판은 피청구인의 처분 또는 부작위가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 때에 한하여 허용되는 것이므로, 피청구인의 처분 또는 부작위로 인하여 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한이 침해될 개연성이 전혀 없는 경우에는 권한쟁의심판청구가 부적법하다고 할 것이다.
지방자치법 제11조 제6호는 지방자치단체가 처리할 수 없는 국가사무로 “우편, 철도 등 전국적 규모 또는 이와 비슷한 규모의 사무”를 열거하고 있으므로, 고속철도의 건설이나 고속철도역의 명칭 결정과 같은 일은 국가의 사무이고 지방자치단체인 청구인의 사무가 아님이 명백하다. 따라서 이 사건에서 청구인 권한이 침해될 개연성이 있는지 여부는 우선 청구인이 주장하는 바와 같은 영토고권이라는 자치권이 헌법 또는 법률에 의하여 청구인에게 부여되어 있는지 여부에 따라 결정된다고 할 것이다.
지방자치제도라 함은 일정한 지역을 단위로 일정한 지역의 주민이 그 지방주민의 복리에 관한 사무ㆍ재산관리에 관한 사무ㆍ기타 법령이 정하는 사무(헌법 제117조 제1항)를 그들 자신의 책임 하에서 자신들이 선출한 기관을 통하여 직접 처리하게 함으로써 지방자치행정의 민주성과 능률성을 제고하고 지방의 균형 있는 발전과 아울러 국가의 민주적 발전을 도모하는 제도이다. 헌법 제117조, 제118조가 제도적으로 보장하고 있는 지방자치의 본질적 내용은 ‘자치단체의 보장, 자치기능의 보장 및 자치사무의 보장’이라고 할 것이다(헌재 1994. 12. 29. 94헌마201, 판례집 6-2, 510, 522 ; 2001. 6. 28. 2000헌마735, 판례집 13-1, 1431, 1438).
그러나 지방자치제도의 보장은 지방자치단체에 의한 자치행정을 일반적으로 보장한다는 것뿐이고, 마치 국가가 영토고권을 가지는 것과 마찬가지로 지방자치단체에게 자신의 관할구역 내에 속하는 영토ㆍ영해ㆍ영공을 자유로이 관리하고 관할구역 내의 사람과 물건을 독점적ㆍ배타적으로 지배할 수 있는 권리가 부여되어 있다고 할 수는 없다. 청구인이 주장하는 지방자치단체의 영토고권은 우리 나라 헌법과 법률상 인정되지 아니한다. 따라서 이 사건 결정이 청구인의 영토고권을 침해한다는 주장은 가지고 있지도 않은 권한을 침해받았다는 것에 불과하여 본안에 들어가 따져볼 필요가 없다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법한 청구로서 그
흠을 보정할 수 없으므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 헌법재판소법 제40조, 민사소송법 제219조에 의하여 변론 없이 각하하기로 한다.
재판관 윤영철(재판장) 권 성 김효종 김경일
송인준 주선회 전효숙 조대현(주심)
