국회의원과 국회의장 간의 권한쟁의
【판시사항】
1. 국회의장이 교섭단체 대표의원과 직접 협의하지 않고 의사일정의 순서를 변경한 것이 국회법 제77조에 위반되는지 여부(소극)
2. 장내소란으로 의안상정ㆍ제안설명 등 의사진행이 정상적으로 이루어지지 못하고 질의신청을 하는 의원도 없는 상황에서 위원회의 심사를 거치지 않은 의안에 대하여 제안자의 취지설명, 질의, 토론절차를 거치지 않은 채 표결절차를 진행한 국회의장의 행위가 국회법 제93조의 심의절차에 위반되는지 여부(소극)
【결정요지】
1. 국회법상 ‘협의’의 개념은 의견을 교환하고 수렴하는 절차라는 성질상 다양한 방식으로 이루어질 수 있고, 그에 대한 판단과 결정은 종국적으로 국회의장에게 맡겨져 있다. 피청구인 국회의장은 장내소란으로 국회법에 따른 정상적인 의사진행을 기대하기 어려운 상황에서 효율적인 회의 진행을 위하여 의사일정 제5항이던 사립학교법 중 개정법률안을 제일 먼저 상정하여 심의할 필요가 있다고 판단한 점, 사립학교법 중 개정법률안의 상정 자체에 반대하던 한나라당 대표의원과의 협의는 실질적인 의미가 없는 상황이었던 점, 당시 회의록에 의하면 한나라당 의원들을 포함하여 274명의 의원들이 본회의장에 출석하고 있는 것으로 기재되어 있으므로 의사일정을 변경하더라도 그 자체로 국회의원들의 심의ㆍ표결에 지장이 있었다고 보기 어려운 점 등을 고려해 볼 때, 피청구인이 한나라당 대표의원과 직접 협의 없이 의사일정순서를 변경하였다고 하여 국회법 제77조 위반으로 보기 어렵다.
2. 국회법 제93조는 ‘위원회의 심의를 거치지 아니한 안건에 대해서는 제안자가 그 취지를 설명하도록’ 정하고 있으나, 그러한 취지설명의 방식에는 제한이 없고 제안자가 발언대에서 구두설명을 하지 않더라도 서면이나 컴퓨터 단말기에 의한 설명 등으로 이를 대체할 수 있으므로, 발언대의 마이크를 사용하기 어려울 만큼 소란스러운 상황에서 피청구인이 제안자의 취지설명을 컴퓨터 단말기로 대체하도록 한 것이 국회법 제93조를 위반하였다고 할 수 없다. 또한, 의사진행 방해로 의안상정ㆍ제안설명 등 의사진행이 정상적으로 이루어지지 못하고 질의신청을 하는 의원도 없는 상황에서 피청구인이 ‘질의신청 유무’에 대한 언급 없이 단지 ‘토론신청이 없으므로 바로 표결하겠다’라고 한 행위가 위원회 심의를 거치지 않은 안건에 대하여 질의, 토론을 거치도록 정한 국회법 제93조에 위반하여 청구인 국회의원들의 심의ㆍ표결권을 침해할 정도에 이르렀다고는 보기 어렵다.
재판관 김종대, 재판관 이동흡의 반대의견
법률안에 대한 실질적인 심사가 위원회를 통하여 이루어지는 국회법상 입법심의구조 등에 비추어 볼 때, 위원회의 심사를 거치지 않고 바로 본회의에 상정된 법률안에 대하여 회의 주재자인 피청구인이 청구인들의 질의ㆍ토론의 기회를 보장해주기 위한 아무런 조치를 취함이 없이 ‘질의신청 유무’에 대한 언급을 하지 않는 등으로 ‘질의 부분’을 생략하고 ‘토론신청 유무’도 확인하지 않은 채 토론신청이 없을 것으로 예단하여 바로 표결처리에 나아가는 의사진행은, 질의ㆍ토론을 통한 의회민주주의와 입법절차의 본질적 내용을 훼손하는 것으로서 국회의장의 자율적 의사진행 권한의 한계를 넘는 것이어서 정당화될 수 없다. 따라서 피청구인의 사립학교법중 개정법률안 가결선포행위는 국회법 제93조를 위반하여 헌법상 보장된 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한 것이므로 그 확인을 구하는 심판청구는 이유 있다.
【참조조문】
국회법 제20조의2(의장의 당적보유금지) ① 의원이 의장으로 당선된 때에는 당선된 다음 날부터 그 직에 있는 동안은 당적을 가질 수 없다. 다만, 국회의원총선거에 있어서「공직선거법」제47조의 규정에 의한 정당추천후보자로 추천을 받고자 하는 경우에는 의원 임기만료일전 90일부터 당적을 가질 수 있다.
② 생략
국회법 제77조(의사일정의 변경) 의원 20인 이상의 연서에 의한 동의로 본회의의 의결이 있거나 의장이 각 교섭단체대표의원과 협의하여 필요하다고 인정할 때에는 의장은 회기 전체 의사일정의 일부를 변경하거나 당일 의사일정의 안건 추가 및 순서 변경을 할 수 있다. 이 경우 의원의 동의에는 이유서를 첨부하여야 하며, 그 동의에 대하여는 토론을 하지 아니하고 표결한다. 국회법 제85조(체계ㆍ자구의 심사) ① 위원회에서 법률안의 심사를 마치거나 입안한 때에는 법제사법위원회에 회부하여 체계와 자구에 대한 심사를 거쳐야 한다. 이 경우 법제사법위원장은 간사와 협의하여 그 심사에 있어서 제안자의 취지설명과 토론을 생략할 수 있다.
② 제1항의 심사에 대하여 의장은 각 교섭단체대표의원과의 협의를 거쳐 심사기간을 정할 수 있으며 이유없이 그 기간내에 심사를 마치지 아니한 때에는 바로 본회의에 부의할 수 있다.
국회법 제93조(안건심의) 본회의는 안건을 심의함에 있어서 그 안건을 심사한 위원장의 심사보고를 듣고 질의ㆍ토론을 거쳐 표결한다. 다만, 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건에 대하여는 제안자가 그 취지를 설명하여야 하고, 위원회의 심사를 거친 안건에 대하여는 의결로 질의와 토론 또는 그중의 하나를 생략할 수 있다.
국회법 제95조(수정동의) ① 의안에 대한 수정동의는 그 안을 갖추고 이유를 붙여 의원 30인 이상의 찬성자와 연서하여 미리 의장에게 제출하여야 한다. 그러나 예산안에 대한 수정동의는 의원 50인 이상의 찬성이 있어야 한다.
② 위원회에서 심사보고한 수정안은 찬성없이 의제가 된다.
③ 위원회는 소관사항외의 안건에 대하여는 수정안을 제출할 수 없다.
④ 의안에 대한 대안은 위원회에서 그 원안을 심사하는 동안에 제출하여야 하며, 의장은 이를 그 위원회에 회부한다.
국회법 제96조(수정안의 표결순서) ① 동일의제에 대하여 수개의 수정안이 제출된 때에는 의장은 다음 각 호에 의하여 표결의 순서를 정한다.
1. 최후로 제출된 수정안부터 먼저 표결한다.
2. 의원의 수정안은 위원회의 수정안보다 먼저 표결한다.
3. 의원의 수정안이 수개 있을 때에는 원안과 차이가 많은 것부터 먼저 표결한다.
② 수정안이 전부 부결된 때에는 원안을 표결한다.
【참조판례】
2. 헌재 2006. 2. 23. 2005헌라6, 판례집 18-1상, 82, 92
【전문】
【당 사 자】
청 구 인 별지목록과 같음
청구인들 대리인 변호사 손범규 외 2인
피청구인 국회의장대리인 법무법인 자하연
담당변호사 임채균 외 12인
【주 문】
청구인들의 심판청구를 기각한다.
【이 유】
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
피청구인은 2005. 12. 9. 14시 46분경 제256회 국회(정기회) 제16차 본회의를 개의하여, 의사일정 제5항으로 복기왕 의원 외 150인이 발의한 사립학교법 중 개정법률안(이하 ‘이 사건 원안’이라 한다)을 상정하여 그에 대한 제안설명이 끝난 후, 동 안건에 대하여 정세균 의원 외 143명이 발의한 수정안(이하 ‘이 사건 수정안’이라 한다)을 상정하여 그에 대한 제안설명을 요지로 대체한 후 토론신청이 없다 하여 바로 표결에 부쳐 재석 154인 중 찬성 140인으로 수정안에 대한 가결을 선포하였다. 가결선포에 있어 피청구인은 "수정안이 가결되었으므로 원안은 표결하지 않겠습니다. 그러면 사립학교법 중 개정법률안은 수정한 부분은 수정안대로, 기타 부분은 원안대로 가결되었음을 선포합니다."고 하였다.
이에 청구인들은 2006. 1. 18. 피청구인의 위와 같은 사립학교법 중 개정법률안 가결선포행위가 자신들의 헌법 및 국회법에 의한 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한 것이라며 그 무효확인을 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은, 피청구인이 2005. 12. 9. 제256회 국회(정기회) 제16차 본회의를 개의하고 사립학교법 중 개정법률안을 상정하여 가결선포한 행위가 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하는지 여부 및 동 행위가 무효인지 여부이며, 관련규정의 내용은 다음과 같다.
국회법(2005. 7. 28. 법률 제7614호로 개정된 것) 제20조의2(의장의 당적보유금지) ① 의원이 의장으로 당선된 때에는 당선된 다음 날부터 그 직에 있는 동안은 당적을 가질 수 없다.(이하 생략)
제77조(의사일정의 변경) 의원 20인 이상의 연서에 의한 동의로 본회의의 의결이 있거나 의장이 각 교섭단체대표의원과 협의하여 필요하다고 인정할 때에는 의장은 회기 전체 의사일정의 일부를 변경하거나 당일 의사일정의 안건 추가 및 순서 변경을 할 수 있다. 이 경우 의원의 동의에는 이유서를 첨부하여야 하며, 그 동의에 대하여는 토론을 하지 아니하고 표결한다.제85조(심사기간) ① 의장은 위원회에 회부하는 안건 또는 회부된 안건에 대하여 심사기간을 지정할 수 있다. 이 경우 의장은 각 교섭단체대표의원과 협의하여야 한다.
②제1항의 경우 위원회가 이유 없이 그 기간 내에 심사를 마치지 아니한 때에는 의장은 중간보고를 들은 후 다른 위원회에 회부하거나 바로 본회의에 부의할 수 있다.
제93조(안건심의) 본회의는 안건을 심의함에 있어서 그 안건을 심사한 위원장의 심사보고를 듣고 질의ㆍ토론을 거쳐 표결한다. 다만, 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건에 대하여는 제안자가 그 취지를 설명하여야 하고, 위원회의 심사를 거친 안건에 대하여는 의결로 질의와 토론 또는 그 중의 하나를 생략할 수 있다.
제95조(수정동의) ① 의안에 대한 수정동의는 그 안을 갖추고 이유를 붙여 의원 30인 이상의 찬성자와 연서하여 미리 의장에게 제출하여야 한다. 그러나 예산안에 대한 수정동의는 의원 50인 이상의 찬성이 있어야 한다.
② 위원회에서 심사보고한 수정안은 찬성 없이 의제가 된다.
③ 위원회는 소관사항 외의 안건에 대하여는 수정안을 제출할 수 없다.
④ 의안에 대한 대안은 위원회에서 그 원안을 심사하는 동안에 제출하여야 하며, 의장은 이를 그 위원회에 회부한다.
제96조(수정안의 표결순서) ① 동일의제에 대하여 수개의 수정안이 제출된 때에는 의장은 다음 각 호에 의하여 표결의 순서를 정한다.
1.최후로 제출된 수정안부터 먼저 표결한다.
2.의원의 수정안은 위원회의 수정안보다 먼저 표결한다.
3.의원의 수정안이 수개 있을 때에는 원안과 차이가 많은 것부터 먼저 표결한다.
②수정안이 전부 부결된 때에는 원안을 표결한다.
2. 청구인들의 주장 및 피청구인의 답변
가. 청구인들의 주장
(1) 피청구인은 한나라당 의원들의 본회의장 입장을 막고, 개회시각 2시간 이전 무렵부터 별도의 출입문으로 열린우리당 국회의원 15명을 사전 입장시켜 의장석을 미리 점거한 다음, 개회시각 즈음에는 열린우리당 의원만을 1명씩 본회의장에 사전 입장시킨 후에서야 한나라당 의원들을 입장시켰다. 이는 열린우리당 소속 국회의원들로 하여금 국회 본회의장의 국회의장석 및 발언 단상을 선점케 함으로써 사립학교법 개정안을 열린우리당이 원하는 방향으로 통과시켜 주려는 의도 하에 행해진 것으로 국회법 제20조의2(의장당적보유금지)의 취지에 따른 국회의장의 정치적 중립의무를 심각하게 훼손한 행위이다.(2)국회의장이 심사기간을 지정한 안건을 본회의에 직권 부의하기 위해서는 국회법 제85조 제2항에 따라 관련 상임위원회 위원장의 중간보고를 들어야 함에도 불구하고, 피청구인은 이러한 절차를 무시하고 복기왕 의원 대표 발의 사립학교법 중 개정법률안을 본회의에 직권 상정함으로써 위 규정을 위반하였다.
(3) 피청구인은 본회의 의결은 물론 야당인 한나라당 원내대표와 아무런 협의도 거치지 아니한 채 본래의 의사일정상 다섯 번째로 예정되어 있던 사립학교법 개정안 심의를 첫 번째로 일방적으로 변경하였는데, 이는 협의를 거쳐 의사일정을 변경하도록 규정한 국회법 제77조를 위반한 것이다.
(4) 위원회의 심사를 거치지 않은 안건에 대하여는 국회법 제93조에 따라 ① 제안자의 취지설명, ② 질의, ③ 토론, ④ 표결 등을 거쳐야 하나, 이를 누락하여 위 조항을 위반하였다.
(5) 정세균 의원이 대표 발의한 수정안 중 제8조의2(재산의 이전보고)와 제23조(임원의 겸직 금지)등 2개 조문은 원안에는 존재하지 않았던 전혀 새로운 조문이다. 따라서 위 수정안은 동일 의제임을 전제로 하고 있는 국회법 제96조 소정 수정안이 아니라, 실제로는 새로운 개정안의 발의이다. 또한 원안 중 제10조의2(출연자의 정관 기재) 등 6개 조문에 대하여는 위 수정안이 전혀 원안의 내용을 수정한 바가 없으므로 위 6개 조문에 관한 한 개정안 원안만 존재할 뿐 수정안은 존재하지 않는다. 따라서 원안에 없었던 위 2개 조문에 대해서는 새로운 개정안의 발의로 보아 소관 상임위원회에 회부하여 그 심의를 거치도록 하여야 하였고, 수정안이 존재하지 않는 위 6개 조문에 대하여는 수정안과 별도로 표결을 하여야 하였다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 수정안이 가결되었다는 이유로 위 6개 조문에 대하여 별도 표결에 붙이지 않은 채 ‘수정한 부분은 수정안대로, 기타 부분은 원안대로’ 가결되었음을 선포하였다. 이는 수정안의 표결 방법을 규정한 국회법 제96조를 위반한 것이다.
(6) 국회의장석 주변을 점거하고 있던 열린우리당 의원 20여명은 표결이 끝날 때까지 의석으로 돌아가지 않아 이들 중 다수가 투표를 할 수 없는 상황이었음에도 불구하고 표결결과 154명 재석에 찬성 140명으로 나타났는데, 이는 이들 중 다수가 대리투표를 하였기 때문에 초래된 결과이다.(7) 결국 피청구인의 이러한 가결선포행위는 국회의원인 청구인들의 권한을 침해한 것임과 아울러 다수결원리를 규정한 헌법 제49조 및 위 국회법 규정들에 명백히 위반되는 것으로서 당연무효이다.
나. 피청구인의 답변
(1) 국회법 제85조에서 중간보고를 듣도록 한 것은 의안심사의 진척상황을 파악하기 위한 것에 불과하여, 국회의장이 심사의 진척상황을 소상히 알고 있는 경우에는 별도의 중간보고를 듣지 않고 본회의 부의조치를 취하였더라도 위법은 아니며, 중간보고는 구두, 환담, 전화 기타 여하한 형태로도 가능한바, 피청구인은 전화 등을 통하여 상임위원회 위원장의 중간보고를 듣는 등으로 심사상황을 파악하여 왔다.
(2) 국회법 제77조에 규정된 ‘협의’ 절차는 국회의장에게 주어진 의사일정 변경권한을 행사함에 있어서 의사일정 진행의 원만을 기하기 위해 마련된 의견수렴절차에 지나지 않으며 그 협의 내용에 구속되는 것도 아닌바, 피청구인은 열린우리당 대표의원과의 협의를 거쳤으며, 본회의장의 소란이 극심하고 한나라당이 안건의 상정 자체를 반대하는 상황에서 한나라당 대표의원과의 협의를 거치지 않고 안건의 상정 순서를 변경하였다 하더라도 여기에는 충분히 정당한 사유가 있다.
(3) 정세균 의원이 대표 발의한 수정안에 대해 지병문 의원이 제안설명을 하고자 하였으나 극렬해진 몸싸움과 의원발언대의 점거상황으로 인하여 도저히 불가능하게 됨에 따라 피청구인은 컴퓨터 단말기와 유인물로 제안설명을 대체하도록 하였는바, 이러한 대체방식은 허용되는 것이며, 이를 통하여 청구인들에게 제안의 취지를 파악할 충분한 기회가 주어졌다.
(4) 수정안은 개정법률안에 대하여 수정하지 않은 부분은 개정법률안의 내용을 그대로 유지하는 것, 즉 수정된 부분에 대하여는 수정된 내용대로, 수정되지 않은 부분에 대하여는 개정법률안의 내용을 그대로 받아들이기로 하는 의사표시이므로, 수정안에 대하여 의결한 경우 별도로 개정법률안에 대하여 의결할 필요가 없다.
(5) 청구인들은 대리투표를 하였다는 정황에 대한 주장만 하고 있을 뿐, 이를 인정할 만한 증거를 제시하고 있지 못하다.3. 판 단
가. 국회의장의 정치적 중립의무를 위반하였다는 주장
청구인들은 피청구인이 한나라당 의원들의 본회의장 입장을 막고 열린우리당 소속 국회의원들로 하여금 본회의장의 국회의장석 및 발언 단상을 먼저 점거하게 하여 국회법 제20조의2에서 정한 국회의장의 당적보유금지의 취지에 따른 정치적 중립의무를 위반하였다고 주장한다.
헌법 제64조는 국회가 법률에 저촉되지 아니하는 범위 안에서 의사와 내부규율에 관한 규칙을 제정할 수 있고, 의원의 자격심사ㆍ징계ㆍ제명에 관하여 자율적 결정을 할 수 있음을 규정하여 국회의 자율권을 보장하고 있다. 이에 따라 국회는 국민의 대표기관이자 입법기관으로서 의사와 내부규율 등 국회운영에 관하여 폭넓은 자율권을 가지며, 국회의 의사절차나 입법절차에 헌법이나 법률의 규정을 명백히 위반한 흠이 있는 경우가 아닌 한 그 자율권은 권력분립의 원칙이나 국회의 위상과 기능에 비추어 존중되어야 한다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2, 판례집 9-2, 154, 165). 특히 국회법 제10조는 국회의장으로 하여금 국회를 대표하고 의사를 정리하며 질서를 유지하고 사무를 감독하도록 하고 있고, 국회법 제6장의 여러 규정들은 개의, 의사일정의 작성, 의안의 상임위원회 회부와 본회의 상정, 발언과 토론, 표결 등 회의절차 전반에 관하여 국회의장에게 폭넓은 권한을 부여하고 있어 국회의 의사진행에 관한 한 원칙적으로 의장에게 그 권한과 책임이 귀속된다. 따라서 국회의장이 논란의 여지가 많은 사실관계 하에서 진행한 의사절차 진행 행위는 그것이 헌법이나 법률에 명백히 위배되는 행위라고 인정되지 않는 한 다른 국가기관은 이를 존중하여야 한다(헌재 1998. 7. 14. 98헌라3, 판례집 10-2, 74, 81-84).
이와 같이 국회의 자율권을 존중하여야 하는 헌법재판소로서는 이 사건 법률안 가결선포행위와 관련된 사실인정은 국회본회의 회의록의 기재내용에 의존할 수밖에 없는바(헌재 2000. 2. 24. 99헌라1, 판례집 12-1, 115, 131), 이 사건 기록에 첨부된 회의록에 의하면 피청구인이 열린우리당 의원들로 하여금 단상을 선점하게 하였다는 사실이 인정되지 아니하고, 달리 피청구인이 정치적 중립의무를 위반하였다고 볼 사정이 보이지 않으므로 청구인들의 위 주장은 이유 없다.
나. 중간보고절차를 무시하였다는 주장
청구인들은 피청구인이 국회법 제85조 제2항에 의한 중간보고절차를 무시하고 이 사건 원안을 본회의에 직권 상정함으로써 위 규정을 위반하였다고 주장한다.본회의 직권 상정에 앞서 중간보고를 듣는 목적은 위원회의 심사상황을 파악하고 앞으로의 심사전망 등을 판단하기 위한 것으로, 그 형식은 서면 외에 구두로도 할 수 있다. 그런데 이 사건 기록에 나타난 자료에 의하면, 피청구인이 2005. 6. 30. 심사기간을 같은 해 9. 16.까지로 정하여 사립학교법 중 개정법률안을 교육위원회에 회부하였음에도 불구하고 교육위원회가 지정된 심사기간 내에 심사를 마치지 못하였을 뿐만 아니라 서면 중간보고도 하지 않자, 피청구인은 교육위원장과의 전화 등을 통하여 심사보고를 구두로 듣고 심사상황을 계속 파악하여 오다가 결국 더 미룰 수 없다고 판단하여 직권 상정한 사실을 인정할 수 있는바, 이러한 사정에 비추어 볼 때 피청구인이 국회법 제85조 제2항을 위반하였다고 보기 어렵다.
다. 협의 없이 일방적으로 의사일정을 변경하였다는 주장
청구인들은, 피청구인이 본래 의사일정상 다섯 번째로 예정되어 있던 사립학교법 개정안 심의를 첫 번째로 변경한 행위는 의사일정의 순서를 변경할 경우에는 반드시 교섭단체 대표의원과 협의를 거쳐야 한다는 국회법 제77조를 위반한 것이라고 주장한다.
살피건대, 국회법상 ‘협의’의 개념은 의견을 교환하고 수렴하는 절차라는 성질상 다양한 방식으로 이루어질 수 있고, 그에 대한 판단과 결정은 종국적으로 국회의장에게 맡겨져 있다고 할 것이다. 그런데 이 사건의 경우 피청구인은 장내소란으로 국회법에 따른 정상적인 의사진행을 기대하기 어려우므로 효율적인 회의 진행을 위하여 의사일정 제5항이던 사립학교법 중 개정법률안을 제일 먼저 상정하여 심의할 필요가 있다고 판단한 것으로 보이는 점, 사립학교법 중 개정법률안의 상정 자체에 반대하던 한나라당 대표의원과의 협의는 실질적인 의미가 없는 상황이었던 점, 당시 회의록에 의하면 한나라당 의원들을 포함하여 274명의 의원들이 본회의장에 출석하고 있는 것으로 기재되어 있으므로 의사일정을 변경하더라도 그 자체로 국회의원들의 심의ㆍ표결에 지장이 있었다고 보기 어려운 점 등을 고려해 볼 때, 설사 피청구인이 한나라당의 대표의원과 직접 협의하지 않고 의사일정을 변경하였더라도 그것만으로 국회법 제77조에 명백히 위반하였다거나 그로 인하여 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 보기 어렵다.
라. 국회법 제93조 소정의 심의절차를 위반하였다는 주장
청구인들은, 위원회의 심사를 거치지 않은 이 사건 수정안에 대하여 제안자의 취지설명, 질의, 토론절차를 거치지 않은 채 표결을 강행한 피청구인의 행위가 국회법 제93조에 위반된다고 주장한다.우선 이 사건 기록에 첨부된 본회의 회의록에 의하면, 정세균 의원이 대표발의한 이 사건 수정안에 대하여 원래 지병문 의원이 제안설명하기로 예정되어 있었는데 장내소란이 계속되자 피청구인이 "이런 상황에서는 제안설명할 수 없기 때문에 제안설명 요지는 의원석 컴퓨터 단말기에 수록되어 있는 제안설명 요지를 참고해 주시기 바랍니다"라고 말한 사실 및 의사진행을 방해하는 소란이 계속되자 피청구인은 질의신청의 유무에 대하여 아무런 언급 없이 "이 안건에 대해서는 토론신청이 없으므로 바로 표결하겠습니다"고 말한 후 표결절차에 들어간 사실을 인정할 수 있다.
살피건대, 국회법 제93조는 ‘위원회의 심의를 거치지 아니한 안건에 대해서는 제안자가 그 취지를 설명하도록’ 규정하고 있으나, 그러한 취지설명의 방식에는 제한이 없으므로(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1, 판례집 16-1, 609, 630) 제안자가 발언석에서 구두설명을 하지 않더라도 서면이나 컴퓨터 단말기에 의한 설명 등으로 이를 대체할 수 있다 할 것이다. 그러므로 발언대의 마이크를 사용하기 어려울 만큼 의사진행을 방해하는 소란이 계속되는 상황에서 피청구인이 제안자의 취지설명을 컴퓨터 단말기로 대체하도록 한 것이 위 국회법 제93조를 위반하였다고 할 수 없다.
한편 의장인 피청구인은 질의ㆍ토론절차의 운영에 있어서 우선 질의 유무를 확인한 후 질의신청이 없으면 토론에 들어가고, 토론신청도 없는지 확인한 후 표결에 들어가는 것이 원칙이라고 할 것이나, 실제 운영상 질의신청이 없는 경우에는 질의 부분을 생략하고 다음 단계로 넘어가더라도 무방하다 할 것이다(헌재 2006. 2. 23. 2005헌라6, 판례집 18-1상, 82, 92). 그런데 질의하려는 의원은 미리 의장에게 통지하여 허가를 받아야 하는데(국회법 제99조 제1항), 회의록에 의하면 당시 ‘엉터리야!’, ‘무효, 무효!’, ‘찬성!’ 등 고함이 있었으나 질의신청을 한 의원은 없었다고 보여진다. 이와 같이 장내소란으로 인하여 의안상정ㆍ제안설명 등 의사진행이 정상적으로 이루어지지 못하고 질의신청을 하는 의원도 없는 상황에서 피청구인이 ‘질의신청 유무’에 대한 언급 없이 단지 ‘토론신청이 없으므로 바로 표결하겠다’라고 한 행위가 국회법 제93조에 위반하여 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해할 정도에 이르렀다고는 보기 어렵다.
마. 국회법상 수정안에 관한 법리를 위반하였다는 주장
청구인들은, 이 사건 수정안 중 제8조의2(재산이전의 보고)와 제23조(임원의 겸직 금지)등 2개 조문은 이 사건 원안에는 존재하지 않았던 전혀 새로운 조문으로 위 수정안은 동일 의제임을 전제로 하는 국회법상 수정안이 아니므로 피청구인은 이를 소관 상임위원회에 회부하여 그 심의를 거치도록 하였어야 하였는데 이를 위반하였고, 또한 제10조의2(출연자의 정관기재) 등 6개 조문에 대하여는 이 사건 수정안이 원안의 내용을 전혀 수정한 바가 없으므로 이 사건 수정안이 아닌 원안으로서 별도로 표결하도록 하였어야 하는데 이를 위반하였다고 주장한다.살피건대, 국회법상 수정안의 범위에 대한 어떠한 제한도 규정되어 있지 않은 점과 국회법 규정에 따른 문언의 의미상 수정이란 원안에 대하여 다른 의사를 가하는 것으로 새로 추가, 삭제, 또는 변경하는 것을 모두 포함하는 개념이라는 점에 비추어, 어떠한 의안으로 인하여 원안이 본래의 취지를 잃고 전혀 다른 의미로 변경되는 정도에까지 이르지 않는다면 이를 국회법상의 수정안에 해당하는 것으로 볼 것이다(헌재 2006. 2. 23. 2005헌라6, 판례집 18-1상, 82, 91).
그런데 이 사건 수정안 역시 이 사건 원안과 마찬가지로 모두 사립학교법인의 설립과 운영에 관한 것으로서 총 28개의 개정조문 중에서 수정조문이 18개에 이르는 점에 비추어 볼 때, 이 사건 수정안이 원안의 본래의 취지를 잃고 전혀 다른 의미로 변경될 정도에까지 이르렀다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 수정안이 국회법상 수정안의 범위를 초과하였음을 전제로 하는 청구인들의 첫 번째 주장은 이유 없다.
한편 국회법 제96조 제2항은 수정안이 전부 부결된 때에만 원안을 표결하도록 하여 수정안이 가결된 경우에는 원안에 대한 표결이 필요 없는 것으로 규정하고 있으므로, 국회법상 수정안에 해당하는 경우에는 그 표결에 원안의 내용에 대한 표결 역시 포함되어 있는 것으로 보아야 한다(헌재 2006. 2. 23. 2005헌라6, 판례집 18-1상, 82, 90). 결국 이 사건 수정안에 대한 표결에는 원안의 내용이 수정되지 않은 제10조의2(출연자의 정관기재) 등 6개 조문에 대한 표결도 아울러 행하여졌다 할 것이므로, 청구인들의 두 번째 주장 역시 이유 없다.
바. 대리투표 주장
청구인들은 대리투표 의혹을 제기하고 있으나, 단지 추측에 불과할 뿐 회의록상 이를 인정할 아무런 증거가 없으므로 받아들이지 않는다.
사. 소 결결국 피청구인의 이 사건 가결선포행위 및 그에 이르는 제반 행위가 국회법에 위반되어 헌법과 법률에 의하여 부여받은 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 볼 수 없고, 따라서 위 가결선포행위의 무효확인을 구하는 청구인들의 이 사건 심판청구는 이유 없다 할 것이다.
4. 결 론
그렇다면 청구인들의 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정에 대하여는 재판관 김종대, 재판관 이동흡의 아래 5.와 같은 반대의견(인용의견)이 있는 이외에는 다른 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다.
5. 재판관 김종대, 재판관 이동흡의 인용의견
우리는 이 사건 가결선포행위가 국회법에 위반되며 청구인들의 법률안에 대한 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 생각하므로 다수의견에 반대하여 다음과 같이 의견을 밝힌다.
국회의원의 법률안 심의ㆍ표결권은 비록 헌법에는 이에 관한 명문의 규정이 없지만 의회민주주의의 원리, 입법권을 국회에 귀속시키고 있는 헌법 제40조, 국민에 의하여 선출되는 국회의원으로 국회를 구성한다고 규정하고 있는 헌법 제41조 제1항으로부터 당연히 도출되는 헌법상의 권한이고, 이러한 국회의원의 법률안 심의ㆍ표결권은 국회의 다수파의원에게만 보장되는 것이 아니라 소수파의원과 특별한 사정이 없는 한 국회의원 개개인에게 모두 보장되는 것임도 당연하다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2, 판례집 9-2, 154, 169). 따라서 이 사건 당시 한나라당 소속 국회의원인 청구인들에게 법률안 심의ㆍ표결권이 있음은 의문의 여지가 없다.
그런데 본회의의 안건 심의에 대하여 국회법 제93조는 "본회의는 안건을 심의함에 있어서 그 안건을 심사한 위원장의 심사보고를 듣고 질의ㆍ토론을 거쳐 표결하고, 다만, 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건에 대하여는 제안자가 그 취지를 설명하여야 하고, 위원회의 심사를 거친 안건에 대하여는 의결로 질의와 토론 또는 그중의 하나를 생략할 수 있다."고 규정하고 있고, 이에 의하면 위원회 심사를 거치지 아니한 안건의 경우 질의ㆍ토론할 의원이 없어 하지 않는 것 이외에는 그에 대한 질의와 토론을 생략할 수 없다고 해석되는바, 이는 법률안에 대한 실질적인 심사가 위원회를 통하여 이루어지는 국회법상의 입법심의구조 등에 비추어 위원회의 심사를 거치지 않고 바로 본회의에 상정된 법률안의 경우까지 질의와 토론을 생략한다면 자칫 국회에서의 실질적인 심사가 이루어지지 않을 수 있다는 취지에서 나온 것으로 보인다.한편 국민의 권리의무에 관한 중요한 사항을 결정하는 국회에서는 구성원인 국회의원의 자유로운 참여와 질의ㆍ토론 등을 통하여 합의를 도출하는 과정과 절차가 의회민주주의의 원리상 무엇보다 중요한 의미를 가지는데, 만약 본회의 주재자인 피청구인이 장내소란 등을 이유로 국회의원에게 법률안에 대한 질의ㆍ토론의 기회조차 제대로 제공하지 않는다면 이로써 질의ㆍ토론을 임의로 생략한 것과 같은 결과를 초래함과 아울러 질의ㆍ토론 등을 요소로 하는 의회민주주의 원리까지 훼손시킴으로써 국회의원의 헌법상 권한인 법률안 심의ㆍ표결권 자체를 침해할 수도 있을 것이다. 특히 위원회 심사를 거치지 않고 바로 본회의에 상정된 법률안의 경우 위원회 심사를 거친 법률안과는 달리 질의ㆍ토론 과정을 거친 바 없이 상정되는 것인 만큼 본회의에서 질의와 토론의 기회조차 부여되지 않는다면 질의ㆍ토론 등을 통한 심의과정을 전혀 거치지 않은 채 표결에 이르게 된다는 점에 비추어 질의와 토론의 기회를 실질적으로 부여하는 것은 앞서 보았듯이 의회민주주의 원리 등에서 도출되는 법률안 심의ㆍ표결권의 본질적 내용을 구성한다고 할 것이다.
그러므로 우선 위원회 심사를 거치지 아니한 이 사건 수정안에 대하여 본회의 주재자인 피청구인이 청구인들에게 질의ㆍ토론할 기회를 제대로 부여하였는지 여부를 보기로 한다.
이 사건 기록과 변론에 나타난 자료를 종합하여 보면, 국회의장인 피청구인은 본회의 개의 직후 당시 최대야당인 한나라당과 협의 없이 일방적으로 의사일정을 변경하여 원래 의사일정 제5항이던 개정안을 제1항으로 상정한 사실, 나아가 개정 원안에 대한 제안설명시부터 이미 본회의장의 혼란상황이 지속되는 가운데에서도 정세균 의원이 대표발의한 이 사건 수정안을 상정하면서 혼란상황 등을 이유로 제안설명을 컴퓨터 단말기로 대체한 다음 질의신청의 유무에 대해 아무런 언급도 하지 않은 채 곧바로 토론신청이 없다고 하여 표결에 붙인 사실, 본회의 회의록상 본회의 개의시간이 14시 46분, 가결선포 후 산회를 선포한 것이 15:02분로 기재되어 있는 사실을 인정할 수 있다.
위와 같이 당시 수정안에 대한 상정경위, 시간적 간격 등 회의록의 기재를 포함한 다른 전후 사정 등을 종합하여 보면 청구인들을 비롯한 수정안에 반대하는 국회의원들이 정상적인 국회법 절차에 따라 질의ㆍ토론을 신청한다는 것은 사실상 거의 불가능에 가까웠을 것으로 보이고, 이러한 상황에서 회의 주재자인 피청구인이 청구인들의 질의ㆍ토론의 기회를 보장하기 위한 아무런 조치를 취함이 없이 질의 부분을 생략한 채 토론신청이 없다고 하여 표결절차에 들어감으로써 위 수정안에 대한 질의ㆍ토론의 기회를 원천적으로 봉쇄한 것으로 봄이 상당하다.한편 다수의견은 실제 운영상 질의신청이 없는 경우에는 질의 부분을 생략해도 무방하다는 전제 하에 당시 장내소란으로 정상적인 의사진행이 이루어지지 못하고 질의신청을 하는 의원도 없는 상황에서 이루어진 이 사건 가결선포행위가 국회의원의 심의ㆍ표결권을 침해할 정도에 이르렀다고는 보기 어렵다는 입장이다.
그러나 이 사건 수정안 처리과정에서 위와 같이 정상적인 의사진행이 어려운 상황에 있었다고 하더라도 그러한 이유만으로 국회의원의 헌법상 권한을 훼손하는 피청구인의 위법행위가 정당화될 수는 없다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2, 판례집 9-2, 154, 171). 특히 법률안에 대한 실질적인 심사가 위원회를 통하여 이루어지는 우리 국회법상의 입법심의구조 등에 비추어 위원회의 심사를 거치지 않고 바로 본회의에 상정된 법률안의 경우에는 ‘질의신청 유무’에 대한 언급을 하지 않는 등으로 ‘질의 부분’을 생략하고 ‘토론신청 유무’도 확인하지 않은 채 토론신청이 없을 것으로 예단하여 바로 표결처리에 나아가는 의사진행은 용납될 수가 없다(다수의견은 "실제 운영상 질의신청이 없는 경우에는 질의 부분을 생략하고 다음 단계로 넘어가도 무방하다"고 하면서 ‘헌재 2006. 2. 23. 2005헌라6 , 판례집 18-1상, 82, 92’을 근거로 제시하고 있으나, 위 결정은 실제로 찬반토론이 이루어져 안건심의가 실질적으로 행해진 것에 관련된 사건인 만큼 이 사건과는 사안을 달리하는 것으로 보인다). 만약 이러한 의사진행이 이루어짐으로써 이 사건 수정안과 같이 바로 본회의에 상정된 법률안에 대하여 질의와 토론의 기회를 봉쇄하는 것이 허용될 경우에는 자칫 국회에서의 실질적인 심사가 행해지지 않은 채 졸속입법이 행해지고 합의체 결정기관인 국회 의사결정과정의 근간이 흔들림으로써 대의민주주의의 헌법원칙이 훼손될 위험성을 배제할 수 없게 된다.
이러한 사정을 종합하면, 이 사건 수정안을 심의ㆍ표결하는 과정에서 국회의원에게 자유로운 질의ㆍ토론 기회를 주지 않고 이루어진 이 사건 가결선포행위는 질의ㆍ토론을 통한 의회민주주의와 입법절차의 본질적 내용을 훼손하는 것으로서 국회의장의 자율적 의사진행 권한의 한계를 넘는 것으로서 정당화될 수 없다고 할 것이다.
그렇다면 피청구인의 이 사건 가결선포행위는 국회법 제93조를 위반하여 헌법상 보장된 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한 것임이 분명하므로 그 확인을 구하는 심판청구는 이유 있어 이를 인용하여야 할 것이다.
재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준(주심) 송두환
