2AA-0000-0936451 지원공상군경 등 지원 조치 요구
【결정요지】
의안번호 : 제2025-4소위28-국01호
민원표시 : 2AA-0000-0936451 지원공상군경 등 지원 조치 요구
신청인 : E
피신청인 : ○○○○○장관
관계기관 : <별지 2>와 같다(□□□□시장 외 120개 □□ㆍ□□□□자치단체).
의결일 : 0000. 00. 00.
【주문】
1. 피신청인에게, 관계기관들이 지원공상군경 등에 대한 지원 필요성에 대해 공감하고 보훈수당 지급을 확대해 나갈 수 있도록 실효성 있는 방안을 강구, 조치할 것을 의견표명한다.
2. 관계기관들에게, 해당 지방자치단체에 거주하고 있는 지원공상군경 등에 대해 보훈수당을 지급할 수 있도록 조치할 것을 제도개선 의견표명한다.
【이유】
1. 신청원인
가. 신청인은 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」(이하'국가유공자법’이라 한다) 제73조의2에 따라 2009. 2.'국가유공자에 준하는 군경(지원공상군경)’으로 등록된 사람이다. 2012년 보훈보상체계가 개편되면서 국가보훈대상자 관련 법률이 국가유공자법과 「보훈보상대상자 지원에 관한 법률」(이하'보훈보상자법’이라 한다)로 나누어지게 된 후 국가유공자법상 국가유공자에 준하는 군경 등(지원공상군경, 지원순직군경, 지원공상공무원, 지원순직공무원, 이하'지원대상자’라 한다)의 보상 근거조항은 삭제되고, 대신 국가유공자법 부칙 제19조(경과조치)에 따라 기존에 등록된 지원대상자들은 국가유공자법에 따른 보상금 등을 계속 받고 있다.
2) 그런데, 지원대상자들은 국가유공자법이나 보훈보상자법의 본문에 보상을 위한 근거 조항이 명시되어 있지 않다 보니 사각지대에 놓여 각 지방자치단체(이하'지자체’라 한다)의 「국가보훈대상자 예우 및 지원에 관한 조례」에 따른 보훈수당 지급 대상에 포함되지 않는 경우가 많이 있다. 이에 지원대상자들의 지원을 위한 별도의 근거 법률을 제정해 주고, 각 지자체에 지원대상자들도 국가유공자법의 적용을 받는 국가보훈대상자임을 전파하여 합당한 지원을 받을 수 있도록 제도를 개선해 달라.
2. 피신청인의 주장
가. 피신청인은 국가유공자법 부칙 제12조 및 제19조에 따라 종전 지원대상자에 대한 보호사항을 명시하여 기존 대상자들의 권리를 최대한 보호하도록 규정하였고, 종전 지원대상자들은 국가유공자법 개정 전 구법의 적용대상으로 보상금 및 교육, 취업, 의료 등 보훈법령에 따른 보상과 지원을 받고 있다.
나. 사회변화와 국가보훈대상자의 특성 변화를 고려하여 2012. 7. 1. 보훈보상체계 개편을 시행하여 이에 따른 지원체계가 구축되었으며, 이미 폐지된 조항을 근거로 지원대상자 관련 법령을 현시점에서 제ㆍ개정하는 것은 수용하기 어렵다.
다. 피신청인은 이미 전체 지자체에 지원대상자도 국가유공자법의 적용을 받는 국가보훈대상자에 해당함을 공문으로 통보하였다.
3. 사실관계
가. 舊 국가유공자법(2012. 7. 1. 법률 제11041호로 개정되기 전의 것) 제73조의2는 지원대상자에 대해 아래와 같이 규정하고 있었다.
나. 신청인은 2003. 2. 10. △△에 입대하여 2005. 2. 23. 전역 후 2008. 6. 24. 예비군 동원훈련 참석차 ▽▽▽▽▽▽대에 입소하여 훈련을 받던 중 넘어져'우측 팔(요골) 간부 골절’의 부상을 입고 수술을 하였으나'우측 요골 신경병증’진단을 받았다. 보훈심사위원회는 2008. 12. 17. 신청인의 해당 상이가'예비군 훈련 중 불가피한 사유 없이 본인의 주의 의무를 다하지 아니하여 발생한 상이로 판단, 국가유공자법 제73조의2 제1항 요건에 해당’하는 것으로 심의ㆍ의결하였고, 신청인은 2009. 2. 3.지원공상군경 7급(806호)으로 등록되었다.
다. 피신청인은 사회변화와 국가보훈대상자의 특성 변화를 고려하여 2012. 7. 1. 보훈보상체계 개편을 시행하면서 보훈대상을 국가유공자와 보훈보상대상자로 구분하게 되었다. 종전 지원대상자의 요건인'과실 또는 과실과 경합된 사유로 희생한 경우’도'국가수호ㆍ안전보장 또는 국민의 생명ㆍ재산 보호와 직접 관련성 여부’로 종합판단이 가능하기 때문에 과실이 경합된 자를 지원대상자로 하는 舊 국가유공자법 제73조의2 조항은 2012. 7. 1.부터 폐지되었고, 2012. 7. 1. 이후 신규 등록신청자는 보훈심사위원회에서 각 사례별로 그 희생 경위 등을 고려하여 국가유공자 또는 보훈보상대상자의 해당 여부를 판단하고 있다. 보훈보상 체계 개편에 따른 보훈대상 구분 현황은 아래와 같다.
라. 1) 보훈보상체계 개편으로 2012. 7. 1. 국가유공자법이 개정 시행되면서 부칙 제19조를 통해 지원대상자의 보상에 관한 경과조치 조항을 두었는데, 그 내용은 아래와 같다.
2) 위 부칙 조항에 따라 법 개정 전 등록된 지원대상자는 국가유공자법에 따른 보상금, 교육ㆍ취업ㆍ의료 등 보상과 지원을 받고 있다.
마. 피신청인은 2024. 4. 12. 전국의 지자체에'지원공상군경 지자체 보훈수당 지급 관련 협조 요청’공문을 통보하였는데, 그 주요 내용은 아래와 같다.
1) 각 지자체에서 개별 조례에 따라 보훈대상자에게 지급하는 보훈수당과 관련하여 최근 지원공상군경에 대한 국가유공자법 적용기준 관련 민원이 빈발함에 따라 이에 대한 관련 법령 및 협조사항을 안내드린다.
2) 지원대상자는 종전 국가유공자법 제73조의2 규정에 따라 국가유공자에 준하여 보상을 하는 대상이며, 2012. 7. 1. 보훈보상체계 개편에 따라 국가유공자와 보훈보상대상자로 대상 및 관련 법령이 구분되면서 국가유공자법에서 지원대상자 보상규정은 폐지하되, 기 등록자를 보호하기 위한 경과조치로서 부칙 제19조를 두어 종전의 규정에 따라 계속 보호받을 수 있도록 하였다. 따라서 지원대상자는 국가유공자법의 적용을 받는 대상임을 안내드린다.
3) 현재 국가유공자 외 보훈보상대상자까지 수당 지급을 확대하는 지자체들이 증가하고 있고 이를 위해 조례에서 관련 법령 조항을 세부적으로 명시하는 과정에서 지원대상자가 지급대상에서 누락되는 사각지대 발생이 우려되고 있다. 이에 보훈보상체계 개편 내용을 참고하여 지원대상자가 보훈수당 지급대상에서 불합리하게 누락되는 일이 없도록 검토하여 주시기 바란다.
바. 지원대상자는 2025. 6.말 기준(국가보훈부 통계) 총 2,823명으로, 전국 226개 기초지자체 중 221개 지자체(인천 옹진군, 강원 양구군, 충남 청양군, 전북 장수군, 경남 의령군 등 5곳 제외)에 분포 거주하고 있다. 지원대상자 현황은 아래와 같다.
사. 우리 위원회는 신청인의 고충민원 신청 이후 자치법규정보시스템(elis.go.kr)을 통해 지원대상자가 거주하는 221개 기초지자체와 17개 광역지자체 등 총 238개 지자체의 조례 운영현황을 실태조사하였다. 조사결과, 238개 지자체 모두 「국가보훈 기본법」및 국가보훈 관계 법령에서 정하고 있는 국가보훈대상자의 예우와 지원을 위한 조례를 제정, 시행 중인 것으로 확인된다.
아. 238개 지자체 중 자체 조례를 통해 보훈수당 지급 대상에 지원대상자를 포함하여 운영 중인 곳은 90개 기관(37.8%)으로, 이 중 84곳은 국가보훈대상자 또는 국가유공자를 포괄
국가보훈관계 법령의 적용을 받는 사람, 국가유공자법의 적용을 받는 사람 등
하여 지원대상을 규정하였고, 6곳은 보훈수당 지급대상에 지원대상자를 개별적으로 명시하여 지원하고 있는 것으로 확인된다.
자. 우리 위원회는 2025. 8. 25. ~ 9. 19. 지원대상자가 거주하고 있는 238개 지자체 중 조례를 통해 지원대상자에 대한 보훈수당 지급 여부가 확인되지 않은 148개 광역ㆍ기초지자체를 대상으로 고충민원 관련 검토의견 제출 요청을 하였고, 2개 지자체(충남 아산시, 경북 울진군)를 제외한 146개 지자체에서 검토의견을 제출하였다. 검토의견 제출 결과는 아래와 같다.
1) 조례를 통해 지원대상자에게 보훈수당을 지급하고 있는지 여부
지원대상자 중 일부(지원공상군경ㆍ공상공무원 본인, 지원순직공무원 유족 등) 지원 중인 지자체 3곳 존재
* 조례에 구체적으로 명시되어 있지 않으나, 지원대상자도 순직군경, 공상군경 등과 마찬가지로 (예외를 두지 않고) 지급하고 있음
2) 조례상 보훈수당 지급대상에서 지원대상자가 제외되어 있었던 사유
※ 기타 사유: 현재 조례상 지원대상자 대상 지급 근거가 없음(명시되어 있지 않음), 국가유공자 중에서도 일부만 선별적으로 지급 중임, (기초지자체) 광역지자체 조례와 대상을 동일하게 지급 중임 등
3) 우리 위원회에서“지원대상자도 국가유공자법의 적용을 받는 국가보훈대상자이므로, 조례에 따라 보훈수당 지급대상 범위에 지원대상자도 포함을 검토할 것”을 제도개선 의견표명할 경우 이에 대한 검토의견
3-1) 수용이 곤란하다면 그 구체적인 사유
4) 민원 해소방안 마련을 위한 기타 자유의견
차. 피신청인은 「참전유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률」에 따라 2004년부터 65세 이상 6ㆍ25전쟁 및 월남전 참전유공자 대상 참전명예수당(2025년 기준 월 45만 원)을 지급하고 있고, 이와는 별도로 각 지자체에서는 개별 조례에 따라 자체적으로 참전수당을 추가로 지급하고 있는데, 지역별 실정에 따라 그 지급액이 다른 상황이라 지급액이 낮은 지자체의 참전유공자들이 참전수당의 형평성 문제를 제기한 바 있다. 이에 피신청인은 2022. 12., 2023. 10. 지역별로 다른'참전수당 상향평준화’를 위해 기초ㆍ광역단체별 단계적 인상 지침(가이드라인)을 마련 후 전국 243개 지자체에 배포하였고, 지자체 참여를 독려하고 지침 준수의 실효성 제고를 위해 매년 이행실적을 점검, 발표할 예정이다. 2023. 10. 10.자 피신청인이 배포한 보도자료에 따르면,“지자체의 참전수당이 지자체의 자치사무인만큼 자율성을 존중해야 할 필요성은 있다. 다만 국가를 위한 헌신의 가치가 지역별로 달리 평가되는 현 상황은 헌법적 가치인 평등의 차원에서도 바람직하지 않다. 「국가보훈 기본법」은 지자체의 국가유공자에 대한 예우 및 지원 책무를 규정하고 있으므로, 지자체의 책무를 다하고 참전유공자분들에 대한 최고의 예우를 위해 적극 협조해 줄 것을 당부드린다.”라고 기재되어 있다.
4. 판단
가. 관계법령 등
<별지 1>과 같다.
나. 판단
1) 지원대상자 대상 각 지자체의 지원을 위한 실효성 있는 방안 마련 필요성
가) 「국가보훈 기본법」제3조 제2항은 국가의 수호ㆍ안전보장, 국민의 생명 또는 재산의 보호 등 공무수행 과정에서 특별히 희생하거나 공헌한 사람 및 그 유가족으로서 국가보훈관계 법령의 적용대상자가 되어 예우 및 지원을 받는 사람을'국가보훈대상자’로 정의하고, 같은 법 제5조와 제19조는 국가와 지자체가 국가보훈대상자의 생활안정과 복지향상 등 예우 및 지원을 위해 필요한 시책을 마련하고, 국가보훈사업에 필요한 재원 조성에 노력해야 할 책무를 규정하고 있다.
나) 지원대상자는 비록 직무상 사망 또는 상이에 본인의 과실이 경합한 사유로 국가유공자로 등록되지 못했지만, 국가의 수호ㆍ안전보장, 국민의 생명 또는 재산의 보호 등 공무수행 과정에서 그 특별한 희생ㆍ공헌이 인정되어 舊 국가유공자법에 따라 국가유공자에 준하는 군경 등으로 등록되고 지속 지원을 받고 있는 국가보훈대상자에 해당한다고 할 것이다.
다) 신청인은 지원대상자의 지원을 위한 별도의 법 제정을 요구하고 있으나, 사회변화와 국가보훈대상자의 특성 변화를 고려하여 2012. 7. 1. 보훈보상체계가 개편 시행되었고, 보훈대상 요건 구분이'과실 또는 과실과 경합된 사유로 희생한 경우’가 아닌'국가수호ㆍ안전보장 또는 국민의 생명ㆍ재산 보호와 직접 관련성 여부’로 변경되었으며, 이에 따른 지원체계가 이미 구축된 현시점에서 폐지된 법 조항을 근거로 지원대상자 관련 법령을 별도로 제정하는 것은 현실적으로 어렵다고 판단된다.
라) 각 지자체에서 개별 조례에 따라 국가보훈대상자들에게 지급하는 보훈수당과 관련하여 지원대상자가 누락되어 관련 민원이 빈발하고 있고, 피신청인도 보훈보상체계 개편 내용을 담아 각 지자체에 지원대상자가 보훈수당 지급대상에서 불합리하게 누락되지 않도록 검토할 것을 공문으로 전파한 것으로 확인된다.
마) 하지만, 우리 위원회에서 각 지자체에서 제정ㆍ시행 중인 국가보훈대상자 예우 및 지원 조례 운영현황을 실태조사하고 검토의견을 수렴한 결과, 지원대상자가 거주하고 있는 전국 238개(광역 포함) 지자체 중 지원대상자 대상 보훈수당을 지급하지 않고 있는 지자체가 119개(50%)로 절반에 이르고, 지급하지 않는 사유로 지원대상자가 국가유공자법의 적용을 받는 국가보훈대상자임을 인지하지 못했거나, 지원대상자 대상 보훈수당 지급 필요성(당위성)에 공감하지 못하는 지자체가 상당수이며, 심지어 「국가보훈 기본법」 및 국가보훈 관계 법령에 따라'국가보훈대상자의 예우 및 지원’을 조례 제정 목적으로 하고 있으면서도 지원대상자 대상 보훈수당 지급을 위한 명확한 법적 근거 마련, 제시를 요구하는 지자체도 일부 있는 것으로 확인된다. 아울러, 각 지자체별 보훈수당 지급대상, 지원금액 등의 상이로 인한 형평성 문제 해결을 위해 국가 차원의 일관되고 구체적인 지침(가이드라인) 마련, 배포를 요구하고 있는 지자체도 있는 것으로 확인된다.
바) 피신청인은 국가의 책무로서 참전유공자에게 참전명예수당을 지급하면서 각 지자체의 조례로 지급하는 참전수당 관련 상향 평준화를 위해 지침(가이드라인)을 운영하며, 이에 대한 지자체 참여를 독려하고 지침 준수의 실효성 제고를 위해 매년 이행실적 점검을 하고 있다.
사) 이에 피신청인은 각 지자체에 지원대상자 대상 보훈수당 지급 누락 방지를 위한 협조 차원의 공문 전파에 그칠 것이 아니라, 각 지자체의 책무로서 국가보훈대상자인 지원대상자에 대한 지원 필요성에 대해 충분히 공감하고, 여건이 마련되는 한 이들을 대상으로 한 보훈수당 지급이 이루어지고 점진적으로 확대해 나갈 수 있도록 조례 제정 지침(가이드라인)을 마련, 배포하고 지자체 보훈업무 담당자들을 대상으로 주기적으로 교육을 실시하며, 지자체와 지원대상자에 대한 정보를 공유하여 보훈수당 지급 신청이 누락되지 않도록 하는 등 지원대상자의 지원을 위해 보다 실효성 있는 방안을 강구, 조치하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.
2) 지자체의 지원대상자 대상 보훈수당 지급 필요성
가) 지자체의 국가보훈대상자에 대한 보훈수당 지급은 조례를 통해 이루어지는 자치사무로서 지역별 실정을 고려해야 하고 그 자율성은 존중되어야 할 것이다.
나) 위에 살펴보았듯이 「국가보훈 기본법」은 국가보훈대상자의 생활안정과 복지향상 등 예우 및 지원을 위해 필요한 시책 마련, 국가보훈사업에 필요한 재원 조성에 노력 등 지자체의 책무를 규정하고 있다. 또한, 전국의 각 지자체는 「국가보훈 기본법」 및 국가보훈 관계 법령에 따라 국가보훈대상자의 예우 및 지원을 위한 조례를 모두 제정ㆍ시행 중에 있다. 지원대상자는 공무수행 과정에서 그 특별한 희생ㆍ공헌이 인정되어 국가유공자법에 따라 지속 지원을 받고 있는 국가보훈대상자이다.
다) 그러나, 지원대상자가 거주하고 있는 지자체 중 지원대상자 대상 보훈수당을 지급하지 않고 있는 지자체가 절반에 이르고, 지원대상자의 국가를 위한 희생ㆍ공헌의 가치와 평가가 지역별로 다르게 나타나고 있는 현 상황은 피신청인도 언급하였듯이 헌법적 가치인 평등의 차원에서도 바람직하지 않다고 판단된다.
라) 이에 비록 현재 조례로서 보훈수당을 지급받고 있지 않은 다른 국가유공자 및 보훈보상대상자와의 형평성, 지원대상자까지 보훈수당을 확대할 경우 부담해야 할 재정규모 등 제약사항까지 충분히 검토할 필요성이 있겠으나, 여건이 마련되면 지원대상자의 국가를 위한 희생ㆍ공헌도를 고려하여 이들에 대한 보훈수당 지급을 적극 검토하고 점진적으로 확대해 나가는 것이 바람직할 것으로 판단된다.
5. 결론
그러므로 지원공상군경 등에 대한 지원 등 제도개선을 요구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하고, 같은 법 제47조에 따라 관계기관에게 제도개선 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
【별지】
<별지 1> 관계 법령 등
1. 「국가보훈 기본법」
제1조(목적) 이 법은 국가보훈(國家報勳)에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 국가를 위하여 희생하거나 공헌한 사람의 숭고한 정신을 선양(宣揚)하고 그와 그 유족 또는 가족의 영예로운 삶과 복지향상을 도모하며 나아가 국민의 나라사랑정신 함양에 이바지함을 목적으로 한다.
제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1.“희생ㆍ공헌자”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 목적을 위하여 특별히 희생하거나 공헌한 사람으로서 국가보훈관계 법령에서 정하는 적용대상 요건에 해당하는 사람을 말한다.
가. 일제로부터의 조국의 자주독립
나. 국가의 수호 또는 안전보장
다. 대한민국 자유민주주의의 발전
라. 국민의 생명 또는 재산의 보호 등 공무수행
2.“국가보훈대상자”란 희생ㆍ공헌자와 그 유족 또는 가족으로서 국가보훈관계 법령의 적용대상자가 되어 예우 및 지원을 받는 사람을 말한다.
3.“국가보훈관계 법령”이란 국가보훈대상자에 대한 예우 및 지원과 관련된 법령을 말한다.
제4조(다른 법률과의 관계) 국가보훈에 관한 다른 법률을 제정하거나 개정하는 경우에는 이 법의 목적과 기본이념에 맞도록 하여야 한다.
제5조(국가와 지방자치단체의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 희생ㆍ공헌자의 공훈과 나라사랑정신을 선양하고, 국가보훈대상자를 예우하는 기반을 조성하기 위하여 노력하여야 한다.
② 국가와 지방자치단체는 제2조에 따른 기본이념을 구현하기 위하여 필요한 시책을 수립ㆍ시행하여야 한다.
③ 국가와 지방자치단체는 국민 또는 주민의 복지와 관련된 정책을 수립ㆍ시행하거나 법령 등을 제정 또는 개정할 때에는 국가보훈대상자를 우선하여 배려하는 등 적극적 조치를 하여야 한다.
④ 국가와 지방자치단체는 국가보훈사업에 필요한 재원(財源) 조성에 노력하여야 한다.
제18조(예우 및 지원의 원칙) 국가와 지방자치단체는 국가보훈대상자에게 희생과 공헌의 정도에 상응하는 예우 및 지원을 한다.
제19조(예우 및 지원) ① 국가는 국가보훈대상자에게 관계 법령에서 정하는 바에 따라 보상금 등을 지급한다. 이 경우 지급의 수준은 전국 가구의 가계 소비지출액 등을 고려하여 결정하여야 한다.
② 국가와 지방자치단체는 국가보훈대상자의 생활안정과 복지향상 등 예우 및 지원을 위하여 필요한 시책을 마련하여야 한다.
2. 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」(2012. 7. 1. 시행 법률 제11041호로 개정되기 전의 것)
제73조의2(국가유공자에 준하는 군경 등에 대한 보상) ① 국가보훈처장은 제4조제1항제5호(순직군경)ㆍ제6호(공상군경)ㆍ제13호(순직공무원) 또는 제14호(공상공무원)의 요건에 해당하는 자로서 그 요건에서 정한 사망 또는 상이(이하 이 조에서“사망 또는 상이”라 한다)를 입은 자 중 불가피한 사유 없이 본인의 과실이나 본인의 과실이 경합된 사유로 사망 또는 상이를 입은 자와 그 유족 또는 가족을 제4조제1항 및 제6조에 따라 등록되는 국가유공자, 그 유족 또는 가족에서 제외하되, 대통령령으로 정하는 순직을 한 경우 또는 공상기준(公傷基準)에 준하는 사유로 사망하거나(상이를 입고 전역하거나 퇴직한 후 제6조제1항에 따른 등록신청 이전에 사망한 경우를 포함한다) 상이를 입은 경우에는 그 사망한 자의 유족 또는 상이를 입은 자와 그의 가족을 제9조, 제11조부터 제62조까지의 규정을 준용하여 보상한다. 다만, 국가보훈처장은 보상을 할 때 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가유공자, 그 유족 또는 가족과 그 보상의 정도를 달리 할 수 있다.
② 제1항에 따른 상이는 그 상이정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 제6조의4에 따른 상이등급에 해당된다고 판정된 신체의 장애를 말한다.
③ 제1항에 따라 보상을 받는 자에 대하여는 제4조제5항ㆍ제5조ㆍ제7조ㆍ제10조ㆍ제78조ㆍ제79조ㆍ제80조제1항 및 제81조를 준용한다.
3. 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」부칙 <법률 제11041호, 2011. 9. 15.>
부칙 제19조(국가유공자에 준하는 군경 등의 보상에 관한 경과조치) 이 법 시행 당시 종전의 제73조의2에 해당하는 사람으로 등록된 사람(부칙 제12조제2항에 따라 등록된 사람을 포함한다)의 보상에 관하여는 제73조의2의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다.
<별지 2> 관계기관 목록 (총 121개 광역ㆍ기초지자체)