과징금 부과처분 감경 또는 취소 요구
【결정요지】
의안번호 : 제2021-1소위28-교01호
민원표시 : 2AA-2105-000000 과징금 부과처분 감경 또는 취소 요구
신청인 : A
피신청인 : 서울특별시 노원구청장
의결일 : 2021. 7. 26.
【주문】
피신청인에게 2021. 0. 00. 신청인에게 부과한 운수과징금 000,000원을 취소할 것을 시정권고한다.
【이유】
1. 신청 취지
신청인은 서울특별시 OO구의 마을버스 회사인데, 소속 버스 중 00번 마을버스(이하 '이 민원 버스’라 한다)가 '교통 불편신고 엽서 미비치’를 이유로 「여객자동차 운수사업법」(이하 '여객자동차법’이라 한다)제23조 제1항 및 같은 법 제85조 제1항 제22호, 같은 법 제88조 제1항 및 같은 법 시행령 제46조 제1항 [별표5] 1. 위반내용 19호에 따라 피신청인에게 000,000원의 운수과징금 부과처분(이하 '이 민원 처분’이라 한다)을 받았다. 그러나 최근 코로나19로 인하여 승객 수 급감으로 적자가 심하여 폐업위기에 처해있는 당사에게 이 역시 감당하기 어려운 금액이므로, 이 민원 처분을 더 감경하거나 취소해 달라.
2. 피신청인의 의견
이 민원 처분은 2021. 0. 00. 서울특별시에 이 민원 버스가 '교통불편신고엽서를 비치하지 않고 있다’는 민원신고가 접수되어, 서울특별시 조사관의 조사를 거친 후, '20OO년 제O차 OO구 교통민원신고 실무위원회’의 심의결과에 따라 부과한 것으로, 여객자동차법 시행령 제46조 제2항에 따라 코로나19로 인한 회사 사정 및 위반행위의 내용 및 횟수 등을 고려하여 과징금 액수(O,OOO,000원)의 2분의 1 범위에서 최대 감경(OOO,000원)한 것이다. 따라서 이 민원 처분 과징금 액수의 추가 감경은 불가하며, 민원해소 대책으로 행정심판과 행정소송 제기가 가능함을 신청인에게 고지하였다.
3. 사실관계
가. 신청인은 서울특별시 내 마을버스 노선을 운영하고 있는 운수업체로, 사업자명은 00운수(주)이고, 이 민원 버스의 노선번호는 'O00’이며, 차량번호는 '서울00O0000’이다.
나. 서울특별시장은 2018. 0. 00. 서울특별시공고 제2000-1000호로 '여객자동차운수사업 개선명령(이하 ’이 민원 개선명령'이라 한다) 및 준수사항 공고’를 하였으며, 공고문에 따르면 이 민원 개선명령의 대상은 '시내버스, 마을버스, 공항버스, 전세버스’이며, 총 12가지의 위반행위 및 처분내용을 나열하였는데, 이 중 신청인이 위반한 '교통불편신고 엽서 미비치’와 관련된 내용은 아래 표와 같다.
다. 서울특별시장이 우리 위원회에 제출한 자료(버스정책과-20000, 2021. 0. 0. 시행)에 따르면, 서울특별시장은 이 민원 개선명령을 2018. 0. 00. 서울시보 공고를 통하여 공고하고, 서울특별시마을버스운송사업조합(이하 '이 민원 조합’이라 한다)에 공문으로 통지(버스정책과-10000)하였으며, 이 민원 조합에서 각 운수회사로 개별 통보하도록 조치하였고, 신청인을 비롯한 각 마을버스 회사에 개별적으로 이 민원 개선명령을 통지하지는 않았다.
라. 서울특별시장은 2021. 0. 00. 이 민원 버스에 교통불편신고 엽서가 비치되어 있지 않다는 신고를 접수하여, 같은 달 28. 서울특별시 조사관은 신고내용의 사실여부에 대하여 조사를 실시하고, 그 결과를 피신청인에게 통지(서울특별시 교통지도과-2000, 2021. 0. 00. 시행)하였다.
마. 피신청인은 같은 해 0. 00. 신청인에게 이 민원 처분에 대한 사전통지 및 의견진술 기회를 부여(교통행정과-10000)하였고, 신청인은 같은 해 0. 00. 피신청인에게 의견진술서를 제출(00운수 2000-00호)하였는데, 이 민원 처분 사전통지서에서 과징금 액수는 O,200,000원으로 기재되어 있었으며, 신청인은 의견진술서에서 “기사들을 상대로 안전운행 및 교통사고 예방, 여객자동차운수사업법(운수종사자 준수사항 등)위반 유형에 대하여 재발 방지 대책으로 오전, 오후 운행 전 회사 관리자가 사전교육 및 일일점검 체크리스트를 작성하여 승객 안전운송 및 코로나19 확산 방지에 배전의 노력을 다하겠다”고 진술하였고, 운전기사들을 상대로 교육을 실시하는 모습과 '교통불편신고 엽서 비치여부’를 포함한 일일점검 체크리스트를 사진으로 첨부하였다.
바. 피신청인은 2021. 0. 00. '2021년 제0차 OO구 교통민원신고 실무위원회’를 개최하여, 신청인을 상대로 여객자동차법 시행령 제46조에 따라 과징금 액수의 50%를 감면하여 운수과징금 O00,000원을 부과하는 이 민원 처분을 가결(부과결정)하였고, 2021. 0. 00. 신청인에게 이 민원 처분을 통지(교통행정과-20000)하였다.
사. 우리 위원회 법무담당관은 “서울특별시장이 이 민원 개선명령을 신청인에게 직접 통지하지 않은 것이 「행정절차법」제14조에 반하는 위법이 있다고 볼 수 있는지와, 만약 이 민원 개선명령에 이러한 위법이 있다면 그 후행처분인 이 민원 처분도 위법하게 되는지 여부”에 대한 법률자문 요청에 대하여, 2021. 0. 00. 아래와 같이 검토결과를 회신(법무담당관-5000)하였다.
4. 판단
가. 관계 법령 및 판례 : 별지 참조
나. ① 이 민원 개선명령은 여객자동차법 제23조 제1항에 따라, 불특정 다수인을 상대로 한 일반처분이 아니라 특정인을 상대방으로 하여 개별적으로 행하여지는 처분인바, 처분 상대방인 신청인에게 고지하여야만 비로소 그 효력이 발생하는 점, ② 고지의 방법은 「행정절차법」제24조 제1항에 따라 문서로 작성하여 같은 법 제14조 제1항에 따라 상대방에게 직접 송달되어야 하며, 이 민원 개선명령은 같은 조 제4항에 따라 신청인의 주소를 특정할 수 없는 등 송달이 불가능하여 '공고’로 갈음할 수 있는 경우라고 보기 어려운 점, ③ 판례도 “여객자동차법 제23조 제1항에 근거한 개선명령은 운송사업자라는 특정인을 상대방으로 하여 개별적으로 행하여지는 처분이므로 그 상대방인 운송사업자에게 고지하여야만 비로소 그 효력이 발생하며, 임의단체에 불과한 조합 또는 그 이사장이 원고 등 소속 조합원인 운송사업자를 대신하여 사업개선명령을 수령할 권한이 있다고 볼 수 없어, 서울특별시장이 위 사업개선명령을 그 상대방인 원고에게 고지하였다고 볼 수 없으므로, 위 사업개선명령은 원고에 대하여 적법하게 그 효력이 발생하였다고 볼 수 없다”고 판시(대법원 2003. 12. 11. 선고 2003두7668 선고)하고 있는 점, ④ 서울특별시장은 이 민원 개선명령을 이 민원 조합에만 통지하였고, 신청인에게 이 민원 개선명령을 직접 통지한 사실이 없는 점, ⑤ 신청인에 대하여 이 민원 개선명령의 효력이 발생하였다고 볼 수 없는 이상, 이 민원 개선명령 위반을 이유로 한 이 민원 처분 또한 위법한 점, ⑥ 이 민원 처분에 대한 의견진술서에 따르면, 신청인은 이 민원 개선명령을 위반한 점을 깊이 반성하고 운전기사들을 상대로 안전운행 및 교통사고 예방, 여객자동차운수사업법(운수종사자 준수사항 등)위반 유형에 대하여 오전, 오후 사전교육을 실시하고 일일점검 체크리스트를 작성하는 등 재발방지 대책을 수립하였는바, 신청인은 2021. 0. 00. 피신청인이 송부한 이 민원 처분 사전통지서(OO구 0000과-10000)를 통해 교통불편신고 엽서를 미비치하였다는 사실을 인지하자 즉시 이를 개선한 점 등을 종합하여 볼 때, 피신청인이 이 민원 개선명령 위반을 이유로 과징금을 부과한 이 민원 처분은 위법ㆍ부당하다고 판단된다.
5. 결 론
그러므로 이 민원 처분을 감경 또는 취소하여 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
【별지】
【별지】
제23조(여객자동차운송사업의 개선명령 등) ① 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사(제10호의 경우 대통령령으로 정하는 운송사업에 대하여는 시장ㆍ군수를 말한다)는 여객을 원활히 운송하고 서비스를 개선하기 위하여 필요하다고 인정하면 운송사업자에게 다음 각 호의 사항을 명할 수 있다.
1. ∼ 8. 생략.
9. 안전운송의 확보와 서비스의 향상을 위하여 필요한 조치. 이하 생략.
제53조(조합의 설립) ① 여객자동차 운수사업자는 여객자동차 운수사업의 건전한 발전과 여객자동차 운수사업자의 지위 향상을 위하여 시ㆍ도지사의 인가를 받아 조합(이하 “조합”이라 한다)을 설립할 수 있다.
② 조합은 법인으로 한다.
③ 조합은 주된 사무소의 소재지에서 설립등기를 함으로써 성립된다.
④ 조합을 설립하려면 그 조합의 조합원이 될 자격이 있는 자의 5분의 1 이상이 발기(發起)하고, 조합원이 될 자격이 있는 자의 2분의 1 이상의 동의를 받아 창립총회에서 정관을 작성한 후 시ㆍ도지사에게 인가를 신청하여야 한다.
⑤ 시ㆍ도지사는 제4항에 따른 인가의 신청을 받은 날부터 14일 이내에 인가 여부를 신청인에게 통지하여야 한다.
⑥ 시ㆍ도지사가 제5항에서 정한 기간 내에 인가 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신청인에게 통지하지 아니하면 그 기간이 끝난 날의 다음 날에 인가를 한 것으로 본다.
⑦ 여객자동차 운수사업자는 정관으로 정하는 바에 따라 조합에 가입할 수 있다.
⑧ 조합에 관하여 이 법에 규정된 사항 외에는 「민법」 중 사단법인에 관한 규정을 준용한다.
제85조(면허취소 등) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사(터미널사업ㆍ자동차대여사업 및 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업에 한정한다) 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(터미널사업에 한정한다)은 여객자동차 운수사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 면허ㆍ허가ㆍ인가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부를 정지하도록 명하거나 노선폐지 또는 감차 등이 따르는 사업계획 변경을 명할 수 있다. 다만, 제5호ㆍ제8호ㆍ제39호 및 제41호의 경우에는 면허, 허가 또는 등록을 취소하여야 한다.
22. 제23조ㆍ제33조ㆍ제44조 또는 제49조의7에 따른 개선명령 또는 운행명령을 이행하지 아니한 경우
③ 제1항에 따른 처분의 기준 및 절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제88조(과징금 처분) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 여객자동차 운수사업자가 제49조의15제1항 또는 제85조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하여 사업정지 처분을 하여야 하는 경우에 그 사업정지 처분이 그 여객자동차 운수사업을 이용하는 사람들에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 때에는 그 사업정지 처분을 갈음하여 5천만원 이하의 과징금을 부과ㆍ징수할 수 있다.
② 제1항에 따라 과징금을 부과하는 위반행위의 종류ㆍ정도 등에 따른 과징금의 액수, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 이하 생략.
제46조(과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 과징금 액수) ① 법 제88조제1항에 따라 과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 위반 정도에 따른 과징금 액수는 별표 5와 같다.
② 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 여객자동차 운수사업자의 사업규모, 사업지역의 특수성, 운전자 과실의 정도와 위반행위의 내용 및 횟수 등을 고려하여 제1항에 따른 과징금 액수의 2분의 1의 범위에서 가중하거나 경감할 수 있다. 다만, 가중하는 경우에도 과징금의 총액은 5천만 원을 초과할 수 없다.
■ 여객자동차 운수사업법 시행령 [별표 5]
3. 「행정절차법」
제14조(송달) ① 송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자(대표자 또는 대리인을 포함한다. 이하 같다)의 주소ㆍ거소(居所)ㆍ영업소ㆍ사무소 또는 전자우편주소(이하 “주소등”이라 한다)로 한다. 다만, 송달받을 자가 동의하는 경우에는 그를 만나는 장소에서 송달할 수 있다.
② 교부에 의한 송달은 수령확인서를 받고 문서를 교부함으로써 하며, 송달하는 장소에서 송달받을 자를 만나지 못한 경우에는 그 사무원ㆍ피용자(被傭者) 또는 동거인으로서 사리를 분별할 지능이 있는 사람(이하 이 조에서 “사무원등”이라 한다)에게 문서를 교부할 수 있다. 다만, 문서를 송달받을 자 또는 그 사무원등이 정당한 사유 없이 송달받기를 거부하는 때에는 그 사실을 수령확인서에 적고, 문서를 송달할 장소에 놓아둘 수 있다.
③ 정보통신망을 이용한 송달은 송달받을 자가 동의하는 경우에만 한다. 이 경우 송달받을 자는 송달받을 전자우편주소 등을 지정하여야 한다.
④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다.
1. 송달받을 자의 주소 등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우
2. 송달이 불가능한 경우
⑤ 행정청은 송달하는 문서의 명칭, 송달받는 자의 성명 또는 명칭, 발송방법 및 발송 연월일을 확인할 수 있는 기록을 보존하여야 한다.
제15조(송달의 효력 발생) ① 송달은 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 문서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생한다.
② 제14조제3항에 따라 정보통신망을 이용하여 전자문서로 송달하는 경우에는 송달받을 자가 지정한 컴퓨터 등에 입력된 때에 도달된 것으로 본다.
③ 제14조제4항의 경우에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공고일부터 14일이 지난 때에 그 효력이 발생한다. 다만, 긴급히 시행하여야 할 특별한 사유가 있어 효력 발생 시기를 달리 정하여 공고한 경우에는 그에 따른다.
제24조(처분의 방식) ① 행정청이 처분을 할 때에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 하며, 전자문서로 하는 경우에는 당사자등의 동의가 있어야 한다. 다만, 신속히 처리할 필요가 있거나 사안이 경미한 경우에는 말 또는 그 밖의 방법으로 할 수 있다. 이 경우 당사자가 요청하면 지체 없이 처분에 관한 문서를 주어야 한다.
② 처분을 하는 문서에는 그 처분 행정청과 담당자의 소속ㆍ성명 및 연락처(전화번호, 팩스번호, 전자우편주소 등을 말한다)를 적어야 한다.
「判例」
○ 대법원 2013. 12. 26. 선고 2013두17701 판결
여객자동차법 제23조 제1항에 근거한 개선명령은 불특정 다수인을 상대로 한 일반 처분이 아니라 운송사업자라는 특정인을 상대방으로 하여 개별적으로 행하여지는 처분이므로 그 상대방인 운송사업자에게 고지하여야만 비로소 그 효력이 발생한다.
서울특별시장은 원고 등 개인택시운송사업자가 아닌 조합 이사장에게 위 사업개선명령을 보냈다는 것이지만, 임의단체에 불과한 조합 또는 그 이사장이 원고 등 소속 조합원인 운송사업자를 대신하여 사업개선명령을 수령할 권한이 있다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 조합이 산하지부의 지부 회보를 통하여 이를 소속 조합원들에게 홍보하였다거나 또는 조합이 위 사업개선명령을 소속 조합원들에게 교육하고 원고가 조합에서 실시하는 보수 교육에 참석한 바 있다고 하더라도 그로써 서울특별시장이 위 사업개선명령을 그 상대방인 원고에게 고지하였다고 볼 수 없고, 기록을 살펴보아도 달리 이 점을 인정할 자료가 없으므로 위 사업개선명령은 원고에 대하여 적법하게 그 효력이 발생하였다고 볼 수 없다.
한편, 행정절차에 관한 공통적인 사항을 규정하여 국민의 행정참여를 도모함으로써 행정의 공공성ㆍ투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호함을 목적으로 1996. 12. 31. 법률 제5241호로 행정절차법이 제정되어 1998. 1. 1.부터 시행되고 있으므로, 서울특별시장이 1998. 12. 22.에 한 변경시행통보는 행정절차법(2002. 2. 30. 법률 제6839호로 개정되기 전의 것) 제24조 제1항의 규정에 따라 다른 법령에 특별한 규정이 없는 한 문서로 작성하여 같은 법 제14조에서 정한 송달의 방법으로 상대방에게 송달하여야만 비로소 그 효력이 발생한다고 할 것인데, 서울특별시장의 조합에 대한 통보, 조합 산하 지부의 지부 회보를 통한 홍보 또는 조합의 교육 등은 같은 법 제14조 소정의 송달방법에 해당하지 아니함은 법규정상 명백하고, 기록을 살펴보아도 달리 서울특별시장이 위 변경시행통보를 그 상대방인 원고에게 송달하였음을 인정할 자료가 없으므로 위 변경시행통보도 원고에 대하여 적법하게 그 효력이 발생하였다고 볼 수 없다.
원심이 같은 취지에서 이 사건 처분의 전제가 된 위 사업개선명령 및 변경시행통보가 원고에게 고지 또는 송달되었다고 볼 수 없다는 이유로, 피고가 원고에게 위 사업개선명령 위반을 이유로 과징금을 부과한 이 사건 처분은 위법하다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 행정행위의 효력발생에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
○ 대법원 2003. 12. 11. 선고 2003두17701 판결
여객자동차법 제23조 제1항에 근거한 개선명령은 불특정 다수인을 상대로 한 일반 처분이 아니라 운송사업자라는 특정인을 상대방으로 하여 개별적으로 행하여지는 처분이므로 그 상대방인 운송사업자에게 고지하여야만 비로소 그 효력이 발생한다. … (중략) … 서울특별시장은 원고 등 개인택시운송사업자가 아닌 조합 이사장에게 위 사업개선명령을 보냈다는 것이지만, 임의단체에 불과한 조합 또는 그 이사장이 원고 등 소속 조합원인 운송사업자를 대신하여 사업개선명령을 수령할 권한이 있다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 조합이 산하지부의 지부 회보를 통하여 이를 소속 조합원들에게 홍보하였다거나 또는 조합이 위 사업개선명령을 소속 조합원들에게 교육하고 원고가 조합에서 실시하는 보수 교육에 참석한 바 있다고 하더라도 그로써 서울특별시장이 위 사업개선명령을 그 상대방인 원고에게 고지하였다고 볼 수 없고, 기록을 살펴보아도 달리 이 점을 인정할 자료가 없으므로 위 사업개선명령은 원고에 대하여 적법하게 그 효력이 발생하였다고 볼 수 없다.
○ 서울행정법원 2016. 11. 24. 선고 2016구합61402 판결
비록 개인택시 부제가 개인택시운송사업자들 사이에서 널리 알려져 있다고 하더라도 개인택시 부제의 근거가 되는 이 사건 개선명령은 개별적 행정처분으로 개인택시운송사업자인 원고에게 직접 고지되었어야 하나, 피고는 서울특별시장이 원고에게 이 사건 개선명령을 고지하였다고 볼 만한 아무런 증거를 제출하지 아니하였을 뿐만 아니라 이 사건 개선명령이 행정절차법 제14조 제4항에 따라 '공고’의 방식으로 원고에 대한 송달을 갈음할 수 있는 예외적인 경우에 해당한다고 보기도 어렵다. 따라서 원고에게 이 사건 개선명령의 효력이 발생하였다고 볼 수 없는 이상 원고의 나머지 주장에 관하여 더 나아가 판단할 필요 없이 이 사건 개선명령 위반을 이유로 한 이 사건 처분은 위법하다.
○ 대법원 1985. 10. 22. 선고 85누81 판결
국세기본법 제8조제2항의 규정에 따라 대표자를 명의인으로 하여 송달할 수 있는 납세고지는 이미 확정된 구체적 조세채권에 대하여 그 이행을 명하는 이른바 징수처분으로서의 납세고지에만 한하는 것이며, 부과납세방식의 조세에 있어서 그 부과결정의 통지를 납세고지서에 의하여 하는 경우 또는 신고납세방식의 조세에 있어서 무신고 또는 불실신고시에 과세표준과 세액을 결정 또는 경정하고 그 통지를 납세고지서에 의하여 하는 경우의 납세고지는 연대납세의무자 각자에게 개별적으로 하여야 하고 위 법 제8조에 따라 그 대표자나 국세징수상 편의한 자만을 명의인으로 하여 고지할 수 없다.
○ 대법원 1982. 7. 27. 선고 81누98 판결
원심판결은 피상속인의 유산 전체의 가액을 과세표준으로 하여 그 상속세액을 산정한 다음 피고는 이 사건 납세고지를 함에 있어서 납세자를 "원고 외 3인" 으로 표시하여 상속세 전액을 납부고지하였는데 결국 동 납부고지는 원고를 제외한 나머지 3인에게는 그 3인이 누구인지 알 수 없고, 또 동 3인에게는 납부고지서가 송달도 되지 아니하였으므로 이 사건 과세처분은 원고에게만 전부 과세되었다고 보아야 할 것이라고 인정하고 원고 외의 다른 공동상속인에 대하여 적법한 과세처분과 그 체납이 있음을 인정할 수 없으므로 원고의 상속세 납세의무는 그 상속분 범위내로 국한된다고 판단하고 있는바, 이와 같은 원심의 사실인정과 판단조치는 정당하고(대법원 1981.9.22. 선고 80누596 판결; 1979.3.13. 선고78누143 판결 참조), 공동상속인들이 같은 집에서 동거하고 있다고 하여 결론을 달리 할 것도 아니므로 논지는 이유없다.