국유지 사용에 따른 과도한 변상금 감면 요청
【결정요지】
의안번호 : 제2019-1소위45-복01호
민원표시 : 2BA-1907-804366 국유지 사용에 따른 과도한 변상금 감면 요청
신청인 : A
피신청인 : B
의결일 : 2019. 12. 16.
【주문】
1. 피신청인에게, 2004. 7. 1.부터 2009. 8. 27.까지의 국유지 사용과 관련해 신청인에게 행한 변상금 및 그 가산금 부과 조치를 취소하고, 주거용 사용료율을 적용하여 변상금 및 그 가산금을 재산정하여 부과할 것을 의견표명한다.
2. 피신청인에게, 신청인이 2009. 8. 28. 제출한 국유재산 무상사용(무상대부) 신청에 대해 「아동복지법」제62조 제1항에 따라 처리하고, 2009. 8. 28. 이후 국유지 사용과 관련해 신청인에게 행한 변상금 및 그 가산금 부과 조치를 취소할 것을 의견표명한다.
【이유】
1. 신청취지
신청인은 1953년 전쟁고아 30명을 수용ㆍ보호하기 위해 ○○광역시 ○구 ○○동 ○○(국유지, ○○.○㎡, 이하 '이 민원 토지’라 한다)에 아동복지시설을 설립한 이후, 700여명의 아동을 육성하여 사회에 진출시키는 등 사회에 적극적으로 기여를 하였는데, 2004년부터 과도하게 부과된 변상금 약 12억 1,300만원을 납부할 수 없어 폐원 위기에 있으니 변상금을 감면하는 등 대책을 마련해 달라.
2. 피신청인 의견
적법한 절차없이 국유재산을 무단점유하는 경우 변상금 부과는 불가피하며, 변상금 납부 후 이 민원 토지의 무상사용 신청에 대해 처리하겠다.
3. 사실관계
가. 신청인은 1953. 9. 15. 이 민원 토지에 천막 2동을 설치하여 아동 30명을 수용보호하였고, 1955. 6. 1. 아동 숙사 2동을 건축하였으며, 1956. 6. 20. 경남도지사로부터 후생시설 인가(도인 제○○호)를 받았다. 신청인은 1957. 8. 30. 보건사회부장관으로부터 재단설립허가(허가번호 보허 제○○○호)를 받았고, 1970. 1. 1. 「사회복지사업법」 제정으로 사회복지법인으로 변경되었다.
나. 신청인의 법인설립 허가증에 따르면 신청인은 1994. 10. 12. 당시 「사회복지사업법」제12조에 따라 요보호아동 수용보호를 목적으로 부산직할시장으로부터 사회복지법인설립을 허가받았고, 허가증 상 소재지는 '이 민원 토지’, 사업의 종류는 '아동시설운영’으로 기재되어 있으며, 신청인의 아동복지시설 신고증에 따르면 신청인은 2005. 4. 6. 「아동복지법」제14조 제2항 및 동법 시행규칙 제10조 제2항의 규정에 의하여 부산광역시 동구청장에게 신고증을 교부받았고, 신고증에는 시설의 종류가 '아동양육시설’, 소재지는 '이 민원 토지’, 이용정원은 '75명’, 운영단체명 은 '신청인’, 주소는 '이 민원 토지’ 등으로 기재되어 있다.
다. 등기사항전부증명서(토지)에 따르면 이 민원 토지는 1941. 8. 12. 당시 철도청에서 교환으로 취득하였고, 2003. 10. 30. 관리청이 건설교통부로, 2008. 2. 29. 관리청이 국토해양부로, 2013. 3. 23. 국토교통부로 각각 변경되었다.
라. 이 민원 토지 지번의 등기사항전부증명서(건물)에 따르면 1957. 9. 20. 숙사(20평8홉3작), 사무실 숙사(30평2홉3작), 도서실 및 의무실(6평3홉6작) 건물에 대해 신청인 명의의 소유권 보존등기가 된 것으로 확인된다.
마. 피신청인은 2009. 5. 국유재산 실태조사를 통해 신청인의 국유지 무단점유를 확인하고, 2009. 6. 30. 신청인에게 이 민원 토지 무단점유에 따른 변상금(386,943,780원)과 당시 가산금(17,672,900)을 합하여 총 404,616,680원을 고지하는 내용으로 '국유재산 무단사용 변상금 사전 통지’를 발송하였다.
바. 신청인은 2009. 8. 28. 피신청인에게 '국유재산 무단사용 변상금 부과에 대한 회신(문서번호 ○○-○○호)’을 발송하였는데, 그 내용은 다음과 같다.
사. 피신청인은 이에 대해 법률검토 결과 「아동복지법」제34조는 재량규정인 반면, 「국유재산법」제71조는 기속규정이므로 「아동복지법」에 따라 무상사용을 신청하는 경우 기 부과된 변상금 납부조건으로 검토가 가능하다며, 2009. 9. 22. 예정대로 변상금을 부과하였다.
아. 이후 2018년까지 이 민원 토지 무단점유에 따른 변상금과 그 가산금을 부과하였는데, 구체적인 내역은 다음 [표]와 같다.
(단위 : 원) ※ 2018. 12. 31. 기준으로 산정된 금액임
자. 피신청인은 변상금 부과 중이던 2012. 2. 24. 신청인의 변상금 체납이 장기화되자 주거용요율 적용 가능여부 등에 대해 법무법인 동래에 법률자문을 요청하였는데, 법무법인 동래의 법률자문 내용은 다음과 같다.
차. 신청인은 「아동복지법」 상 아동양육시설의 경우 국유지 무상사용이 가능한 점, 열악한 재정 등을 이유로 변상금을 납부하지 못하고, 2019. 1. 17. 변상금 감면을 요청하는 고충민원(2BA-1901-335677)을 제기하였다.
카. 우리 위원회 담당 조사관은 피신청인 소속 ○○본부를 방문하여 민원취지 및 해결방안에 대해 논의하였고, 논의내용을 토대로 변상금 요율변경 및 변상금 감액 가능여부에 대해 자료제출 및 답변을 요구하였으며, 피신청인은 주거용 요율 적용은 적정하지 않지만 2004. 7. 1.부터 2005. 12. 31.까지 적용한 요율 7%는 재검토가 필요하고, 요율을 변경(7%⇒5%)하여 변상금을 재부과하면 원부과 처분의 효력을 스스로 상실시켜 변상금 약 3억8천7백만원과 그 가산금 약 2억9천만원 등 약 6억7천7백만원의 부과처분의 효력이 없어지므로 기 부과한 변상금의 감액이 가능하다는 취지로 답변하였다.
타. 이를 근거로 우리 위원회는 신청인과 협의하여 변상금 총 약 12억1천3백만원 중 6억7천7백만원을 제외한 5억3천6백만원의 납부에 대해 협의하였고, 신청인은 국가지원금 및 후원금의 목적 외 사용이 불가하므로 법인의 이사진이 사비를 갹출하여 분납형식으로 감액된 변상금을 납부하겠다고 하였다.
파. 이에 우리 위원회는 2019. 5. 2. 국민권익위원회 ○○○ 주심의원 주재로 고충민원 현장(○○○)에서 신청인, 피신청인, 부산광역시 등 관계자가 참석한 조정회의를 개최하였는데, 조정서의 주요내용은 아래와 같다.
하. 현장조정회의 후 피신청인은 법률검토 결과 감액 가능한 총액이 약 7천3백만원이므로 신청인이 납부해야 하는 변상금의 총액이 약 11억4천1백만원이라고 우리 위원회를 방문하여 설명하였고, 이에 우리 위원회는 공문을 통해 피신청인에게 재검토를 요청하였으며, 신청인은 변상금 재산정에 도움을 요청하는 2차 고충민원(2BA-1907-804366)을 2019. 7. 31. 제기하였다.
거. 한편, 우리 위원회는 국ㆍ공유재산 관리업무를 담당하는 한국자산관리공사(이하 '캠코’라 한다)에 유사사례에 대한 처리결과와 관련하여 자료제출을 요구하였고, 캠코 답변에 따르면, ① ○○(○○ ○○시 ○○동 ○○)의 경우 2008. 1. 17. ○○시에서 캠코로 관리전환 되었고, 2009. 12. 30. 국유재산 무단사용에 대한 변상금(2004. 6. 9. ~ 2009. 12. 21.)을 부과하였으나 입금하지 않아 ○○지방법원 ○○지원에 지급명령을 청구하였지만, 이와 별개로 「아동복지법」제62조에 따라 무상사용 신청을 받아 무상대부계약을 통해 현재까지 무상으로 사용 중에 있고, ② ○○(○○ ○○시 ○○동 ○○)의 경우 2009. 9. 21. 한국토지주택공사에서 캠코로 관리전환 되었으며, 국유재산 무단사용에 대한 변상금을 부과하였으나 미납 중에 있고, 이와 별개로 「아동복지법」제62조에 따라 무상사용 계약을 통해 2015. 1. 1.부터 현재까지 무상으로 사용 중에 있다고 한다.
너. 우리 위원회는 해운대구에 유사사례에 대한 자료제출을 요구한 결과, 해운대구에서는 ○○(○○ ○○구 ○○동 ○○)의 경우 1964년 아동복지시설 설립 이후 해운대구에서 무상대부(1960년대 발생한 일로 공부확인은 불가) 중 2006. 7. 3. 캠코로 관리전환되었고 캠코에서도 변상금 부과없이 현재까지 무상사용 승인 중에 있다고 답변하였고, 캠코에 확인한 결과 캠코에서 해운대구로부터 ○○ 토지를 인수받을 때 별도의 변상금 부과없이 계속적으로 무상사용을 승인하였다고 답변하였다.
4. 판단
가. 관계법령
1) 「아동복지법」
제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
2. "아동복지"란 아동이 행복한 삶을 누릴 수 있는 기본적인 여건을 조성하고 조화롭게 성장ㆍ발달할 수 있도록 하기 위한 경제적ㆍ사회적ㆍ정서적 지원을 말한다.
10. "아동복지시설"이란 제50조에 따라 설치된 시설을 말한다.
제4조(국가와 지방자치단체의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 아동의 안전ㆍ건강 및 복지 증진을 위하여 아동과 그 보호자 및 가정을 지원하기 위한 정책을 수립ㆍ시행하여야 한다.
② 국가와 지방자치단체는 보호대상아동 및 지원대상아동의 권익을 증진하기 위한 정책을 수립ㆍ시행하여야 한다.
④ 국가와 지방자치단체는 장애아동의 권익을 보호하기 위하여 필요한 시책을 강구하여야 한다.
제50조(아동복지시설의 설치) ② 국가 또는 지방자치단체 외의 자는 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 아동복지시설을 설치할 수 있다.
③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따른 신고를 받은 경우 그 내용을 검토하여 이 법에 적합하면 신고를 수리하여야 한다.
제62조(국유ㆍ공유 재산의 대부 등) ① 국가 또는 지방자치단체는 아동복지시설의 설치ㆍ운영을 위하여 필요하다고 인정하는 경우 「국유재산법」 및 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 국유ㆍ공유 재산을 무상으로 대부하거나 사용ㆍ수익하게 할 수 있다.
② 제1항에 따른 국유ㆍ공유 재산의 대부ㆍ사용ㆍ수익의 내용 및 조건에 관하여는 해당 재산을 사용ㆍ수익하고자 하는 자와 해당 재산의 중앙관서의 장 또는 지방자치단체의 장 간의 계약에 의한다.
제63조(면세) 아동복지시설에서 그 보호아동을 위하여 사용하는 건물 및 토지, 시설설치 및 운영에 소요되는 비용에 대하여는 「조세특례제한법」, 그 밖의 관계 법령에서 정하는 바에 따라 조세, 그 밖의 공과금을 면제할 수 있다.
제64조(압류 금지) 이 법에 따라 지급된 금품과 이를 받을 권리는 압류하지 못한다.
2) 「국유재산법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
9. "변상금"이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 "무단점유자"라 한다)에게 부과하는 금액을 말한다.
제3조(국유재산 관리ㆍ처분의 기본원칙) 국가는 국유재산을 관리ㆍ처분할 때에는 다음 각 호의 원칙을 지켜야 한다.
1. 국가전체의 이익에 부합되도록 할 것
3. 공공가치와 활용가치를 고려할 것
3의2. 경제적 비용을 고려할 것
제32조(사용료) ① 행정재산을 사용허가한 때에는 대통령령으로 정하는 요율(料率)과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다. 다만, 연간 사용료가 대통령령으로 정하는 금액 이하인 경우에는 사용허가기간의 사용료를 일시에 통합 징수할 수 있다.
제72조(변상금의 징수) ① 중앙관서의 장등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다.
② 제1항의 변상금은 무단점유를 하게 된 경위(經緯), 무단점유지의 용도 및 해당 무단점유자의 경제적 사정 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 5년의 범위에서 징수를 미루거나 나누어 내게 할 수 있다.
3) 「국유재산법 시행령」
제29조(사용료율과 사용료 산출방법) ① 법 제32조제1항에 따른 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 하되, 월 단위, 일 단위 또는 시간 단위로 계산할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 재산의 가액에 해당 요율을 곱한 금액으로 한다. <개정 2011. 4. 1., 2013. 4. 5., 2015. 5. 26., 2018. 6. 26., 2019. 3. 12.>
2. 주거용인 경우: 1천분의 20 이상( 「국민기초생활 보장법」제2조제2호에 따른 수급자가 주거용으로 사용하는 경우: 1천분의 10 이상)
5. 「사회복지사업법」제2조제1호에 따른 사회복지사업에 직접 사용하는 경우 및 「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령」제5조제1항제1호ㆍ제2호에 따른 종교단체가 그 고유목적사업에 직접 사용하는 경우: 1천분의 25 이상
※ 주요 행정재산 사용료율(주거용, 사회복지사업용) 개정 연혁
4) 「사회복지사업법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "사회복지사업"이란 다음 각 목의 법률에 따른 보호ㆍ선도(善導) 또는 복지에 관한 사업과 사회복지상담, 직업지원, 무료 숙박, 지역사회복지, 의료복지, 재가복지(在家福祉), 사회복지관 운영, 정신질환자 및 한센병력자의 사회복귀에 관한 사업 등 각종 복지사업과 이와 관련된 자원봉사활동 및 복지시설의 운영 또는 지원을 목적으로 하는 사업을 말한다.
가. (생략)
나. 「아동복지법」
나. 판단내용
신청인은 국유지의 경우 「아동복지법」 상 무상사용이 가능하도록 규정하고 있음에도 피신청인이 2004년부터 총 12억원이 넘는 변상금을 부과하여 납부가 불가능한 상황에 이르렀으니 변상금을 감경하는 등 대책을 마련해 달라고 요청하고 있고, 피신청인은 적법한 절차없이 국유재산을 무단점유하는 경우 변상금 부과는 불가피하며, 변상금 납부 후 이 민원 토지의 무상사용 신청에 대해 처리하겠다고 주장하고 있으므로 이에 대해 살펴본다.
1) 2004. 7. 1.부터 2009. 8. 27.까지의 이 민원 토지 사용 관련 변상금 및 그 가산금 검토
신청인이 사용하고 있는 이 민원 토지는 기숙사 외에 사무실, 주차장, 강당, 식당 등이 포함되어 있는바, ① 피신청인은 2004. 7. 1.부터 2005. 12. 31.까지 이 민원 토지에 대해 유료주차장 요율인 7%를 적용하였으나 신청인의 시설이 최초 설립된 1953. 9. 15.부터 아동양육시설로 이용한 것이 명백하고, 「사회복지사업법」제2조 제1호 나목에 따른 사회복지사업을 위하여 이 민원 토지를 사용한 것이 분명한 점,
② 사회복지시설 내에 있는 주거용 시설의 경우 사람이 일정한 곳에 머물러 살기위한 공간에 해당함은 다른 주거용 시설과 다르지 않은 점,
③ 사회복지시설 내 주거용 시설이 주거용으로 이용되고 있음에도 이를 달리 취급하여 변상금을 과하게 부과하는 것은 같은 주거용 시설을 달리 취급하는 것으로 형평성에 어긋나는 것으로 보이는 점,
④ 피신청인이 법무법인 ○○에 요청하여 2012. 2. 24. 회신받은 법률자문에 따르면 “이 사건 국유지의 무단점유자인 '○○○’이 아동복지시설을 운영하는 재단법인이고, '○○○’이 당해 시설의 전부 또는 대부분을 무연고 아동들의 주거용 시설로 이용하고 있는 것으로 보이므로 이를 주거용으로 해석하여도 별다른 무리가 없을 것으로 보입니다.”라고 자문한 점 등을 고려해볼 때,
피신청인은 신청인에게 2004년부터 부과한 변상금 중 2011. 4. 1. 개정된 「국유재산법 시행령」제29조제1항제5호 사회복지사업용 요율이 별도로 신설되기 전까지는 신청인의 이 민원 토지 사용목적을 주거용 시설로 보아 2004. 7. 1.부터 신청인이 피신청인에게 「아동복지법」에 따라 국유지 무상사용 계약 등을 요구하기 전 날인 2009. 8. 27.까지의 국유지 사용과 관련해 신청인에게 행한 변상금 및 그 가산금 부과 조치를 취소하고, 주거용 사용료율을 적용하여 변상금 및 그 가산금을 재산정하여 부과하는 것이 바람직하다고 판단된다.
2) 2009. 8. 28. 이후 이 민원 토지 사용 관련 변상금 및 그 가산금 검토
신청인은 2009. 8. 28. 피신청인에게 「아동복지법」에 따라 국유지 무상사용 계약 등을 문서로 요구하였는바, ① 이는 「아동복지법」제62조 제1항에 따라 아동복지시설의 운영을 위하여 이 민원 토지의 무상사용을 신청한 것으로 동 조항에 따르면 이 민원 토지의 관리청인 피신청인은 신청인에게 이 민원 토지를 무상으로 대부하거나 사용ㆍ수익하게 할 수 있다고 규정되어 있는 점,
② 이 민원 토지 상에 신청인이 건축행위를 하여 신청인 소유의 건축물이 건축물대장과 등기부등본에 등재되어 있는바 건축 당시 이전 관리청에서 이 민원 토지를 아동복지시설로 사용하는데 동의한 것으로 볼 여지도 있는 점,
③ 신청인의 변상금 미납을 이유로 무상사용 신청조차 거부하고 있는 피신청인의 행위는 캠코와 해운대구의 유사사례와 비교해 볼 때 형평에 맞지 않는 것으로 보이는 점,
④ 신청인이 운영하는 사회복지시설은 사회적 약자를 돌보기 위한 시설이므로 그 공익성을 고려할 필요가 있는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때,
피신청인은 「국유재산법」의 규정에도 불구하고 「아동복지법」제62조를 제정한 취지 등을 감안하여 신청인이 2009. 8. 28. 제출한 국유재산 무상사용(무상대부) 신청에 대해 「아동복지법」제62조에 따라 처리하고, 2009. 8. 28. 이후 국유지 사용과 관련해 신청인에게 행한 변상금 및 그 가산금 부과 조치를 취소하는 것이 바람직한 것으로 판단된다.
5. 결론
그러므로 과도하게 부과한 변상금의 감면을 구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.