과태료의 시효-1
【분류】
질서위반행위의 성립 등
【질의요지】
과태료를 납부하지 아니할때 소멸시효 중단사유로서 ‘독촉’에 관하여, 행정청의 수차례 독촉이 존재하는 경우, 매 독촉시마다 시효중단의 효력이 있는지, 최초 1회의 독촉만 시효중단의 효력이 있는지 여부
【회답】
▶ 개요
○ ‘19. 1. 7. 권익위 제5소위는 경찰의 과태료 납부청구 이의(고충민원)에 대한 재심의에서 아래 주문으로 법무부장관에게 제도개선 의견표명을 의결하였습니다.
* 제도개선 의견표명은 제도개선 권고와 달리 소위원회에서도 심의ㆍ가능1)
「국민권익위원회 제5소위원회 의결(의안번호 제2019-5소위01-09호)」
생 략관계기관 1(법무부장관)에게, 「질서위반행위규제법」 제15조의 과태료 소멸시효 중단의 해석과 관련하여, 과태료 징수절차에서의 독촉은 최초 1회만이 시효중단의 효력이 인정된다는 내용을 질서위반행위규제법 해설집에 반영하는 등 일선의 혼선을 방지하기 위한 조치를 강구할 것을 제도개선 의견표명한다.
○ 위 사안은 경찰서장이 부과한 과태료의 소멸시효 완성여부가 문제되어 고충민원이 제기된 사안으로, 과태료 징수절차 따른 수회의 ‘독촉’을 모두 개별적인 소멸시효 중단사유로 보아야 하는지가 쟁점이었습니다.
○ 권익위는 과태료 체납에 따른 징수절차의 독촉이 수회가 있더라도 최초 1회의 독촉만 시효중단이 있는 것으로 해석하였습니다.
○ 권익위의 위와 같은 해석은 「과태료 징수절차의 ‘독촉’은 최초 1회의 독촉만 의미하는 것으로 해석할 수 없다」는 법무부의 기존 해석과 배치되는 것입니다.
○ 법무부는 권익위 의결 전 의견조회에 「권익위 해석 취지에 공감하나 제도개선에는 법리적ㆍ정책적 검토 필요로 단기간에 결정하기 곤란」하다는 취지의 의견을 회신한 바 있습니다.
○ 이때, 질서위반행위규제법 해설집 개정 시(‘18. 12. 발행) 기존 해설집에 기재된 「과태료 징수절차의 ‘독촉’은 최초 1회의 독촉만 의미하는 것으로 해석할 수 없다」 부분은 삭제할 예정으로 회신하였습니다(삭제 조치 실시).
▶ 권익위 제도개선 의견표명 논거
○ 판례상 국세체납절차로서의 ‘독촉’은 최초의 독촉만이 체납처분의 전제요건인 징수처분으로서 소멸시효 중단사유가 되고, 그 후 실시된 동일한 독촉은 민법상 ‘최고’의 의미일 뿐입니다.
○ 「질서위반행위규제법」 제15조와 제24조제3항은 ‘체납절차’ 규정뿐만 아니라 실체법적 효력 관련 규정 모두를 준용하는 의미입니다.
○ 「질서위반행위규제법」에서 「국세기본법」 제28조를 준용하는 이상, 소멸시효 중단사유로서의 ‘독촉’에 대한 판례의 해석이 동일하게 적용됨이 상당합니다.
「대법원 1999. 7. 13. 선고 97누119 판결」
구의료보험법(1994. 1. 7. 법률 제4728호로 전문 개정되기 전의 것) 제45조, 제55조, 제55조의2의 각 규정에 의하면, 보험자 또는 보험자단체가 사기 기타 부정한 방법으로 보험급여비용을 받은 의료기관에게 그 급여비용에 상당하는 금액을 부당이득으로 징수할 수 있고, 그 의료기관이 납부고지에서 지정된 납부기한까지 징수금을 납부하지 아니한 경우 국세체납절차에 의하여 강제징수할 수 있는바, 보험자 또는 보험자단체가 부당이득금 또는 가산금의 납부를 독촉한 후 다시 동일한 내용의 독촉을 하는 경우 최초의 독촉만이 징수처분으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 되고 그 후에 한 동일한 내용의 독촉은 체납처분의 전제요건인 징수처분으로서 소멸시효 중단사유가 되는 독촉이 아니라 민법상의 단순한 최고에 불과하여 국민의 권리의무나 법률상의 지위에 직접적으로 영향을 미치는 것이 아니므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 할 수 없다.
○ 시효제도는 사실적 상태에 대한 시효이익 보유자의 기대를 보호하여 법적 안정성을 도모하기 위한 것으로, 각 독촉마다 소멸시효가 중단된다고 볼 경우 일련의 징수절차를 둔 제도의 취지를 달성하기 어렵습니다.
○ 과태료의 가액수준 등에 비추어 과태료 미납을 조세 미납보다 더욱 중한 사회질서 위반행위로 보고 징수절차 규정을 강하게 해석해야 할 특별한 이유가 있다고 보기도 어렵습니다.
▶ 법무부의 기존 해석 논거
○ 「과태료 징수절차의 ‘독촉’은 최초 1회의 독촉만 의미하는 것으로 해석할 수 없고, 각 독촉이 있는 때 마다 소멸시효가 중단된다」는 법무부 기존 해석의 논거는 아래와 같습니다.
○ ① 과태료는 질서위반행위에 대한 제재(행정벌)로서 그 법적성격이 조세와 본질적으로 다릅니다.
○ ② 「질서위반행위규제법」 제24조제3항은 ‘체납절차’에 관한 준용규정일 뿐, 실체법적 내용에 관한 것이 아닙니다.
○ ③ 「국세기본법」 제28조제1항제2호는 소멸시효 중단사유를 ‘독촉 또는 납부최고’라고만 규정된바, 문언적 해석에 충실할 필요가 있습니다.
○ ④ 독촉에 「민법」 제174조의 ‘최고’ 효력만 인정할 경우, 체납 과태료에 대해 최초 독촉 이후 시효중단을 시키려면 압류 등 체납처분이 무조건 필요하게 되어, 비교적 소액인 과태료 징수에 과도한 노력과 비용이 소요될 것입니다.
▶ 검토
○ 법무부의 기존 해석도 일응 타당한 측면이 있으나, 아래와 같은 사유로 권익위의 제도개선 의견표명 취지를 수용하여 해석변경 또는 법개정 등을 검토할 필요가 있습니다.
○ 「질서위반행위규제법」 제정 당시 과태료 부과의 제척기간(위반행위 종료 시로부터 5년)을 도입한 취지는 신속한 법률관계의 확정을 위한 것이나, 수회의 독촉으로 그때마다 소멸시효가 중단ㆍ새로 진행된다면 그 취지가 몰각될 우려가 있습니다.
○ 「질서위반행위규제법」이 과태료의 징수를 체납처분의 예에 따르고, 시효중단ㆍ정지에 관하여 「국세기본법」 제28조를 준용하는 이상 ‘독촉’의 시효중단 여부를 판례와 달리 해석할 경우 국민에게 불필요한 혼선 초래할 우려 또한 있습니다.
○ 그리고 추후 법원에서 법무부의 기존 해석과 배치된 판단을 할 가능성이 있고, 그 경우 법무부의 해석이 자의적이라는 비난의 우려도 있습니다.
향후 계획(안)
▶ 법무부 입장 정리 방안
○ (제1안) 각 독촉시마다 소멸시효가 중단된다는 법무부의 기존 해석을 유지하되 추후 최초 1회 독촉만 소멸시효 중단되도록 「질서위반행위규제법」 개정을 추진하는 것입니다.
○ 이 안의 장점은 법무부 해석의 일관성을 유지할 수 있다는 점과 법개정으로 문제의 소지를 제거할 수 있다는 점입니다.
○ 다만 법개정에 상당한 시일이 소요될 것이므로 개정시까지 동일한 해석문제가 반복해서 발생할 것이고 이에 대한 부처질의에 대한 처리가 어려울 것이라는 단점이 있습니다.
○ (제2안) 각 독촉시마다 소멸시효가 중단된다는 법무부의 기존 해석만 변경하고 「질서위반행위규제법」 개정은 별도로 검토하지 아니하는 것입니다.
○ 이 안의 장점은 시일소요 없이 즉각 조치가 가능하다는 점과 「국세기본법」과 통일적 해석이 가능하다는 점입니다.
○ 단점으로는 기존 해석에 따라 ‘독촉’으로 소멸시효가 중단된 것으로 알고 체납 과태료를 납부한 당사자와의 형평성의 문제가 발생할 우려가 있고, 부당이득 반환 문제 등 극심한 혼란이 초래될 우려가 있다는 점입니다.
○ (제3안) 각 독촉시마다 소멸시효가 중단된다는 법무부의 기존 해석을 먼저 변경한 후 최초 1회 독촉만 소멸시효 중단되도록 「질서위반행위규제법」의 개정을 추진하는 것입니다.
○ 해석상 문제를 법개정으로 차단할 수 있다는 장점이 있고, 그 외 장·단점은 제2안과 동일합니다.
▶ 다. 검토의견: 제1안
○ 「질서위반행위규제법」의 유권해석 기관은 법무부이고 권익위는 법률 해석권한이 없어, 법무부는 권익위 소위의 제도개선 의견표명을 존중하여 차후 그 취지에 따라 관련 「질서위반행위규제법」 규정을 개정하는 것으로도 충분하다고 하겠습니다.
○ 특히 법무부의 기존 해석을 변경할 경우, 기존 해석에 따라 과태료를 납부한 당사자와의 형평성 문제와 부당이득 반환 문제 등 극심한 혼란이 초래될 것으로 예상됩니다.
○ 법무부의 기존 해석대로라도 최초 1회 독촉으로 5년의 소멸시효가 새로이 진행되는바, 새로운 소멸시효 완성이 임박하도록 체납처분이 실시되지 않은 경우의 상당부분은 결손처분이 가능할 것으로 예상되어, 해석변경으로 구제되는 사례보다 초래되는 문제점이 더욱 클 것으로 판단되기 때문입니다.
* 강제집행이 어렵고 결손처분 요건에도 해당되지 않는 소액의 과태료 체납사례가 문제될 것이나, 법개정 또는 법원의 별도 판단 전까지는 기존 해석을 유지함이 상당합니다.
【관련법령】
「질서위반행위규제법」 제15조 / 「질서위반행위규제법」 제24조제3항 / 「국세기본법」 제28조 / 구의료보험법 제45조 / 구의료보험법 제55조 / 구의료보험법 제55조의2 / 「국세기본법」 제28조제1항제2호 / 「민법」 제174조
【각주】
【중앙부처 1차 해석에 대한 안내】
중앙부처 1차 해석은 법제처에서 판단한 것이 아니라, 부처에서 해석한 내용을 공공데이터로 수집하여 개방한 자료입니다.
해당 법령해석은 당시 법령 등의 기준에 따른 내용이며 현재 폐지·변경된 해석도 포함되어 있음을 유의하여 주시고,
해석에 대한 효력은 소관 부처에 문의해 주시기 바랍니다.