환경영향평가업 영업정지처분 취소청구
【재결요지】
사건명 환경영향평가업 영업정지처분 취소청구
사건번호 2026-00495
재결일자 2026-03-17
재결결과 기각
【주문】
청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】
피청구인이 2025. 12. 29. 청구인에게 한 3개월의 영업정지처분을 취소한다.
【이유】
1. 사건개요
가. 제1종 환경영향평가업자인 청구인은 2015. 7. 1. A도시공사와 A광역시 소재 ○○일반산업단지 개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다) 사후환경영향조사 용역계약을 체결하였고, 이에 따른 업무 중 ‘육상 동ㆍ식물상 조사업무’를 제2종 환경영향평가업자인 주식회사 한국환경생태기술연구소(이하 ‘H환경생태기술연구소’라 한다)에게 2015. 10. 20. 하도급하였다. 청구인은 H환경생태기술연구소의 생태계 조사보고서를 인용한 사후환경영향조사서(2017년 4분기~2018년 3분기)를 A도시공사에 제출하였고, A도시공사는 이를 2018. 11. 7. 피청구인에게 제출하였다.
나. 피청구인은 2025. 12. 29. 청구인에게 「환경영향평가법」 제56조제1항제2호를 위반하여 환경영향평가서등과 그 작성의 기초가 되는 자료(현지조사표)를 거짓으로 작성하였다는 이유로 3개월(2026. 1. 5. ~ 2026. 4. 4.)의 영업정지처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 이 사건 처분사유의 부존재
「환경영향평가법」 제56조제1항ㆍ제2항은 작성주체의 거짓 또는 부실 작성을 제재하는 규정이나, 청구인은 현지조사표의 작성의무자가 아니고, 재대행계약이 있는 상황에서 작성권한도 없으므로 거짓 작성의 주체가 될 수 없다. 이 사건은 H환경생태기술연구소가 청구인을 속이고 재대행 계약을 위반하여 한 행위이므로 청구인에게 현지조사표 거짓 작성에 대한 책임을 물을 수 없고, 청구인이 위 현지조사표를 환경영향평가서에 인용ㆍ첨부한 것을 부실작성으로 볼 수도 없다. 따라서 이 사건 처분사유는 부존재한다.
나. 청구인에게 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유의 존재
이 사건에서 문제가 된 것은 H환경생태기술연구소가 작성한 조사보고서의 내용 자체가 아니라 실제 현지조사에 참여한 인력과 현지조사표에 기재된 인력이 다르다는 것인데, 위 연구소의 고의에 기한 현지조사표 거짓 작성을 청구인이 사전에 적발하는 것은 현실적으로 불가능하고, 청구인은 위 연구소로부터 업무 수행결과와 함께 현장 사진, 출장복명서, 조사차량 운행일시가 확인되는 하이패스 영수증 등 각종 증빙자료를 제출받아 가능한 방법으로 확인ㆍ검토하였으므로, 이 사건 위반행위에 있어 청구인에게 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 존재한다.
다. 재량권의 일탈ㆍ남용
이 사건 사후환경영향평가서의 실질적 내용에 중요 생태자원의 조사 누락과 같은 오류가 없으므로 환경영향평가의 목적이 훼손되거나 신뢰성이 저하되지 않은 반면, 이 사건 처분으로 인해 청구인이 입게 되는 신뢰도 및 재무건전성의 악화, 각종 입찰에서의 불이익 등의 피해를 비교형량해볼 때, 이 사건 처분은 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당하므로 위법하다.
3. 관계법령
환경영향평가법 제54조, 제56조, 제58조, 제72조
환경영향평가법 시행령 제68조, 제77조
환경영향평가법 시행규칙 제23조, 제26조, 제28조, 별표 2, 별표 3
환경영향평가서등 작성 등에 관한 규정(기후에너지환경부고시 제2025-10호) 별지 제3호서식
4. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 이 사건 사업 사후환경영향조사 용역변경계약서, 기술용역(하도급) 계약서, 판결문, 거짓 작성 평가서 현황, 이 사건 처분서 등에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 2001. 1. 15. 「환경영향평가법」에 따라 제1종 환경영향평가업 등록을 하였고, H환경생태기술연구소는 「환경영향평가업」상 제2종 환경영향평가업자이다.
나. 청구인은 2015. 7. 1. A도시공사와 이 사건 사업 사후환경영향조사 용역계약(계약기간 2015. 10. 1. ~ 2019. 12. 31., 최종 계약금액 3억 2,912만 4,000원)을 체결하였고, 이중 ‘육상 동ㆍ식물상 조사업무(16회)’를 2015. 10. 20. H환경생태기술연구소에 하도급(계약기간 2015. 10. 20. ~ 2020. 1. 31., 최종 계약금액 2,833만 4,000원)하였다.
다. H환경생태기술연구소는 위 하도급계약에 따라 2015년 10월부터 2019년 12월까지 분기 1회씩 총 13회 이 사건 사업지구 내 육상 동ㆍ식물상 현지조사를 실시한 후 육상생태계 조사보고서를 작성하여 청구인에게 제출하였다. 청구인은 이를 인용한 사후환경영향조사서(2017년 4분기~2018년 3분기)를 A도시공사에 제출하였고, A도시공사는 2018. 11. 7. 이를 피청구인에게 제출하였다.
라. 청구인의 사후환경영향조사서(2017년 4분기~2018년 3분기) 108면부터 175면까지에는 이 사건 사업지구 및 주변 지역의 동ㆍ식물상에 대한 조사방법, 내용, 결과가 기재되어 있고, 그 기초자료로서 H환경생태기술연구소가 작성한 출장복명서, 하이패스 영수증, 동식물 조사항목별 현지조사표, 참여자 명단 등이 첨부되어 있다.
마. H환경생태기술연구소 및 관련 임직원은 환경영향평가법위반 등으로 기소되어 2025. 8. 19. 대법원에서 유죄가 확정되었는데(2025도*****), 주요 범죄사실은 다음과 같다.
- 다 음 -
「환경영향평가법」상 자격을 갖춘 조사자가 현장에서 대상지역의 동ㆍ식물의 분포 현황 및 법정보호종 등을 확인하고 사업시행으로 인한 영향예측과 그 영향의 저감방안을 수립하여야 함에도, 더 많은 용역사업을 진행하여 경제적 이익을 얻고 관계기관의 환경영향평가서등에 관한 심사를 통과할 목적으로 실제 현장 조사에 참여하지 않은 조사자를 마치 조사에 참여한 것처럼 현지조사표를 허위로 작성하기로 마음 먹고, 2017. 2. 21.경부터 2019. 9. 18.경까지 실제 현장조사에 참여하지 않은 조사자가 마치 실제 현장조사에 참여한 것처럼 현지조사표를 작성하는 방법으로 총 122회에 걸쳐 환경영향평가서 작성의 기초가 되는 자료를 거짓으로 작성함
바. 위 형사소송 판결문의 범죄일람표 등에 따르면 한국환경생태연구소가 이 사건 사업 육상생태계 조사보고서에 첨부한 2017. 11. 7.자 현지조사표상 현지조사에 참여한 것으로 기재된 유○재 및 김○범은 실제로 현지조사에 참여하지 않았거나 다른 사람이 참여하였다. 그리고 H환경생태기술연구소가 육상생태계 조사업무를 재대행한 이 사건 사업 및 A신항배후 국제산업물류단지(1단계) 조성사업 사후환경영향조사의 현지조사표, 조사차량의 하이패스 영수증을 대조해 보면 유○재, 김○범이 2017. 11. 7. 10:53~15:30에 이 사건 사업지구에서 현지조사를 한 것으로 되어 있으나, 같은 날 14:00~17:50에 A신항배후 국제산업물류단지(1단계) 조성사업의 현지조사도 한 것으로 되어 있다.
사. 피청구인은 2025. 11. 10. 청구인에게 「환경영향평가법」 제56조제1항제2호를 위반하여 환경영향평가서등과 그 작성의 기초가 되는 자료(현지조사표)를 거짓으로 작성하였다는 이유로 영업정지 6개월의 처분 사전통지를 하였고, 청구인은 2025. 12. 1. 피청구인에게 다음과 같은 내용의 의견서를 제출하였다.
- 다 음 -
ㅇ 소명내용
- H환경생태기술연구소는 2017. 11. 7. 오전~오후 시간에 걸쳐 이 사건 사업 및 A신항배후 국제산업물류단지(1단계) 조성사업의 육상생태계 현장조사한 것으로 확인됨(과업별 이동거리 1시간 소요)
ㆍ 하이패스 영수증 상 오전에 폐사(청구인)의 과업을 먼저 수행한 후 국제산업물류단지로 이동한 것으로 파악됨
- 본 사후환경영향조사는 2015. 10. 1.부터 2019. 12. 31.까지 3.25년간 분기 1회씩 총 13회 수행하였으며, 총 13회 조사 중 1회 조사(2017. 11. 7.)에서 제2종 업자의 현지조사표 참여자 명단 중복 작성으로 거짓ㆍ부실 검토 안건에 포함되었음
- 2017. 11. 7. H환경생태기술연구소로부터 조사 시작 및 종료 보고를 유선상으로 받았고, 자체 검토결과 폐사의 과업인 ○○산단에서 현장조사를 먼저 실수행한 것은 사실이며, 조사 현장에서 분야별로 흩어져서 조사가 이루어지는 특성상 현지조사표에 기재된 인원수 및 조사자를 일일이 확인하기는 현실적으로 매우 어려움
ㅇ 재발방지대책
- 조사계획, 현장조사, 기초자료 작성의 3단계에 걸쳐 실제 참여인력에 대한 반복확인을 통해 거짓 작성을 원천 차단하고 있음
ㆍ 조사 전 조사계획서 확인 : 조사일시별 인원 및 자격사항 확인
ㆍ 재대행업체 조사 시 현장을 방문하여 조사 전 투입인력에 대한 T.B.M.실시(사진 촬영), 작업 후 재해 발생 여부 점검표 작성
ㆍ 분기조사 마무리 후 보존대상 기초자료 작성(조사분야별 참여인력 확인, 조사시간 및 지역 확인, 현지조사표 작성 여부 확인, 현장 조사경로 및 사진 확인, 출장명령서, 하이패스 영수증 등 증빙자료 확인)
아. 피청구인은 2025. 12. 29. 청구인에게 위반행위의 내용ㆍ정도ㆍ동기 및 결과 등을 고려하여 법정 처분기준에서 2분의 1을 감경하여 이 사건 처분을 하였다.
5. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령의 내용
1) 「환경영향평가법」 제54조, 같은 법 시행령 제68조에 따르면, 환경영향평가등을 대행하는 사업(이하 ‘환경영향평가업’이라 한다)을 하려는 자는 환경영향평가사 등의 기술인력과 시설 및 장비를 갖추어 기후에너지환경부장관에게 등록을 하여야 하고, 환경영향평가업은 제1종 환경영향평가업과 제2종 환경영향평가업으로 구분되어 있으며, 제1종 환경영향평가업은 환경영향평가업 전반에 대하여 작성대행을 할 수 있고, 제2종 환경영향평가업은 자연생태환경 분야의 조사, 영향 예측ㆍ평가 및 보전방안에 관한 작성 대행을 할 수 있다. 같은 법 제56조제1항제5호에 따르면, 환경영향평가업자는 원칙적으로 자신이 대행하는 환경영향평가등의 대행 업무를 다른 자에게 재대행하게 하지 아니하여야 하고, 예외적으로 기후에너지환경부령으로 정하는 요건 및 분야에 따라 환경영향평가등의 평가 항목을 조사ㆍ측정하는 업무로서 해당 업무를 발주한 자의 승인을 받아 재대행할 수 있는데, 같은 법 시행규칙 제26조제1호는 법 제56조제1항제5호 단서에 따라 재대행할 수 있는 업무로 ‘자연생태환경의 조사, 자연생태환경의 영향 예측ㆍ평가 및 자연생태환경 보전방안’을 규정하고 있다.
2) 「환경영향평가법」 제56조제1항제2호는 환경영향평가업자의 준수사항으로 ‘환경영향평가서등과 그 작성의 기초가 되는 자료를 거짓으로 또는 부실하게 작성하지 아니할 것’을 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 제1항제2호에 따른 거짓 또는 부실 작성의 구체적인 판단기준은 기후에너지환경부령으로 정한다고 규정하고 있다. 그 위임에 따라 같은 법 시행규칙 제23조, 별표 2 제1호다목은 환경영향평가서등의 거짓 작성 판단기준으로 ‘환경영향평가서등의 현황조사 및 작성 등에 참여하지 않았음에도 참여한 것으로 거짓 작성한 경우’를 규정하고 있다.
3) 「환경영향평가법」 제58조제1항제8호ㆍ제2항, 제72조제1항, 같은 법 시행령 제77조제1항제13호 및 같은 법 시행규칙 제28조, 별표 3 제1호마목, 제2호마목1)을 종합해 보면, 기후에너지환경부장관으로부터 권한을 위임받은 지방환경관서의 장은 환경영향평가업자가 법 제56조제1항제2호를 위반하여 환경영향평가서등과 그 작성의 기초가 되는 자료를 거짓으로 작성한 경우 1차 위반 시 영업정지 6개월의 처분을 할 수 있되, 위반행위의 내용ㆍ정도ㆍ동기 및 결과 등을 고려하여 영업정지 처분기준 일수의 2분의 1의 범위에서 경감할 수 있다.
4) 「환경영향평가서등 작성 등에 관한 규정」 별지 제3호서식에 포함된 ‘환경영향평가서등 대행계약서 작성시 유의사항’ 제3호(환경영향평가서등 작성자의 재대행 관리)에 소속직원을 재대행자의 현장조사 등에 분야별로 분기 1회 이상 참여시켜 측정 및 조사의 적정성 여부를 확인하여야 하고(가목), 재대행자로부터 업무 수행결과가 제출된 경우에는 관련 증빙서류들을 확인하고, 거짓ㆍ부실 조사 사항이 확인될 경우 재조사 등의 조치를 하여야 한다(나목)고 되어 있다.
나. 판 단
1) 이 사건 처분사유의 존재 여부
위 관계법령의 문언 및 취지에 따르면, 환경영향평가업자는 「환경영향평가법」 제56조제1항제2호에 따라 환경영향평가서를 부실하게 작성하지 아니할 의무가 있고, 이는 환경영향평가업자의 업무 범위가 제1종인지 제2종인지와는 무관하며, 「환경영향평가법」 어디에도 하도급을 근거로 원수급자인 제1종 환경영향평가업자의 환경영향평가서에 관한 의무를 면제하는 규정은 두고 있지 아니하므로, 환경영향평가 등을 하려는 자로부터 그 작성을 대행받은 환경영향평가업자에게는 자연생태환경 분야 조사 등의 하도급과는 무관하게 환경영향평가서를 충실하게 작성할 의무가 있다고 할 것이다.
「환경영향평가법」 제56조제1항제2호에 해당하는 ‘환경영향평가서등의 거짓ㆍ부실 작성 판단기준’으로 같은 법 시행규칙 제23조, 별표 2 제1항다목은 ‘환경영향평가서등의 현황조사 및 작성 등에 참여하지 않았음에도 참여한 것으로 거짓 작성한 경우’를 규정하고 있는바, 위 인정사실에 따르면 청구인의 이 사건 사업 사후환경영향조사서의 기초자료인 2017. 11. 7.자 현지조사표에 참여인원으로 기재된 유○재 및 김○범이 실제로 현지조사에 참여하지 않았거나 다른 사람이 참여한 것으로 밝혀졌으므로, 이는 위 판단기준에 따라 「환경영향평가법」 제56조제1항제2호를 위반하여 환경영향평가서등과 그 작성의 기초가 되는 자료가 거짓으로 작성된 경우에 해당한다.
그리고 A도시공사와 이 사건 사업의 사후환경영향조사 용역계약을 체결한 계약상대방은 청구인이므로, 사후환경영향조사서의 기초자료로서 거짓으로 작성되지 않은 현지조사표를 제출할 의무의 주체도 청구인이고, 청구인이 H환경생태기술연구소와 하도급계약을 체결한 것 역시 자신의 책임하에 사후환경영향조사서를 작성함을 전제로 한 것이므로 처분의 상대방성도 인정된다. 따라서 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분사유는 인정된다.
2) 이 사건 위반행위에 청구인의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 존재하는지 여부
행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 참조).
위 인정사실에 따르면, H환경생태기술연구소의 2017년 4분기 현지조사는 2017. 11. 7. 1회 실시되었고, 이 사건 위반행위는 2017. 11. 7. 실시된 현지조사에 참여하지 않은 조사자가 마치 조사에 참여한 것처럼 현지조사표를 거짓으로 작성하였다는 것인바, ① 「환경영향평가서등 작성 등에 관한 규정」에 따르면 환경영향평가서 작성자가 일부 업무를 다른 자에게 재대행하게 하였다고 하더라도 소속 직원을 재대행자의 현장조사에 분기 1회 이상 참여시켜 조사의 적정성 여부를 확인하여야 할 관리의무가 있고, 그럼에도 불구하고 청구인이 이를 위반하여 이 사건 위반행위가 발생한 것이며, 만약 청구인이 위 규정에 따라 소속 직원을 2017. 11. 7. 현지조사에 참여시켜 관리ㆍ감독을 충실히 하였다면 사전에 방지할 수 있었던 사안인 점, ② 청구인이 처분 전 의견서를 통해 앞으로는 재대행업자가 현장조사를 하기 전에 조사계획서를 확인하고, 현장조사 시 현장을 방문하여 증빙자료를 확인하는 등 재대행업자가 수행하는 현지조사에 대한 관리를 강화하겠다고 진술한 점에 비추어보면 이 사건 사업의 사후환경영향조사 업무를 수행할 당시에도 위와 같은 조치가 충분히 가능하였던 것으로 보이는 점, ③ 청구인의 주장 외에 H환경생태기술연구소의 재대행 업무에 대해 구체적으로 어떠한 방법으로 관리ㆍ감독을 하였는지에 대한 입증이 없고, 청구인이 H환경생태기술연구소의 재대행 용역결과에 대한 검수 등을 소홀히 하여 이 사건 위반행위를 확인하지 못한 것인 점 등을 고려해 보면, 이 사건 위반행위에 청구인의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 보기 어렵다.
3) 재량권의 일탈ㆍ남용 여부
앞에서 살핀 바와 같이 청구인에게 이 사건 처분사유가 인정되고, 이 경우 1차 위반 시 행정처분 법정기준은 영업정지 6개월이나, 피청구인은 위반행위의 내용 및 정도 등을 고려하여 법정 감경기준을 최대로 적용하여 이 사건 처분을 하였다. 그리고 환경영향평가를 통해 친환경적이고 지속가능한 발전과 건강하고 쾌적한 국민생활을 도모하는 것을 목적으로 하는 「환경영향평가법」의 입법취지를 고려해 보면 피청구인이 이 사건 처분을 통해 달성하려는 공익이 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 되는 불이익에 비해 결코 작다고 볼 수 없다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분이 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당하여 위법하다거나 부당하다고 할 수 없다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.