2021년 정부포상업무지침 Ⅲ. 4. 다. 2) 가) 위헌확인
【판시사항】
공무원 재직 중 음주운전으로 인하여 형사 처분을 받은 자를 퇴직공무원 포상 추천에서 제외하도록 한 ‘2021년 정부포상업무지침’ III. 포상기준 4. 퇴직공무원 포상 다. 추천제한 2) 형사 처분 가) 가운데 ‘공무원 재직 중 도로교통법 제44조 제1항에 따른 음주운전 행위로 인해 형사 처분을 받은 자’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부(소극)
【결정요지】
심판대상조항은 사회통념상 상훈을 수여하기에 부적격한 자를 선별하고 타의 모범이 되는 퇴직공무원에 대하여만 상훈을 수여함으로써 국가 영전 수여에 대한 국민의 신뢰와 지지를 확보하여 서훈의 영예성을 제고하기 위한 것이다. 음주운전은 공공의 생명과 신체, 안전을 위협하는 행위로서, 음주운전의 시기나 당시 관련법령의 규율 내용, 징계시효나 형의 시효 도과 여부 등과 무관하게 공직사회의 품위와 국민의 신뢰를 해치는 비위행위에 해당한다. 따라서 심판대상조항이 음주운전을 공무원의 주요비위행위로 규정하기 훨씬 전에 저지른 음주운전이라 하더라도, 공무원 재직 중에 음주운전으로 형사 처분을 받은 퇴직공무원에 대하여는 정부포상 추천을 할 수 없도록 한 것이 자의적인 차별이라고 볼 수 없다.
【심판대상조문】
2021년 정부포상업무지침 III. 포상기준 4. 퇴직공무원 포상 다. 추천제한 2) 형사 처분 가) 가운데 ‘공무원 재직 중 도로교통법 제44조 제1항에 따른 음주운전 행위로 인해 형사 처분을 받은 자’에 관한 부분
【참조조문】
공무원 징계령 시행규칙(2017. 1. 10. 총리령 제1356호로 개정된 것) 제4조 제2항 제5호
구 도로교통법(2018. 3. 27. 법률 제15530호로 개정되고, 2023. 10. 24. 법률 제19745호로 개정되기 전의 것) 제44조 제1항
도로교통법(2018. 12. 24. 법률 제16037호로 개정된 것) 제148조의2 제3항
상훈법(2019. 12. 10. 법률 제16765호로 개정된 것) 제7조 제2항
정부 표창 규정(2017. 7. 26. 대통령령 제28211호로 개정된 것) 제9조
【참조판례】
헌재 2005. 6. 30. 2004헌마859, 판례집 17-1, 1016, 1021
헌재 2021. 11. 25. 2018헌마598, 공보 302, 1518, 1521
헌재 2022. 2. 24. 2020헌마177, 판례집 34-1, 233, 237
【전문】
【당 사 자】
청 구 인김○○
대리인 변호사 문광신
【주 문】
이 사건 심판청구를 기각한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인은 1987. 3. 15. 지방공무원으로 임용되어 34년 이상 ○○군에서 공무원으로 재직하였고, 2021. 12. 31. 정년퇴임하였다.
나. 청구인은 1994. 5. 16. 음주운전으로 벌금 70만 원의 형사 처분을 받은 사실이 있어 퇴직공무원 정부포상 추천대상에서 제외되었다는 취지의 통보를 2021. 9. 9. ○○군수로부터 받았다.
다. 이에 청구인은, 공무원 재직 중에 음주운전으로 형사 처분을 받은 자를 퇴직공무원 포상 추천에서 제외하도록 규정한 ‘2021년 정부포상업무지침’ Ⅲ. 포상기준 4. 퇴직공무원 포상 다. 추천제한 2) 형사 처분 가)를 위 조항이 있기 전에 음주운전으로 형사 처분을 받은 사람에게 적용하는 것은 헌법에 위반된다고 주장하면서, 2021. 11. 18. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 ‘공무원 재직 중 도로교통법 제44조 제1항에 따른 음주운전 행위로 인해 형사 처분을 받은 자’에 해당하여 퇴직공무원 포상 추천대상에서 제외되었으므로, 심판대상을 이에 관한 부분으로 한정하기로 한다.
따라서 이 사건 심판대상은 ‘2021년 정부포상업무지침’(이하 ‘이 사건 지침’이라 한다) Ⅲ. 포상기준 4. 퇴직공무원 포상 다. 추천제한 2) 형사 처분 가) 가운데 ‘공무원 재직 중 도로교통법 제44조 제1항에 따른 음주운전(이하 ‘음주운전’이라 한다) 행위로 인해 형사 처분을 받은 자’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다.
심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
2021년 정부포상업무지침
Ⅲ. 포상기준
4. 퇴직공무원 포상
다. 추천제한
2) 형사 처분
가) 공무원 재직 중의 행위 또는 공무원 재직기간에 합산되는 경력기간 중의 행위로 인해 벌금 이상의 형사 처분을 받은 자
- 다만, 재직 중 1회에 한해 100만 원 미만의 벌금을 받은 자 중 공적심사위원회 심사 결과 경미한 잘못으로 인해 벌금형을 받았고, 퇴직포상을 받을 만한 특별한 공적이 있다고 인정되는 자는 추천가능하나,
- 「공무원 징계령 시행규칙」 제4조 제2항(제1～6호)에 따라 감경이 제한되는 비위(주요비위) 또는 사회적 지탄의 대상이 되는 행위로 인해 형사 처분을 받은 자는 형벌의 종류와 횟수에 관계없이 추천 제외(선고유예를 받은 경우 포함)
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│<주요비위란> │
│「국가공무원 징계령 시행규칙」제4조 제2항(징 │
│계를 감경할 수 없는 경우) │
│1.「국가공무원법」제78조의2 제1항 │
│┌─────────────────────┐│
││1. 금전, 물품, 부동산, 향응 또는 그 밖에 ││
││대통령령으로 정하는 재산상 이익을 취 ││
││득하거나 제공한 경우 ││
││2.다음 각 목에 해당하는 것을 횡령, 배임, ││
││절도, 사기 또는 유용한 경우 ││
││가.「국가재정법」에 따른 예산 및 기금 ││
││나.「지방재정법」에 따른 예산 및「지 ││
││방자치단체 기금관리기본법」에 따른 ││
││기금 ││
││다.「국고금 관리법」제2조 제1호에 따른 ││
││국고금 ││
││라.「보조금 관리에 관한 법률」제2조 ││
││제1호에 따른 보조금 ││
││마.「국유재산법」제2조 제1호에 따른 ││
││국유재산및「물품관리법」제2조 ││
││제1항에 따른 물품 ││
││바.「공유재산 및 물품 관리법」제2조 ││
││제1호 및 제2호에 따른 공유재산 ││
││및 물품 ││
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┌─────────────────────────────────────┐
│┌───────────────────┐ │
││사.그 밖에 가목부터 바목까지에 준하는 │ │
││것으로서 대통령령으로 정하는 것 │ │
│└───────────────────┘ │
│2.「성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법」제2 │
│조에 따른 성폭력범죄 │
│3.「성매매알선 등 행위의 처벌에 관한 법률」제2조 제1항 제1호에 따른 성매매│
│4.「양성평등기본법」제3조 제2호에 따른 성희롱 │
│5.「도로교통법」제44조 제1항에 따른 음주운 │
│전 또는 같은 조 제2항에 따른 음주측정에 │
│대한 불응 │
│6.「공직자윤리법」제8조의2 제1항 또는 제22 │
│조에 따른 등록의무자에 대한 재산등록 및 │
│주식의 매각ㆍ신탁과 관련한 의무 위반 │
│<사회적 지탄을 받는 행위란> │
│도박, 불륜, 사기, 강ㆍ절도, 상해 등 │
│*형사 처분(선고유예 포함)의 판결문, 징계사유 │
│서 등의 해당 내용들이 주요사유로 기재되어 있 │
│는 경우 사회적 지탄을 받는 행위를 한 것으로 │
│판단 │
└─────────────────────────────────────┘
3. 청구인의 주장
가. 음주운전이 공무원 징계 시 징계를 감경할 수 없는 사유(이하 ‘주요비위행위’라 한다) 중 하나로 규정된 것은 2011. 11. 1. 개정된 ‘공무원 징계령 시행규칙’ 제4조 제2항에 따른 것이고, 정부포상업무지침에 서훈 추천제한사유로 규정된 것은 2015년부터이다. 그런데 청구인이 음주운전으로 형사 처분을 받은 것은 ‘공무원 징계령 시행규칙’이 개정되기 훨씬 전인 1994. 5. 16.이다. 심판대상조항은 음주운전이 주요비위행위로 규정되기 훨씬 전에 저지른 행위에 대하여서도 포상추천에서 제외하도록 규정하고 있다. 한편 심판대상조항은 재직공무원에 비하여 추천제한사유를 넓게 규정하고 있고, 이미 사면된 공무원에 비하여서도 청구인을 불합리하게 차별하고 있다.
따라서 심판대상조항은 청구인의 인간의 존엄성, 행복추구권 및 평등권을 침해한다.
나. 헌법 제75조에 의하면, 대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다고 규정하고 있는데, 심판대상조항은 상위법의 구체적 위임도 받지 않은 채 추천제한사유를 정한 것이므로 법률유보원칙에 위반된다.
4. 판단
가. 쟁점의 정리
(1) 심판대상조항은 ‘이 조항이 규정되기 전에 음주운전을 하여 형사 처분을 받은 사람’과 ‘이 조항이 규정된 후에 음주운전을 하여 형사 처분을 받은 사람’을 구별하지 않고 모두 퇴직공무원 포상에서 제외하도록 규정하고 있는바, 본질적으로 다른 두 집단을 같게 취급하여 청구인의 평등권을 침해하는지 여부가 문제된다.
(2) 청구인은 심판대상조항이 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권을 침해한다고 주장한다.
그러나 헌법 제80조는 “대통령은 법률이 정하는 바에 의하여 훈장 기타의 영전을 수여한다.”라고 규정하여 영전의 수여가 대통령의 권한임을 명시하고 있다. 또한 상훈법 제7조 제2항은 대통령이 국무회의의 심의를 거쳐 훈장 또는 포장의 대상자를 결정하도록 규정하고 있고, ‘정부 표창 규정’ 제9조는 대통령 또는 국무총리가 하는 표창의 경우 행정안전부장관으로 하여금 표창 대상자에 대하여 대통령 또는 국무총리의 승인을 받도록 규정하고 있다.
이상의 내용을 종합하여 보면 국민에 대한 훈장, 포장 및 표창(이하 ‘훈장 등’이라 한다)의 수여는 기본적으로 대통령 등 포상권자의 재량에 달려 있는 사항이고, 달리 헌법은 국민에게 훈장 등을 수여할 것을 요구할 권리를 부여하고 있지 않다(헌재 2005. 6. 30. 2004헌마859 참조). 따라서 청구인이 심판대상조항으로 인하여 훈장 등을 받지 못하게 되었다고 하여 행복추구권이나 인간의 존엄과 가치가 제한된다고 보기 어렵다.
(3) 이 사건 지침은 상훈법 및 같은 법 시행령에 따른 훈장 및 포장과 ‘정부 표창 규정’에 따른 대통령표창 및 국무총리표창에 관한 준칙을 정하고 있다. 청구인은 심판대상조항이 법률유보원칙에 반한다고 주장하나, 이 사건 지침 중 ‘훈장 및 포장’에 관한 사항은 헌법 제80조와 상훈법 및 같은 법 시행령의 위임을 받아 규정된 것으로 법률에 근거가 있다. 이 사건 지침 중 ‘표창’에 관한 사항은 법률에 직접적인 근거가 있다고 보기는 어려우나, 이 사건 지침은 대한민국에 공로와 공적이 있는 사람에 대하여 수여하는 정부포상의 기준을 정한 것으로 기본권 제한이 아닌 수혜적 내용을 규정하고 있으므로, 기본권 제한의 경우 요구되는 법률유보원칙이 문제된다고 보기 어렵다(헌재 2021. 11. 25. 2018헌마598; 헌재 2022. 2. 24. 2020헌마177 참조). 따라서 청구인의 이 부분 주장에 대하여는 더 나아가 판단하지 않기로 한다.
나. 평등권 침해 여부
(1) 퇴직공무원 포상은 25년 이상 직무를 성실히 수행하여 국가발전에 기여하고 공사 생활에 흠결 없이 퇴직하는 공무원에게 훈장 등을 수여함으로써 영예를 부여하는 제도이다. 퇴직공무원 포상제도를 마련하면서 포상의 내용이나 종류, 포상기준 등을 정하는 것은 포상이 갖는 영예의 정도와 포상대상자에 대한 사회적 기대 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 하는 입법정책적인 문제로서, 입법자에게 광범위한 입법형성권이 인정된다.
(2) 퇴직공무원 포상을 위한 공적심사를 할 때에는 재직한 전체 기간을 대상으로 하되 공사에 흠결 없이 성실하고 타의 모범이 되어 생활하였는지 여부가 가장 중요한 기준이 된다. 이 사건 지침은 25년 이상 근무한 퇴직공무원 가운데 공무원 재직 중 일정한 사유가 있는 자를 퇴직공무원 포상에 추천하지 않도록 규정하고 있다(이 사건 지침 Ⅲ. 포상기준, 4. 퇴직공무원 포상 참조). 이는 ‘대한민국에 뚜렷한 공적을 세운 사람’에게 수여하여야 한다는 서훈의 원칙에 따라(상훈법 제2조), 사회통념상 상훈을 수여하기에 부적격한 자를 선별하고, 타의 모범이 되는 퇴직공무원에 대하여만 상훈을 수여함으로써 국가 영전 수여에 대한 국민의 신뢰와 지지를 확보하여 서훈의 영예성을 제고하기 위한 것이다.
(3) 심판대상조항은 공무원 재직 중 ‘음주운전’으로 인하여 형사 처분을 받은 경우를 퇴직공무원 포상 추천제한사유로 규정하고 있다. 음주운전은 운전자의 주의력과 판단력을 크게 저하시켜 보행자와 다른 운전자의 생명과 신체, 안전을 심각하게 위협한다. 이에 도로교통법은 술에 취한 상태에서의 운전을 금지하고 이를 위반하여 운전한 경우에는 징역이나 벌금형에 처하도록 하며, 음주운전을 한 사람이 다시 음주운전을 하여 운전면허 정지 사유에 해당하는 경우에는 면허를 필요적으로 취소하도록 하는 등 음주운전을 엄격히 규제하고 있다(도로교통법 제44조 제1항, 제93조 제1항 제1호 및 제2호, 제148조의2 제3항 참조).
더욱이 공무원에게는 공직사회의 품위와 국민의 신뢰를 유지하기 위하여 높은 도덕적 기준이 요구되는바, 음주운전은 단순한 교통법규의 위반을 넘어 공직자가 도덕적 책임을 다하고 사회적 모범이 되어야 할 의무를 위반하여 공직사회의 품위와 국민의 신뢰를 훼손하는 행위이다. 국가공무원법 및 지방공무원법은 공무원에게 품위 유지 의무를 부과하고 이를 위반한 경우에는 징계처분을 할 수 있도록 규정하고 있는데(국가공무원법 제63조, 제78조 제1항, 지방공무원법 제55조, 제69조 제1항 참조), ‘공무원 징계령 시행규칙’은 음주운전을 공무원 징계사유 중 하나로 규정하고 음주운전 행위의 경중이나 횟수에 따라 정직, 강등, 해임, 파면 등의 처분을 할 수 있도록 규정하고 있다(제2조 제1항 [별표 1의5] 참조). 또한 같은 시행규칙은 음주운전으로 징계를 하는 경우에는 그 전에 정부포상을 받은 공적이 있더라도 징계를 감경할 수 없도록 규정하고 있다(제4조 제2항 제5호 참조).
이와 같이 음주운전은 공무원의 중대한 비위행위 중 하나로 간주되어 징계의 대상이 된다. 따라서 심판대상조항은 음주운전으로 형사 처분을 받은 퇴직공무원을 정부포상 추천대상에서 제외함으로써 퇴직공무원 포상의 영예성과 신뢰성이 훼손되지 않도록 한 것이다.
(4) 음주운전을 한 공무원에 대하여 구체적인 징계기준을 마련하고 공적이 있더라도 징계 감경을 할 수 없도록 규정한 것은 2011. 11. 1. 개정된 ‘공무원 징계령 시행규칙’부터이고(제2조 제1항 및 제4조 제1항), 음주운전이 공무원의 주요비위에 포함되어 정부포상 추천제한사유로 규정된 것은 2015년 시행된 정부포상업무지침에서부터이다.
그런데 도로교통법은 그보다 훨씬 전인 1961. 12. 31. 제정 당시부터 이미 ‘주취 중 운전’을 금지하고 있었고, 이를 위반하여 자동차 등을 운전한 자를 6월 이하의 징역 또는 20만 환 이하의 벌금이나 구류 또는 과료에 처하도록 규정하고 있었는바(제39조 및 제75조 제1항 제2호 참조), 음주운전은 공공의 생명과 신체, 안전을 위협하는 행위로서 공무원 징계규정의 유무나 정부포상업무지침의 내용과 관계없이 공직사회의 품위와 국민의 신뢰를 해치는 비위행위로서 평가되어야 마땅하다.
더욱이 훈장 등 영전의 수여는 대통령이 국가원수의 지위에서 행하는 고도의 정치성을 지닌 국가작용으로 국민적 신뢰와 지지가 있어야 그 영예가 확보된다 할 것이어서, 이 사건 지침에 따른 퇴직포상의 추천기준은 그 시대를 함께하는 국민의 입장에서 이해되고 수용될 수 있어야 한다. 따라서 음주운전이 정부포상의 영예성이나 신뢰성을 심각하게 훼손할 수 있는 주요비위행위에 해당하는지 여부는 음주운전 행위 당시가 아니라 정부포상 당시를 기준으로 평가되어야 한다.
심판대상조항은 음주운전이 초래할 수 있는 잠재적 사고의 위험성과 심각도, 그로 인해 개인과 사회에 미치는 해악에 대한 사회적 인식의 변화, 이에 대한 제재의 필요성과 처벌수준의 강화라는 정책적 요구와 국민의 공감대 형성이라는 배경을 바탕으로 도입된 것이다. 따라서 심판대상조항이 음주운전의 시기와 당시 관련법령의 규율내용, 징계시효나 형의 시효 도과 여부 등과 무관하게 공무원 재직 중 음주운전으로 형사 처분을 받은 퇴직공무원에 대하여는 정부포상 추천을 할 수 없도록 규정하였다고 하여, 그것이 자의적인 차별에 해당한다고 볼 수 없다.
(5) 그 밖에 청구인은 심판대상조항이 정부포상에 있어 퇴직공무원을 재직공무원에 비하여 불리하게 취급하고, 같은 퇴직공무원이라도 이미 사면된 공무원과 그렇지 않은 공무원을 차별 취급한다고 주장한다.
그러나 재직공무원과 퇴직공무원 모두 공무원 재직 중 음주운전 행위로 인해 형사 처분을 받은 경우 형벌의 종류 및 횟수에 관계없이 정부포상 추천에서 제외되고(이 사건 지침 Ⅲ. 포상기준 3. 공무원 포상 다. 추천제한 참조), 재직기간 중 주요비위로 형사 처분을 받은 경우 형사 처분의 사면ㆍ복권 여부와 관계없이 정부포상 추천대상에서 제외된다는 점에서 아무런 차이가 없다. 따라서 청구인이 주장하는 바와 같은 차별취급은 존재한다고 보기 어렵다.
(6) 이와 같은 사정을 종합적으로 고려할 때, 심판대상조항은 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 문형배 이미선 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선
[별지] 관련조항
공무원 징계령 시행규칙(2017. 1. 10. 총리령 제1356호로 개정된 것)
제4조(징계의 감경) ② 제1항에도 불구하고 징계사유가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 징계를 감경할 수 없다.
5.「도로교통법」 제44조 제1항에 따른 음주운전 또는 같은 조 제2항에 따른 음주측정에 대한 불응
구 도로교통법(2018. 3. 27. 법률 제15530호로 개정되고, 2023. 10. 24. 법률 제19745호로 개정되기 전의 것)
제44조(술에 취한 상태에서의 운전 금지) ① 누구든지 술에 취한 상태에서 자동차 등(「건설기계관리법」 제26조 제1항 단서에 따른 건설기계 외의 건설기계를 포함한다. 이하 이 조, 제45조, 제47조, 제93조 제1항 제1호부터 제4호까지 및 제148조의2에서 같다), 노면전차 또는 자전거를 운전하여서는 아니 된다.
도로교통법(2018. 12. 24. 법률 제16037호로 개정된 것)
제148조의2(벌칙) ③ 제44조 제1항을 위반하여 술에 취한 상태에서 자동차등 또는 노면전차를 운전한 사람은 다음 각 호의 구분에 따라 처벌한다.
1. 혈중알코올농도가 0.2퍼센트 이상인 사람은 2년 이상 5년 이하의 징역이나 1천만 원 이상 2천만 원 이하의 벌금
2. 혈중알코올농도가 0.08퍼센트 이상 0.2퍼센트 미만인 사람은 1년 이상 2년 이하의 징역이나 500만 원 이상 1천만 원 이하의 벌금
3. 혈중알코올농도가 0.03퍼센트 이상 0.08퍼센트 미만인 사람은 1년 이하의 징역이나 500만 원 이하의 벌금
상훈법(2019. 12. 10. 법률 제16765호로 개정된 것)
제7조(서훈의 확정) ② 대통령은 제1항에 따른 서훈에 관한 의안에 대하여 국무회의의 심의를 거쳐 서훈 대상자를 결정한다.
정부 표창 규정(2017. 7. 26. 대통령령 제28211호로 개정된 것)
제9조(표창의 확정) 행정안전부장관은 표창 추천권자가 추천한 대상자에 대하여 대통령 또는 국무총리(이하 “표창권자”라 한다)의 승인을 받아야 한다. (단서 생략)