소상공인 보호 및 지원에 관한 법률 부칙 제2조 위헌제청
【전문】
【당 사 자】
사 건 2022헌가27 소상공인 보호 및 지원에 관한 법률 부칙 제2조 위헌제청
제 청 법 원 서울행정법원
제 청 신 청 인 별지 제청신청인 명단과 같음
당 해 사 건 서울행정법원 2022구합58377 손실보상금 청구의 소
선 고 일 2026. 7. 23.
【주 문】
소상공인 보호 및 지원에 관한 법률 부칙(2021. 7. 7. 법률 제18292호) 제2조 본문은 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 제청신청인들(이하 ‘신청인들’이라 한다)은 1997. 9. 18.부터 2021. 6. 17. 사이에 사업자등록을 마치고 서울, 경기, 인천 등지에서 노래연습장을 운영하고 있거나 운영하였다고 주장하는 자영업자들이다.
나. 정부는 2020년 초부터 코로나바이러스감염증-19(이하 ‘코로나19’라고 한다)에 대응하여 사회적 거리두기 조치를 시행하였고, 이에 따라 각 지방자치단체는 ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’(이하 ‘감염병예방법’이라 한다) 제49조 제1항 제2호에 따른 집합금지명령 및 집합제한명령을 하였다(이하 코로나19와 관련하여 감염병예방법 제49조 제1항 제2호에 따른 조치를 통틀어 ‘집합제한조치’라 한다).
다. 한편, ‘소상공인 보호 및 지원에 관한 법률’(2021. 7. 7. 법률 제18292호로 개정된 것, 이하 ‘개정 소상공인법’이라 한다) 제12조의2는 감염병예방법 제49조 제1항 제2호의 조치로 인하여 소상공인에게 경영상 심각한 손실이 발생한 경우 중소벤처기업부장관이 위 소상공인의 신청에 따라 손실보상금의 지급 여부 및 금액을 정하여 해당 소상공인에게 그 부담을 완화하기 위한 손실보상을 하도록 정하고 있고, 동법 부칙 제2조는 위 법률조항을 개정 소상공인법이 공포된 날인 2021. 7. 7. 이후 발생한 손실부터 적용하도록 규정하고 있다.
라. 신청인들은 2022. 3. 4. 대한민국을 피고로 하여 2021. 7. 7. 이전 집합제한조치로 인하여 영업을 하지 못하여 입은 손실에 대한 보상금 지급을 구하는 소를 제기하였다(서울행정법원 2022구합58377, 이하 ‘당해 사건’이라 한다). 이후 신청인들은 소송 계속 중 중소벤처기업부장관에 2020. 4. 8.부터 2021. 7. 6.까지의 기간에 대한 손실보상금의 지급을 구하는 신청을 하였고, 2022. 8. 9. 중소벤처기업부장관은 신청인들의 위 손실보상금 지급 신청에 대하여, 개정 소상공인법 공포일 이후 발생한 손실에 대하여 손실보상조항을 적용하도록 한 소상공인법 부칙 제2조에 따라 신청인들이 신청한 기간에 대한 손실보상을 실시할 법률상 근거가 없다는 이유로 각 거부처분(이하 ‘이 사건 거부처분’이라 한다)을 하였다. 이에 신청인들은 주위적으로는 대한민국을 피고로 하여 2021. 7. 7. 이전에 발생한 손실에 대한 손실보상금 지급을, 예비적으로는 중소벤처기업부장관을 예비적 피고로 하여, 이 사건 거부처분의 취소를 구하는 것으로 청구취지를 변경하였다.
마. 신청인들은 당해 사건 계속 중인 2022. 7. 20. 소상공인법 제12조의2(이하 소상공인법 제12조의2를 ‘손실보상조항’이라 한다) 및 부칙 제2조 본문에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다. 제청법원은 2022. 8. 18. 위 신청 중 소상공인법 부칙 제2조 본문에 대한 부분을 받아들여, 이 사건 위헌법률심판을 제청하고, 나머지 신청은 모두 기각하였다(서울행정법원 2022아12194).
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 ‘소상공인 보호 및 지원에 관한 법률’ 부칙(2021. 7. 7. 법률 제18292호) 제2조 본문(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
소상공인 보호 및 지원에 관한 법률 부칙(2021. 7. 7. 법률 제18292호)
제2조(손실보상에 관한 적용례) 제12조의2의 개정규정은 이 법이 공포된 날 이후 발생한 손실부터 적용한다. 다만, 정부는 공포된 날 전에 코로나바이러스감염증-19와 관련하여 "감염병의 예방 및 관리에 관한 법률" 제49조 제1항 제2호에 따른 집합금지, 영업제한 등 행정명령으로 인하여 발생한 심각한 피해에 대해서는 조치 수준, 피해규모 및 기존의 지원 등을 종합적으로 고려하여 피해를 회복하기에 충분한 지원을 한다.
[관련조항]
소상공인 보호 및 지원에 관한 법률(2021. 7. 7. 법률 제18292호로 개정된 것)
제12조의2("감염병의 예방 및 관리에 관한 법률"에 따른 조치로 인하여 발생한 손실보상) ① 중소벤처기업부장관은 "감염병의 예방 및 관리에 관한 법률" 제49조제1항 제2호에 따른 조치로서 영업장소 사용 및 운영시간 제한 등 대통령령으로 정하는 조치로 인하여 소상공인에게 경영상 심각한 손실이 발생한 경우 해당 소상공인에게 그 부담을 완화하기 위한 손실보상을 하여야 한다.
② 제1항에도 불구하고 중소벤처기업부장관은 제12조의4 제1항에 따른 손실보상 심의위원회(이하 "심의위원회"라 한다)의 심의를 거쳐 소상공인 외의 자로서 "중소기업기본법"에 따른 중소기업에 해당하는 자에게도 손실보상을 할 수 있다.
③ 제1항 및 제2항에 따라 손실보상을 받으려는 자(이하 "신청인"이라 한다)는 대통령령으로 정하는 바에 따라 중소벤처기업부장관에게 손실보상금의 지급을 신청하여야 한다.
④ 제3항에 따른 신청을 받은 중소벤처기업부장관은 심의위원회의 심의를 거쳐 손실보상금의 지급 여부 및 금액을 결정한 후 신청인에게 손실보상금을 지급하여야 한다. 이 경우 신청인이 "감염병의 예방 및 관리에 관한 법률" 제49조 제1항 제2호에 따른 조치를 위반한 경우에는 손실보상금을 감액하거나 지급하지 아니할 수 있다.
구 소상공인 보호 및 지원에 관한 법률(2021. 7. 7. 법률 제18292호로 개정되고, 2023. 3. 28. 법률 제19318호로 개정되기 전의 것)
제12조의2("감염병의 예방 및 관리에 관한 법률"에 따른 조치로 인하여 발생한 손실보상) ⑤ 중소벤처기업부장관은 제4항에 따라 손실보상금을 지급받은 자가 "감염병의 예방 및 관리에 관한 법률" 제49조 제1항 제2호에 따른 조치를 위반하는 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그 손실보상금의 전부 또는 일부를 환수할 수 있다.
⑥ 그 밖에 손실보상 및 환수의 대상과 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하며, 손실보상의 기준, 금액 및 시기 등에 관한 구체적인 사항은 심의위원회의 심의를 거쳐 중소벤처기업부장관이 고시한다.
감염병의 예방 및 관리에 관한 법률(2021. 3. 9. 법률 제17920호로 개정된 것)
제49조(감염병의 예방 조치) ① 질병관리청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 감염병을 예방하기 위하여 다음 각 호에 해당하는 모든 조치를 하거나 그에 필요한 일부 조치를 하여야 하며, 보건복지부장관은 감염병을 예방하기 위하여 제2호, 제2호의2부터 제2호의4까지, 제12호 및 제12호의2에 해당하는 조치를 할 수 있다.
2. 흥행, 집회, 제례 또는 그 밖의 여러 사람의 집합을 제한하거나 금지하는 것
3. 제청법원의 위헌제청이유
가. 심판대상조항은 코로나19와 관련하여 집합제한조치로 발생한 손실에 관하여, 2021. 7. 7. 이후에 발생한 손실에 대하여서만 손실보상하도록 규정하였다. 그런데 위와 같은 2021. 7. 7. 이전 손실이 발생한 소상공인과 2021. 7. 7. 이후 손실이 발생한 소상공인은 코로나19와 관련하여 집합제한조치로 인하여 손실이 발생하였다는 점에서 본질적으로 동일한 집단임에도, 심판대상조항은 2021. 7. 7. 이후 손실이 발생한 소상공인에 대하여서만 손실보상하도록 규정하고 있어 평등원칙에 위배된다.
나. 코로나19 가 확산되던 초기에는 사회전반적인 공포와 불확실성이 더 강력하였으므로, 2021. 7. 7. 이전에 있었던 집합제한조치로 인한 사회적 파장은 더 강하였을 가능성이 높고, 그에 따라 해당 시기에 신청인들이 입은 실질적인 손실의 정도가 더 컸을 수 있다. 입법재량의 영역이라고 하더라도, 합리적으로 정당화 될 수 있는 기준이 아닌, 법률 공포자의 선택에 맡겨져 있을 따름인 법률공포일을 기준으로 손실보상청구권의 인정 여부에서 차등을 두는 것은 입법재량을 넘어선 ‘자의적 기준’에 의한 차별에 해당한다.
4. 판단
가. 쟁점의 정리
심판대상조항은 손실보상조항을 개정 소상공인법의 공포일 이후 발생한 손실부터 적용하도록 하고 있다. 이에 집합제한조치로 인하여 개정 소상공인법의 공포일인 2021. 7. 7. 이후 손실을 입은 소상공인은 손실보상조항에 따른 손실보상을 청구할 수 있으나, 그 이전 손실을 입은 소상공인은 손실보상조항에 따른 손실보상을 청구할 수 없는 차이가 발생한다. 개정 소상공인법의 공포일 이전 손실을 입은 소상공인과 개정 소상공인법의 공포일 이후 손실을 입은 소상공인은 모두 코로나19와 관련한 집합제한조치로 인하여 손실을 입은 자들이라는 점에서, 본질적으로 동일한 집단에 해당한다. 이에 심판대상조항이 개정 소상공인법의 공포일 이후 손실을 입은 소상공인과의 관계에서, 개정 소상공인법의 공포일 이전 손실을 입은 소상공인을 달리 취급하는 것이 평등원칙에 위배되는지 여부가 문제된다.
나. 평등원칙 위배 여부
(1) 심사기준
헌법 제11조 제1항이 규정하는 평등원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적인 평등을 의미하는 것이 아니라, 법의 적용이나 입법에 있어 불합리한 조건에 의한 차별을 하여서는 안 된다는 상대적ㆍ실질적인 평등을 뜻하는 것이므로, 합리적 근거 없이 차별하는 경우에 한하여 평등원칙에 반할 뿐이다(헌재 2023. 6. 29. 2020헌마1669 참조).
한편, 국가의 방역정책으로 인하여 입은, 재산권의 보호범위에 포함되지 않는 영업상 손실을 보상할지 여부 및 어떠한 범위 내에서 보상할 것인지 여부는 국가의 재정상황이나 대상의 범위, 피해정도 등 여러 사정이 고려되어 정해질 입법정책의 문제이다(헌재 2023. 6. 29. 2020헌마1669 참조). 따라서 집합제한조치로 인한 영업상 손실을 보상할지 여부 및 보상하는 경우 어떠한 범위 내에서 보상할 것인지에 관하여서는 입법자에게 광범위한 입법형성의 자유가 인정된다. 따라서 심판대상조항이 2021. 7. 7. 이후 손실을 입은 소상공인과의 관계에서, 2021. 7. 7. 이전 손실을 입은 소상공인을 달리 취급하는 것이 평등원칙에 위배되는지 여부를 판단함에 있어서는 자의금지의 원칙에 따라 차별을 정당화하는 합리적인 이유가 있는지 여부를 기준으로 살펴본다.
(2) 판단
(가) 손실보상조항이 도입되기 전에는, 감염병예방법이 감염병관리기관의 지정 또는 격리소 등의 설치ㆍ운영으로 발생한 손실, 감염병환자, 감염병의사환자 등을 진료한 의료기관의 손실 등에 대한 손실보상규정을 두고 있었을 뿐(감염병예방법 제70조 제1항 참조), 감염병예방법 제49조 제1항 제2호에 따른 집합제한조치로 인한 손실에 대한 보상규정을 두고 있지는 않았다. 그런데 2020년 높은 전파력과 치명률을 갖고 백신과 치료제가 존재하지 않는 코로나19가 전 세계적으로 유행하였고, 백신 접종이 확대되고 오미크론 유행이 정점을 지나 감소세로 전환되어 상황이 안정된 2022. 4. 무렵까지 코로나19의 확산을 막기 위한 집합제한조치가 장기화되었다. 이와 같은 미증유의 상황 속에서 입법자로서는 코로나19 유행 초기에 코로나19가 위와 같이 장기간 유행하고, 이를 막기 위한 장기간의 집합제한조치가 이루어져, 소상공인 등에게 중대한 영업상 손실이 발생하리라는 것을 예상하기 어려웠다. 이에 집합제한조치로 인한 소상공인 등의 손실을 보상하는 내용을 포함하는 소상공인법 개정안이 발의되고, 입법청문회 등을 통해 각계의 의견을 수렴하여, 국회 본회의를 거쳐 손실보상조항을 도입하는 소상공인법 개정이 이루어질 때까지 상당한 시간이 소요되었다.
(나) 그런데 코로나19로 인한 집합제한조치가 시행되고, 손실보상조항을 담은 소상공인법 개정안이 통과되기 전 기간 동안, 집합제한조치로 인한 매출 감소 등 소상공인의 부담이 상당하였고, 소상공인에 대한 즉각적인 지원의 필요성이 대두되었다. 이에 정부는 집합제한조치로 인한 소상공인의 부담을 완화하기 위하여 2020년부터 소상공인에게 다양한 현금지원을 하여 왔다. 정부는 2020년 하반기부터 소상공인 등에 대하여 긴급고용안정지원금으로 최대 150만 원, 소상공인 새희망자금으로 최대 200만 원, 소상공인 버팀목자금으로 최대 300만 원, 소상공인 버팀목자금 플러스로 최대 500만 원 등을 지급하는 등 다양한 현금지원정책을 시행하였고, 이러한 정책을 포함하여 코로나19 방역 및 극복을 위하여 2020년에만 총 4차에 걸쳐 약 66조 원 이상의 추가경정예산을 편성하였다.
정부의 위와 같은 소상공인에 대한 지원금 지급은, 코로나19와 관련한 집합제한조치를 이행한 소상공인의 손실을 완화하기 위한 목적이었다는 점에서, 손실보상조항에 따른 손실보상금의 지급 목적과 중첩된다. 이에 개정 소상공인법 공포일 전 집합제한조치로 인한 손실 부분까지 손실보상조항을 적용할 경우, 소상공인 등에게 이미 지급된 각종 지원금과의 관계에서 이중 지급의 문제가 생길 수 있다. 또한 위와 같은 소상공인에 대한 현금지원을 위하여 정부는 이미 상당 규모의 추가경정예산을 마련하였는데, 이에 더하여 개정 소상공인법 공포일 전 손실까지 보상의 범위에 포함시킬 경우 국가 예산에 상당한 부담이 될 수 있었다.
(다) 또한, 손실보상조항에 따르면 중소벤처기업부장관은 소상공인의 손실보상 신청에 대하여 심의위원회의 심의를 거쳐 지급여부 및 금액을 결정하여야 한다고 정하고 있고(소상공인법 제12조의2 제4항 참조), 소상공인법 제12조의3은 위 중소벤처기업부장관의 결정에 대하여 이의신청을 할 수 있도록 정하고 있다. 이와 같은 이의신청을 포함한 손실보상금의 지급 및 금액 확정 절차에는 상당한 행정력이 소요된다. 손실보상조항의 도입 당시에도 입법의 지연으로 인한 비판이 상당하였고, 이에 신속한 손실보상의 실행이 무엇보다 중요하였다. 2020년 코로나19 유행 이후 집합제한조치로 인한 소상공인의 모든 손실을 손실보상범위에 포함한다면, 이에 대한 손실보상여부 및 금액 확정과 관련하여 상당한 행정력이 소요될 것이고, 이 경우 손실보상절차의 신속한 이행이 어려워질 수 있었다. 이에 입법자는 가용 행정력을 감안하고, 손실보상의 보다 신속한 실행을 위하여 손실보상의 범위를 어느 정도 제한하여야 할 필요성이 있었다.
이처럼 심판대상조항이 개정 소상공인법 공포일 이후 발생한 손실에 대하여 손실보상을 하도록 한 것은, 개정 소상공인법 공포일 이전 발생한 손실에 대하여 손실보상을 허용한다면 기존에 지급되었던 현금 지원과의 관계에서 이중지급의 문제가 생길 수 있고, 국가예산에도 부담이 되며, 신속한 손실보상이 어려워질 수 있다는 점을 고려한 것이다.
(라) 한편 소상공인법 부칙 제2조 단서는 "정부는 공포된 날 전에 코로나바이러스감염증-19와 관련하여 "감염병의 예방 및 관리에 관한 법률" 제49조 제1항 제2호에 따른 집합금지, 영업제한 등 행정명령으로 인하여 발생한 심각한 피해에 대해서는 조치 수준, 피해규모 및 기존의 지원 등을 종합적으로 고려하여 피해를 회복하기에 충분한 지원을 한다."고 규정하여, 개정 소상공인법 공포일 이전 손해에 대하여서도 충분한 지원을 하도록 규정하고 있다. 실제로 정부는 위 단서 조항에 따라 개정 소상공인법의 공포 이후에도, 기존에 지급하였던 현금 지원에 더하여 개정 소상공인법 공포일 이전인 2020. 8. 16.부터 2021. 7. 6.까지의 기간 동안 집합금지조치를 이행한 소기업에 대하여 각 300만 원부터 2,000만 원까지를, 위 기간 동안 영업시간제한조치를 이행하고 2020년 연매출이 전년 대비 감소한 소기업에 대하여 최대 900만 원을 각 희망회복자금으로, 집합금지조치 기간 동안 2019년 대비 2020년 또는 2021년에 연간 또는 반기 매출액이 감소한 소기업 및 연매출액 50억 원 이하의 중기업에 대하여 최대 1,000만 원을 손실보전금으로 각 지급하는 등 개정 소상공인법 공포일 이전 발생한 손실에 대하여 추가적인 지원금을 지급하였다. 이와 같은 지원금 지급 방식은 손실보상심의위원회의 심의를 거쳐 손실보상금을 확정하여 지급하는 손실보상에 비하여 비교적 간이한 절차에 따라 지급될 수 있다는 점에서 소상공인에게 유리한 측면도 있다.
(마) 물론 여러 차례에 걸친 정부의 지원이 코로나19 유행 전과 비교한 소상공인의 영업 매출 감소액 또는 손실보상조항이 적용되었더라면 받을 수 있었던 손실보상금 액수에 미달할 수는 있다. 그러나 정부는 지원금 지급 외에도 각종 대출 등 금융지원책, 임대료 부담 완화 정책 등을 시행하여 집합제한조치로 인한 소상공인의 부담을 완화하여 왔다는 점, 집합제한조치는 공동체 전체를 위하여 코로나19의 확산을 방지하기 위한 것이므로 사회구성원 모두가 그 부담을 나누어 질 필요가 있다는 점, 그러한 매출 감소는 사람 간 접촉으로 전파되는 코로나19에 감염되는 것을 피하기 위하여 사람들이 자발적으로 노래연습장 등에 방문을 자제한 것에 기인하는 측면도 있다는 것을 함께 고려할 필요가 있다(헌재 2023. 6. 29. 2020헌마1669 참조).
(바) 이와 같은 점을 종합하여 보면, 심판대상조항이 개정 소상공인법 공포일 이후 발생한 손실에 대하여서만 손실보상을 하도록 하였다고 하더라도, 이와 같은 차별에는 합리적인 이유가 인정된다. 따라서 심판대상조항이 입법자가 가진 입법재량을 일탈하여 평등원칙에 위배된다고 보기 어렵다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.