건축법 제25조 제1항 등 위헌확인
【전문】
【당 사 자】
사 건 2022헌마1211 건축법 제25조 제1항 등 위헌확인
청 구 인 김○○
대리인 법무법인 대한중앙
담당변호사 조기현, 이동규, 신예원, 이종준, 박은진, 이규희
선 고 일 2026. 8. 27.
【주 문】
1. 건축물관리법(2022. 2. 3. 법률 제18824호로 개정된 것) 제31조 제1항, 건축법시행령(2021. 12. 28. 대통령령 제32274호로 개정된 것) 제19조 제1항에 대한심판청구를 모두 기각한다.
2. 청구인의 나머지 심판청구를 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인은 2021. 9. 3. 건축시공기술사 자격시험에 합격하여 같은 달 6. 건축시공기술사 국가기술자격증을 취득한 자이다.
나. 청구인은 공사감리자의 자격을 정하면서 건축시공기술사는 포함하지 아니한 건축법 제25조 제1항 및 건축법 시행령 제19조 제1항, 해체공사감리자 자격을 정하면서 건축시공기술사는 포함하지 아니한 건축물관리법 제31조 제1항이 청구인의 기본권을 침해한다고 주장하며 2022. 8. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 건축법(2016. 2. 3. 법률 제14016호로 개정된 것) 제25조 제1항(이하 ‘건축법조항’이라 한다), 건축물관리법(2022. 2. 3. 법률 제18824호로 개정된 것) 제31조 제1항(이하 ‘건축물관리법조항’이라 한다), 건축법 시행령(2021. 12. 28. 대통령령 제32274호로 개정된 것) 제19조 제1항(이하 ‘건축법 시행령조항’이라 하고, 위 조항들을 모두 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다.
심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
건축법(2016. 2. 3. 법률 제14016호로 개정된 것)
제25조(건축물의 공사감리) ① 건축주는 대통령령으로 정하는 용도ㆍ규모 및 구조의 건축물을 건축하는 경우 건축사나 대통령령으로 정하는 자를 공사감리자(공사시공자 본인 및 "독점규제 및 공정거래에 관한 법률" 제2조에 따른 계열회사는 제외한다)로 지정하여 공사감리를 하게 하여야 한다.
건축물관리법(2022. 2. 3. 법률 제18824호로 개정된 것)
제31조(건축물 해체공사감리자의 지정 등) ① 허가권자는 건축물 해체허가를 받은 건축물에 대한 해체작업의 안전한 관리를 위하여 "건축사법" 또는 "건설기술 진흥법"에 따른 감리자격이 있는 자(공사시공자 본인 및 "독점규제 및 공정거래에 관한 법률" 제2조 제12호에 따른 계열회사는 제외한다) 중 제31조의2에 따른 해체공사감리 업무에 관한 교육을 이수한 자를 대통령령으로 정하는 바에 따라 해체공사감리자(이하 "해체공사감리자"라 한다)로 지정하여 해체공사감리를 하게 하여야 한다.
건축법 시행령(2021. 12. 28. 대통령령 제32274호로 개정된 것)
제19조(공사감리) ① 법 제25조 제1항에 따라 공사감리자를 지정하여 공사감리를 하게 하는 경우에는 다음 각 호의 구분에 따른 자를 공사감리자로 지정하여야 한다.
1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우: 건축사
가. 법 제11조에 따라 건축허가를 받아야 하는 건축물(법 제14조에 따른 건축신고 대상 건축물은 제외한다)을 건축하는 경우
나. 제6조 제1항 제6호에 따른 건축물을 리모델링하는 경우
2. 다중이용 건축물을 건축하는 경우: "건설기술 진흥법"에 따른 건설엔지니어링사업자(공사시공자 본인이거나 "독점규제 및 공정거래에 관한 법률" 제2조 제12호에 따른 계열회사인 건설엔지니어링사업자는 제외한다) 또는 건축사("건설기술 진흥법 시행령" 제60조에 따라 건설사업관리기술인을 배치하는 경우만 해당한다)
3. 청구인의 주장
가. 건축법조항은 공사감리자의 자격요건을 ‘건축사나 대통령령으로 정하는 자’라고만 규정하고 있다. 건축법 전체를 살피더라도 어떠한 자격이나 직무수행능력을 가진 자가 ‘대통령령으로 정하는 자’에 해당하는지 예측할 근거가 부족하므로, 해당 조항은 포괄위임금지원칙에 반한다.
나. 기술사법 제3조 제1항은 기술사가 시공뿐 아니라 감리도 직무로 한다고 정하고 있음에도 불구하고 건축법 시행령조항과 건축물관리법조항은 건축시공기술사를 공사감리자 및 해체공사감리자의 대상에서 배제하고 있어 법률우위원칙 및 체계정당성의 원리에 반한다.
다. 건축시공기술사는 시공 분야에 대한 전문가로서 설계 분야의 전문가인 건축사와 비교할 때 건축물의 공사감리자 및 해체공사감리자가 되기에 적합함에도 심판대상조항은 건축사에게만 감리자 자격을 부여하여 청구인의 평등권을 침해한다. 또한 구조, 소방, 전기 등 타 분야 기술사는 설계 및 감리, 시공 전반에서 관계전문가로 인정하면서, 공사 시공 감리 전반에 대한 능력과 자격을 검정받은 건축시공기술사는 공사감리에 참여하지 못하도록 하는 데 합리적인 이유가 없다.
라. 심판대상조항은 시공 및 구조의 전문가인 기술사를 배제하고 설계의 전문가인 건축사에게만 감리자 자격을 부여하고 있어 건축물의 안전 확보라는 목적 달성에 적합하지 않고, 특정 교육을 이수하는 조건으로 건축시공기술사에게도 감리자 자격을 부여하는 등의 대안이 존재함에도 건축시공기술사를 감리자 자격에서 전면 배제하고 있으며, 국민의 안전과 건축시공기술사의 직업의 자유라는 중대한 헌법적 가치를 희생시키고 있다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인의 직업의 자유를 침해한다.
4. 건축법조항에 대한 판단
법률조항이 그 구체화를 위하여 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우, 위임규정에 대해 포괄위임금지원칙 또는 법률유보원칙 위반 주장이 있더라도 위임규정의 직접성은 인정되지 않는다(헌재 2017. 12. 28. 2015헌마997; 헌재 2019. 4. 11. 2018헌마920 등 참조).
건축법조항은 건축사 이외의 자가 공사감리자가 될 수 있는 자격 범위를 대통령령에서 정하도록 위임하고 있으므로 건축사가 아닌 공사감리자의 구체적인 요건은 건축법 시행령조항에 의하여 비로소 정해진다. 건축법조항 자체에 의하여는 건축사가 아닌 건축시공기술사 자격을 갖춘 청구인의 기본권 관련 여부가 확정되는 바가 없고, 그 위임에 따라 제정된 건축법 시행령조항에서 공사감리자의 범위를 규정하면서 건축시공기술사를 포함하지 아니함에 따라 비로소 청구인의 기본권이 직접 현실적으로 제한된다.
그렇다면 건축법조항에 대한 심판청구는 직접성 요건이 흠결되어 부적법하므로 이하에서는 건축법 시행령조항과 건축물관리법조항(이하 위 두 조항을 합하여 ‘이 사건 조항들’이라 한다)에 대하여 본안 판단한다.
5. 이 사건 조항들에 대한 판단
가. 직업수행의 자유 침해 여부
(1) 심사기준
입법자가 일정 전문분야에 관하여 자격제도를 마련하고 그 자격자의 업무영역에 관하여 상당한 법률상 보호를 하고 있는 경우에 있어서도 그 자격자 이외의 자에게 동종업무의 취급을 허용할 것인가의 문제는 기본적으로 그 제도를 도입하게 된 배경과 목적, 해당 전문분야 업무의 성격 등을 입법자가 종합적으로 고려하고 합목적적으로 판단하여 결정할 입법정책의 문제라 할 수 있다(헌재 2019. 11. 28. 2018헌바405; 헌재 2025. 8. 21. 2020헌마1491 참조).
이 사건 조항들은 건축물의 공사감리자 및 해체공사감리자가 될 수 있는 자의 범위에 건축시공기술사를 포함하지 아니하여 건축시공기술사인 청구인의 직업수행의 자유를 제한하는 측면이 있지만, 그에 앞서 국민의 생명과 신체의 안전, 재산과 밀접하게 관련되어 있는 건축 관련 전문자격제도에 관한 법규범이라는 점에서 과잉금지원칙 심사는 완화되어 적용된다고 할 것이다.
(2) 과잉금지원칙 위반 여부
(가) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
이 사건 조항들은 건축공사 및 해체공사의 감리자로 지정될 수 있는 자를 건축사 등으로 제한하여 국민의 생명, 재산과 밀접한 연관이 있는 건축물의 안전한 관리를 도모하고, 부실 공사로 인하여 사고가 발생하는 것을 방지하는 데 입법목적이 있고 이러한 입법목적은 정당하다. 건축물의 공사나 해체 과정에서의 감리 업무는 건축물의 구조 및 설계, 시공ㆍ해체 과정에 대한 전문 지식과 경험을 필요로 하므로, 공사감리자 및 해체공사감리자 자격을 건축 전반에 관한 지식과 실무 경력을 모두 갖추었을 것으로 기대되는 건축사 등으로 제한하는 것은 입법목적 달성에 기여한다.
(나) 침해의 최소성
1) 건축물의 공사감리는 건축물의 설계도서에 따른 시공 여부 등을 확인ㆍ감독하는 제도이고, 해체공사감리는 해체계획서에 따른 해체 여부와 안전관리대책의 이행 등을 확인ㆍ감독하는 제도이다(헌재 2017. 5. 25. 2016헌마516 참조).
건축물의 공사ㆍ해체 과정에서의 감리 업무는 건축 시공뿐 아니라 설계, 안전 관리, 관련 법규 및 행정 실무 등에 관한 폭넓은 전문 지식과 경험을 필요로 한다. 이러한 경험과 지식을 두루 겸비하지 못한 자가 감리자로 지정될 경우 건설공사의 부실화가 발생할 수 있고, 이는 대형건설사고로 이어져 국민의 생명과 재산에 돌이킬 수 없는 손해를 가져올 위험이 있다(헌재 2025. 6. 27. 2023헌바107 참조). 따라서 공사감리자와 해체공사감리자 요건을 엄격하게 정할 필요성을 인정할 수 있다.
2) 이 사건 조항들 중 건축법 시행령조항은 건축물 공사의 감리자가 될 수 있는 자를 건축사와 건설엔지니어링사업자로, 건축물관리법조항은 건축물 해체공사의 감리자가 될 수 있는 자를 건축사법 또는 ‘건설기술 진흥법’에 따른 감리자격이 있는 자로 정하고 있다. 이때 건축사법에 따른 감리자격 있는 자는 건축사법 제23조에 따라 신고를 한 건축사 내지 건축사사무소에 소속된 건축사를 이르는 것이고, ‘건설기술 진흥법’에 따른 감리자격 있는 자는 법해석상 건설엔지니어링사업자로서 건설사업관리 업무를 수행할 수 있는 자를 이르는 것으로 볼 수 있다.
건축사는 건축학 학위과정을 이수한 후 일정 기간의 실무수련 또는 실무경력을 갖추어 건축사 자격시험에 합격한 자로서 건축공사 과정 전반 및 관계 법령에 대한 지식을 겸비한 전문자격사이고, 특히 실무수련의 항목에 감리계약과 공사감리 등 감리업무에 관한 내용이 포함되어 있어 건축사 자격을 갖춘 자라면 감리 업무 수행에 필요한 지식을 갖추고 있을 것이라 충분히 기대할 수 있다. 그리고 건설엔지니어링사업자는 관계 법령에서 요구하는 일정 규모의 기술 인력과 사무실ㆍ실험실 및 장비, 자본금을 갖추어 사무소 등록을 신고한 자로서 감리 업무를 수행할 수 있는 역량과 전문 인력을 갖추었다고 볼 수 있다(건설기술 진흥법 시행령 [별표 5] 참조).
한편 건축시공기술사는 건축의 여러 단계 중 시공에 관한 전문 지식과 경험을 갖춘 전문자격사이다. 공사감리 및 해체공사감리에 요구되는 지식에는 건축 시공에 관련된 것 이외에도 건축물의 설계 또는 해체 과정 전반, 관계 법령에 대한 종합적인 이해가 포함되는 점을 고려할 때 시공 단계의 전문가인 건축시공기술사가 감리 업무를 수행하기 적합하다고 단정할 수 없다. 또한 건축시공기술사의 사무소 등록은 일정 규모나 등급 이상의 기술 인력을 갖추지 않더라도 기술사법에서 등록 거부 사유로 정하는 경우에 해당하지 아니하면 할 수 있으므로(기술사법 제7조, 기술사법 시행령 제18조 제1항, 기술사법 시행규칙 제8조) 인력 구성의 다양성이나 규모의 측면에서 건축시공기술사가 건설엔지니어링사업자에 준하는 정도의 역량을 갖추었다고 보기도 어렵다. 비록 건축 시공에 관하여 건축시공기술사와 건축사 등이 갖추고 있는 지식이 일부 중첩되는 측면이 있고 건축시공기술사 자격시험이 관련 자격 내지 학위, 실무 경력을 갖출 것을 응시 자격으로 정하고 있다 하더라도 이러한 사정만으로는 이 사건 조항들이 건축시공기술사에게 감리자 자격을 부여하고 있지 아니한 것이 부당하다고 할 수 없다.
3) 건축시공기술사로 하여금 일정 기간 교육을 이수한 다음에 감리자가 될 수 있도록 정하는 입법도 불가능한 것은 아니다. 그러나 건축사법은 제11조 제1항 제6호에서 건축사가 고의 또는 중대한 과실로 건축법 제25조를 위반하여 공사감리를 함으로써 공사가 부실하게 되어 착공 후 일정 기간 내에 구조상 주요 부분에 중대한 손궤를 일으켜 사람을 죽거나 다치게 한 경우를 필요적 자격 취소 사유로 정하고 있고, ‘건설기술 진흥법’은 제85조와 제86조에서 건설엔지니어링사업자가 동법 제28조 제1항의 성실한 업무 수행 의무를 위반하여 관련 법령에서 정하는 시설물의 구조에서 주요 부분에 중대한 손괴를 일으켜 사람을 다치게 하거나 죽음에 이르게 한 경우에 형사처벌을 예정하는 등 공사감리자 및 해체공사감리자의 책임성을 담보하기 위한 엄격한 규율을 두고 있는 반면 건축시공기술사에 대하여는 업무상의 위법 행위를 방지하기 위한 규정이 미비하다. 따라서 건축시공기술사로 하여금 일정 기간 교육을 이수한 다음 감리자가 될 수 있도록 하는 등의 대안으로는 고도의 책임성을 갖춘 감리자를 두어 건축물의 안전을 도모하고자 하는 입법목적을 같은 정도로 달성하기 어려운 측면이 있다.
4) 한편, 건축시공기술사는 건설기술인에 해당하는데[‘건설기술인 등급 인정 및 교육ㆍ훈련 등에 관한 기준’(국토교통부고시 제2024-520호)], ‘건설기술 진흥법 시행령’ [별표 5]에 따라 일정한 수의 특급기술인과 건설기술인으로 구성되어 사무실 및 자본금 등 요건을 갖춘 사업자는 건설사업관리업무를 담당하는 건설엔지니어링사업자로서 ‘건설기술 진흥법’에 따른 감리자격을 갖출 수 있다. 즉 건축시공기술사가 단독으로는 감리자가 될 수 없다 하더라도, ‘건설기술 진흥법’상 건설기술인으로서 법정 규모의 인력을 구성하여 건설엔지니어링사업자의 조건을 갖추면 적어도 건설엔지니어링사업자에게 공사감리가 허용되는 다중이용건축물 등의 영역에서는 감리자의 자격을 갖출 수 있다. 그렇다면 건축시공기술사가 감리자로 지정될 방법이 완전히 봉쇄된 것은 아니므로 이 사건 조항들에 의한 기본권 침해가 과도하다고 볼 수 없다.
이러한 사정들을 종합하여 볼 때 이 사건 조항들은 침해의 최소성을 갖추었다.
(다) 법익의 균형성
건축물의 부실공사ㆍ해체는 건축물 붕괴사고, 법적 분쟁, 사회적 비용 증가 등의 문제를 일으킬 수 있어 국민의 생명과 신체의 안전, 재산과 밀접한 연관을 갖는다. 이 사건 조항들이 공사감리자와 해체공사감리자의 요건을 엄격하게 규율함으로써 위법ㆍ부실한 공사ㆍ해체를 사전에 예방하여 국민의 생명, 신체 및 재산이 보호되는 공익은 매우 중대하고, 이 사건 조항들에 의하여 단독 감리자로 지정될 수 없는 청구인의 사익이 제한되는 정도가 공익에 비하여 크다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 조항들은 법익의 균형성도 갖추었다.
(3) 소결
이 사건 조항들은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인의 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다.
나. 평등권 침해 여부
청구인은 이 사건 조항들에 대하여, 건축시공기술사에 대하여는 단독으로 건축물 공사 및 해체공사의 감리자가 될 수 없도록 정하면서 건축사에 대하여는 감리자의 자격을 부여하고 있으므로 건축사와의 관계에서 건축시공기술사의 평등권을 침해한다고 주장한다.
살피건대, 건축시공기술사는 국가기술자격법상 건설부문 기술사의 세부 직역에 해당하며, 건축의 여러 단계 중 시공을 전문 분야로 한다. 반면 건축사는 건축물의 설계와 공사감리 등을 주된 업무로 수행하는 전문자격사로서(건축사법 제2조 제1호), 건축학 학위 과정을 이수하고 일정기간 이상의 실무수련 내지 실무경력이 있는 사람만이 건축사 자격시험에 응시할 수 있고 이때 실무수련의 내용 중에는 건축 감리에 관한 사항도 포함된다.
이와 같이 건축시공기술사와 건축사는 주된 업무의 내용, 전문 분야 등에서 상당한 차이가 있다고 할 것이므로 두 집단을 ‘본질적으로 동일한 두 개의 비교집단’으로 보기 어렵다. 가사 비교집단으로 볼 수 있다 하더라도, 앞서 본 바와 같이 건축물의 감리제도는 부실공사로 인하여 건축물 사고가 초래되어 발생할 수 있는 국민의 생명과 신체, 재산상의 위험을 방지하는 것으로 그 중요성이 매우 큰 점, 일반적으로 건축사는 자격시험의 내용이나 실무 경험 등에 비추어 건축의 과정 전반 및 그중에서 특히 감리에 관하여 전문지식을 갖추었으리라고 예상할 수 있는 점, 건축사법은 건축사가 위법하게 감리를 함으로써 사고가 발생한 경우 필요적으로 자격을 취소하도록 규정하는 등(건축사법 제11조 제1항 제6호) 건축사의 책임성을 강구하기 위한 제도를 두고 있는 점 등에 비추어 보면 두 집단을 달리 취급하는 데 합리적인 이유도 인정된다 할 것이다. 따라서 이 사건 조항들은 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다.
다. 그 밖의 주장에 관하여
(1) 건축법 시행령조항이 법률우위원칙 및 체계정당성에 위반된다는 주장
청구인은 건축법 시행령조항이 기술사법 제3조 제1항의 문언과 저촉되어 법률우위원칙 및 체계정당성에 위반된다고 주장한다. 그러나 기술사법 제3조 제1항은 기술사의 구체적인 유형과 무관하게 기술사의 직무 범위를 포괄적으로 나열한 규정으로 해석하는 것이 합리적이고, 기술사법 제3조 제1항에 열거된 모든 직무에 대한 수행권한을 모든 기술사에게 부여하는 의미로 볼 수 없다. 따라서 건축법 시행령조항이 기술사법 제3조 제1항에 위반됨을 전제로 한 이 부분 주장은 더 나아가 판단하지 아니한다.
(2) 국가기술자격법상 타 분야 기술사를 비교집단으로 삼는 평등권 침해 주장
청구인은 구조, 소방, 전기 등 타 분야의 기술사의 경우 설계 및 감리, 시공 전반에서 관계전문가로 인정되는 반면 건축 분야에 있어서 건축시공기술사는 공사나 해체 감리에 참여하지 못하는 것이 부당하다고 주장하는바, 이를 타 분야의 국가기술자격사를 비교집단으로 삼아 평등권이 침해되었다는 주장으로 이해할 여지가 있다.
그러나 건축시공기술사는 구조, 소방, 전기분야 등 타 분야의 국가기술자격과 기술사라는 점에서 공통점이 있을 뿐, 건축시공 분야와 건축물의 관리 등에 관한 특수분야로서 구조, 소방, 전기 등은 업무의 특성 및 요구되는 지식, 능력 등이 서로 상이하다. 기술사의 업무 범위는 관련 분야의 특성과 기술사의 자격요건 등에 의존적일 수밖에 없으므로, 다른 기술사 집단과 건축시공기술사 집단이 업무 범위의 배분이라는 관점에 있어서는 본질적으로 동일한 집단이라고 보기 어렵다.
따라서 청구인의 국가기술자격법상 타 분야 기술사를 비교집단으로 삼는 것을 전제로 한 평등권 침해 주장은 나아가 살피지 아니한다.
6. 결론
그렇다면 청구인의 이 사건 조항들에 대한 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하고, 건축법조항에 대한 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.