선감학원 희생자 등 차별 위헌확인
【전문】
【당 사 자】
사 건 2023헌마497 선감학원 희생자 등 차별 위헌확인
청 구 인 김○○
국선대리인 변호사 박민수
선 고 일 2026. 7. 23.
【주 문】
이 사건 심판청구를 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 선감학원은 일제강점기에 설치되어 해방 후 경기도로 이관된 뒤 1982년 폐쇄되기 전까지 경기도 안산시 선감동 내 선감도(仙甘島)라는 섬에 위치하였던 아동ㆍ청소년 수용시설로서, 수용된 아동ㆍ청소년들에 대한 강제노동ㆍ감금ㆍ폭행ㆍ성폭행 등 인권유린 행위가 문제된 시설이다.
나. 청구인은 2022. 10. 18. 진실ㆍ화해를위한과거사정리위원회(이하 ‘과거사정리위원회’라 한다)로부터 1977. 11. 3.경부터 1980. 2. 20.경까지 선감학원에 수용되어 피해를 입은 ‘선감학원 아동인권 침해사건의 피해자’(이하 과거사정리위원회로부터 피해자로 인정받은 사람들을 모두 ‘선감학원 피해자’라 한다)로 결정되었고, 같은 해 11. 11. 통지를 받았다.
다. 경기도의회는 2016. 2. 24. 경기도조례 제5177호로 선감학원 피해자에 대한 조사 및 지원 등을 내용으로 하는 ‘경기도 선감학원 아동ㆍ청소년 인권유린사건 피해조사 및 위령사업에 관한 조례’를 제정하였다. 위 조례는 2016. 5. 17. 경기도조례 제5229호로 개정되면서 조례명이 ‘경기도 선감학원 사건 희생자 등 지원에 관한 조례’로 변경되었고, 2023. 1. 2. 경기도조례 제7515호로 전부개정되면서 조례명이 ‘경기도 선감학원 사건 피해자 등 지원에 관한 조례’(이하 ‘선감학원 피해자 지원 조례’라고 한다)로 변경되었다. 선감학원 피해자 지원 조례는 선감학원 피해자를 위한 각종 지원사업 중 생활안정 및 위로를 위한 사업, 피해자의 심리치료 및 의료지원 사업, 피해자의 보금자리 쉼터 조성 사업의 경우 경기도에 주민등록을 둔 피해자만을 지원 대상으로 규정하였다(제11조 단서).
라. 청구인은 2023. 4. 3. 위와 같은 선감학원 피해자 지원 조례와 이를 근거로 경기도가 청구인의 민원제기에 대하여 회신한 국민신문고 처리결과 통보가 경기도에 주민등록을 두지 아니한 청구인의 기본권을 침해한다고 주장하면서, 이 사건 헌법소원 심판을 청구하였다.
2. 심판대상
가. 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원의 경우 헌법재판소는 청구인의 주장요지를 종합적으로 판단하여 그 심판대상을 확정한다(헌재 2022. 1. 27. 2020헌마895).
나. 청구인은 처음에는 경기도에 주민등록을 두지 아니하는 선감학원 피해자를 지원사업의 대상에서 제외하는 선감학원 피해자 지원 조례 제11조 제1항 단서를 다투는 취지로 주장하였다가, 이후 경기도가 2023. 3. 7.자 ‘국민신문고(1BA-2302-○○) 처리결과 안내’에서 청구인에 대하여 한 지원불가 처리결과 통보(이하 ‘지원불가 통보’라 한다)를 다투는 것도 추가하였다. 그러나 경기도의 지원불가 통보는 위와 같은 선감학원 피해자 지원조례 제11조 제1항 단서에 따른 행정처리를 단순히 안내하여 준 것에 불과하므로 별도로 심판대상으로 삼지 않는다.
다. 따라서 이 사건 심판대상은 ‘경기도 선감학원 사건 피해자 등 지원에 관한 조례’(2023. 1. 2. 경기도조례 제7515호로 전부개정된 것) 제11조 제1항 단서(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
경기도 선감학원 사건 피해자 등 지원에 관한 조례(2023. 1. 2. 경기도조례 제7515호로 전부개정된 것)
제11조(지원사업) ① 도지사는 피해자 등의 명예회복과 피해지원을 위하여 다음 각 호의 사업을 직접 시행하거나 행정적ㆍ재정적 지원을 할 수 있다. 단, 제1호, 제5호 및 제6호의 지원 대상이 되는 피해자는 경기도에 주민등록을 둔 사람으로 한다.
1. 피해자의 생활안정 및 위로를 위한 각 목의 사업
가. 생활안정 지원금 지급
나. 위로금 지급
다. 의료실비 보상금 지급
5. 피해자의 심리치료 및 의료지원 사업
6. 피해자의 보금자리 쉼터 조성 사업
[관련조항]
구 경기도 선감학원 사건 피해자 등 지원에 관한 조례(2023. 1. 2. 경기도조례 제7515호로 전부개정되고, 2024. 1. 10. 경기도조례 제7874호로 개정되기 전의 것)
제11조(지원사업) ① 도지사는 피해자 등의 명예회복과 피해지원을 위하여 다음 각 호의 사업을 직접 시행하거나 행정적ㆍ재정적 지원을 할 수 있다. 단, 제1호, 제5호 및 제6호의 지원 대상이 되는 피해자는 경기도에 주민등록을 둔 사람으로 한다.
2. 희생자 유해 발굴
3. 선감학원 유적지 정비 및 문화ㆍ학술ㆍ기념 사업
4. 선감학원 사건 관련 추모사업
7. 그 밖에 도지사가 필요하다고 인정하는 사업
② 제1항에 따른 지원사업의 구체적 범위, 절차 및 방법 등에 대해 필요한 사항은 도지사가 정한다.
제12조(지원신청 및 결정) ① 제11조 제1항 제1호 및 제5호에 따른 지원을 받고자 하는 사람은 선감학원 사건 피해지원 신청서에 다음 각 호의 구비서류를 첨부하여 도지사에게 신청하여야 한다. 단, 본인이 신청할 수 없는 부득이한 경우 친족 또는 관계인 등이 위임을 받아 대리 신청할 수 있다.
1. 지원 신청서 1부
2. 피해사례 진술서 1부
3. 피해사실 입증자료 1부
4. 위임장(대리인이 신청하는 경우에 한한다) 1부
5. 본인 명의 통장사본(현금 지원의 경우에 한한다) 1부
② 도지사는 제1항에 따른 지원신청을 받은 경우 위원회의 심의를 거쳐 신청인이 지원대상자인지 여부를 심사ㆍ결정한 후 결정일로부터 10일 이내에 그 내용을 신청인에게 고지해야 한다.
3. 청구인의 주장
심판대상조항은 경기도에 주민등록을 두고 있는 선감학원 피해자만 지원사업의 대상으로 규정하여 경기도에 주민등록이 되어 있지 않은 선감학원 피해자인 청구인을 지원 대상에서 차별적으로 배제함으로써 청구인의 평등권을 침해하고 있다.
4. 판단
가. 헌법소원은 다른 법률에 구제절차가 있는 경우에는 그 절차를 모두 거친 후에 심판청구를 하여야 한다(헌법재판소법 제68조 제1항 단서).
한편 조례가 집행행위의 개입 없이 그 자체로서 직접 국민의 구체적인 권리의무나 법적 이익에 영향을 미치는 등의 법률상 효과를 발생시키는 경우 그 조례는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하므로 곧바로 헌법소원심판을 청구할 수 없다(대법원 1996. 9. 20. 선고 95누8003 판결 참조).
나. 심판대상조항은 선감학원 피해자 지원 조례 제11조 제1항 제1호(피해자의 생활안정 및 위로를 위한 사업), 제5호(피해자의 심리치료 및 의료지원 사업) 및 제6호(피해자의 보금자리 쉼터 조성 사업)의 지원 대상을 경기도에 주민등록을 둔 피해자로만 한정함으로써 경기도에 주민등록을 두지 아니한 피해자를 직접ㆍ확정적으로 위 지원에서 배제하고 있다. 따라서 심판대상조항은 집행행위의 개입 없이 그 자체로서 직접 국민의 구체적인 권리의무나 법적 이익에 영향을 미치는 등의 법률상 효과를 발생시키는 ‘처분적 조례’라고 할 것이다.
다. 이와 같이 심판대상조항을 항고소송의 대상이 되는 처분적 조례로 볼 수 있는 이상, 법원의 행정소송을 거치지 않은 이 사건 심판청구는 보충성요건을 충족하지 못하였다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.