임업ㆍ산림 공익기능 증진을 위한 직접지불제도 운영에 관한 법률 제13조 제2항 제1호 등 위헌확인
【전문】
【당 사 자】
사 건 2023헌마1141 임업ㆍ산림 공익기능 증진을 위한 직접지불제도 운영에 관한 법률 제13조 제2항 제1호 등 위헌확인
청 구 인 민○○
대리인 변호사 유지영
선 고 일 2026. 9. 17.
【주 문】
이 사건 심판청구를 모두 기각한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인은 대한민국과 사이에 국유림인 김천시 (주소 생략) 1,832,934㎡에 관하여 설정기간을 1966. 6. 30.부터 2036. 5. 29.까지로 하고, 조림수종을 낙엽송ㆍ잣나무, 수익의 분배비율을 청구인에게 100% 귀속되는 것으로 한 분수림설정계약을 체결하였다.
나. 청구인은 2022. 3. 5. ‘농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률’ 제4조 제1항 제1호에 따른 농업경영정보 변경등록을 한 자로서, 위 국유림에서 육림업에 종사하고 있는 사람이다.
다. 임업ㆍ산림의 공익기능 증진과 임업인 등의 소득안정을 위하여 ‘임업ㆍ산림 공익기능 증진 직접지불제도’(이하 ‘공익직접지불제도’라 한다)가 마련되어 있고, ‘육림업에 종사하는 임업인 등에 대한 직접지불제도’(이하 ‘육림업 직접지불제도’라 한다)는 이를 구성하는 제도 중의 하나이다. 그런데 ‘임업ㆍ산림 공익기능 증진을 위한 직접지불제도 운영에 관한 법률’ 제13조 제2항 제1호 중 ‘국유림’에 관한 부분 및 제14조 제1항 중 ‘소유하고’에 관한 부분은 육림업 직접지불금의 지급대상에서 국유림을 제외하고, 그 지급대상자를 육림업 직접지불금 지급대상 산지를 소유한 임업인 등으로 한정하고 있다. 청구인은 이로 인하여 육림업 직접지불금을 받을 수 없게 되었으므로, 위 조항들이 청구인의 평등권, 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다고 주장하며 2023. 9. 26. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
가. 청구인은 ‘임업ㆍ산림 공익기능 증진을 위한 직접지불제도 운영에 관한 법률’ 제13조 제2항 제1호 중 ‘국유림’에 관한 부분 및 제14조 제1항 중 ‘소유하고’에 관한 부분에 대하여 심판청구를 하였다. 그러나 청구인은 육림업 직접지불금 지급대상 산지에서 제외된 국유림에서 육림업에 종사하고 있고, 육림업 직접지불금 지급대상 산지를 소유한 것이 아니어서 육림업 직접지불금을 지급받을 수 없는 것이므로, 위 조항들 중 청구인과 관련된 부분으로 심판대상을 한정한다.
나. 따라서 이 사건 심판대상은 ‘임업ㆍ산림 공익기능 증진을 위한 직접지불제도 운영에 관한 법률’(2021. 11. 30. 법률 제18535호로 제정된 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘임업직불제법’이라 한다) 제13조 제2항 제1호 중 ‘산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률’ 제4조 제1호에 따른 ‘국유림’에 관한 부분 및 제14조 제1항 중 ‘제13조에 따른 육림업 직접지불금 지급대상 산지를 소유하고’에 관한 부분 가운데 ‘국유림’에 관한 부분(이하 위 두 조항을 모두 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다.
심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
임업ㆍ산림 공익기능 증진을 위한 직접지불제도 운영에 관한 법률(2021. 11. 30. 법률 제18535호로 제정된 것)
제13조(육림업 직접지불금의 지급대상 산지) ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 산지는 같은 항에 따른 육림업 직접지불금 지급대상에서 제외한다.
1. "산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률" 제4조 제1호 및 제2호에 따른 국유림, 공유림
제14조(육림업 직접지불금의 지급대상자) ① 육림업 직접지불금의 지급대상이 될 수 있는 자는 제13조에 따른 육림업 직접지불금 지급대상 산지를 소유(지급대상 산지 내 입목을 등기한 경우를 포함한다)하고 육림업에 종사하는 임업인등으로서 농림축산식품부령으로 정하는 요건에 해당하는 자여야 한다.
[관련조항]
임업ㆍ산림 공익기능 증진을 위한 직접지불제도 운영에 관한 법률(2021. 11. 30. 법률 제18535호로 제정된 것)
제1조(목적) 이 법은 임업ㆍ산림의 공익기능 증진과 임업인등의 소득안정을 위하여 임업ㆍ산림 공익기능 증진 직접지불제도의 구성 및 운영 등에 관한 사항을 규정하는 것을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
3. "임업인등"이란 "임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률" 제2조 제2호에 따른 임업인과 "농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률" 제2조 제2호에 따른 농업법인을 말한다.
6. "임산물생산업"이란 산지에서 대추, 호두, 밤, 그 밖에 대통령령으로 정하는 품목을 생산하는 임업을 말한다.
7. "육림업"이란 산지에서 나무를 심거나 가꾸고 경영하는 임업을 말한다.
제4조(공익직접지불제도의 구성) 공익직접지불제도는 다음 각 호의 직접지불제도로 구성한다.
1. 임산물생산업에 종사하는 임업인등에 대한 직접지불제도(이하 "임산물생산업 직접지불제도"라 한다)
2. 육림업에 종사하는 임업인등에 대한 직접지불제도(이하 "육림업 직접지불제도"라 한다)
제7조(임산물생산업 직접지불금 지급대상 산지) ① 임산물생산업 직접지불금 지급대상이 될 수 있는 산지는 임산물생산업에 이용되는 산지로서 2019년 4월 1일부터 2022년 9월 30일까지"농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률"제4조 제1항 제1호에 따라 농업경영 관련 정보 등이 등록된 산지로 한다. 다만, 2022년 10월 1일 기준으로 해당 등록이 유효하지 아니한 산지는 제외한다.
② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 산지는 같은 항에 따른 임산물생산업 직접지불금 지급대상에서 제외한다.
1. "산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률"제4조 제1호 및 제2호에 따른 국유림, 공유림
제12조(육림업 직접지불제도의 시행) 산림청장은 임업ㆍ산림의 공익기능 증진과 임업인등의 소득안정을 위하여 임업인등에게 육림업 직접지불제도에 따른 육림업 직접지불금(이하 "육림업 직접지불금"이라 한다)을 지급하여야 한다.
제13조(육림업 직접지불금의 지급대상 산지) ① 육림업 직접지불금 지급대상이 될 수 있는 산지는 "산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률"제13조 제4항에 따라 산림경영계획 인가를 받고 육림업에 이용되는 산지로서 2019년 4월 1일부터 2022년 9월 30일까지 "농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률"제4조 제1항 제1호에 따라 농업경영 관련 정보 등이 등록된 산지로 한다. 다만, 2022년 10월 1일 기준으로 해당 등록이 유효하지 아니한 산지는 제외한다.
농업ㆍ농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률(2019. 12. 31. 법률 제16858호로 전부개정된 것)
제1조(목적) 이 법은 농업ㆍ농촌의 공익기능 증진과 농업인등의 소득안정을 위하여 농업ㆍ농촌 공익기능 증진 직접지불제도의 체계 확립, 시행 및 그에 필요한 재원을 확보하기 위한 농업ㆍ농촌 공익기능 증진 직접지불기금의 설치 및 운용 등에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률(2005. 8. 4. 법률 제7678호로 제정된 것)
제4조 (산림의 구분) 산림은 그 소유자에 따라 다음과 같이 구분한다.
1. 국유림(國有林) : 국가가 소유하는 산림
3. 청구인의 주장
가. 국유농지 또는 타인 소유 농지를 임차하여 농업에 종사하는 농업인 등은 ‘농업ㆍ농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률’에 따른 직접지불금을 지급받을 수 있고, 임산물생산업에 종사하는 임업인 등은 타인 소유 산지를 임차하여도 임업직불제법에 따른 임산물생산업 직접지불금을 지급받을 수 있다. 위와 같은 농업인 등ㆍ임산물생산업 임업인 등과 국유림에 관하여 분수림을 설정받아 육림업에 종사하는 임업인 등을 달리 취급할 이유가 없다. 그럼에도 심판대상조항은 국유림을 육림업 직접지불금 지급대상 산지에서 제외하고, 육림업 직접지불금 지급대상자를 산지 소유자로 한정함으로써 국유림에 관하여 분수림을 설정받아 육림업에 종사하는 청구인의 평등권을 침해한다.
나. 육림업 직접지불제도는 임업인 등이 인간다운 생활을 하기 위하여 필요한 최소한의 소득을 보장하기 위한 것인데, 심판대상조항은 국유림에 관하여 분수림을 설정받은 자를 직접지불금 지급대상에서 제외함으로써 청구인의 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다.
4. 판단
가. 쟁점의 정리
(1) 심판대상조항은 국유림을 육림업 직접지불금 지급대상 산지에서 제외하고, 그 지급대상자를 육림업 직접지불금 지급대상 산지의 소유자로 한정하고 있다.
‘농업ㆍ농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률’(이하 ‘농업농촌공익직불법’이라 한다) 및 임업직불제법상 직접지불제도는 농업ㆍ임업 등 1차 산업이 창출하는 공익기능에 대한 보상을 제공하고, 관련 산업 종사자들의 소득안정을 도모하는데 목적이 있다(농업농촌공익직불법 제1조, 임업직불제법 제1조 참조). 따라서 농업농촌공익직불법상 농업인 등과 임업직불제법상 육림업에 종사하는 임업인 등은 직접지불금의 지급대상 범위에 관한 평등심사에 있어 본질적으로 동일한 비교집단이라고 볼 수 있다. 그런데 농업농촌공익직불법상 농업인 등은 국유농지 또는 타인 소유 농지를 임차하여 농업에 종사하여도 농업농촌공익직불법에 따른 기본직접지불금을 지급받을 수 있는 것과 달리 심판대상조항은 국유림을 육림업 직접지불금 지급대상 산지에서 제외하고, 육림업 직접지불금 지급대상 산지의 소유자로 그 지급대상자를 제한한다. 이는 국유림에서 육림업에 종사하는 임업인 등과 농업농촌공익직불법상 농업인 등을 달리 취급하는 것이다. 따라서 이러한 차별취급이 국유림에서 육림업에 종사하는 청구인의 평등권을 침해하는지 여부가 문제된다.
한편, 청구인은 임산물생산업에 종사하는 임업인 등의 경우 타인 소유 산지를 임차하여도 임업직불제법에 따른 임산물생산업 직접지불금을 지급받을 수 있으므로 심판대상조항이 평등권을 침해한다고 주장한다. 그러나 육림업 직접지불금과 마찬가지로 임산물생산업 직접지불금의 지급대상 산지에서 국유림이 제외되어 있으므로(임업직불제법 제7조 제2항 제1호 참조), 심판대상조항이 국유림에서 임산물생산업에 종사하는 임업인 등과 육림업에 종사하는 임업인 등을 차별취급하고 있다고 볼 수 없다.
(2) 청구인은 심판대상조항이 국유림에 관하여 분수림을 설정받아 육림업에 종사하는 청구인의 인간다운 생활을 할 권리도 침해한다는 주장을 하고 있으나, 이는 결국 농업인 등과 임산물생산업을 영위하는 임업인 등에 대해서는 토지 소유 여부에 관계없이 직접지불금을 지급하면서 육림업에 종사하는 임업인 등에 대해서는 이를 지급하지 않는 것이 현저히 불합리하다는 주장과 다르지 아니하다. 그런데 앞서 살핀 바와 같이, 국유림에서 임산물생산업을 영위하는 임업인 등과의 관계에서는 심판대상조항에 의한 차별취급이 존재하지 않는 이상 이에 관하여는 따로 판단하지 아니한다.
나. 평등권 침해 여부
(1) 공익직접지불제도는 임업인 등의 소득보전 및 임업의 공익기능 보상을 위해 마련된 시혜적 조치이다. 이러한 시혜적인 법령에 있어서는 국민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 법령과는 달리 입법자에게 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정되므로, 그 법령의 내용이 현저하게 합리성이 결여되어 있다고 보이지 아니하는 한 헌법에 위반된다 할 수 없다(헌재 1993. 12. 23. 89헌마189; 헌재 1999. 7. 22. 98헌바14; 헌재 2007. 7. 26. 2004헌마914 등 참조). 따라서 아래에서는 심판대상조항에 의한 차별취급을 정당화할 합리적 이유가 있는지 살펴본다.
(2) 농업농촌공익직불법이 국유농지 또는 타인 소유 농지를 임차하여 농업에 종사하는 농업인 등을 기본직접지불금의 지급대상에서 배제하지 않은 이유는 농지 경작을 장려하여 유휴농지의 확산을 방지하고 농지의 형상과 기능을 유지하기 위함이다.
농지가 유휴화되어 방치될 경우 농지로서의 생산 기반 자체가 훼손될 수 있고, 유휴농지는 병충해의 온상이 되어 인근 농지에까지 피해를 확산시킬 수 있으며, 농촌의 자연경관도 훼손하여 농업의 공익기능이 온전히 발현되지 못하게 한다. 이는 국가가 소유하는 국유농지라고 하더라도 마찬가지이므로, 농지의 경우 국유농지인지 여부를 불문하고 농업인 등이 농지에서 실제로 농업에 종사하여야 농지의 형상 및 기능, 그리고 농업에 의한 공익적 기능이 유지된다. 입법자는 이러한 유휴농지의 확산을 방지하기 위하여 경작 농지의 형상과 기능을 일정한 기준에 맞게 유지하는 등의 의무를 이행할 것을 조건으로 국유농지 또는 타인 소유 농지를 임차하여 농업을 실제로 영위하는 농업인 등에게 기본직접지불금을 지급하기로 한 것이다.
반면 국유림은 산림청장이 국유림종합계획, 국유림경영계획, 국유림확대계획 등을 수립ㆍ시행하고, 정기적으로 산림의 토양, 식생, 임목의 생장량 등 산림실태에 대한 조사를 실시하는 등(‘국유림의 경영 및 관리에 관한 법률’ 제5조 제1항, 제6조 제1항, 제8조 제1항, 제18조 제1항 참조) 국가에 의하여 공적으로 관리되므로, 사인의 육림업 종사와 관계없이 산림의 형상과 공익적 기능이 유지될 가능성이 높다. 따라서 국유림에서 육림업을 영위하는 자에게 직접지불금을 지급하며 육림업을 장려할 필요성은 농업의 경우에 비하여 현저히 낮다.
결국 농지에서 농업에 종사하는 농업인 등과 달리 국유림에서 분수림 등을 설정받아 육림업에 종사하는 임업인 등을 직접지불금 지급대상에서 제외한 것은 해당 산업의 공익기능 창출 및 유지를 위해 해당 산업을 국가 소유 토지에서 장려할 필요성의 차이를 고려한 것으로서 합리적 이유가 있는 차별이라 할 것이다.
(3) 토지의 소유와 관련해서 육림업 직접지불금과 농업농촌공익직불법상 기본직접지불금의 지급요건을 달리 정한 이유는, 육림업과 농업의 각 산업적 특성을 고려하면 육림업 직접지불금은 산지의 소유자에게, 농업 기본직접지불금은 토지 소유와 관계없이 실제 농업에 종사하는 자에게 지급하는 것이 공익기능을 창출하는 주체에게 보상을 지급한다는 직접지불금 제도의 취지에 부합하기 때문이기도 하다.
농업농촌공익직불법상 기본직접지불금의 지급대상 산업인 농업은 농지에서 농작물을 재배하는 활동으로서 농작물의 수확과 유통을 통한 소득 창출을 주된 목적으로 하므로, 식량의 안정적 공급 등 농업의 공익적 기능을 직접적으로 창출하는 주체는 농작물 생산주기에 맞춰 스스로 계획을 세우고 자신의 책임 및 비용에 따라 해당 농지를 실제로 경작하는 자라고 보아야 한다. 따라서 농업의 경우 토지의 소유 여부와 관계없이 실질적으로 농업에 종사하는 농업인 등에게 기본직접지불금을 지급하는 것이 공익적 기능 창출에 대한 보상의 의미가 있다고 볼 수 있다.
반면 육림업은 수십 년에 걸친 장기적인 산림 조성과 보전이 요구되며, 이로 인한 공익적 기능은 해당 산지의 처분권과 관리권을 가진 소유자가 장기적인 계획을 수립하고 이를 지속적으로 실행할 때 비로소 발현된다. 입법자는 육림업의 이러한 산업적 성격을 반영하여, ‘산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률’(이하 ‘산림자원법’이라 한다)에 따른 산림경영계획의 인가 및 산지 소유권 등을 육림업 직접지불금 지급요건으로 정하였다(임업직불제법 제13조 제1항 참조). 산림 소유자는 산림 소유 자체만으로 산림경영계획을 수립할 법률상 의무는 없지만, 일단 산림경영계획을 수립하여 인가를 받은 후에는 산림 소유자가 해당 계획을 실행하여야 하며, 이를 정당한 사유 없이 이행하지 않을 경우 인가가 취소되거나 산림사업의 대행이 이루어질 수 있는 등 공법적인 규제와 관리를 받게 된다(산림자원법 제14조 제1항, 제15조 제2호, 제23조 제2항 참조). 입법자는 위와 같이 ‘산지 소유’와 ‘산림경영계획 인가’를 육림업 직접지불금의 지급요건으로 정함으로써, 육림업에 의한 공익적 기능을 실질적으로 창출ㆍ유지할 수 있는 주체인 산지 소유자에게 산림자원법에 따른 산림경영계획을 수립하여 산림을 체계적으로 관리하도록 동기를 부여함과 동시에 위와 같은 계획의 수립 및 시행으로 인해 재산권 행사가 제한되는 데 대한 보상을 하도록 한 것이다.
결국 농업농촌공익직불법상 기본직접지불금은 농업의 특성상 실질적으로 공익기능을 창출하는 자에게 지급되도록 설계되어 토지의 소유를 요건으로 하지 않는 반면, 육림업 직접지불금은 육림업을 통한 공익적 기능 창출ㆍ유지를 위하여 산림에 관한 재산권 제한을 감수하는 산지 소유자에 대한 보상의 차원에서 지급되는 것이므로 각 직접지불금이 지급요건을 달리 규정한 것은 합리적 이유가 있다.
(4) 따라서 심판대상조항은 청구인의 평등권을 침해하지 않는다.
5. 결론
그렇다면 청구인의 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.