도선법 제7조 제1항 본문 위헌확인
【판시사항】
도선사의 정년을 65세로 정한 도선법 제7조 제1항 본문(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 직업의 자유를 침해하는지 여부(소극)
【결정요지】
심판대상조항은 고도의 체력과 판단력을 요하는 도선업무 수행에 필요한 능력을 확보함으로써 선박 운항의 안전을 도모하기 위하여 도선사의 정년을 65세로 정하고 있다. 일반적으로 나이가 들어감에 따라 종전에 비해 신체적, 정신적 능력이 감소하는 것은 과학적 사실이므로 도선사 본인 및 선박과 항만의 안전을 확보하기 위해서는 일정한 나이를 정년으로 설정할 필요가 있고, 병원이라는 통제된 환경에서의 신체검사는 도선업무가 이루어지는 환경을 온전히 반영할 수 없어 실제 도선업무에 필요한 능력을 완전히 측정하기 어려우므로, 입법자가 신체검사를 통하여 정신적ㆍ신체적 제약이 있는 도선사만을 배제하는 대신 일정한 연령을 정년으로 설정한 것이 명백히 불합리하다고 볼 수 없다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 도선사인 청구인의 직업의 자유를 침해하지 않는다.
【심판대상조문】
도선법(2023. 12. 29. 법률 제19867호로 개정된 것) 제7조 제1항 본문
【참조조문】
헌법 제15조, 제37조 제2항
도선법(2009. 2. 6. 법률 제9443호로 개정된 것) 제2조
도선법(2018. 9. 18. 법률 제15783호로 개정된 것) 제5조
도선법(2023. 12. 29. 법률 제19867호로 개정된 것) 제7조 제2항, 제8조 제1항, 제2항
도선법 시행규칙(2024. 6. 28. 해양수산부령 제676호로 개정된 것) 제9조의5 제1항
【참조판례】
헌재 2002. 10. 31. 2001헌마557, 판례집 14-2, 541, 551
헌재 2019. 8. 29. 2016헌가16, 판례집 31-2상, 94, 104
헌재 2021. 7. 15. 2018헌마279등, 판례집 33-2, 43, 52
헌재 2021. 10. 28. 2020헌바221, 판례집 33-2, 436, 441
대법원 2019. 2. 21. 선고 2018다248909 판결
【전문】
【당 사 자】
청 구 인 임○○
대리인 법무법인(유한) 동인담당변호사 서기석
보조참가인 1. 정○○
2. 정□□
보조참가인들의 대리인 법무법인(유한) 동인담당변호사 서기석
【주 문】
이 사건 심판청구를 기각한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인은 (연월일 생략) 생으로 2025. 2. 24. 4급 도선사면허를 취득하여 도선사로 재직한 사람이다. 청구인은 도선법에서 정한 정년 65세에 도달함에 따라, 2026. 6. 30. 이후로는 더 이상 도선업무를 할 수 없게 되었다(도선법 제7조 제1항 본문, 제2항 참조).
나. 청구인은 도선법 제7조 제1항 본문이 도선사는 65세까지 도선업무를 할 수 있다고 규정함으로써 해당 연령에 이르면 본인의 의사와 상관없이 퇴직하도록 한 것이 청구인의 기본권을 침해한다고 주장하면서 2025. 8. 7. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
다. 보조참가인 정○○는 (연월일 생략) 생, 보조참가인 정□□은 (연월일 생략) 생으로, 도선사면허를 취득하여 도선사로 재직하다가 만 65세에 달하였으나 국가필수도선사로 지정되어 구 도선법 제7조 제1항 단서에 따라 정년이 3년 연장된 사람들이다. 보조참가인들은 2025. 10. 22. 청구인을 위한 보조참가를 신청하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 도선법(2023. 12. 29. 법률 제19867호로 개정된 것) 제7조 제1항 본문(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
도선법(2023. 12. 29. 법률 제19867호로 개정된 것)
제7조(도선사의 정년) ① 도선사는 65세까지 도선업무를 할 수 있다. 다만, 「비상사태등에 대비하기 위한 해운 및 항만 기능 유지에 관한 법률」 제12조의2 제1항에 따라 지정된 국가필수도선사 경력, 교육훈련 이수 여부 및 신체적 능력 등 해양수산부령으로 정하는 기준을 충족하는 도선사에 대하여는 도선사의 수급 상황을 고려하여 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 3년의 범위에서 정년을 연장할 수 있다.
3. 청구인의 주장
가. 의료인, 조리사, 건설기계조종사의 면허, 해기사나 항공기 기장에 관하여는 법률이 정한 정년이 없음에도 불구하고, 심판대상조항은 도선사에 대해서만 정년을 둠으로써 다른 면허 또는 자격을 취득한 사람과 도선사면허를 취득한 사람을 차별취급하여 청구인의 평등권을 침해한다.
나. 도선사에 대한 신체검사를 실시하여 결격사유가 있는 자만을 배제하는 방법으로 선박 운항의 안전을 확보할 수 있음에도 불구하고, 심판대상조항은 일률적으로 연령을 기준으로 도선사의 정년을 설정함으로써 과잉금지원칙을 위반하여 직업선택의 자유를 침해한다.
4. 판단
가. 쟁점
(1) 심판대상조항이 도선사는 65세까지 도선업무를 할 수 있다고 규정함에 따라 65세의 정년에 도달한 도선사는 더 이상 그 직업에 종사할 수 없게 되는바, 이는 도선사인 청구인의 직업의 자유를 제한한다. 따라서 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 직업의 자유를 침해하는지 살펴본다.
(2) 청구인은 심판대상조항이 의료인, 조리사, 건설기계조종사, 해기사, 항공기 기장 등 면허나 자격을 요하는 다른 직업에 종사하는 사람과 도선사를 합리적인 이유 없이 차별취급함으로써 청구인의 평등권을 침해한다고 주장한다. 그러나 의료인 등 다른 면허나 자격은 직무의 내용과 직무수행에 요구되는 능력, 자격요건 등이 도선사와 달라 차별취급이 문제되는 본질적으로 동일한 비교집단이라고 할 수 없으므로(헌재 2021. 7. 15. 2018헌마279등 참조), 심판대상조항이 도선사를 다른 면허나 자격 소지자에 비해 차별취급하고 있다고 볼 수 없다. 따라서 평등권 침해 여부에 관하여는 더 나아가 판단하지 않는다.
나. 도선사의 정년 제도 개관
(1) 도선업무의 정의 및 특성
‘도선’(導船)이란, 특정 항구 주변을 잘 알고 있는 사람이 그 항구에 들어오고 나가는 배에 직접 승선하여 선장에게 수로를 안내해줌으로써 안전하게 출ㆍ입항할 수 있도록 접ㆍ이안 작업을 하는 것을 말한다. 도선법에서는 도선을 ‘도선구에서 도선사가 선박에 승선하여 그 선박을 안전한 수로로 안내하는 것’이라고 정의하고 있다(제2조 제1호). 이때 도선구는 도선을 할 수 있도록 항만 등의 해면에 마련한 구역을 의미한다. ‘도선사’는 일정한 도선구에서 도선업무를 할 수 있는 도선사면허를 받은 사람을 말한다(제2조 제2호).
출ㆍ입항하는 선박에는 이를 운행하는 선장이 이미 승선해 있음에도 도선구마다 별도의 도선사를 두는 것은, 항구마다 수심, 암초, 조류 등이 다양하여 선장이 모든 항구에 입항하기 위한 안전한 방법을 모두 알 수 없고 특정 항구를 잘 아는 사람이 안내할 필요가 있기 때문이다. 이러한 점에서 도선사에게는 선박 운항 경력뿐 아니라 특정 도선구에 대한 지식도 요구되는바, 도선법은 도선사면허를 취득하기 위한 요건으로 총 톤수 6천 톤 이상의 선박의 선장으로 3년 이상 승무한 경력, 도선수습생 전형시험에 합격하고 도선업무를 하려는 도선구에서 도선수습생으로서 실무수습을 한 경력, 도선사 시험 합격 등을 모두 요구하고 있다(제5조).
도선사는 일반적으로 소형 도선선을 타고 바다로 나가 항해 중인 선박 옆에 접근한 뒤, 선박의 외벽을 따라 내려온 줄사다리를 타고 올라가 선박에 승선한다. 이러한 도선업무를 수행하기 위해서는 상당한 체력이 요구되는바, 도선법령은 도선사에게 정기적인 신체검사 의무를 부과하고, 정년 연장 요건으로 체력ㆍ건강관리에 관한 교육훈련을 이수하고 체력 인증을 받을 것을 요건으로 함으로써 도선사의 신체적 능력을 담보하고 있다(도선법 제8조, 도선법 시행규칙 제9조의5).
(2) 도선사의 정년과 예외적 연장
1961. 12. 6. 법률 제812호로 제정된 도선법은 만 60세 이상인 경우를 도선사의 결격사유로 규정하는 방법으로 정년을 두고 있었다(제6조 제2호). 도선법이 1966. 2. 28. 법률 제1749호로 개정되면서 이 결격사유가 만 70세로 상향조정되었다가, 1973. 2. 7. 법률 제2495호로 개정되면서 65세가 되었다. 도선법이 1986. 12. 31. 법률 제3908호로 전부개정되면서 고령을 결격사유에서 제외하는 대신 별도의 정년 조항을 두게 되었고, 연령기준은 동일하게 유지하였다.
1978. 12. 5. 법률 제3147호로 개정된 도선법은 일정한 조건에 해당할 경우 예외적으로 3년의 범위 내에서 정년을 연장할 수 있도록 하였다(제6조 제2항). 구체적인 요건은 개정 시마다 조금씩 달라졌으나, 2005. 12. 29. 개정된 조항이 시행된 때부터 2018. 9. 18. 개정된 조항이 시행되기 전까지 사이의 기간을 제외하고는 정년 연장이 가능하였다. 2023. 12. 29. 법률 제19867호로 개정된 현행 도선법 제7조 제1항 단서는 ‘비상사태등에 대비하기 위한 해운 및 항만 기능 유지에 관한 법률’(이하 ‘해운항만기능유지법’이라 한다) 제12조의2 제1항에 따라 지정된 국가필수도선사 경력, 교육훈련 이수 여부 및 신체적 능력 등 해양수산부령으로 정하는 기준을 충족하는 도선사에 대하여는 도선사의 수급 상황을 고려하여 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 3년의 범위에서 정년을 연장할 수 있다고 규정하고 있다.
다. 직업의 자유 침해 여부
(1) 심사기준
어떠한 직업분야에 관하여 자격제도를 만들면서 그 자격요건을 어떻게 설정할 것인가에 관하여는 국가에게 폭넓은 입법재량권이 부여되어 있으므로, 특정 전문자격이 요구되는 업무를 계속 수행할 수 있는 요건을 정함에 따라 직업의 자유가 제한되는 경우, 이러한 제한이 과잉금지원칙에 위반되는지 여부를 판단함에 있어서는 다른 방법으로 직업의 자유를 제한하는 경우에 비하여 유연하고 탄력적인 심사가 필요하다(헌재 2021. 10. 28. 2020헌바221 참조).
(2) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
심판대상조항은 고도의 체력과 판단력을 요하는 도선업무를 수행하는 인력에 대하여 그 업무수행에 필요한 능력을 확보함으로써 선박 운항의 안전을 도모하기 위한 것으로서, 그 입법목적이 정당하다.
정년제도를 두어 일반적으로 신체적, 정신적 기능의 저하가 나타나는 일정 연령에 도달한 사람이 도선업무를 할 수 없도록 제한하는 것은 입법목적 달성에 기여할 수 있는 수단이므로, 수단의 적합성도 인정된다.
(3) 침해의 최소성
(가) 입법자는 일정한 전문분야에 관한 자격제도를 마련함에 있어서 그 제도를 마련한 목적을 고려하여 정책적인 판단에 따라 그 내용을 구성할 수 있고, 입법자가 마련한 자격제도의 내용이 명백히 불합리하고 불공정하지 않는 한 원칙적으로 입법자의 정책판단은 존중되어야 한다(헌재 2019. 8. 29. 2016헌가16 참조).
(나) 도선구별로 지정된 도선사를 두는 것은, 항구마다 환경이 다양하여 선장이 안전한 항로를 파악하기 어려울 수 있으므로 해당 도선구의 항만 여건과 수역 특성에 정통한 도선사가 선장 등에게 전문적인 조언을 제공하게 함으로써 선박의 안전한 입항과 출항을 도모하기 위한 것이다. 도선업무를 수행하기 위해서는 항해 중인 선박에 접근하여 줄사다리 등을 이용해 선박 외벽을 올라가 승선하여야 하는데, 이 과정에는 상당한 체력이 요구될 뿐만 아니라 특히 악천후 시에는 추락 등 사고의 위험도 적지 않다. 승선 후에는 항만 지형, 조류, 선박 특성 등 여러 변수를 종합적으로 고려하여 안전한 항로를 안내하여야 하며, 비상상황에도 신속하고 적절하게 대처할 수 있어야 한다. 따라서 도선업무를 수행하기 위해서는 상당한 체력과 함께 고도의 집중력 및 순발력이 요구된다.
노화에 따라 신체적, 정신적 능력이 감소하는 구체적인 정도에는 개인차가 있으나, 일반적으로 나이가 들어감에 따라 종전에 비해 신체적, 정신적 능력이 감소한다는 것은 과학적 사실로 인정된다(헌재 2002. 10. 31. 2001헌마557 참조). 특히 도선업무와 같이 고도의 인지능력뿐만 아니라 일상생활에서 요구되는 수준을 훨씬 뛰어넘는 체력이 요구되는 업무의 경우, 도선사 본인 및 선박과 항만의 안전을 확보하기 위해서는 노화에 따른 일반적인 능력 감소를 고려하여 일정한 나이를 정년으로 설정할 필요가 있다.
(다) 청구인은 일률적으로 정년을 도입하는 대신 신체검사를 강화하여 정신적ㆍ신체적 제약이 있는 도선사를 배제하는 덜 침해적인 대안이 가능하므로 심판대상조항은 침해의 최소성을 갖추지 못하였다고 주장한다.
그러나 도선업무는 선박의 크기와 특성, 기상ㆍ해상상태, 항만의 혼잡도 등 수시로 변화하는 조건 하에서 즉각적인 판단을 요구하는 업무로서 지속적인 주의력, 복잡한 상황에서의 정보처리 및 판단능력, 돌발상황에 대한 신속한 대응능력, 피로한 상태에서의 수행능력 등 여러 기능이 복합적으로 요구된다. 병원이라는 통제된 환경은 악천후나 야간, 거센 파도 등 극한의 환경에서 이루어지는 도선업무의 특성을 온전히 반영하기 어려우므로, 신체검사를 통하여 실제 도선 과정에서 발생할 수 있는 다양한 상황에서의 업무수행능력을 완전히 재현하여 판정하거나 예측하는 데에는 한계가 있을 수 있다. 따라서 정기적인 신체검사의 합격만으로 도선업무에 필요한 능력이 모두 확인되고 그 이후에도 계속 유지될 것이라고 단정하기는 어렵다. 반면, 도선업무 수행 중 잘못된 판단은 인명, 선박, 항만시설 및 해양환경에 중대한 손해를 발생시킬 수 있다. 이러한 사정을 종합하면, 도선업무에 관하여 입법자가 일정한 연령을 기준으로 정년을 설정하는 것 자체가 명백히 불합리하다고 보기는 어렵다.
(라) 우리나라에서 여러 직업의 정년은 통상 60～65세로 인식되고 있다. 예컨대 ‘고용상 연령차별금지 및 고령자고용촉진에 관한 법률’ 제19조는 근로자의 정년을 60세 이상으로 정하도록 하고 있고, 국가공무원법도 공무원의 정년을 60세로 정하고 있다(제74조 제1항). 또한, 각종 사회보장 법령은 국가가 적극적으로 생계를 보장하여야 하는 고령자 내지 노인을 65세 이상으로 정하고 있다. 기초연금법은 기초연금 수급연령을 65세 이상으로 규정하고 있으며(제3조 제1항), 노인장기요양보험법상 장기요양급여를 제공받을 수 있는 노인 역시 65세 이상이다(제2조). 한편, 대법원은 육체노동의 가동연한을 만 65세로 본 바 있다(대법원 2019. 2. 21. 선고 2018다248909 판결 참조). 이러한 점을 종합할 때, 입법자가 일반적인 노동에 필요한 수준 이상의 신체적, 정신적 능력을 요하는 도선사의 정년을 65세로 정한 것이 명백히 불합리하다고 보기 어렵다.
(마) 도선법은 예외적으로 3년의 범위에서 정년을 연장할 수 있도록 규정하고 있다. 즉, 해운항만기능유지법 제12조의2 제1항에 따라 지정된 국가필수도선사 경력을 갖추고, 교육훈련 이수 여부 및 신체적 능력 등 해양수산부령으로 정하는 기준을 충족하는 도선사에 대하여는 도선사의 수급 상황을 고려하여 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 3년의 범위에서 정년을 연장할 수 있다(도선법 제7조 제1항 단서). 이처럼 개별 도선사가 정년에 도달하였음에도 불구하고 예외적으로 충분한 능력을 갖추었다면 정년을 연장할 수 있는 가능성이 열려있다.
(바) 따라서 심판대상조항은 침해의 최소성을 갖추었다.
(4) 법익의 균형성
도선사의 실수나 판단 착오는 대형 사고로 이어질 수 있고, 도선사의 업무능력을 신중하게 확보함으로써 달성하고자 하는 선박 운항의 안전이라는 공익은 매우 중대하다. 반면, 심판대상조항으로 인하여 청구인이 입는 불이익은 우리나라에서 다른 직업에 대하여 정년으로 통용되는 60～65세의 연령과 비교해도 더 이르지 않은 연령인 65세 이후에 한하여 더 이상 도선업무에 종사하지 못하게 되는 것으로서, 공익에 비해 중대한 불이익이라고 보기 어렵다. 따라서 법익의 균형성도 인정된다.
(5) 소결
심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되지 않으므로, 청구인의 직업의 자유를 침해하지 않는다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 김상환 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선 마은혁 오영준
[별지] 관련조항
도선법(2009. 2. 6. 법률 제9443호로 개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “도선”이란 도선구에서 도선사가 선박에 승선하여 그 선박을 안전한 수로로 안내하는 것을 말한다.
2. “도선사”란 일정한 도선구에서 도선업무를 할 수 있는 도선사면허를 받은 사람을 말한다.
3. “도선수습생”이란 제15조에 따른 도선수습생 전형시험에 합격한 후 일정한 도선구에 배치되어 도선에 관한 실무수습을 받고 있는 사람을 말한다.
도선법(2018. 9. 18. 법률 제15783호로 개정된 것)
제5조(도선사면허의 요건 등) 해양수산부장관은 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 사람으로서 도선사면허 등급별로 대통령령으로 정하는 경력 기준에 적합한 사람에게 도선사면허를 한다.
1. 총톤수 6천톤 이상인 선박의 선장으로 3년 이상 승무한 경력(도선수습생 전형시험일 전 5년 이내에 1년 이상 승무한 경력을 포함하여야 한다)이 있을 것
2. 제15조에 따른 도선수습생 전형시험에 합격하고 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 도선업무를 하려는 도선구에서 도선수습생으로서 실무수습을 하였을 것
3. 제15조에 따른 도선사 시험에 합격하였을 것
4. 제8조제1항에 따른 신체검사에 합격하였을 것
도선법(2023. 12. 29. 법률 제19867호로 개정된 것)
제7조(도선사의 정년) ② 도선사의 정년 또는 연장된 정년에 이른 날이 1월부터 6월 사이에 있으면 6월 30일을, 7월부터 12월 사이에 있으면 12월 31일을 각각 정년이 되는 날로 본다.
제8조(신체검사) ① 도선사가 되려는 사람은 최초 신체검사에 합격하여야 한다.
② 도선사는 제4조 제5항에 따라 도선사면허증을 발급받은 날(도선사가 제4조제4항 후단에 따라 도선사면허 등급의 변경을 신청하여 도선사면허를 받은 경우나 제22조제1항 후단에 따라 도선사면허를 새로 받은 경우에는 해당 도선사가 처음으로 도선사면허증을 발급받은 날을 말한다)부터 2년이 지날 때마다 그 2년이 되는 날의 전후 3개월 이내에 정기 신체검사를 받아야 한다. 다만, 법률 제7788호 도선법 일부개정법률 부칙 제2항에 따라 정년이 연장된 도선사 및 제7조 제1항 단서에 따라 정년이 연장된 도선사는 65세가 된 날부터 1년이 지날 때마다 그 1년이 되는 날의 전후 3개월 이내에 정기 신체검사를 받아야 한다.
도선법 시행규칙(2024. 6. 28. 해양수산부령 제676호로 개정된 것)
제9조의5(도선사의 정년연장) ① 법 제7조 제1항 단서에서 “해양수산부령으로 정하는 기준을 충족하는 도선사”란 다음 각 호의 기준을 모두 충족하는 도선사를 말한다.
1. 「비상사태등에 대비하기 위한 해운 및 항만 기능 유지에 관한 법률」 제12조의2 제1항에 따라 지정된 국가필수도선사로서의 경력이 3년 이상인 도선사(같은 항에 따라 국가필수도선사로 지정되어 있는 도선사로서 법 제7조 제1항 본문에 따른 정년까지 남은 기간이 3년 미만인 도선사를 포함한다)
2. 도선 시 승하선 안전 및 체력ㆍ건강관리에 관한 교육훈련을 해양수산부장관이 지정ㆍ고시하는 교육훈련기관에서 7시간 이상 이수한 도선사. 이 경우 해당 교육훈련은 법 제7조 제1항 본문에 따른 도선사 정년일을 기준으로 최근 2년 이내에 이수한 것으로 한정한다.
3. 「국민체육진흥법」 제16조의2 제2항에 따른 인증기관에서 실시하는 같은 법 시행규칙 제27조의2 제1항 제1호에 따른 체력 인증의 체력 항목 중 3분의 2 이상의 항목(근력을 측정하는 항목이 포함되어야 한다)에서 2등급 이상을 받은 도선사. 이 경우 해당 체력 인증은 법 제7조 제1항 본문에 따른 도선사 정년일을 기준으로 최근 6개월 이내에 받은 것으로 한정한다.