화물자동차 운수사업법 제9조의2 제1항 제1호 다목 등 위헌제청
【전문】
【당 사 자】
사 건 2022헌가28 화물자동차 운수사업법 제9조의2 제1항 제1호 다목 등 위헌제청
제 청 법 원 창원지방법원
제 청 신 청 인 신○○
대리인 변호사 정수진
당 해 사 건 창원지방법원 2021구합53564 택배용 화물자동차 운송사업 허가 취소처분 취소청구 등
선 고 일 2026. 10. 22.
【주 문】
화물자동차 운수사업법(2021. 1. 26. 법률 17911호로 개정된 것) 제9조의2 제1항제1호 다목 및 구 화물자동차 운수사업법(2018. 8. 14. 법률 제15743호로 개정되고, 2025. 12. 2. 법률 제21190호로 개정되기 전의 것) 제23조 제1항 단서 제10호중‘제9조의2 제1항 제1호 다목을 위반한 경우’에 관한 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 제청신청인은 2001. 11. 28. 부산지방법원에서 마약류관리에관한법률위반(향정)죄로 징역 1년 및 몰수, 추징을 선고받고(부산지방법원 2001고단4776) 그 형이 확정되어 복역하다가 2002. 6. 26. 형기종료로 출소하였다.
제청신청인은 2010. 3. 25. ‘화물자동차 운수사업법’에 따른 화물자동차 운수사업의 운전업무 종사자격(이하 ‘화물운송 종사자격’이라 한다)을 취득하고, 2018. 8. 27. ○○시장으로부터 그 유효기간을 2020. 8. 26.까지로 한 화물자동차 운송사업 허가를 받은 이래, 택배서비스사업의 운전업무에 계속하여 종사하여 왔다. 제청신청인은 2020. 7. 13. ○○시장으로부터 화물자동차 운송사업 허가(제○○-택배-○○호)를 다시 받았고, 그 허가는 ‘제청신청인이 택배 운송에 종사하는 기간’까지 유효한 것이었다.
나. 그런데 ○○시장은 2021. 11. 8. 제청신청인에게 마약류관리에관한법률위반(향정)죄로 징역 1년의 실형을 받은 전과가 있다는 이유로 ‘화물자동차 운수사업법’ 제9조의2, 제23조 및 같은 법 시행령 제4조의10, 같은 법 시행규칙 제33조의2에 따라 제청신청인의 화물운송 종사자격 및 택배용 화물자동차 운송사업 허가를 취소하는 처분을 하였다.
다. 제청신청인은 2021. 11. 12. ○○시장을 상대로 위 각 처분의 취소를 구하는 소(당해 사건)를 제기하고, 당해 사건 계속 중인 2022. 5. 3. ‘화물자동차 운수사업법’ 제9조의2 제1항 제1호 다목, 제23조 제1항 제10호 및 ‘화물자동차 운수사업법 시행령’ 제4조의10 제2항 제4호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다. 제청법원은 2022. 9. 5. 위 신청 중 일부를 받아들여, ‘화물자동차 운수사업법’ 제9조의2 제1항 제1호 다목 및 같은 법 제23조 제1항 제10호 중 ‘제9조의2 제1항 제1호 다목을 위반한 경우에 관한 부분’에 대하여 위헌법률심판을 제청하였고, 나머지 조항에 대하여는 재판의 전제성이 없다는 이유 등으로 제청신청을 각하하였다(창원지방법원 2022아10151).
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 ‘화물자동차 운수사업법’(2021. 1. 26. 법률 17911호로 개정된 것) 제9조의2 제1항 제1호 다목(이하 ‘종사 제한조항’이라 한다) 및 구 ‘화물자동차 운수사업법’(2018. 8. 14. 법률 제15743호로 개정되고, 2025. 12. 2. 법률 제21190호로 개정되기 전의 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘화물자동차법’이라 한다) 제23조 제1항 단서 제10호 중 ‘제9조의2 제1항 제1호 다목을 위반한 경우’에 관한 부분(이하 ‘종사자격 취소조항’이라 하고, 종사 제한조항과 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
화물자동차 운수사업법(2021. 1. 26. 법률 17911호로 개정된 것)
제9조의2(화물자동차 운수사업의 운전업무 종사의 제한) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 제8조에 따른 화물운송 종사자격의 취득에도 불구하고 "생활물류서비스산업발전법" 제2조 제3호 가목에 따른 택배서비스사업의 운전업무에는 종사할 수 없다.
1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 죄를 범하여 금고(禁錮) 이상의 실형을 선고받고 그 집행이 끝나거나(집행이 끝난 것으로 보는 경우를 포함한다) 면제된 날부터 최대 20년의 범위에서 범죄의 종류, 죄질, 형기의 장단 및 재범위험성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 기간이 지나지 아니한 사람
다. "마약류 관리에 관한 법률"에 따른 죄
구 화물자동차 운수사업법(2018. 8. 14. 법률 제15743호로 개정되고, 2025. 12. 2. 법률 제21190호로 개정되기 전의 것)
제23조(화물운송 종사자격의 취소) ① 국토교통부장관은 화물운송 종사자격을 취득한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 자격을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 자격의 효력을 정지시킬 수 있다. 다만, 제1호ㆍ제2호ㆍ제5호ㆍ제6호ㆍ제7호ㆍ제9호 및 제10호의 경우에는 그 자격을 취소하여야 한다.
10. 제9조의2 제1항을 위반한 경우
3. 제청법원의 위헌제청이유
심판대상조항은 ‘마약류 관리에 관한 법률’(이하 ‘마약류관리법’이라 한다)을 위반하여 금고 이상의 실형을 선고받은 자가 택배서비스사업의 운전업무에 종사할 수 없도록 하고, 이를 위반한 자의 화물운송 종사자격을 필요적으로 취소하여 헌법 제15조가 보장하는 직업선택의 자유를 제한한다. 이는 택배서비스를 이용하는 국민의 안전을 확보하기 위한 것으로서 목적의 정당성은 인정되나, 택배서비스를 이용하는 소비자들을 마약범죄로부터 보호함에 있어 효과적인 수단으로 보기 어렵다. 나아가 심판대상조항은 처벌받은 범죄의 내용 및 시기, 불법성의 정도, 마약류의 종류, 형의 경중, 동종 범죄 전력 등을 토대로 재범의 위험성 유무 및 그 정도에 따른 제한 여부를 구체적ㆍ개별적으로 심사하는 등의 절차를 마련해두고 있지 않고, 예외규정을 두지 않은 채 최대 20년까지 종사 제한을 가능하게 한다는 점에서 침해의 최소성에 반한다. 마약범죄로 처벌받고 상당 기간이 경과하였거나 비교적 경미한 마약범죄를 저지르고 재범의 위험성이 인정되지 아니하는 이들에 대하여는 법익의 균형성도 인정되기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 직업선택의 자유를 침해한다.
4. 판단
가. 심판대상조항의 입법연혁
2018. 8. 14. 법률 제15743호로 개정된 화물자동차법은 화물자동차 운수사업의 운전업무 종사의 제한사유에 관한 제9조의2 제1항을 신설하여 ‘특정강력범죄의 처벌에 관한 특례법’ 제2조 제1항 각 호에 따른 죄, ‘특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률’ 제5조의2, 제5조의4, 제5조의5, 제5조의9 및 제11조에 따른 죄, 마약류관리법에 따른 죄, ‘성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법’ 제2조 제1항 제2호부터 제4호까지, 제3조부터 제9조까지 및 제15조(제14조의 미수범은 제외한다)에 따른 죄, ‘아동ㆍ청소년의 성보호에 관한 법률’ 제2조 제2호에 따른 죄를 범한 경우 화물운송 종사자격의 취득에도 불구하고 대통령령으로 정하는 형태의 화물자동차 운수사업의 운전업무에 종사할 수 없도록 규정하였고, 제23조 제1항 제10호를 신설하여 화물운송 종사자격을 취득한 자가 제9조의2 제1항을 위반한 경우 그 자격을 필요적으로 취소하도록 규정하였다. 당시 같은 법 시행령(2019. 6. 25. 대통령령 제29919호로 개정되고, 2022. 4. 13. 대통령령 제32576호로 개정되기 전의 것) 제4조의10 제1항에서는 ‘대통령령으로 정하는 형태의 화물자동차 운수사업’이란 화물을 집화ㆍ분류ㆍ배송하는 형태의 화물자동차 운송사업을 말한다고 규정하였다.
이후 택배서비스사업 등을 규율하는 생활물류서비스산업발전법의 제정에 따라 화물자동차법이 2021. 1. 26. 법률 제17911호로 개정되면서, ‘대통령령으로 정하는 형태의 화물자동차 운수사업’은 현재와 같이 ‘생활물류서비스산업발전법 제2조 제3호 가목에 따른 택배서비스사업’으로 개정되었다.
위와 같은 입법이 이루어진 것은 재범률이 높은 일부 흉악 강력범죄자에 대하여 택배서비스사업과 같이 면대면 서비스를 제공하는 일부 화물운송사업의 종사를 제한하고, 그 제한을 위반한 경우 종사자격을 취소함으로써 소비자인 국민의 안전을 확보하기 위해서였다.
나. 이 사건의 쟁점
(1) 종사 제한조항은 마약류관리법에 따른 죄를 범하여 금고 이상의 실형을 선고받고 그 집행이 끝나거나 면제된 날부터 최대 20년의 범위에서 일정한 기간이 지나지 않은 사람은 택배서비스사업의 운전업무에 종사할 수 없도록 규정하고 있고, 종사 자격 취소조항은 종사 제한조항을 위반한 경우 화물운송 종사자격을 필요적으로 취소하여 화물운송업무 자체에 더 이상 종사할 수 없도록 규정하고 있는데, 심판대상조항에 의하여 제한되는 기본권은 직업선택의 자유이다(헌재 2015. 12. 23. 2013헌마575등 참조). 이에 따라 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 직업선택의 자유를 침해하는지 여부가 문제된다.
(2) 한편 제청신청인은 심판대상조항이 진정소급입법에 해당한다고도 주장하나, 심판대상조항은 그 시행 이후에 이루어지는 택배서비스사업의 운전업무 종사만을 규율할 뿐이므로 헌법상 원칙적으로 금지되는 진정소급입법에 해당하지 아니한다. 다만 심판대상조항은 그 시행 전부터 택배서비스사업의 운전업무에 종사해 오던 사람에게 마약류관리법에 따른 죄로 금고 이상의 실형을 선고받은 전력이 있는 경우에 그 집행이 끝나거나 면제된 때부터 일정한 기간이 지나지 않은 경우 택배서비스사업의 운전업무에 더 이상 종사할 수 없도록 제한하고 이를 위반한 경우 화물운송 종사자격을 필요적으로 취소하도록 규정하고 있으므로, 이러한 제한이 신뢰보호원칙을 위반하여 직업선택의 자유를 침해하는지 여부가 문제된다.
다. 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 직업선택의 자유를 침해하는지 여부
(1) 심사기준
헌법 제15조에 의한 직업선택의 자유는 자신이 원하는 직업을 자유롭게 선택하는 좁은 의미의 직업선택의 자유와 그가 선택한 직업을 자기가 원하는 방식으로 자유롭게 수행할 수 있는 직업수행의 자유를 포함한다.
그 중 좁은 의미의 직업선택의 자유를 제한함에 있어, 어떤 직업의 수행을 위한 전제요건으로서 일정한 주관적 요건을 갖춘 자에게만 그 직업에 종사할 수 있도록 제한하는 경우에는, 이러한 주관적 요건을 갖추도록 요구하는 것이 누구에게나 제한 없이 그 직업에 종사하도록 방임함으로써 발생할 우려가 있는 공공의 손실과 위험을 방지하기 위한 적절한 수단이고, 그 직업을 희망하는 모든 사람에게 동일하게 적용되어야 하며, 주관적 요건 자체가 그 제한목적과 합리적인 관계가 있어야 한다는 과잉금지원칙이 적용되어야 할 것이다(헌재 1995. 6. 29. 90헌바43; 헌재 2009. 7. 30. 2007헌마1037 참조). 다만, 과잉금지원칙을 적용함에 있어 일정한 직업의 업무에 실질적으로 필요한 자격요건을 어떻게 설정할 것인가에 대하여는 입법자에게 폭넓은 재량권이 부여되어 있으므로, 다른 방법으로 직업의 자유를 제한하는 경우에 비하여 보다 유연하고 탄력적인 심사가 필요하다(헌재 2015. 7. 30. 2012헌마1030; 헌재 2024. 3. 28. 2020헌마915 등 참조).
(2) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
종사 제한조항은 마약류의 강한 중독성 및 의존성으로 인해 마약류 관련 범죄를 저질렀던 자가 재차 범죄를 저지를 경우 야기될 수 있는 다양한 범죄가능성 및 사고가능성 등을 예방하여 국민의 생명ㆍ신체ㆍ재산 등에 침해를 가할 수 있는 위험이 현실화되는 것을 방지하고 택배서비스사업에 관한 공공의 안전과 신뢰를 확보하는 것을 목적으로 하며(헌재 2015. 12. 23. 2013헌마575등 참조), 종사자격 취소조항은 종사 제한조항의 실효성을 담보하기 위한 조항이므로 모두 목적의 정당성이 인정된다. 마약류관리법을 위반한 자가 일반 소비자와 직접 접촉하는 택배서비스사업의 운전업무에 종사하는 것을 일정 기간 동안 금지하고, 이를 위반하는 경우 화물운송 종사자격을 필요적으로 취소하는 것은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단으로 볼 수 있으므로 수단의 적합성도 인정된다.
(3) 침해의 최소성
(가) 종사 제한조항
1) 마약류 관련 범죄는 심각한 사회문제로서 마약류의 남용으로 인한 건강상의 문제, 노동 의욕 상실 등 국가와 사회에 악영향을 미칠 뿐만 아니라, 마약공급으로 인한 지하 경제의 성장과 조직범죄집단의 성장은 국가와 국민에게 큰 위협이 될 수 있다. 또한 마약류는 중독성이 있어 일단 사용하게 되면 계속해서 사용하고 싶은 충동이 강하게 유지되며, 내성과 의존성이 강하고 사용을 중단하면 금단증상이 나타나 중단이 힘든 물질이어서 재범률도 높으므로, 마약류 사용자에 대한 관리와 감독은 장기간에 걸쳐 요구된다. 이를 고려하면 마약류관리법에 따른 죄를 범하여 금고 이상의 실형을 선고받은 사람에 대하여 입법자가 최대 20년의 범위 내에서 기간을 설정하여 택배서비스사업의 운전업무에 종사하지 못하도록 한 것은 공익을 위한 불가피한 입법권의 행사로 볼 수 있다.
2) 우리의 형사소송체계에 따르면 검사는 범죄의 혐의가 인정되더라도 범인의 성행, 환경, 범행의 동기와 수단 및 결과, 범죄 후의 정황 등을 고려하여 기소유예 처분을 내릴 수 있고, 공소가 제기되더라도 법관은 위와 같은 양형의 조건을 고려하여 형의 종류 및 형량을 선택하게 되는데, 마약사범과 관련된 법원의 양형실무에 따르면 마약류의 의존성, 중독성과 사회적 비난가능성이 그다지 높지 않으면 벌금형이나 집행유예를 선고하고 있음에 비추어 법원이 범죄의 모든 정황을 고려한 후 금고 이상의 실형을 선고하였다면, 이는 해당 마약사범의 의존성, 중독성이나 사회적 비난가능성이 결코 적지 않음을 뜻한다고 할 수 있다(헌재 2008. 9. 25. 2007헌마419 참조). 즉 마약류의 취급이나 사용으로 인해 사회에 미치는 악영향과 파장의 정도 및 마약류의 의존성, 중독성 등을 고려하면, 마약류관리법을 위반하여 금고 이상의 실형을 선고받았다는 사실은 그 자체만으로 일정 기간 택배서비스사업의 운전업무에 종사하기에 적합하지 아니함을 객관적으로 보여 주는 것이라고도 할 수 있다.
이에 더하여 종사 제한조항은 최대 20년의 범위에서 범죄의 종류, 죄질, 형기의 장단 및 재범위험성 등을 고려하여 구체적인 종사 제한기간을 대통령령으로 정하도록 하고 있고, 그 위임을 받은 시행령에서 개별 적용법조에 따른 종사 제한기간을 구체적으로 정하고 있으므로, 이미 사안의 개별성 및 구체성을 고려할 수 있는 제도적 장치가 마련되어 있다. 종사 제한조항은 종사 제한기간의 상한을 정하고 있을 뿐 하한에는 제한을 두지 않음으로써 기본권 제한을 최소화하고 있으므로, 설령 구체적인 종사 제한기간이 지나치게 길다고 볼 여지가 있더라도 이는 종사 제한조항 자체가 아니라 관련 대통령령 규정으로부터 기인하는 문제라고 보아야 한다.
3) 최근 택배화물의 배송이 수령인을 직접 대면하지 않고 이루어지는 경우가 늘어나고 있는 추세를 감안하더라도 대면 전달이 완전히 배제되고 있지는 않은 점, 택배서비스사업의 운전업무를 담당하는 자는 택배화물의 배송과 반품 및 이에 관한 고객 문의에 대응하는 과정에서 수령인의 집 주소와 전화번호 등 개인정보를 취득할 가능성이 높고 이러한 개인정보가 범죄에 악용될 우려가 있는 점, 택배서비스사업의 운전업무에 종사하는 사람에게 수령인과의 대면을 금지하고 이를 관리ㆍ감독하는 것은 현실적으로 불가능한 점 등을 고려하였을 때, 마약류관리법에 따른 죄를 범한 자가 일정 기간 택배서비스사업의 운전업무 자체를 수행하지 못하도록 규제할 필요성을 인정할 수 있다.
4) 종사 제한조항은 마약류관리법에 따른 죄를 범하여 금고 이상의 실형을 선고받은 사람이 모든 종류의 화물자동차 운수사업의 운전업무에 종사하는 것을 포괄적으로 제한하고 있지 아니하고, 다만 택배서비스사업의 운전업무에서만 일정 기간 배제하고 있을 뿐이다. 따라서 위와 같은 범죄전력이 있는 사람이라고 할지라도 택배서비스사업이 아닌 다른 화물자동차 운수사업의 운전업무에 종사하는 것은 금지되지 않고, 종사 제한기간이 경과한 후에는 다시 택배서비스사업의 운전업무에 복귀하는 것도 가능하다.
5) 이상과 같은 점을 종합하면, 종사 제한조항은 직업선택의 자유를 과도하게 제한한다고 보기 어려우므로, 침해의 최소성을 인정할 수 있다.
(나) 종사자격 취소조항
1) 화물자동차법상의 의무위반에 대하여 어떠한 제재조치를 취할 것인가의 문제는 금지행위 등의 행태를 종합적으로 고려하여 입법자가 결정할 입법정책의 문제이다(헌재 2006. 5. 25. 2005헌바91;헌재 2007. 12. 27. 2005헌바95 참조). 입법자가 종사자격 취소조항에서 종사 제한조항을 위반할 경우 화물운송 종사자격을 필요적으로 취소하도록 정한 것은, 임의적 자격취소나 자격정지와 같은 완화된 수단을 통해서는 종사 제한조항이 효과적으로 준수될 수 없다고 판단하였기 때문이다.
2) 종사자격 취소조항에 의한 화물운송 종사자격의 취소는 마약류관리법에 따른 죄를 범하여 금고 이상의 실형을 선고받은 전력이 있다는 사실만으로 이루어지는 것이 아니라, 위와 같은 범죄전력으로 인하여 택배서비스사업의 운전업무에 종사하는 것이 법률상 일정 기간 동안 제한되는 사람이 이를 위반한 경우에서야 비로소 위반행위에 대한 제재로서 이루어지는 것이다. 마약류관리법 위반은 그 자체로 중대한 법위반이고, 종사 제한조항을 위반한 것 역시 결코 경미한 위법행위라고 보기 어려우므로, 화물운송 종사자격의 취소는 이러한 위법행위를 방지하기 위한 필요최소한의 제한에 해당한다고 볼 수 있다. 또한 종사자격 취소조항에 의하여 화물운송 종사자격을 취소당한 경우에도 그로부터 2년이 지나면 다시 화물운송 종사자격을 취득할 수 있으므로(화물자동차법 제9조 제2호) 직업선택의 자유가 영구적으로 제한되는 것도 아니다.
3) 이상과 같은 점을 종합하면 종사 제한조항의 위반에 대한 제재로서 화물운송 종사자격을 필요적으로 취소하기로 한 입법자의 결단이 현저히 합리성을 잃었다고 보기 어려우므로, 종사자격 취소조항 역시 침해의 최소성에 반하지 아니한다.
(4) 법익의 균형성
심판대상조항은 마약류관리법을 위반하여 금고 이상의 실형을 선고받은 사람이 최대 20년이라는 비교적 장기간 동안 택배서비스사업의 운전업무에 종사하지 못하게 하고, 이러한 제한을 위반할 경우 화물운송 종사자격을 취소함으로써 직업선택의 자유를 제한한다.
그러나 택배서비스사업이 국민의 일상에서 차지하는 비중과 더불어 마약류 관련 범죄의 중대성 및 반사회성, 마약류의 강한 중독성 및 의존성, 중독 상태의 운전자가 야기할 수 있는 다양한 범죄 및 사고의 가능성 등을 고려할 때, 택배서비스사업을 이용하는 국민의 생명 및 신체 등에 중대한 침해를 가할 수 있는 위험을 방지하고 사회적 신뢰를 보호할 공익상의 필요는 매우 크다. 따라서 이러한 공익을 위하여 마약류관리법에 따른 죄를 범하여 실형을 선고받은 사람이 택배서비스사업의 운전업무에 종사하는 것을 일정 기간 제한하고, 이를 위반한 사람의 화물운송 종사자격을 필요적으로 취소하더라도 제한되는 사익이 공익에 비하여 더 크다고 할 수 없다.
결국 심판대상조항은 법익의 균형성도 충족한다.
라. 심판대상조항이 신뢰보호원칙을 위반하여 직업선택의 자유를 침해하는지 여부
(1) 신뢰보호원칙의 의의 및 심사기준
신뢰보호원칙은 헌법상 법치국가의 원칙으로부터 도출되는데, 그 내용은 법률의 제정이나 개정 시 구법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고도 정당하며 법률의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰의 파괴를 정당화할 수 없다면, 그러한 새로운 입법은 신뢰보호원칙상 허용될 수 없다는 것이다. 그러나 사회 환경이나 경제여건의 변화에 따른 필요성에 의하여 법률은 신축적으로 변할 수밖에 없고 변경된 새로운 법질서와 기존의 법질서 사이에는 이해관계의 상충이 불가피하므로, 국민이 가지는 모든 기대 내지 신뢰가 헌법상 권리로서 보호되는 것은 아니다.
따라서 신뢰보호원칙의 위반 여부를 판단하기 위해서는, 한편으로는 침해받은 신뢰이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰가 손상된 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로는 새로운 입법을 통해 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 비교형량하여 판단하여야 한다(헌재 2015. 5. 28. 2013헌마799; 헌재 2015. 6. 25. 2011헌마769등; 헌재 2022. 5. 26. 2021헌마619 참조).
(2) 신뢰이익과 공익의 비교형량
(가) 화물자동차법이 2018. 8. 14. 법률 제15743호로 개정되어 2019. 7. 1. 시행되기 전까지는 마약류관리법에 따른 죄를 범하여 금고 이상의 실형을 선고받은 전력이 택배서비스사업의 운전업무 종사를 제한하거나 이를 위반할 경우 화물운송 종사자격을 취소할 사유가 아니었다. 이에 따라 제청신청인과 같이 위 개정법률의 시행 전에 마약류관리법에 따른 죄를 범하고 형의 집행이 끝나거나 면제된 후 화물운송 종사자격을 취득하여 택배서비스사업의 운전업무에 종사해 온 사람들의 경우, 위 개정 후에 종사 제한사유나 종사자격 취소사유에 해당하는 범죄를 저지르지 않는 한 계속해서 해당 업무에 종사할 수 있을 것이라는 기대 또는 신뢰를 가질 수 있었던 점은 인정된다.
그러나 마약류관리법 위반의 범죄전력을 어떻게 평가할지는 마약범죄의 확산과 같은 현실 상황의 변동에 따라 입법에 의하여 변경될 수 있는 사항이므로, 과거 범죄전력과 상관없이 계속하여 택배서비스사업의 운전업무에 종사할 수 있으리라는 이들의 기대는 불확실하고 잠정적인 것에 불과하고, 이러한 신뢰에 헌법적으로 보호할 만한 큰 가치가 있다고도 보기 어렵다.
(나) 또한 공익 달성을 위해 현재 시행 중인 제도들이 충분하지 못하다고 판단될 경우에는 추가적인 조치들이 다시 도입될 수 있어서 현재 존재하지 않는 어떤 법적 제약이 새로이 발생할 수 있는 가능성은 항상 존재한다(헌재 2016. 3. 31. 2013헌마585등; 헌재 2024. 8. 29. 2023헌바73 참조).
앞서 살펴본 바와 같이, 심판대상조항은 마약범죄의 재범에 의한 위험을 방지하고 택배서비스사업과 그 종사자에 대한 사회적 신뢰를 보호하고자 도입된 조항이다. 설령 마약류관리법 위반의 범죄전력이 있는 채로 택배서비스사업의 운전업무에 종사하여 온 사람들의 신뢰이익의 보호가치를 어느 정도 인정한다고 하더라도, 위와 같은 심판대상조항의 도입 경위를 고려하면 이들이 마약류관리법을 위반한 시기가 2019. 7. 1. 이전이라는 사정만으로 계속 택배서비스사업의 운전업무에 종사하게 하는 것은 심판대상조항의 입법취지에 반할 우려가 크다.
(다) 한편 2018. 8. 14. 법률 제15743호로 개정된 화물자동차법은 부칙에서 심판대상조항과 같은 내용의 규제 시행일을 2019. 7. 1.로 정함으로써 약 11개월의 유예기간을 두었다. 이는 개정법에 의하여 택배서비스사업의 운전업무에 더 이상 종사할 수 없게 된 사람들의 신뢰를 보호하기 위한 최소한의 경과조치를 둔 것으로 볼 수 있다.
(라) 위와 같은 사정을 종합하면, 심판대상조항으로 인해 침해되는 신뢰이익의 정도는 심판대상조항이 달성하고자 하는 공익에 비하여 크다고 보기 어려우므로, 심판대상조항은 신뢰보호원칙에 위반되지 아니한다.
마. 소결
심판대상조항은 과잉금지원칙 및 신뢰보호원칙을 위반하여 제청신청인의 직업선택의 자유를 침해하지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 김상환, 재판관 정정미, 재판관 정계선의 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 일치된 의견에 따른 것이다.
6. 재판관 김상환, 재판관 정정미, 재판관 정계선의 반대의견
우리는 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위반되어 직업의 자유를 침해한다고 판단하므로, 다음과 같이 의견을 밝힌다.
가. 종사 제한조항은 마약류관리법을 위반한 자가 일반 소비자와 직접 접촉하는 택배서비스사업의 운전업무에 종사하는 것을 일정 기간 동안 금지함으로써 국민의 생명, 신체, 재산을 마약범죄로부터 보호하고 택배서비스사업에 관한 공공의 안전과 신뢰를 확보하고자 하는 데 그 목적이 있다(헌재 2015. 12. 23. 2013헌마575등 참조). 한편 종사자격 취소조항은 종사 제한조항의 적용을 받는 자가 택배서비스사업의 운전업무에 계속 종사하는 경우 화물운송 종사자격을 필요적으로 취소함으로써 종사 제한조항의 실효성을 담보하기 위한 조항이다. 즉, 심판대상조항은 마약류의 강한 중독성 및 재범위험성을 고려하여 국민의 생명, 신체, 재산을 보호하고 공공의 안전과 신뢰를 확보하기 위한 것으로서 입법목적의 정당성이 있고, 그 필요성도 원칙적으로 인정될 수 있다.
그러나 심판대상조항은 금고 이상의 실형을 선고받은 전력이 있는 경우 어떠한 예외도 없이 장기간(최대 20년) 동안 택배서비스사업 운전업무 종사를 일률적으로 제한하고 이를 위반하는 경우 화물운송 종사자격을 필요적으로 취소하도록 하는바, 이는 마약류 범죄 전력이 있는 사람에 대해 재범의 위험성에 관한 개별적인 사정을 심사하여 종사 제한을 완화하거나 해제할 수 있는 가능성을 배제한 것이어서 침해의 최소성과 법익의 균형성에 부합하지 않는다. 그 이유는 아래와 같다.
나. 마약류 범죄는 약물의존 또는 중독과 밀접한 관련성을 가지는 경우가 많고, 최근에는 약물의존을 치료가 필요한 질환으로 이해하는 것이 국제적ㆍ국내적 정책의 기본 방향으로 자리 잡고 있다. 세계보건기구(WHO)와 유엔 마약 범죄 사무소(UNODC)는 약물의존 또는 중독을 치료와 지속적인 관리가 필요한 건강문제로 이해하고 있고, 치료, 재활 및 사회복귀를 재범방지의 핵심적인 요소로 제시하고 있다. 우리나라의 형사정책 역시 치료와 재활을 중시하는 방향으로 변화하여, 단순 처벌을 넘어 치료, 재활 및 사회복귀를 통한 재범방지와 이를 통한 마약류 수요 자체를 억제하는 것을 중요한 정책목표로 삼고 있다.
이러한 정책적 변화를 반영하여, 2023. 8. 16. 법률 제19648호로 개정된 ‘마약류 관리에 관한 법률’은 마약류의 적정한 관리뿐만 아니라 마약류 중독에 대한 치료와 예방을 법률의 목적으로 규정하고 있고(제1조), 국가와 지방자치단체의 치료, 재활 책임을 명시하고 치료보호제도 등을 통하여 중독자의 회복과 사회복귀를 지원하고 있다(제2조의2, 제40조).
심판대상조항이 마약류관리법 위반으로 금고 이상의 실형을 선고받은 사람의 직업의 자유 침해를 최소화하는 규율인지 여부를 판단함에 있어서는 이러한 마약류 범죄의 특수성 및 국가와 지방자치단체의 치료, 재활 책임을 충분히 고려할 필요가 있다.
다. 마약류 범죄의 재범위험성에는 일정 기간 재범 없이 생활하였는지 여부와 같은 시간적 요소뿐만 아니라 치료 및 재활의 경과, 약물의존의 회복 정도, 사회복귀 안정성이 중요한 영향을 미친다. 마약류 범죄는 약물의존 또는 중독과 밀접한 관련성을 가지는데 치료와 재활을 통하여 재범위험성이 변화할 수 있다는 점이 현대 형사정책과 중독정책의 기본 전제가 되고 있다. 따라서 과거의 범죄 전력만을 기준으로 장기간 동일한 위험성이 있는 것으로 간주하는 것은 치료와 재활 등을 통한 재범위험성의 감소와 사회복귀 가능성을 반영하는 규율이라고 보기 어렵다. 그런데 종사 제한조항은 일정한 종사 제한 기간을 정하는 방식만을 채택하고 있을 뿐, 제한 기간 중이라도 재범위험성의 변화를 개별적으로 심사하여 종사를 허용하거나 제한을 완화 또는 해제할 수 있는 가능성을 전혀 예정하고 있지 않다. 그 결과 장기간 재범 없이 생활하거나 치료와 재활을 통하여 사회에 안정적으로 복귀하는 등 재범의 위험성이 있다고 보기 어려운 사람도 제한 기간이 경과하기 전까지는 예외 없이 동일한 종사 제한을 받게 된다. 이처럼 재범위험성이 이미 현저히 감소한 사람에 대하여도 개별적인 위험성 심사 없이 동일한 제한을 계속 유지하는 것은, 재범위험성이 높은 사람으로부터 국민의 생명, 신체 및 재산과 공공의 안전을 보호하려는 심판대상조항의 입법 목적과도 부합한다고 보기 어렵다. 오히려 치료와 재활을 통하여 회복한 사람과 그렇지 않은 사람을 동일하게 취급함으로써 회복을 위한 노력과 그 성과를 규범적으로 전혀 반영하지 못하게 되고, 결과적으로 재범위험성과 무관하게 동일한 직업상 불이익을 부과하는 결과를 초래한다. 이는 마약류 범죄에 대한 치료, 재활 중심의 형사정책에도 부응한다고 보기 어렵다.
라. 직업은 단순한 경제활동의 수단에 그치는 것이 아니라 안정적인 주거, 가족관계 회복, 치료의 지속 및 지역사회 정착을 가능하게 하는 사회복귀의 핵심적인 기반이다. 안정적인 취업은 경제적 기반을 제공할 뿐 아니라 치료의 지속, 가족관계 회복 및 사회적 유대 형성을 가능하게 하여 장기적인 단약 유지와 재범방지에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 평가된다. 한국형사ㆍ법무정책연구원이 발간한 "최근 마약류 범죄 변화 양상에 따른 실태 및 치료처우방안 연구"에 따르면 마약류 범죄의 재범 주요 원인은 중독, 치료 부족, 출소 후 관리 부재(생활고와 주거 불안정, 사회적 지지체계 부재, 고용 제한 등) 및 사회복귀 실패 등으로 볼 수 있으므로, 안정적인 취업이 재활과 재범 예방을 위한 핵심적인 요인이라 할 수 있다. 이러한 점에 비추어 보더라도 직업에 대한 종사 제한을 함에 있어서는 그 제한이 필요 이상으로 과도하지 않아야 한다는 점을 유의할 필요가 있다.
종사 제한조항은 최대 20년이라는 장기간 동안 택배서비스사업 운전업무 종사를 금지할 수 있도록 하고 있다. 택배서비스사업 운전업무는 특별한 전문기술이나 높은 수준의 자본 없이도 종사할 수 있는 생계형 직업으로서, 형 집행종료 후 경제적 자립과 사회복귀를 위한 현실적인 직업선택지 중 하나이기도 하다. 마약류 범죄로 실형을 선고받은 전력이 있다는 이유로 최대 20년이라는 장기간 동안 직업에서 배제하는 것은 결과적으로 재활과 사회복귀를 어렵게 하여 재범방지를 통한 국민의 생명, 신체, 재산과 공공안전 확보라는 입법목적의 달성에도 부응한다고 보기 어렵다.
마. 종사 제한을 완화하거나 해제할 수 있는 가능성을 배제한다는 점에서, 국내 다른 자격제도와 비교하더라도 심판대상조항의 제한은 과도하다. 의료인, 간호사, 약사와 같이 국민의 생명ㆍ신체에 직접적인 영향을 미치는 직역에서도 마약류 중독이나 일정한 범죄를 이유로 면허가 취소될 수 있으나, 중독 상태에서 벗어나거나 취소사유가 해소되고 일정한 교육을 이수한 경우에는 면허를 다시 취득할 수 있는 제도를 두고 있다(의료법 제65조 제2항, 간호법 제39조 제2항, 약사법 제79조 제5항). 반면 심판대상조항은 치료와 재활의 정도를 불문하고 최대 20년 동안 일률적으로 택배서비스사업의 운전업무 종사를 금지하고 이를 위반하는 경우 화물운송 종사자격을 취소하도록 하고 있어 상대적으로 완화된 제도를 두고 있는 다른 전문직 자격제도와 비교하더라도 지나치게 엄격한 규율이라고 볼 수 있다. 국민의 생명ㆍ신체에 직접 영향을 미치는 의료인조차 회복 가능성을 고려하는 제도를 두고 있다는 점을 고려하면, 택배서비스사업 운전업무에 대하여 치료 및 재활에도 불구하고 일률적으로 종사를 금지하고 그 위반 시 화물운송 종사자격까지 필요적으로 취소하는 것은 과도한 제한이다. 이러한 엄격한 규제 방식은 오히려 사회적 고립을 심화하여 재범의 악순환을 유발할 우려가 있다.
바. 비교법적으로도, 심판대상조항의 입법목적은 보다 기본권을 덜 제한하는 수단에 의해서도 달성될 수 있다. 미국은 상업용 자동차 운전자가 마약 관련 위반행위를 한 경우 일정 기간 운전을 제한하면서도 중독치료전문가(Substance Abuse Professional)의 평가와 직무복귀심사를 거쳐 운전업무에 복귀할 수 있는 절차를 마련하고 있다. 독일 역시 마약 투약으로 운전면허가 취소된 경우 의학적ㆍ심리학적 평가를 거쳐 면허를 회복할 수 있도록 하고 있다. 이는 국민의 안전을 확보하면서도 치료와 재활을 통하여 재범위험성이 감소한 경우에는 직업 복귀를 허용하는 덜 제한적인 대안으로 기능한다. 앞서 본 바와 같이, 우리나라 역시 회복 가능성을 전제로 면허 회복을 인정하는 제도가 존재한다.
사. 종사 제한조항의 문제점은 2018. 8. 14. 법률 제15743호로 구 종사 제한조항이 신설되기 이전에 택배업에 종사하고 있었던 마약류 범죄전력이 있는 자에게 더 두드러지게 나타난다. 택배서비스사업의 운전업무에 종사하여 생계를 유지해왔지만 위 조항의 개정으로 인하여 택배서비스사업의 운전업무를 더 이상 못하게 된 자에게 일률적으로 최대 20년간이라는 기간을 규정하는 것보다는 화물운송 종사자격 취득 후의 범죄전력, 택배서비스사업의 운전업무에 종사하였던 기간 등을 고려하여 택배서비스사업의 운전업무를 계속할 수 있는 가능성을 열어두었다면 이들의 기본권을 덜 침해하는 방식으로 입법목적을 달성할 수 있었을 것이다.
이미 택배서비스사업의 운전업무에 종사하고 있었던 자에게는 이와 같은 예외를 인정하는 것이 입법기술상 불가능한 것이 아니다. 구 종사 제한조항 도입 이전에 이미 택배서비스사업에 종사하였던 사람이 심판대상조항 시행 후에도 계속하여 해당 운전업무를 종사하려고 하는 경우 일정한 신고절차를 마련하는 방식으로 이미 택배서비스사업에 종사하였던 사람의 직업을 보호할 수 있다. 실제로 ‘여객자동차 운수사업법’ 부칙(2012. 2. 1. 법률 제11295호) 제3조 제1항 및 제2항에서는 위와 같은 방식으로 이미 운전업무에 종사하고 있던 사람의 직업을 보호하였다. 위 조항은 위 법 공포 당시 종전의 규정에 따라 여객자동차운송사업의 운전업무에 종사하고 있던 사람으로서 법 시행일 이후에도 계속하여 해당 운전업무에 종사하려는 사람에게 법 시행일부터 6개월 이내에 신고의무를 부과하고, 위 신고의무를 이행한 자에 대하여는 위 법 개정에도 불구하고 여객자동차운송사업의 운전업무 종사자격이 있는 것으로 보아 그 자격을 부여하였다.
더 나아가 화물운송 종사자격 취득 후 범죄 전력 없이 이미 택배서비스사업의 운전업무에 종사해왔던 사람의 경우에 위 운전업무를 계속하였다는 이유로 화물운송 종사자격을 필요적으로 취소하는 것이 아니라 위와 같은 개별적인 사정을 고려하여 택배서비스사업의 운전업무를 계속할 수 있는 가능성을 마련하거나 택배서비스사업의 운전업무 이외에 다른 화물자동차 영업에 종사할 수 있도록 하게 할 필요가 있다. 그럼에도 종사자격 취소조항은 화물운송 종사자격을 필요적으로 취소하도록 규정함으로써, 임의적 규정이나 기본권 제한이 덜한 다른 수단으로 법의 목적을 실현할 수 있음에도 불구하고 구체적 사안의 개별성과 특수성을 고려할 수 있는 가능성을 일절 배제하는 필요적 규정으로 법의 목적을 실현하려 한다고 볼 수 있다(헌재 2017. 5. 25. 2016헌가6; 헌재 2020. 6. 25. 2019헌가9등 참조).
아. 한편, 종사 제한조항은 종사 제한 기간을 법률에서 직접 정하지 않고 범죄의 종류, 죄질, 형기의 장단 및 재범위험성 등을 고려하여 대통령령으로 제한 기간을 정하도록 규정하고 있으므로, 종사 제한 기간의 완화 또는 해제에 관한 규정을 두지 않는 것은 심판대상조항이 아닌 화물자동차법 시행령의 문제라는 견해도 있을 수 있다. 그러나 치료와 재활의 중요성이 큰 마약류 범죄에 있어서 재범위험성을 근거로 직업의 자유를 제한하는 경우에는, 재범위험성의 변화를 반영할 수 있는 규율방향이나 개별적 심사가 가능한 제도적 근거를 법률에서 정할 필요가 있다. 종사 제한조항은 제한 기간을 정하는 기준으로 범죄의 종류, 죄질, 형기의 장단 및 재범위험성을 규정하고 있을 뿐 제한 기간이 적용되는 중에 재범 없이 장기간 생활한 사정, 치료와 재활의 경과 등 재범위험성의 현저한 감소를 반영하여 종사 제한을 완화하거나 해제할 수 있는 규율방식은 전혀 예정하고 있지 않다. 이러한 규율 구조 아래에서는 시행령 역시 범죄유형 등에 따라 제한 기간을 달리 정하는 방식을 넘어, 개별적인 위험성 평가에 따라 종사 제한을 예외적으로 완화하거나 해제하는 제도를 독자적으로 마련하기 어렵다. 실제로도 화물자동차법 시행령은 범죄유형에 따라 일률적으로 종사 제한 기간을 정하고 있을 뿐이다. 이는 단순히 시행령의 입법 정책적 선택이라기보다는 종사 제한조항이 당초부터 위와 같은 예외적 완화나 해제 규율방식을 예정하지 않은 데서 비롯된 결과라고 볼 수 있다.
자. 심판대상조항과 같이 일정한 기간 동안 직업의 금지를 규정하는 것은 그보다 덜 침해적인 다른 수단으로 입법목적을 달성하기 어려운 경우에 보충적ㆍ최후적으로 고려되어야 한다. 범죄행위를 이유로 일정 기간 취업을 제한하는 것은 앞서 살펴본 바와 같이 범죄전력이 있는 자의 재범의 위험성이 시간의 경과에 따라 감소할 수 있음을 전제로 하여, 그 직업을 통해 서비스를 제공받는 사람들의 공공의 안전을 보호하는 것을 목적으로 한다. 그러나 개별 행위자의 개전가능성이나 재범의 위험성은 반드시 일률적으로 변화하는 것이 아니므로, 법률에서 일정한 기간을 정하여 일률적으로 직업을 금지하는 것은 공공의 안전을 보호하기 위한 것이라도 개별 행위자의 재범 위험성에 관한 사정을 반영하지 못하게 될 가능성이 높다. 더욱이 이러한 직업의 금지는 위반행위자가 일정 기간 해당 업무에 종사하는 것 자체를 금지한다는 점에서 직업의 자유에 대한 중대한 제한을 가한다. 이에 따라 입법자는 직업의 금지가 그보다 덜 침해적인 다른 수단으로 입법목적을 달성하기 어려운 경우에 한하여 보충적ㆍ최후적으로 부과되도록 규정할 필요가 있고, 불가피하게 직업의 금지를 규정할 경우에는 그 기간을 최소한도로 규정하여야 하며, 위반행위자의 개별적인 사정을 고려하여 직업의 금지를 해제할 수 있는 가능성을 마련하여야 한다.
입법자가 심판대상조항과 같은 일정한 기간 직업을 금지하는 조항을 최후적 수단으로 고려하였는지 여부가 의심스러울 뿐만 아니라 종사 제한조항은 앞서 살펴본 바와 같이 그 기간을 최대 20년으로 하여 장기간으로 정하고 있고, 종사 제한에서 해제될 수 있는 가능성을 전혀 마련하고 있지 않다. 또한, 종사자격 취소조항은 종사 제한조항을 위반한 경우 화물운송 종사자격을 필요적으로 취소하도록 규정하고 있다. 입법자는 보충적ㆍ최후적으로 고려되어야 할 직업의 금지를 규정함에 있어서 그 기간을 지나치게 길게 정하고, 직업의 금지에서 해제될 수 있을 가능성을 전혀 마련하지 않았을 뿐만 아니라, 종사 제한조항을 위반한 경우 개별적인 사정을 고려하지 않고 종사자격을 필요적으로 취소하도록 규정하였다. 이에 따라 심판대상조항은 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 범위를 넘어 제청신청인의 기본권을 과도하게 제한한다고 볼 수 있다.
차. 이상의 사정을 종합하면, 심판대상조항은 치료와 재활을 통하여 재범위험성이 현저히 감소한 경우에도 이를 반영하여 종사 제한을 완화하거나 해제할 수 있는 가능성을 배제한 채 장기간 일률적으로 택배서비스사업의 운전업무 종사를 제한하고 이를 위반한 경우 화물운송 종사자격을 필요적으로 취소하도록 하는바, 이는 국민의 생명, 신체, 재산의 보호 및 공공의 안전과 신뢰 확보라는 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 범위를 넘어 직업의 자유를 제한하는 것이므로 침해의 최소성에 위배된다.
또한 심판대상조항이 달성하고자 하는 공익은 매우 중요하나, 재범의 위험성이 현저히 감소한 사람에게도 개별적인 사정을 심사하여 종사 제한을 완화하거나 해제할 수 있는 가능성을 배제한 채 예외 없이 장기간 직업의 자유를 제한하는 점, 그 제한이 도리어 재활과 사회복귀를 저해하여 장기적으로 재범방지라는 공익의 실현에도 도움이 된다고 보기 어렵다는 점을 고려하면, 심판대상조항으로 인하여 제한되는 사익이 결코 작다고 볼 수 없어 법익의 균형성도 인정되지 않는다.
카. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 직업의 자유를 침해한다.