2015년 전북지역 레미콘 연간 단가계약 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건
※ 이 결정문은 공정거래위원회에서 제공하고 있습니다.
공정거래위원회(상담안내) 1670-0007
【결정요지】
사건번호 : 2017광사0051
사건명 : 2015년 전북지역 레미콘 연간 단가계약 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건
피 심 인 : 1. 전라북도레미콘공업협동조합
전북 전주시 덕진구 백제대로 566, 14층
이사장 ㅇㅇㅇ
2. 전북서남레미콘사업협동조합
전북 전주시 덕진구 백제대로 566, 11층
이사장 ㅇㅇㅇ
3. 전북북서레미콘사업협동조합
전북 전주시 덕진구 석소로 30, 4층
이사장 ㅇㅇㅇ
피심인들의 대리인 법무법인 세종
담당변호사 석근배, 김하림
심의종결일 : 2018. 6. 20.
【주문】
1. 피심인들은 조달청이 발주하는 관수레미콘 연간 단가계약 입찰에 참여하면서 사전에 특정 사업자가 낙찰 받을 수 있도록 형식적으로 입찰에 참가하는 것과 같은 방법으로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위를 다시 하여서는 아니 된다.
2. 피심인들은 이 시정명령을 받은 날로부터 30일 이내에 위 1.과 같이 독점규제 및 공정거래에 관한 법률을 위반하였다는 이유로 공정거래위원회로부터 시정명령을 받았다는 사실을 <별지> 기재 문안대로 자신의 모든 조합원사에게 서면으로 통지하여야 한다.
3. 피심인들은 다음 각 호에 따라 과징금을 납부하여야 한다.
가. 과징금액
1) 전라북도레미콘공업협동조합 : 1,359,000,000원
2) 전북서남레미콘사업협동조합 : 1,441,000,000원
3) 전북북서레미콘사업협동조합 : 1,175,000,000원
나. 납부기한 : 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내
다. 납부장소 : 한국은행 국고수납대리점 또는 우체국
【이유】
1. 기초사실
가. 피심인들의 지위 및 일반현황
1 피심인 전라북도레미콘공업협동조합, 전북서남레미콘사업협동조합, 전북북서레미콘사업협동조합1) 은 광주광역시 및 전라남도 지역에서 레미콘 제조ㆍ판매업을 영위하는 자를 회원사로 하여, 레미콘 제조ㆍ판매업의 건전한 발전과 품질향상, 협동사업의 수행, 회원 상호간의 공동이익 증진할 목적으로 설립된 단체이므로 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(시행 2015. 1. 20. 법률 제13071호, 이하 '법’이라 한다) 제2조 제4호의 규정에 의한 사업자단체에 해당된다.2) 2 또한 피심인들은 중소기업협동조합법에 근거하여 설립된 법인으로서 사업자등록을 하고 레미콘 공동판매 사업을 영위하는 자이므로 법 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에도 해당된다.3) 피심인들이 영위하고 있는 레미콘 공동판매 사업은 조달청과 계약물량 범위 내에서 소속 조합원에게 물량을 배정하고, 소속 조합원이 납품한 물량에 대해서 계약당사자로서 대금을 수령한 후 소속 조합원에게 대금을 지급하면서 대금의 일정부분을 물량배정 수수료(배정금액의 0.8%)로 징수하는 방식으로 이루어진다.
3 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1> 기재와 같다.
<표 1> 피심인 일반현황
(2015. 12. 31. 기준, 단위: 명, 천 원)
* 자료출처 : 피심인들 제출 자료
나. 시장구조 및 실태
1) 레미콘의 특성
4 레미콘이란 시멘트(13.0%), 모래(38.4%), 자갈(41.1%), 물(7.5%)을 표준 배합비율에 따라 혼합한 굳지 않은 상태의 콘크리트를 말하며, 토목ㆍ건축공사 등의 기초자재로 사용된다.
5 한편, 레미콘은 제조 후 60분(최대 90분) 이내에 타설하지 못하면 폐기되는 한시성ㆍ비저장성을 가지고, 대부분 주문에 의하여 생산ㆍ공급이 이루어지며, 가동률이 30% 수준으로 일반 제조업에 비해 낮은 편이다. 또한 건설 활동이 활발한 봄과 가을에는 수요가 급증하고, 겨울과 장마철에는 수요가 급락하여 성수기와 비수기가 확연히 구분되는 계절적 특성이 있다.
2) 레미콘산업의 시장구조
가) 시장구분
6 레미콘시장은 거래계약 당사자를 기준으로 민수시장과 관수시장으로 구분할 수 있다. 민수시장에서는 주요 수요자인 일반 건설 회사들이 레미콘 제조업체와 개별계약을 체결하여 레미콘을 거래하고, 관수시장의 경우 조달청이 레미콘 제조업체와 구매계약을 체결하여 해당 수요기관에 제공한다.
나) 시장규모
7 2015년도 전국 레미콘 총출하량은 <표 2> 기재와 같이 152,518천㎥이고 이중 민수레미콘은 약 77.8%인 118,690천㎥이며, 관수레미콘은 약 22.2%인 33,828천㎥로서 민수시장의 규모가 관수시장에 비해 더 크다. 또한 전국 레미콘 총 생산업체수는 <표 3> 기재와 같이 879개이고 평균가동률은 24.5% 정도이다.
8 한편, 2015년도 말 기준 전북지역의 레미콘 총 출하량은 <표 2>, <표 3> 기재와 같이 6,041천㎥이고 이 중 민수레미콘은 4,054천㎥, 관수레미콘은 1,986천㎥이며, 생산업체수는 69개이고 평균가동률은 19% 정도이다.
<표 2> 시장별 레미콘 출하량
(2015. 12. 31. 기준, 단위 : 천㎥)
* 자료출처 : 2015년도 레미콘통계연보(한국레미콘공업협동조합연합회)
<표 3> 전국 레미콘 생산업체 현황
(2015. 12. 31. 기준)
* 자료출처 : 2015년도 레미콘통계연보(한국레미콘공업협동조합연합회)
※ 생산능력 및 가동률은 연간 250일 1일 8시간 가동기준임
다) 가격 결정체계
9 레미콘 판매단가에는 시멘트, 모래, 자갈, 혼화재 등 원재료비, 노무비, 운반비, 기타 경비 등이 포함되어 있으며, 이 중 원재료비가 약 70%를 차지하고 있다.
10 민수레미콘 판매단가는 레미콘 제조업체들이 작성하여 수요자에게 제공하는 판매단가표(1㎥ 기준) 상의 가격에 일정비율을 할인하는 방법으로 결정되며, 관수레미콘 판매단가는 조달청이 조사한 최근 2∼3개월의 실거래가격을 기초로 결정되고 있다.
3) 관수 레미콘 구매제도 변천 과정
11 관수레미콘은 2007. 1. 1. 이전까지는 단체수의계약4) 제품으로 지정되어 운영되었으며, 각 지역의 레미콘공업협동조합이 조달청과 단체수의계약을 체결하고 물량을 확보한 후 자체 물량배정심의회를 통하여 일정한 배정기준에 따라 소속 조합원에게 물량을 배정하는 방식으로 운영되어 왔다.
12 그런데 단체수의계약제도와 관련하여 보호위주 정책으로 인한 중소기업 경쟁력 약화, 운용상 부조리 등 많은 문제점이 발생하자, 정부는 2007. 1. 1. 단체수의계약제도를 폐지하고 단체수의계약 대상 제품을 중소기업자 간 경쟁제도를 통하여 구매하도록 제도를 변경하였다.
13 이에 중소기업중앙회 등은 중소기업자 간 경쟁입찰에 조합의 참여가 가능하도록 정부에 건의하였고, 정부는 중소기업진흥 및 제품구매 촉진에 관한 법률5) 시행령 등을 개정하여 2009. 12. 31.까지 3년간 한시적으로 일정한 자격요건6) 을 갖춘 조합도 중소기업자 간 경쟁입찰에 참여할 수 있도록 하였다.
<표 4> 레미콘 공공구매제도 변경 연혁
4) 이 사건 관수레미콘 입찰 개요
가) 낙찰자 선정방식
14 이 사건 입찰은 국가계약법 시행령 제17조, 같은 법 시행규칙 제19조 및 제20조의 규정에 의거 희망수량 경쟁입찰에 의해 레미콘협동조합 간의 제한경쟁입찰방식으로 이루어졌으며 낙찰 하한선은 없었다.
15 희망수량 경쟁입찰 제도는 1인의 능력이나 생산시설로는 공급이 불가능하거나 곤란하다고 인정되는 다량의 수요물품을 제조 또는 구매할 경우 그 수요 수량의 범위 내에서 입찰자가 계약할 희망수량과 단가를 투찰하며, 예정가격 이하의 단가로 입찰한 자 중 최저가격으로 입찰한 자 순으로 조달청 입찰공고수량에 도달할 때까지 입찰자를 낙찰자로 결정한다.
16 이때 최저가격 낙찰자부터 희망물량을 우선 배정하는 것이 원칙이나 적기 안정적 공급을 위해 다른 낙찰자가 최저가격으로 납품하는 것에 동의하는 경우에는 동의한 낙찰자에 한해 수요기관의 근거리에 있는 낙찰자에게 우선 배정한다.
나) 입찰참가 자격
17 국가계약법 시행령 제21조, 중소기업제품구매촉진 및 판로지원에 관한 법률(이하 '판로지원법’이라 한다) 제6조에 따라 중소기업기본법 제2조의 중소기업자로 입찰참가자격이 제한되었고, '공동수급체간 경쟁입찰 운영요령’ 제3조에 따라 추정가격이 50억 원 이상인 경우 개별기업 단독으로 입찰에 참여할 수 없고 중소기업체로 구성된 공동수급체7) 만 참여할 수 있었다.
18 조합이 참여하는 경우에는 판로지원법 시행령 제9조, '중소기업제품공공구매제도 운영요령’ 제13조에 따라 2개 이상의 중소기업자간 경쟁입찰 참여자격을 갖춘 중소기업협동조합(이하 '적격조합’이라 한다)이 참여할 수 있었다.
19 한편, 공동수급체 구성원 및 조합을 통해 참여하는 조합원은 일정한 자격8) 을 갖추어야 하는데, 중소기업자는 전북 지역에 소재한 업체로서 레미콘 생산공장에서 출하지역까지 90분 이내 타설이 가능하여야 하고, 조합은 판로지원법 시행규칙 제3조에 따라 희망수량 경쟁입찰을 하는 시장에서 차지하는 시장점유율이 100분의 50 이하9) 이어야 한다.
20 아울러, 희망수량 경쟁입찰에 응찰한 중소기업자 중 적격자가 없는 등의 사유로 유찰될 경우에는 일반경쟁입찰 방법으로 진행되고, 일반경쟁입찰에는 대기업ㆍ 중소기업 구분 없이 입찰 참여가 가능하다.
다) 기초금액 및 예정가격 산정방법
21 조달청은 국가계약법 시행령 제9조, 같은 법 시행규칙 제2장과 '조달청 내자업무처리규정’ 제30조에 따라 입찰 전 조사한 레미콘 민수 실거래가격에 조달청 사정률10) 을 적용하여 예정가격의 기초가 되는 기초금액을 산정한 후 입찰개시일 전날부터 기산하여 5일 전까지(공고기간이 7일 이내인 경우 입찰개시일 전날) 국가종합전자조달시스템(http://www.g2b.go.kr)을 통하여 공개한다.
22 그리고 예정가격은 '조달청 내자구매업무처리규정’ 제30조에 따라 기초금액을 기준으로 ±0.2%11) 범위 내에서 서로 다른 15개의 예비가격을 작성하여 이 중 무작위로 4개를 추첨한 후 이를 산술평균한 값으로 결정한다.
23 그러므로 통상적인 경쟁입찰에서 낙찰을 기대하고 응찰하는 자는 위 기초금액을 통해 예정가격을 추정하고, 그 추정금액 이하에서 다른 입찰자보다 유리한 금액으로 투찰하게 된다.
라) 이 사건 입찰12) 과정 및 개요
24 이 사건 입찰의 주요과정과 개요를 정리하면 <표 5>, <표 6> 기재와 같다.
<표 5> 입찰 주요 과정
* 자료출처 : 조달물자구매입찰공고시장 구조 및 실태(전북지방조달청)
2. 위법성 판단
가. 인정사실 및 근거
1) 공동행위 배경
25 피심인들은 제조 후 60분(최대 90분) 이내에 타설되어야 하는 레미콘 제품의 특성 및 원거리 운반시 소요되는 부대비용의 증가 등으로 인해 <표 7> 기재와 같이 자신의 관할지역을 일정 수준 벗어난 지역으로는 레미콘 공급이 어렵다는 인식을 공유하고 있었다. 이에 피심인들은 <표 8> 기재와 같이 총 4개 분류로 나뉘어 진행되는 이 사건 입찰에서 자신의 관할 지역에 속하는 분류의 입찰에만 적극적으로 낙찰 받을 의사가 있었다.
<표 7> 피심인들의 관할지역
<표 8> 각 분류별 공급지역 및 관할 조합
2) 합의 및 실행
26 2015년 5월경 피심인들의 입찰담당자들(전북조합 김인환, 서남조합 전완기, 북서조합 김경식)은 당시 피심인들이 사무실로 쓰고 있던 건물15) 에 모여 이 사건 입찰에서 각자 자신의 관할지역 분류의 입찰에만 참여하면 단독응찰로 인해 유찰될 우려가 있으므로 이 같은 결과는 막아야 한다는데 공감대를 형성하면서 각 분류별로 관할지역 조합이 낙찰예정자가 되고, 가장 가까이 있는 인접지역 조합은 들러리가 되어 형식적으로 입찰에 참여하기로 합의하였다.
27 이후 피심인들은 2015. 5. 27. 14시경 전북지방조달청에서 진행된 이 사건 각 분류별 입찰에서 <표 9> 기재와 같이 자신의 관할지역과 인접지역 분류의 입찰에 참가하여 예정대로 관할지역 분류에서는 낙찰자가 되고, 인접지역 분류에서는 들러리가 되었다.
<표 9> 피심인들의 분류별 입찰 참가 현황
3) 합의 실행의 결과
28 피심인들은 자신이 낙찰예정자인 관할지역 분류 입찰에서는 입찰에 참여한 다른 조합이 들러리여서 자신보다 무조건 높은 수준으로 투찰할 것이라는 사실을 사전에 알고 있었으므로 최초 투찰 시에는 예정가격의 범위 내에서 기초금액보다 상당히 높은 가격으로 투찰하고, 예정가격 초과로 낙찰에 실패하면 곧바로 이어지는 재투찰에서 투찰가격을 조금씩 낮추는 방식을 사용하여 '예정가격 맞추기식’ 투찰을 하였다.
29 반면, 인접지역 분류 입찰에서는 그 분류의 낙찰예정자가 위와 같은 방식으로 투찰할 것임을 예상하고, 최초 투찰 시에는 예정가격의 최대치에 근접한 100.19∼100.20%로 투찰하고, 이어지는 재투찰에서 소폭 가격을 낮추는 방식을 사용함으로써 항상 낙찰예정자보다 높은 가격으로 투찰하였다.16) 4) 인정 근거
30 이러한 사실은 이 사건 입찰 결과(심사보고서 소갑 제1호증17) ), 피심인들의 합동 진술조서(소갑 제2호증) 등을 통해서 확인된다.
나. 관련 법 규정 및 법리
1) 법 규정
법
제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으 로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자 로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.
1.～7. (생략)
8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위
9. (생 략)
②～⑤ (생략)
법 시행령18) 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다.
1. 낙찰 또는 경락의 비율
2. 설계 또는 시공의 방법
3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항
공동행위 심사기준19) Ⅳ. 부당한 공동행위의 세부 유형
1.∼7. (생략)
8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위(법 제19조 제1항 제8호)
가. 낙찰예정자 또는 경락예정자를 사전에 결정하고 그 사업자가 낙찰 또는 경락받을 수 있도록 투찰여부나 투찰가격 등을 결정하는 행위, 낙찰가격 또는 경락가격을 높이거나 낮추기 위하여 사전에 투찰여부나 투찰가격 등을 결정하는 행위가 포함된다.
2) 법리
31 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다.
가) 합의
(1) 합의의 의미
32 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.20) 33 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다.
(2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위
34 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다.
나) 경쟁제한성
35 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다.
36 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.21) 37 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.22) 다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부
1) 합의의 존부
38 위 2. 가.의 인정 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들 간에 이 사건 입찰과 관련하여 단독응찰로 인한 유찰을 막기 위하여 각 분류별로 관할지역 조합이 낙찰예정자가 되고, 인접지역 조합이 들러리로 입찰에 참여하기로 하는 묵시적인 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다.(이하 '이 사건 공동행위’라 한다.)
39 이와 관련하여 피심인들은 당시 공동으로 사용하던 사무실 건물 등에서 만나 유찰가능성이 있다는 정도의 대화를 나눈 것만으로도 상호 구속력 있는 합의가 있었다고 보기 어렵고, 유찰로 인한 사회적 폐해를 방지하기 위해 자발적으로 입찰에 참여한 것일 뿐이며, 낙찰예정자 및 들러리 합의가 존재하였다면 재투찰이 발생하지 않았거나 각 분류별로 재투찰 횟수가 다르지 않았을 것이므로 투찰 행태를 보더라도 합의의 존재를 인정할 수 없다고 주장한다.
40 살피건대, ①피심인들은 이 사건 입찰이 있기 전인 2015. 5월경 관할지역 조합의 단독응찰로 인한 유찰을 막기 위하여 인접지역 조합이 들러리로 참가하여 주자는 의견을 교환한 사실이 있는 점23) , ②실제로 모든 분류에서 낙찰예정자 외에 단 1개의 들러리만이 입찰에 참여하여 피심인들의 의견교환 내용과 이 사건 투찰 결과가 일치하는 점24) , ③낙찰예정자인 관할지역 조합이 각 분류 입찰에서 매 차수마다 보인 투찰 패턴은 다른 참여자가 들러리여서 자신의 투찰가격보다 언제나 높은 가격으로 투찰할 것이라는 확신 내지 묵시적 합의가 없었다면 불가능한 행동이라는 점,25) ④피심인들이 접경지역에서의 출혈경쟁을 피하고 서로 자신의 관할지역 물량 전부를 예정가격에 가장 근접한 가격으로 낙찰받기 위하여 이 사건 공동행위를 할 유인이 충분하다고 보이는 점26) 등을 고려할 때, 피심인들 간에 합의가 있었다고 판단되므로 피심인들의 위 주장은 이유 없다.
2) 경쟁제한성
41 피심인들은 독립된 사업자로서 각자의 공급가능 지역, 생산능력, 영업전략 등을 고려하여 각 분류별 입찰 참가여부, 희망수량, 투찰가격 등을 결정하였어야 할 것이나 이 사건 공동행위를 함으로써 입찰과정에서 실질적인 경쟁 없이 자신의 관할지역의 모든 수량을 예정가격에 근접하는 높은 가격으로 낙찰 받았다. 피심인들이 위와 같이 경쟁 입찰의 외형을 작출 하지 아니하였다면 이 사건 입찰은 자연스럽게 유찰 및 재입찰 되고, 수의계약 또는 일반 경쟁 입찰로 전환되어 그 과정에서 가격 및 계약금액이 낮아졌을 가능성을 배제할 수 없으므로 이 사건 공동행위로 인한 경쟁제한 효과가 인정 된다.
42 이와 관련하여 피심인들은 이 사건 입찰제도의 특성상 어느 한 분류에서 낙찰 받을 경우 해당 지역 전체에 레미콘을 공급해야하므로 관할지역 조합 외에는 사실상 납품이 불가능하다는 점, 레미콘 제품의 특성상 원거리 운반에 따른 단가 및 유류비의 증가 등으로 인하여 인접지역 조합은 관할지역 조합과 애초에 가격 경쟁이 불가능하다는 점, 일반 경쟁 입찰로 전환되었다고 하더라도 대기업은 중소기업자간 제한 경쟁시장인 관수레미콘 시장에 진입하려는 의사가 없었을 것이므로 낙찰가격은 변경되지 않았을 것이라는 점 등을 근거로 이 사건 공동행위로 인해 경쟁제한 효과가 발생하지 아니하였다고 주장한다.
43 살피건대, ①이 사건 입찰공고에는 입찰에 참가하는 적격조합에게 공급가능한 시ㆍ군ㆍ구 리스트를 제출하도록 되어 있을 뿐 피심인들의 주장처럼 낙찰시 해당 분류 전 지역에 레미콘을 납품해야한다는 조건 등은 찾을 수 없고, ②오히려 이 사건 2분류 낙찰 결과를 보면 전북조합과 서남조합이 자신의 관할지역 물량만 납품하는 것을 전제로 낙찰자가 된 반대 정황이 있어 해당 분류의 전 지역에 납품해야하는 입찰제도상의 제약이 있었다고 보기도 어려우며, ③관할지역 내의 수요처보다 인접지역의 수요처가 거리상으로 더 가까운 경우도 상당수 있을 수 있으므로 유류비 증가 등으로 인해 가격경쟁이 불가능하다는 피심인의 주장도 설득력이 떨어진다. 또한 ④유찰이 반복되면 조합을 탈퇴하고 공동수급체를 형성하는 중소기업 레미콘 업체들이 등장할 가능성이 있고,27) 일반 경쟁 입찰로 전환 시 대기업이 참여하여 소재지 부근의 물량을 중심으로 적격조합과 가격경쟁을 하게 될 가능성도 충분하므로 피심인의 위 주장은 이유 없다.
3) 소결
44 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다.
3. 처분
가. 시정조치
45 피심인들이 앞으로 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과하고, 또한 소속 조합원사들이 이러한 사실을 알 수 있도록 <별지> 기재 문안과 같이 소속 조합원사에 대한 통지명령도 함께 부과한다.
나. 과징금 부과
46 피심인들의 이 사건 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2017. 11. 30. 공정거래위원회 고시 제2017-21호로 개정되어 같은 날 시행된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다.
1) 산정기준
가) 관련매출액
47 위 2. 가.의 행위에 대하여는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 계약금액을 관련매출액으로 보아야 하나, 이 사건 입찰과 같은 희망수량 제한경쟁 방식의 연간 단가계약은 계약서상 명기된 계약물량이 일종의 예상물량에 불과하므로 계약기간 동안 수요기관이 실제로 발주한 물량을 기초로 산정한 발주금액28) (발주물량×계약단가)을 각 피심인들에 대한 관련매출액으로 본다.
48 이와 관련하여 피심인들은 법 제6조, 같은 법 제22조 및 같은 법 시행령 제9조2에 따라 재무제표에 상품판매 등의 대가로 얻은 수익을 '매출액’ 대신 '영업수익’으로 기재29) 하는 사업자에 해당하므로 관련매출액을 '영업수익’으로 산정해야 한다고 주장한다.
49 살피건대, 법 시행령 제9조의2는 사업 활동으로 얻은 수입을 재무제표에 매출액이 아닌 영업수익으로 기재하는 일부 사업자(금융사 등)에 대하여 관련매출액을 영업수익으로 산정하도록 한 일반 규정이고, 이 사건과 같은 입찰담합 행위 유형에 대해서는 법 시행령 제9조에 따라 계약금액을 관련매출액으로 봄이 타당하므로 피심인의 위 주장은 이유 없다.30) 나) 부과기준율
50 위 2. 가.의 행위는 과징금고시 [별표] 세부평가 기준표에 따른 점수가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하나, 경쟁제한 효과가 매우 크다고 보기 어려운 점, 전북 지역에 국한된 행위인 점 등을 고려하여 '중대한 위반행위’로 보고 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가)의 규정에 따라 3.0% 이상 5.0% 미만의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위가 조합 또는 공동수급체만 참여할 수 있는 희망수량 경쟁입찰 제도의 특성과 관련이 있는 점, 피심인들은 발주 물량을 조합원들에게 배정하고 약 1% 미만의 수수료만을 취득하였으므로 직접적으로 취득한 부당이득의 정도가 크지 않은 점 등을 고려하여 3%의 부과기준율을 적용한다.
다) 산정기준
51 산정기준은 위 3. 나. 1) 가)의 관련매출액에 위 3. 나. 1) 나)의 부과기준율을 곱하여 산정한다.
52 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 다음 <표 10> 기재와 같다.
<표 10> 피심인별 산정기준
(단위: 천 원)
2) 행위 요소에 의한 1차 조정
53 피심인들의 행위는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다.
3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정
54 피심인들이 행위사실을 인정하고, 진술과정에서도 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가) 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다.
55 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 다음 <표 11> 기재와 같다.
<표 11> 피심인별 2차 조정 산정기준
(단위: 천 원)
4) 부과과징금의 결정
56 피심인들의 현실적 부담능력31) , 위반행위로 인해 취득한 부당이득 등을 고려할 때 과징금액이 과다하다고 보이므로 피심인들 모두에 대해 2차 조정 산정기준에서 10%를 감경한다.
57 이에 따른 피심인별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 다음 <표 12> 기재와 같다.
<표 12> 피심인별 부과과징금
4. 결론
58 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.
공정거래위원회는 위와 같이 의결하였다.
2018년 08월 22일
【위원정보】
의 장 위 원 장 김 상 조
부위원장 지 철 호
위 원 곽 세 붕
주심위원 장 덕 진
위 원 박 재 규
위 원 김 봉 석
위 원 윤 현 주
위 원 이 정 희
위 원 양 세 정
【별지】
<별지>