11개 제강사의 부당한 공동행위에 대한 건
※ 이 결정문은 공정거래위원회에서 제공하고 있습니다.
공정거래위원회(상담안내) 1670-0007
【결정요지】
사건번호 : 2018카조0635
사건명 : 11개 제강사의 부당한 공동행위에 대한 건
피 심 인 : 1. 대한제강 주식회사
부산 사하구 하신번영로 69(신평동)
대표이사 ○○○, ○○○
대리인 변호사 최철환, 최성욱, 류경지, 박슬기
2. 동국제강 주식회사
서울 중구 을지로5길 19(수하동, 페럼타워)
대표이사 ○○○, ○○○
대리인 법무법인 이제
담당변호사 권국현, 유정훈
3. 주식회사 세아베스틸
서울 마포구 양화로 45(서교동)
대표이사 ○○○, ○○○
4. 주식회사 세아창원특수강
창원시 성산구 적현로 147
대표이사 ○○○
피심인 3. 및 4.의 대리인
대리인 법무법인(유한)지평
담당변호사 김상준, 고기승, 박상진, 황동현, 이온달
5. 와이케이스틸 주식회사
부산 사하구 을숙도대로 760(구평동)
대표이사 ○○○
대리인 변호사 장지수, 양대권, 윤여민, 이준기, 이창규, 김광식
6. 케이지동부제철 주식회사
서울 중구 한강대로 416, 7층(남대문로5가, 서울스퀘어빌딩)
대표이사 ○○○
대리인 법무법인(유한) 율촌
담당변호사 박성범, 박정근
7. 한국제강 주식회사
경남 함안군 군북면 장백로 394
대표이사 ○○○, ○○○
8. 한국철강 주식회사
창원시 성산구 공단로103번길 12(신촌동)
대표이사 ○○○, ○○○
대리인 법무법인(유한)태평양
담당변호사 문정일, 윤성운, 김진훈, 홍석재, 변채영, 황재희
9. 한국특수형강 주식회사
부산 사상구 장인로77번길 52(학장동)
대표이사 ○○○, ○○○
대리인 변호사 이한일, 정영식, 전기홍, 이우주, 방종성
10. 현대제철 주식회사
인천 동구 중봉대로 63(송현동)
대표이사 ○○○
대리인 법무법인(유한)세종
담당변호사 조창영, 박준영, 박준석, 윤아름, 엄상윤, 신승한
법무법인(유한)화우
담당변호사 김철호, 전상오, 황진우, 김수민, 송석민, 이동주
11. 환영철강공업 주식회사
당진시 석문면 보덕포로 587
대표이사 ○○○
대리인 법무법인(유한)태평양
담당변호사 오금석, 박현욱, 김정헌, 이상재, 박성진, 조영승
심 의 종 결 일 : 2021. 1. 6.
【주문】
1. 피심인 대한제강 주식회사, 피심인 동국제강 주식회사, 피심인 와이케이스틸 주식회사, 피심인 한국제강 주식회사, 피심인 한국철강 주식회사, 피심인 한국특수형강 주식회사, 피심인 현대제철 주식회사는 철스크랩 구매 기준가격의 변동폭 및 시기 등을 공동으로 결정ㆍ유지ㆍ변경하는 방법으로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위를 다시 하여서는 아니 된다.
2. 피심인 대한제강 주식회사, 피심인 동국제강 주식회사, 피심인 와이케이스틸 주식회사, 피심인 한국제강 주식회사, 피심인 한국철강 주식회사, 피심인 한국특수형강 주식회사, 피심인 현대제철 주식회사는 부당하게 경쟁을 제한할 목적으로 철스크랩 기준가격 관련 정보(변동폭, 시기, 특별구매 계획 등), 철스크랩을 이용한 제품 생산 정보(철스크랩 재고량, 입고량, 철스크랩 적치공간, 공장 가동현황, 제품 생산계획 등), 수입 철스크랩 정보(구매예정일, 예정량, 수입현황 등) 등 철스크랩 기준가격 결정에 중요한 영향을 미치는 정보를 서로 교환하는 행위를 다시 하여서는 아니 된다.
3. 피심인 대한제강 주식회사, 피심인 동국제강 주식회사, 피심인 와이케이스틸 주식회사, 피심인 한국제강 주식회사, 피심인 한국철강 주식회사, 피심인 한국특수형강 주식회사, 피심인 현대제철 주식회사는 향후 위 1.과 유사한 행위가 다시 발생하지 않도록 최고경영자 및 철스크랩 구매부서 임직원에 대하여 공정거래위원회와 교육일정, 교육방식, 교육내용, 시간ㆍ장소, 교육대상자를 협의한 방법으로 독점규제 및 공정거래에 관한 법률에 관한 교육을 이 시정명령을 받은 날로부터 3개월 이내에 실시하여야 한다.
4. 피심인들은 다음 각 호에 따라 과징금을 국고에 납부하여야 한다.
가. 과징금액
1) 대한제강 주식회사 : 34,655,000,000원
2) 동국제강 주식회사 : 49,921,000,000원
3) 와이케이스틸 주식회사 : 42,948,000,000원
4) 한국제강 주식회사 : 31,347,000,000원
5) 한국철강 주식회사 : 49,616,000,000원
6) 한국특수형강 주식회사 : 638,000,000원
7) 현대제철 주식회사 : 90,958,000,000원
나. 납부기한 : 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내
다. 납부장소 : 한국은행 국고수납 대리점 또는 우체국
5. 피심인 주식회사 세아베스틸, 피심인 주식회사 세아창원특수강, 피심인 환영철강공업 주식회사는 2010. 1. 1.부터 2018. 2. 20.까지의 기간 동안, 피심인 케이지동부제철 주식회사는 2010. 1. 1.부터 2014. 12. 3.1) 까지의 기간 동안 다른 피심인들과 철스크랩 기준가격의 변동폭 및 시기 등을 합의함으로써 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 제1항 제1호를 위반하였다는 혐의에 대해서는 심의절차를 종료한다.
【이유】
1. 기초사실
가. 피심인들의 지위
1 피심인 대한제강 주식회사, 동국제강 주식회사, 주식회사 세아베스틸, 주식회사 세아창원특수강<각주>'창원특수강 주식회사’는 1997. 2. 14. 설립된 후 상호를 2007. 2. 14. '포스코특수강 주식회사’로 변경하였고, 2015. 3. 18. 주식회사 세아베스틸의 자회사로 편입된 이후 현재의 '주식회사 세아창원특수강’으로 상호가 변경되었다. , 와이케이스틸 주식회사, 케이지동부제철 주식회사2) , 한국제강 주식회사, 한국철강 주식회사, 한국특수형강 주식회사, 현대제철 주식회사, 환영철강공업 주식회사는3) 국내ㆍ외에서 매입한 철스크랩으로 전기로를 이용하여 강(鋼)을 만들고 이를 가공하여 철근 등의 제조 및 판매를 업으로 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률4) 제2조 제1호에서 규정하는 사업자에 해당한다.
2 한편, 일부 피심인들의 경우 이 사건 공동행위 기간 동안 분할 등의 사정이 있었던 바, 그러한 사정에 따른 피심인들의 지위를 검토하면 다음과 같다.
1) 한국제강
3 피심인 한국제강은 2013. 12. 1. 舊한국제강으로부터 이 사건 법위반행위와 관련된 '철근사업부문’을 인적분할 받아 신설된 회사이다. 참고로 舊한국제강은 철근사업부문을 분할하여 신설법인을 설립한 후 상호를 '한국제강’으로 하고, 분할되는 회사의 상호를 '한국홀딩스 주식회사’로 변경하였다. 한국홀딩스 주식회사는 서비스, 도소매, 부동산 등의 업을 영위하고 있다.
4 한편, 이 법을 위반한 회사인 사업자가 분할되거나 분할합병되는 경우 법 제55조의3 제3항에 따라 분할되는 사업자의 분할일 또는 분할합병일 이전의 위반행위는 ① 분할되는 회사, ② 분할 또는 분할합병으로 설립되는 새로운 회사, ③ 분할되는 회사의 일부가 다른 회사에 합병된 후 그 다른 회사가 존속하는 경우 그 다른 회사 중 어느 하나에 해당하는 회사의 행위로 보고 과징금을 부과ㆍ징수할 수 있다.
5 이 사건 법위반행위는 철근을 제조하는 데 투입되는 철스크랩 구매와 관련된 것이므로 철근사업부문을 담당하는 신설법인 한국제강에게 책임이 있는 것으로 본다.
2) 와이케이스틸
6 피심인 와이케이스틸은 2020. 9. 1. 舊와이케이스틸로부터 이 사건 법위반행위와 관련된 '철강재 제조 및 판매사업부문’을 물적분할 받아 신설된 회사이다. 참고로 舊와이케이스틸은 철근사업부문을 분할하여 신설법인을 설립한 후 상호를 '와이케이스틸’로 하고, 분할되는 회사의 상호를 '야마토코리아홀딩스 주식회사’로 변경하였다. 야마토코리아홀딩스 주식회사는 열간 압연 및 압출 제품 제조업을 영위하고 있다.
7 이 사건 법위반행위는 철근을 제조하는 데 투입되는 철스크랩 구매와 관련된 것이므로 철근사업부문을 담당하는 신설법인 와이케이스틸에게 책임이 있는 것으로 본다.
나. 피심인들의 일반현황
8 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다.
<표 1> 피심인들의 일반현황
5) 다. 시장구조 및 영업실태
1) 철스크랩의 정의 및 분류
9 철스크랩은 철근, H빔 등 전기로 방식으로 생산되는 제강제품의 주원료로서, 철강 제품의 생산 또는 가공과정에서 발생되거나 철강제품이 그 활용목적을 다하여 폐기된 것을 수집하여 용해하기에 적합하도록 일정 규격으로 선별 및 가공 처리한 고철(古鐵)6) 을 의미한다.
10 철스크랩은 2009년 KS인증제가 도입되어 “주철 및 강 스크랩(KS D 2101)7) ”의 분류 및 등급 기준에 따라 두께, 길이, 너비 등의 치수 및 발생원별로 분류되어 거래되고 있으며 구체적인 철스크랩 등급 기준표는 아래 <표 2> 기재와 같다.
<표 2> 철스크랩 분류 및 등급 기준표
2) 시장의 규모 및 시장점유율 현황
11 철스크랩은 발생원에 따라 자가 발생 철스크랩, 국내 구입(시중발생) 철스크랩, 수입 스크랩으로 구분된다. 2019년 기준 철스크랩의 국내수요 29,298천 톤 중 21.7%는 제강사의 제강 공정에서 발생 되는 '자가 발생 철스크랩’을 재사용함으로써 충당되고, 나머지 78.3%는 국내 구입 및 수입 스크랩으로 충당된다. 국내 구입 및 수입 스크랩은 2019년 기준 22,945천 톤인데 이중 16,446천 톤은 국내에서 발생ㆍ수집되어 공급되었고, 나머지 6,499천 톤은 일본, 미국, 러시아 등으로부터 수입ㆍ공급되었다.
12 한편, 국내 발생 철스크랩이 일부 수출되기도 하는데, 이는 제강사에서 취급하지 않는 저품질의 스크랩을 중국, 베트남, 방글라데시 등 개발도상국에 수출하는 물량으로서 2019년 기준 전체 국내 공급량 대비 0.77%인 226천 톤에 불과하다.
<표 3> 최근 10년간 철스크랩 공급 및 수출 현황
(단위: 천 톤, %)
* 자료출처: 한국철강협회
13 이 사건 11개 피심인들의 국내 철스크랩 구매비중은 2018년 기준 약 87.7%에 달할 정도로 비중이 매우 크다.
14 국내 철스크랩 시장에서의 구매 비중은 피심인들 중 현대제철이 약 33%로 가장 높고, 동국제강(약 16%), 세아베스틸(약 11%) 순으로 높다. 특히, 현대제철과 동국제강의 철스크랩 구매 비중은 단순 합산하더라도 약 49%로서 전체 시장의 50%에 육박한다.
<표 4> 국내 철스크랩 수요 현황
(단위: 천 톤, %)
8) * 자료출처: 피심인들 제출자료
3) 철스크랩 유통 및 거래 구조
가) 철스크랩 유통구조
15 철스크랩은 자동차, 조선, 가전, 건설 등 산업 활동으로부터 발생되는 회수품으로서 '제조 및 생산’ 과정이 아닌 '발생 및 수집’ 과정에 의해 공급된다.
16 철스크랩은 1차 수집기능을 담당하는 수집상 및 소상(이하 '소상’이라 한다)과 소상으로부터 철스크랩을 구매하여 납품상에게 판매하는 중상, 다시 중상으로부터 철스크랩을 구매하여 제강업체에 납품하는 납품상의 단계로 유통된다.
<그림 1> 국내 철스크랩의 유통구조
* 자료출처 : 산업연구원
17 철스크랩 유통구조의 특징으로 '납품상 제도’('구좌업체 제도’라고도 한다. 이하에서는 업계에서 통용되는 '구좌업체’라고 표기한다)를 들 수 있다.
18 제강사는 일정수준의 납품량을 공급할 수 있는 철스크랩 공급업체를 자체 기준에 따라 구좌업체로 선정하고 그 구좌업체로 하여금 제강사에 철스크랩을 납품할 수 있는 권한을 부여한다. 따라서 제강사는 구좌업체가 아닌 공급업체들과는 개별적으로 거래를 하지 않고 다수의 구좌업체들과 계약을 체결하며, 이들 구좌업체가 중상 또는 수집상으로부터 납품받은 철스크랩을 공급받는다. 다시 말해, 철스크랩 공급업체는 구좌업체로 등록하거나 구좌업체를 통하지 않고서는 제강사에 철스크랩을 납품할 수 없다.
19 구좌업체가 제강사에 철스크랩을 공급하는 방식은 크게 두 가지로 나뉜다.
20 첫 번째는 중상업체 하치장에 집적되어 있는 스크랩물량을 구좌업체의 명의로 구매하여 제강업체에 바로 납품하는 방식(이하 '대납’이라고 한다)이다.
21 두 번째는 구좌업체가 중상 또는 수집상으로부터 수시로 납품받은 소량의 철스크랩을 구좌업체의 하치장에 쌓아두고 있다가 제강업체에 공급하는 방식(이하 '구좌업체 하치장 공급’ 이라고 한다)이다.
22 제강사에 납품되는 철스크랩의 약 20∼40%는 구좌업체 하치장 공급물량을 통해 공급되고 있으며, 나머지 60∼80%의 물량은 대납을 통해 공급되고 있는 것으로 파악된다.
23 철스크랩 공급업체는 철스크랩 운반을 위해 특수 제작된 '방통차량’을 이용하며 통상 방통차량 1대당 20톤 규모의 철스크랩을 제강사에 납품한다.
24 제강사별 하치장 적재능력 및 철근 등 제강제품 생산계획에 따라 차이는 있으나, 중소형 제강사는 하루 2,000∼5,000톤, 대형 제강사는 5,000∼10,000톤 규모의 철스크랩을 납품 받는다.
나) 철스크랩 거래 구조
25 제강사가 철스크랩을 구매할 때 기준이 되는 가격을 테이블(Table) 단가 또는 기준가격이라고 하는데, 이는 통상적으로 제강사가 철스크랩을 중상으로부터 구매할 때 기준이 되는 가격을 말한다(이하 '철스크랩 기준가격’ 또는 '기준가격’이라 한다).
26 제강사는 기준가격을 변동시킬 때 이를 구좌업체에게 통보한다. 이 과정에서 제강사의 기준가격은 자연스럽게 시장에 공개되며 시장에 공개된 각 제강사의 철스크랩 기준가격은 '스틸데일리’와 같은 철강업계 전문 언론지를 통해 사후에 주기적으로 공표된다. 다만, 제강사가 구좌업체에게 기준가격 변동을 통보하기 이전에는 기준가격 변동내역 등 철스크랩 기준가격 관련 정보는 제강사의 영업 비밀에 해당한다.
27 한편, 구좌업체는 앞서 살펴본 바와 같이 중상업체로부터 구매한 철스크랩을 제강사에 대납하거나, 구좌업체 하치장에 적치된 철스크랩 물량을 납품시점의 기준가격으로 산정된 대가를 받고 제강사에 납품한다.
28 다시 말해, 구좌업체는 철스크랩이 제강업체에 공급되는 과정에서 일종의 중간 매개체의 역할을 하며 제강사와의 계약에 따라 인센티브를 수취하는 사업자인 것이다. 구좌업체는 대납 물량 및 구좌업체 하치장 공급 물량의 총 합량을 기준으로 인센티브를 지급 받거나 원거리 납품에 따른 운반비를 추가로 지급받는다.
29 이상의 내용을 종합하면, 제강사들이 구좌업체로부터 구매하는 철스크랩의 실제 구매가격은 제강사별 기준가격에 인센티브가 더해진 가격이다. 피심인별 구좌업체에 지급하는 인센티브의 종류 및 세부내용은 아래 <표 5> 기재와 같다.
30 구좌업체는 이러한 거래구조에서 제강사로부터 철스크랩의 납품권한을 부여받고 납품량에 따른 인센티브를 지급받는 지위에 있으나, 기준가격에 따라 제강사를 자유롭게 선택하여 거래할 수 없고 제강사가 설정한 철스크랩 양을 맞춰 납품해야 하는 의무도 부담한다.
31 반면, 중상업체는 자신에게 높은 기준가격을 제시하는 제강사의 구좌업체를 자유롭게 선택하여 철스크랩을 납품할 수 있다. 피심인별로 이러한 기준가격에 차이가 있는데, 중상업체들 입장에서는 납품 당시 제강사의 기준가격이 다르다고 하여 가장 높은 기준가격을 제시하는 제강사에게 물량을 공급하는 것은 아니다. 중상업체는 제강사간 기준가격 차이뿐만 아니라, 기존에 거래하는 구좌업체 또는 제강사와의 거래로 구축된 네트워크, 제강사간 상이한 검수기준, 제강사 소재지 변경에 따른 추가 운반비 부담여부 등을 모두 고려하여 철스크랩 공급대상 제강사를 선정ㆍ거래하기 때문이다.
32 따라서 중상업체들은 납품 시점에서 어느 제강사가 단독으로 기준가격을 인상 또는 인하하는 경우만 아니라면, 각 제강사의 기준가격 차이는 사실상 없는 것으로 받아들이게 된다9) .
33 한편, 중상업체들이 국내 철스크랩 구매시장에서 형성된 기준가격이 낮다고 하여 철스크랩 물량을 국내 공급이 아닌 수출로 전환하여 판매하는 것은 현실적으로도 어렵다. 이는 앞서 살펴본 바와 같이 국내 철스크랩 구매시장이 항시 초과 수요인 상황에서 영세한 규모의 중상업체들이 대규모 수출물량(모선 기준 통상 3∼5천 톤)을 따로 확보하여 적재ㆍ보관하는 것은 사실상 불가능하며, 철스크랩 수출을 전담하는 조직 및 인력을 구성ㆍ운영하는 것도 현실적으로 어렵기 때문이다.
4) 철스크랩 기준가격 변동 요인
34 철스크랩은 철근 등 제조에 사용되는 원료로써 최종 완성품이 아니기 때문에 권장가격 또는 표준가격이라는 정해진 가격이 존재하지 않으며, 현시점의 실제 철스크랩 구매가격의 기준이 되는 '기준가격’이 존재한다.
35 국내 철스크랩 수급 상황을 살펴보면, 아래 <표 6>에서 보는 바와 같이 연중 월별로 시황의 약세(기준가격 하락) 및 강세(기준가격 상승) 요인이 공존한다. 다만, 이러한 약세 및 강세 요인은 일반적인 상황에 따른 요인으로 수입 철스크랩 공급현황, 국제 시황 등에 따라 다소 변수는 존재하지만 대체적으로 4∼6월, 9∼11일 기간 동안 제강 제품 생산량 증가에 따른 철스크랩 수요의 증가로 기준가격이 상승하며, 12월에서 다음 해 3월, 7∼8월 기간 동안은 동절기 및 하절기에 따른 제강생산 감소 및 제강휴무로 인하여 철스크랩 기준가격이 하락하는 경향이 있다.
<표 6> 연중 월별 철스크랩 기준가격 변동 요인
* 자료출처 : 피심인들 제출자료 등
36 제강사는 시황에 따라 통상 기준가격을 5∼20원/kg 범위 내에서 인상 또는 인하하는데, 제강사의 재고량이 적정수준 보다 높아지게 되면 기준가격을 인하하여 철스크랩 입고량을 감소시키고 적정수준 보다 낮아지게 되면 기준가격을 인상하여 입고량을 증가시킨다10) .
37 제강사의 기준가격 변경과정을 살펴보면, 제강사는 기준가격을 인하하는 경우 인하하기 수 일 전에 구좌업체들에게 미리 인하계획을 통보하고 해당 일부터 인하된 기준가격을 적용한다.
38 반면, 제강사는 기준가격을 인상하는 경우 유예기간을 두지 않고 즉시 이를 적용하는데, 이는 중상업체들의 가격인상 기대심리를 진정시켜 일명 '물량잠김’(중상업체들이 더 높은 가격에 철스크랩을 팔기 위해 철스크랩 물량을 판매하지 않는 것) 현상을 방지하기 위한 것이다.
39 한편, 제강사가 철스크랩 구매가격을 인상하는 방법은 크게 2가지가 있다. 첫 번째는 철스크랩 기준가격을 직접적으로 인상하는 방법, 두 번째는 기준가격을 변경하지 않은 채 한시적으로 중상 등으로부터 납품받는 일부 규격의 철스크랩을 기준가격 대비 높은 가격으로 구매하는 방법(이하 '특별구매 또는 계약구매’라 한다)이다.
2. 위법성 판단
가. 인정사실 및 근거
1) 이 사건 공동행위의 개요
가) 이 사건 합의의 특징
(1) 원재료로서의 철스크랩, 그리고 철스크랩 구매 시장
40 철스크랩은 제강사들이 생산하는 제품(철근 혹은 강판 등) 원가의 약 70%를 차지하는 주 원재료이므로 제강사들에게는 자신들의 제품 생산을 위해 필요한 적정 철스크랩의 안정적인 수급이 절대적으로 중요하다. 철스크랩 재고가 부족할 경우 전기로 가동을 중단해야 하는 최악의 상황에 직면할 수도 있고, 필요 이상으로 재고를 확보할 경우 불필요한 재고 비용이 발생할 우려도 있기 때문이다. 이에 제강사는 자신이 생산하는 제품의 생산계획에 따라 안정적으로 철스크랩을 수급하되 비용 측면을 고려하여 적정한 재고량을 유지하려고 노력하게 된다.
41 한편, 이러한 목적들을 달성하고자 하는 제강사는 철스크랩 구매에 있어 철스크랩 혹은 철스크랩 시장의 특성을 고려해야만 한다.
42 우선 철스크랩은 생산품이 아니라 일종의 발생품이다. 시장에서의 공급량은 단기간에는 한정되므로 가격이 오른다고 철스크랩 생산을 갑자기 늘릴 수 없다. 다음으로 수요자로서 제강사는 공급자, 즉 철스크랩을 공급하는 소위 소상ㆍ중상들의 행동을 예측해야 한다. 재고가 부족한 한 제강사가 철스크랩 기준가격을 인상하려고 하면, 공급자인 중상 등은 가격이 더 오를 것이라고 예측, 더 인상된 가격에 철스크랩을 판매하기 위하여 시중 유통량을 줄여버리는, 소위 '물량잠김’ 현상이 발생할 수 있기 때문이다. 마지막으로 수요의 약 78%를 국내에서 조달하고 나머지 약 22%는 수입에 의존하고 있는 국내 철스크랩 구매 시장은 권역에 따라 차이가 나기는 하지만 만성적 수요초과 상태에 있다. 이런 특성들을 고려할 때 제강사들은 전략적으로 행동할 수밖에 없다.
(2) 정보교환의 필요성과 그 의미
43 단기간에 신속한 공급이 어려운 발생품으로서의 철스크랩의 특성, 만성적인 초과 수요 상태에 놓인 국내 철스크랩 구매시장의 특성 등으로 인하여 제강사들은 자신들의 이익을 위하여, 즉 '적정한 철스크랩 재고 확보’와 '안정적인 철스크랩 가격 유지’라는 자신들의 목적을 위하여 공급자인 중상 등과의 거래에서 협상력 측면에서 우위의 지위에 서고자 전략적으로 행동하려고 한다.
44 문제는 수요자로서 제강사는 공급자인 중상 등만 상대해야 하는 것이 아니라, 철스크랩 구매시장에서의 경쟁자인 다른 제강사들의 행동도 고려해야 한다는 것이다. 다른 제강사가 철스크랩 기준가격을 올릴 경우 한정된 철스크랩 물량이 해당 제강사로 몰리게 되고, 그에 따라 자신이 의도한 만큼의 적정한 철스크랩 재고를 확보하지 못할 수도 있다. 철스크랩을 구매하는 제강사는 공급자인 중상 등뿐만 아니라 수요자로서 경쟁적 위치에 있는 다른 제강사들의 행동도 고려해야 한다.
45 자신의 제품을 생산하는 데 필요한 주 원재료인 철스크랩의 차질 없는 수급과 안정적인 가격, 즉 가격인하 혹은 최대한 상승 억제라는 목표를 위하여 제강사는 공급자의 행동뿐만 아니라 자신과 같은 처지에 있는 다른 수요자의 행동 또한 고려해야 하는 매우 불확실한 상황에 놓여 있는 것이다.
46 이런 상황에 처한 제강사는 불확실성을 최대한 줄이기 위하여 전략적으로 행동할 수밖에 없고, 당연한 선택지로 다른 수요자, 즉 다른 제강사와 철스크랩 기준가격 관련 정보(변동폭, 시기, 특별구매 계획 등), 철스크랩을 이용한 제품 생산 정보(철스크랩 재고량, 입고량, 철스크랩 적치공간, 공장 가동현황, 제품 생산계획 등), 수입 철스크랩 정보(구매예정일, 예정량, 수입현황 등) 등 철스크랩 기준가격 결정에 중요한 영향을 미치는 정보(이하 “철스크랩 기준가격 관련 중요 정보”라 한다)11) 를 교환하려고 할 유인이 매우 크다.
47 이 때 상호 교환되는 정보의 내용 및 수준만이 중요한 것은 아니다. 제강사들은 아무 것도 없는 백지 상태에서 갑자기 자신들의 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 서로 교환하는 것이 아니다. 이 시장에 참여하지 않거나 익숙하지 않은 제3자에게는 무의미해 보이는 정보일지 모르나, 오랫동안 이 시장에서 활동해온 이들은 이 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보만 있다면 해당 정보 보유자인 제강사의 철스크랩 기준가격 변동을 예측할 수 있기 때문이다.
48 수년간의 공조행위와 경험이 전제가 되어야 한다. 피심인들 간 서로 교환되는 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보들은 수년간의 경험으로 인하여 적어도 당사자들에게는 매우 의미 있는 정보가 되기 때문이다. 수년간 이어온 피심인들 간 공조행위, 그에 따른 시장 상황 경험이 전제가 되어야 이 정보가 비로소 가치를 가지게 된다.
49 다른 제강사가 가격 인상을 할 때 따라가지 않으면 물량 수급에 문제가 되고 가격 인하 시 따라 가지 않으면 비싼 가격에 스크랩을 구매하는 결과를 초래한다는 사실12) 은 피심인들에게는 불변의 진리처럼 각인되어 있다. 이들은 '적정한 철스크랩 재고량 확보’와 '철스크랩 기준가격 안정화’를 위하여13) 철스크랩 기준가격의 변동폭과 시기에 대하여 다른 제강사들과 중요 정보를 교환한다.
(3) 느슨한 형태의 합의
50 두 가지 목표, 즉 '적정한 철스크랩 재고량 확보’와 '철스크랩 기준가격 안정화’를 위하여 피심인들이 전략적으로 행동함에 따라 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 다른 피심인들과 상호 교환하고 철스크랩 기준가격의 변동폭과 시기에 대하여 합의에 이르게 되었지만, 피심인들의 개별적인 상황에 따라 두 목표 중 어느 한 쪽으로 방점(傍點)이 찍힐 수 있다. 물론, 한 목표를 희생하여 다른 목표를 전유하는 것이 아니며, 피심인별로 처한 상황에 따라 한 목표를 보다 강조하는 것이다.
51 현대제철이나 동국제강처럼 점유율이 높고 철스크랩 적치장이 넓으며 철스크랩을 수입하는 피심인의 경우 '적정한 철스크랩 재고량 확보’ 보다는 '철스크랩 기준가격 안정화’를 보다 더 중시하게 된다. 상당한 비용을 들여 고철 수입이나 전속거래 중상 등을 통해 물량을 안정적으로 공급받고 있는 현대제철이나 동국제강은 필요한 나머지 물량 확보를 위하여 다른 피심인들과 추가적인 가격 경쟁을 하는 것보다는 안정적으로 철스크랩 구매가격이 유지되기를 원한다. 철스크랩을 이용한 제품 생산 물량을 고려할 때 철스크랩 기준가격의 동일한 폭 변동이 다른 제강사들보다 시장점유율이 높은 현대제철이나 동국제강에게 훨씬 더 큰 영향을 줄 것이라는 사실은 쉽게 짐작할 수 있다.
52 반면 점유율이 낮거나 적치장이 협소하고 철스크랩을 수입하지 않은 중소 제강사인 경우 '철스크랩 기준 가격 안정화’라는 목표를 방기(放棄)하지 않으면서도 '적정한 철스크랩 재고량 확보’에 상대적으로 우선 순위를 두게 된다.
53 실제 피심인들은 '철스크랩 기준가격 안정화’라는 목표를 공유하면서도 '적정한 철스크랩 재고량 확보’라는 목표를 고려하여 제강사별 특수성을 인정하고 용인하였다. 두 목표 중 어느 한쪽만 일방적으로 강조할 될 경우 생산에 차질을 초래하거나 수익성에 심각한 위협이 될 수 있기 때문이다. '철스크랩 기준가격 안정화’라는 추세와 흐름 속에서 개별 피심인별 특수성을 인정하면서, 비교적 큰 틀 내에서 합의를 지속해 온 것이다.
54 이처럼 일부 피심인의 간헐적인 일탈 행위에 대하여 특별한 제재(penalty) 없이도 오랜 기간 동안 지속되어 온 이 사건 합의는 조금은 “느슨한 형태의 합의”라고 할 것이다. 이 사건 합의를 주도해 온 현대제철은 제재 보다는 유연한 지도로 이 합의, 즉 '철스크랩 기준가격 안정화’라는 이 합의를 이끌어가려고 했다. 예를 들어 현대제철은 특별구매나 계약구매 등의 방법을 통하여 철스크랩 구매 가격을 인상하려는 다른 피심인에게 수입스크랩 계획을 이야기하면서 자제해달라고 요청하는 등 철스크랩 기준가격 안정화에 보다 적극적14) 이었다. 이는 기준가격 인상이 제강사에 미치는 영향 차이를 고려할 때 충분히 예측가능 한 것이라 할 것이다.
(4) '철스크랩 기준가격 안정화’라는 동일한 목적 : “특별구매ㆍ계약구매”를 중심으로
55 앞에서 언급한 바와 같이 철스크랩은 단기간 한정된 물량으로 공급될 수밖에 없다는 점, 국내 철스크랩 시장은 만성적인 초과 수요 상태에 있다는 점, 철스크랩 구매수요 측면의 다른 제강사들이 다수 존재 한다는 점 등으로 인하여 피심인 단독으로 철스크랩 기준가격을 임의로 정할 경우 어려움에 처할 수도 있다. 철스크랩 적정 재고를 유지하지 못할 수도 있고, 수익성에 악영향을 미칠 수 있기 때문이다.
56 피심인들은 이러한 불확실성을 조금이라도 축소시키기 위하여 노력할 것이다. 다른 피심인들과 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 지속적으로 교환하며, 사정이 허락하는 한 구매팀장들 간 대면 모임을 통하여 정보를 공유하면서 '철스크랩 기준가격 안정화’라는 목적을 달성하려고 할 것이다.
57 비록 '적정한 철스크랩 재고 확보’라는 목적으로 인하여 이 사건 합의에서 일부 피심인들의 간헐적인 일탈 행위들이 나타나기도 하였으나, '철스크랩 기준가격 안정화’라는 동일한 목적은 피심인들의 지속적인 정보 교환과 대면 모임에 힘입어 장기간에 걸쳐 피심인들의 단일한 의사에 의해 8년여 동안 지속되어 왔다.
58 여기서 '철스크랩 기준가격 안정화’의 의미에 대하여 조금 더 구체적으로 살펴볼 필요가 있다. 당연히도 '인하’ 혹은 '인상 억제’를 향하고 있고, '비선형적’인 모습이다. 예를 들어 피심인들은 철스크랩 기준가격 인상시는 그 변동폭은 최대한 작게 그 기간은 최대한 짧게, 인하시에는 반대로, 즉 그 폭은 최대한 크게 그 기간은 최대한 길게 하려고 한다15) .
59 기준가격을 최대한 낮게, 길게 가져가려는, 이 '철스크랩 기준가격 안정화’라는 이 사건 합의의 목적을 명징하게 확인할 수 있는 하나의 예가 피심인들이 철스크랩 구매가격을 인상하는 방법들 중 하나인 “특별구매 등”이다.
60 우선적으로 철스크랩를 구매하려는 제강사는 구매가격을 인상하면 되지만, 가격 인상 방법 중 '철스크랩 기준가격 인상’을 최대한 자제하고 억제한다. 가급적이면 다른 방법, 즉 특별구매나 계약구매를 통해 구매가격을 인상하여 적정 철스크랩 재고를 확보하고자 한다. 기준가격에 손을 대지 않는 특별구매 등으로 버티다 한계에 이를 경우에야 철스크랩 기준가격을 인상하는 것이다.
61 피심인들이 자신들의 적정 철스크랩 재고 수준 확보를 위하여 기준가격 인상이라는 손쉬운 방법 대신 특별구매 등을 선택하는 이유는 명확하다. 우선 철스크랩 기준가격을 인상할 경우 그 가격이 향후 가격결정의 기준점이 되어 지속적으로 향후 가격 결정에 부담을 주기 때문이고, 다음으로 공급자인 중상 등의 가격인상에 대한 기대심리를 높일 우려가 있기 때문이다.
62 결국, '특별구매 등’은 공급자인 중상 등의 기준가격 인상에 대한 기대심리를 최대한 억제하면서도, 피심인들이 원하는 '적정한 철스크랩 재고량 확보’와 '철스크랩 기준가격 안정화’라는 목표 달성을 위한 대표적인 수단으로 이 사건 합의의 특징을 뚜렷이 보여준다고 할 것이다.
63 이 사건 합의의 목적인 '철스크랩 기준가격 안정화’(피심인들은 이를 '철스크랩의 시장안정화’라고 명칭 하였다)는 피심인들의 내부문건에 다수 나타나 있다.
64 이 사건 공동행위를 주도한 현대제철의 내부문건16) 에는 제강사간 경쟁은 '공멸’을 초래하며, 철스크랩 시장은 전쟁터가 아니라 '공동의 경작지’라는 인식아래 제강사간 협력을 통해 국내스크랩 현안인 '가격 및 수급’에 공동 대응이 필요하다는 내용이 적시되어 있다. 또한, 다른 피심인들의 내부 문건에도 '동종사와 유기적 협조체제 유지’, '동종사 공조 강화로 가격 인하’, '타사와 계획적인 가격조정 협의 필요’ 등의 내용이 기재되어 있다. 이를 통해 피심인들이 이 사건 공동행위의 필요성을 강하게 인식하고 있었다는 것을 알 수 있다17) .
<그림 2> 현대제철의 '2013. 5월 국내스크랩 수요가 네트워크 운영방안’ 내용 중 발췌
65 한편, 철스크랩 분류기준의 통일은 피심인들 간 철스크랩 기준가격에 대한 공동행위를 용이하게 하는 문제를 발생시켰다. 피심인들 입장에서 2010년 이전에는 기준가격 변동폭 및 시기 외에 철스크랩 등급 검수까지 합의의 대상으로 삼아야 했으나, 2010년 이후부터는 철스크랩 등급의 기준가격 변동폭 및 시기만을 논의하고 합의하면 되는 상황으로 전환된 것이다.
나) 합의의 구조 및 작동방식
(1) 합의 가담자
66 이 사건 공동행위에 가담한 피심인은 총 7개 제강사18) 이며 제강공장 소재지를 기준으로 영남권 소재지와 경인권19) 소재지로 나뉜다.
67 영남권에 소재한 피심인들은 부산, 포항, 창원 및 함안에 제강공장을 둔 현대제철(포항), 동국제강(포항), 대한제강(부산 사하구), 와이케이스틸(부산 사하구), 한국제강(함안), 한국철강(창원), 한국특수형강(부산 사상구) 등 7개사이다.
68 경인권에 소재한 피심인들은 인천, 당진에 제강공장을 둔 현대제철(인천, 당진), 동국제강(인천) 등 2개사이다. 피심인들 중 현대제철과 동국제강은 그 소재지가 영남권과 경인권에 걸쳐 있다.
69 이 사건 피심인들 현황은 아래 <표 7> 기재와 같다.
<표 7> 권역별 공동행위 피심인 현황
20) (2) 합의 대상 및 내용
70 이 사건 각 권역별 피심인들이 합의한 대상은 '철스크랩 기준가격’이고, 합의한 내용은 철스크랩 기준가격의 '변동폭(인상, 인하, 유지) 및 그 시기’이다.
71 철스크랩 기준가격은 철스크랩 시장에서 피심인들이 중상 등 공급업체로부터 철스크랩을 구매할 때 기준이 되는 가격을 말하는데, 이 기준가격의 변동은 피심인들이 구좌업체 또는 중상 등 공급업체로부터 구매하는 모든 철스크랩 등급의 기준가격에 공통적으로 적용 된다21) .
(3) 합의 방식
72 각 권역별 피심인들은 '구매팀 실무자들 간 정보교환’과 '구매팀장 모임’을 통해 합의하였다. 다만, 피심인들은 2016년 4월 공정거래위원회 부산사무소(이하 '부산사무소’라 약칭한다)의 현장조사22) 가 있자, 그 이후 '구매팀장 모임’을 축소하기도 하였다.
73 구체적으로 살펴보면, 각 권역별 피심인들은 2010년 6월부터 2018년 2월까지 피심인들의 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 상호 교환하면서 철스크랩 기준가격의 변동폭과 시기에 대하여 합의하여 왔다. 다만, 부산사무소 현장조사 이전 기간(2010년 6월부터 2016년 4월)에는 구매팀장 모임에서 직접 합의하는 방식을 병행하였으나, 2016년 4월 이후(2018년 2월까지) 기간에는 직접적인 구매팀장 모임은 축소23) 하는 대신 보다 은밀하게 구매팀 실무자들 간 철스크랩 관련 중요 정보를 지속적으로 교환하는 방식으로 합의하였다.
74 이렇듯 부산사무소 현장조사를 기점으로 피심인들의 합의방식이 변화하게 된 배경은 동국제강의 내부문건을 통해 알 수 있다.
75 동국제강의 '영남권 시장조사24) ’ 내부문건에는 대한제강, 동국제강, 한국철강 및 현대제철 구매팀장이 부산사무소 조사기간 중인 2017. 1. 5. 경남 창원 소재 '명산집’이라는 식당에서 회합하여 논의한 내용이 기재되어 있다.
76 해당 문건 하단의 “기타 EVENT 사항”에는 회합에서 논의된 내용으로 “H사 공정위 조사간 금번 제보 사항은 적당히 넘어갈 수 있으나, 차기 적발시 철저히 조사 예정”, “모임시 법인카드 사용 일체 금지 및 모임비용은 현금 각출(各出) 필요, 모임결과에 대해 각사 문서화 금지”, “1월 1주차 단기고점 도달은 공통적 의견, 구정 연휴 전까지 Term별 5∼10원/kg 주기적 인하를 통한 연착륙 유도” 등이 기재되어 있다. 이를 통해, 피심인들이 2016년 4월 부산사무소 현장조사를 기점으로 공동행위를 중단한 것이 아니라, 합의방식을 변경하여 더욱 은밀하게 공동행위를 계속하였다는 사실을 알 수 있다.
77 한편, 동국제강과 현대제철은 각각 포항ㆍ인천에, 인천ㆍ당진ㆍ포항에 제강공장을 두고 있어 영남권 및 경인권 양 권역 구매팀장 모임에 모두 참석하였다. 이 사건 공동행위 기간(2010년 6월경부터 2018년 2월경) 동안 피심인들의 구매팀장 및 구매팀 실무자 현황은 아래 <표 8> 및 <표 9> 기재와 같다.
(4) 공동행위 기간
78 이 사건 공동행위는 각 권역별 피심인들이 최초 합의한 것으로 확인되는 각 권역별 구매팀장 모임일(영남권은 2010. 6. 3.25) 이며, 경인권은 2010. 2. 18.이다)부터 공정거래위원회 카르텔조사과의 현장조사 개시일인 2018. 2. 20.까지의 기간 동안 지속되었다.
79 다만, 한국제강과 한국특수형강이 부산사무소의 현장조사 다음 날인 2016. 4. 7. 부터 2018. 2. 20.까지의 기간 동안 이 사건 합의에 참여하였는지 여부에 관한 사실관계 확인이 곤란하여 이 부분 혐의에 대한 법위반 여부의 판단이 불가능하다26) 27) .
80 피심인들의 이 사건 공동행위 가담 기간은 아래 <표 10> 기재와 같다.
<표 10> 피심인들의 공동행위 가담 기간
2) 권역별 구체적인 합의 경과 및 내용
가) '영남권’ 합의 및 실행 내용
(1) 합의과정 및 내용
(가) 개요
81 영남권 피심인들28) 은 2010년 6월부터 2018년 2월까지의 기간 동안29) 구매팀 실무자들 간 상호 유선연락 등을 통해 각 사의 철스크랩 기준가격 관련 중요정보를 지속적으로 교환하여 기준가격의 변동폭 및 그 시기를 결정하거나 구매팀장 모임에서 철스크랩 기준가격의 변동폭 및 그 시기를 직접 합의하였다.
82 앞서 살펴본 바와 같이, 영남권 피심인들은 2016년 4월 부산사무소 현장조사를 기점으로 구매팀장 모임을 축소하였다. 이하에서는 2010년 6월부터 2016년 4월까지, 2016년 4월부터 2018년 2월까지의 기간을 나누어 구체적인 합의 및 실행 내용을 살펴본다.
(나) 2010년 6월부터 2016년 4월
83 영남권 피심인들은 2010년 6월부터 2016년 4월까지의 기간 동안 구매팀 실무자들 간 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 교환하는 방식과 구매팀장 모임을 통하여 기준가격의 변동폭 및 그 시기를 합의하였다. 이하에서는 구매팀 실무자들 간 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보 교환행위와 구매팀장 모임에 대해 구체적으로 살펴본다.
① 구매팀 실무자들 간 의사연락을 통한 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보 교환행위
84 영남권 피심인들은 구매팀 실무자들 간 전화 등을 사용한 의사연락을 통해 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 교환하는 방식으로 자신의 철스크랩 기준가격을 결정하였다. 이러한 사실은 다음과 같은 점들을 통해 확인된다.
85 첫째, 영남권 피심인들 소속 구매팀 직원들은 다른 피심인들의 구매팀 직원들과 전화 등 의사연락을 통해 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 교환하였다고 일관되게 진술하고 있다.
<표 11> 피심인들 소속 임ㆍ직원들의 진술조서 중 발췌
30) 31) 32) 33) 34) 86 둘째, 영남권 피심인들 간 교환된 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보는 외부에 알려지면 곤란한 내부 영업비밀에 해당한다. 각 피심인은 이러한 중요 정보를 교환하여 취득한 정보로 다른 피심인들의 기준가격 인상 또는 인하 시기 등을 예측할 수 있었다. 이러한 사실은 다음과 같이 영남권 피심인들 소속 임ㆍ직원들의 진술을 통해 인정된다.
<표 12> 피심인들 소속 임ㆍ직원들의 진술조서 내용 일부 발췌
35) 36) 87 셋째, 영남권 피심인들 소속 직원들은 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 교환하는 행위가 담합에 해당될 수 있다는 사실을 인식하고 있었다.
<표 13> 피심인들 소속 임ㆍ직원들의 진술조서 내용 일부 발췌
88 넷째, 심지어 다른 피심인들과의 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보 교환행위를 부인하는 한국철강 소속 임ㆍ직원들도 철스크랩 재고량, 입고량 등에 대한 정보는 다른 제강사의 기준가격 변동 흐름을 알 수 있는 중요한 내부 영업비밀에 해당한다고 진술하고 있다.
<표 14> 한국철강 소속 임ㆍ직원들의 진술조서 내용 일부 발췌
② 구매팀장 모임을 통한 명시적 합의
89 영남권 피심인들37) 은 위 기간 동안 총 122회, 평균 월 1회 정도(평균 1.60회)의 구매팀장 모임38) 을 갖고 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 교환하면서 철스크랩 기준가격의 변동폭 및 그 시기를 합의하였다.
90 영남권 피심인들의 구매팀장 모임현황39) 은 아래 <표 15> 기재와 같다.
<표 15> 영남권 피심인들의 연도별 구매팀장 모임현황40) 91 또한, 영남권 피심인들이 구매팀장 모임에서 합의한 내용 및 그 실행 현황은 아래 <표 16> 기재와 같다.
<표 16> 구매팀장 모임에서 합의 및 실행한 내역
41) 42) 92 이와 같이 영남권 피심인들이 구매팀장 모임에서 철스크랩 기준가격의 변동폭 및 그 시기를 합의하였다는 사실은 다음과 같이 피심인들의 내부문건 및 소속 임ㆍ직원들의 진술 등을 통해 인정된다.
93 첫째, 공정거래위원회는 와이케이스틸 ○○○(2012년부터 2014년까지 구매팀장으로 근무)의 휴대폰에서 디지털포렌식을 통해 ○○○가 2012년 4월경부터 2015년 1월경까지 현대제철 구매팀 실무자 ○○○, ○○○ 등과 주고받은 문자 수ㆍ발신 자료43) 를 수집하였다. 이 자료에는 구매팀장 모임 일정 및 장소가 기재되어 있는데, 해당 내용은 구매팀장 모임(<표 15> 참조)에서 사용된 각 피심인의 법인카드 사용내역 정보(매출일자, 가맹점명 등)와 거의 대부분 일치하였다44) .
<표 17> 와이케이스틸 ○○○의 휴대폰 디지털포렌식을 통한 수집 자료45) 94 둘째, 영남권 피심인들 소속 임ㆍ직원들은 현대제철의 주도 아래 '철스크랩 시장안정화’(대부분 '철스크랩 기준가격 인하’ 혹은 '철스크랩 기준가격 안정화’를 의미)라는 목적으로 평균 매월 1회 구매팀장 모임을 가졌으며 각 피심인 간 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 교환하고 철스크랩 기준가격 인상 자제, 변동폭 및 그 시기 등을 논의ㆍ합의한 사실이 있다는 취지로 일관되게 진술하고 있다46) .
<표 18> 피심인들 소속 임ㆍ직원들의 진술조서 중 발췌
47) 48) 49) 50) 51) 52) 53) 54) 55) 95 셋째, 영남권 피심인들이 구매팀장 모임에서 철스크랩 기준가격 변동폭 및 그 시기를 합의하였다는 사실은 와이케이스틸 구매팀장 ○○○와 구매팀 실무자 ○○○ 간 주고받은 휴대폰 문자내용을 통해서도 확인된다. ○○○은 2014. 10. 7.과 2014. 11. 26. ○○○를 대신하여 구매팀장 모임에 참석한 후, 모임에서 합의된 내용을 ○○○에게 문자로 알려주었는데, 합의된 내용은 아래 <표 19> 기재와 같이 영남권 피심인들의 철스크랩 기준가격 변동폭 및 시기에 관한 것이다.
96 실제로 영남권 피심인들은 2014. 10. 7. 구매팀장 모임에서 합의한 대로 현대제철, 동국제강은 2014. 10. 13. 각 5원/kg, 10원/kg을, 대한제강은 2014. 10. 9. 10원/kg을, 한국제강, 한국철강은 2014. 10. 15. 각 5원/kg을 인하하였다.
97 또한, 영남권 피심인들은 2014. 11. 26. 구매팀장 모임에서 합의한 대로 2014. 12. 4. 기준가격을 10원/kg 인하하였다56) .
<표 19> 와이케이스틸 ○○○와 ○○○의 휴대폰 문자내용57) (다) 2016년 4월부터 2018년 2월
98 이처럼 영남권 피심인들은 구매팀 실무자들 간 철스크랩 기준가격 관련 중요정보를 지속적으로 교환하고 구매팀장 모임과 병행하여 기준가격 변동폭 등을 결정하고 있었지만, 부산사무소의 현장조사가 실시된 2016년 4월 이후 명시적으로 구매팀장 모임을 이전과 같이 동일한 규모와 빈도로 지속하는 것이 어려웠다58) .
99 그에 따라 영남권 피심인들 중 일부59) 의 경우 해당 기간에 있었던 간헐적 구매팀장 모임에 참석하지 않은 것은 물론 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보의 상호 교환에도 참여한 사실을 판단할 만한 증거를 확보하기 어려울 정도로 합의 형태의 변화가 있었다.
① 구매팀 실무자들 간 의사연락을 통한 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보 교환행위
100 영남권 피심인들60) 은 부산사무소 현장조사로 인하여 구매팀장 모임을 축소할 수밖에 없었지만, 구매팀 실무자들 간 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보 교환을 지속하는 방식으로 기준가격 변동폭 및 그 시기를 결정하였다.
101 영남권 피심인들은 구매팀 실무자들 간 의사연락을 통해 2016년 4월 이전과 동일한 행태로 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 지속적으로 교환하였고 동일한 행태로 자신들의 기준가격 변동 결정에 반영하였다. 다만, 구매팀장 모임의 빈도가 현격히 줄었을 뿐이다. 이러한 사실은 다음과 같은 점들을 통해 인정된다.
102 첫째, 영남권 피심인들은 2016년 4월 부산사무소 현장조사 실시 이후에도 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보의 지속적인 교환 필요성에 대한 공동의 인식을 가지고 있었던 것이다. 이러한 내용은 영남권 피심인들의 소속 직원들의 진술61) 및 내부문건 등을 통해 확인된다.
103 둘째, 영남권 피심인들은 각 피심인 간 순차적인 상호 전화연락 등의 방법62) 으로 다른 피심인들의 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 지속적으로 교환하였으며, 이를 토대로 철스크랩 기준가격을 결정하였다. 이는 영남권 피심인들 소속 직원들의 일관된 진술63) 을 통해 확인된다.
<표 20> 피심인들 소속 임ㆍ직원들의 진술조서 내용 일부 발췌
104 셋째, 정보교환은 2016년 4월 이전과 동일한 행태로 각 피심인의 구매팀 실무자들 간 주기적으로 이루어졌다. 구매팀 실무자는 철스크랩 기준가격을 관리하고 변동폭 및 시기 등의 결정(안)을 기안하는 자로서 그들이 교환ㆍ취득한 정보는 내부 보고자료(주간보고 등)에 반영되었다.
105 아래 <표 21> 기재내용과 같은 동국제강의 내부문건을 통해, 영남권 피심인들은 각 피심인들의 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 서로 공유하였다는 것을 알 수 있다. 특히, 기준가격 인상여부는 대외비 정보임에도 불구하고 동국제강은 그 사실을 가격인상 시점 대비 최소 3일 전에는 알고 있었던 것으로 확인된다64) .
<표 21> 동국제강의 'SCRAP 주간 시황보고’ 내부문건65) 106 이처럼 영남권 피심인들이 철스크랩 기준가격 관련 중요정보 교환을 통해 자신들의 철스크랩 기준가격을 결정하였다는 것은 다음과 같은 피심인들의 내부문건, 피심인들의 기준가격 변동시기 등을 통해 인정된다.
107 현대제철의 '(포66) )스크랩구매팀’ 내부문건67) 에는 “국내스크랩 가격인하, 6/4, 6/10, 6/17 전등급 △10천원/톤, 6/24 전등급 △10천원/톤 인하 예정”이라고 기재되어 있다. 실제로 영남권 피심인들은 다소 시기에 차이는 발생하나 2016. 6. 4. 전ㆍ후로 철스크랩 기준가격을 10∼20원/kg, 2016. 6. 10. 전ㆍ후로 10∼20원/kg, 2016. 6. 17. 전ㆍ후로 10∼20원/kg 각각 인하하였다. 다만, 2016. 6. 24.에는 현대제철만 기준가격을 15원/kg 인하하였다.
108 동국제강의 2017. 1. 25.자 'SCRAP 주간 시황보고’ 내부문건에는 “A사, 2/6(월)부 가격인하 예정”이라고 기재되어 있다. 여기서 A사는 현대제철을 의미하는데, 2017. 2. 6. 현대제철과 동국제강 2개사만이 기준가격을 10원/kg 인하하였다.
109 동국제강의 2017. 3. 2.자 'SCRAP 주간 시황보고’ 내부문건에는 “3/3(금)부, 남부권 4개사 全 품목 10원/KG 인상(단, 선반설 15월/KG 인상), H사에서 시장 기대치 충족을 위해 특별구매(∼3/6(월)限) 형태로 선제 발표 → 이후 기본단가 인상 전환 유력, 남부권 3개사 중에서 재고가 가장 부족한 D사는 상기 사유를 명분으로 즉각 인상, 이후 Y사 바로 추격” 등의 내용이 기재되어 있다68) .
110 영남권 피심인들은 실제로 기준가격을 2017. 2. 13.까지 인하하였으나 2017. 3. 2. 대한제강, 한국철강, 한국제강 등 3개사가 기준가격을 10원/kg 인상한데 이어, 2017. 3. 3. 한국특수형강이, 2017. 3. 6. 동국제강, 대한제강, 와이케이스틸이, 2017. 3. 8. 현대제철이 각각 10원/kg 인상하였다.
111 따라서 이와 같은 내용들을 통해 영남권 피심인들은 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 교환하는 방식으로 기준가격 변동폭 및 시기를 결정하였고 이를 실행하였다는 것을 알 수 있다.
② 간헐적 구매팀장 모임을 통한 명시적 합의
112 한편, 대한제강, 동국제강, 한국철강, 현대제철 등 '4개 피심인’이, 대한제강, 와이케이스틸, 한국철강 등 '3개 피심인’이, 동국제강과 현대제철 등 '2개 피심인’이 각각 별도 구매팀장 모임을 갖고 각 피심인의 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보 교환을 토대로 철스크랩 기준가격 변동폭 및 그 시기를 합의한 사실도 있다.
113 ⅰ) 대한제강, 동국제강, 한국철강, 현대제철 등 4개 피심인의 구매팀장과 구매팀 실무자는 2017. 1. 5. 창원시에 소재한 '○○○’에서 구매팀장 모임을 개최하였다.
114 4개 피심인은 이 모임에서 각 피심인의 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 교환하는 한편, 구정 연휴69) 전까지 기간을 두고 철스크랩 기준가격을 주기적으로 5∼10원/kg씩 인하하는 것에 합의하였다. 이러한 내용은 현대제철 ○○○ 및 동국제강 ○○○의 진술70) 을 통해 확인된다.
115 실제로 동국제강은 2017. 1. 19. 기준가격 5원/kg을, 대한제강 및 한국철강은 2017. 1. 20. 10원/kg을, 현대제철은 2017. 1. 21. 10원/kg을 각각 인하하였다.
116 ⅱ) 대한제강, 와이케이스틸, 한국철강 등 3개 피심인의 구매팀장은 2016. 11. 18. 창원시 소재 모 식당에서 모임을 갖고, 철스크랩 기준가격 인상을 자제하는 것으로 합의하였다. 이러한 내용은 와이케이스틸 ○○○의 진술을 통해 확인된다71) .
117 ⅲ) 동국제강, 현대제철 등 2개 피심인의 구매팀장은 2016. 8. 12., 2017. 1. 24., 2017. 3. 3. 등 최소 3회의 모임을 갖고, 각 피심인의 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 교환하고 이를 토대로 철스크랩 기준가격을 결정한 사실이 있다. 이러한 내용은 동국제강 및 현대제철 소속 직원들의 진술을 통해 확인된다72) .
(2) 합의 실행
118 영남권 피심인들은 2010년 6월부터 2018년 2월까지의 기간 동안 구매팀장 모임을 통해 철스크랩 기준가격의 변동폭(인하, 인상, 유지) 및 그 시기 등을 합의ㆍ실행하거나 구매팀 실무자들 간 유선연락 등을 통해 내부 영업비밀에 해당하는 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 교환하는 방식으로 기준가격의 변동폭 및 그 시기를 합의하고 실행하였다.
119 영남권 피심인들이 합의하고 실행한 사실은 다음과 같이 피심인들 소속 임ㆍ직원들의 진술 및 분석 자료를 통해 인정된다.
120 첫째, 구매팀장 모임에 참석한 각 피심인73) 중 동국제강, 한국특수형강, 한국제강, 와이케이스틸의 구매팀장 또는 그 모임에 배석하였던 구매팀 실무자들은 합의 내용을 준수하여 실행하였다고 진술하였다.
<표 22> 피심인들 소속 직원들의 진술조서 중 발췌
74) 75) 76) 121 둘째, 이 사건 공동행위 기간 동안 영남권 피심인들의 각 연도별 철스크랩 기준가격 변동추이77) 를 살펴보면, 피심인들의 기준가격은 매년 사실상 동일한 양상으로 변동되었다.
<그림 4> 영남권 피심인들의 기준가격(중량A) 변동 추이(2010년)
* 자료출처 : 영남권 피심인들의 철스크랩 기준가격 변동 제출자료
<그림 5> 영남권 피심인들의 기준가격(중량A) 변동 추이(2011년)
* 자료출처 : 영남권 피심인들의 철스크랩 기준가격 변동 제출자료
<그림 6> 영남권 피심인들의 기준가격(중량A) 변동 추이(2012년)
* 자료출처 : 영남권 피심인들의 철스크랩 기준가격 변동 제출자료
<그림 7> 영남권 피심인들의 기준가격(중량A) 변동 추이(2013년)
* 자료출처 : 영남권 피심인들의 철스크랩 기준가격 변동 제출자료
<그림 8> 영남권 피심인들의 기준가격(중량A) 변동 추이(2014년)
* 자료출처 : 영남권 피심인들의 철스크랩 기준가격 변동 제출자료
<그림 9> 영남권 피심인들의 기준가격(중량A) 변동 추이(2015년)
* 자료출처 : 영남권 피심인들의 철스크랩 기준가격 변동 제출자료
<그림 10> 영남권 피심인들의 기준가격(중량A) 변동 추이(2016년)
* 자료출처 : 영남권 피심인들의 철스크랩 기준가격 변동 제출자료
<그림 11> 영남권 피심인들의 기준가격(중량A) 변동 추이(2017∼2018년 2월)
* 자료출처 : 영남권 피심인들의 철스크랩 기준가격 변동 제출자료
122 셋째, 합의에 따른 실행에 있어 일부 피심인들의 경우 철스크랩 기준가격 변동폭이나 변동 시기에 차이가 나는 경우가 있으나, 이는 큰 틀에서는 논의 및 합의 내용대로 진행이 된 것이며 피심인별 개별 상황에 따라 다른 피심인들에게 양해나 동의를 얻어 진행한 것에 불과하다78) .
123 합의의 이러한 실행 양태는 이 사건 합의의 특징, 즉 느슨한 형태의 합의에 의한 것이다. 다시 말해, '철스크랩 기준가격 안정화’라는 큰 틀에서의 목적 하에 합의에 참여한 피심인들의 개별 상황, 즉 제품 생산에 필요한 철스크랩 적정 재고 확보를 위한 차별화된 실행이 허용되고 용인되는 모습인 것이다.
나) '경인권’ 합의 및 실행 내용
(1) 합의과정 및 내용
(가) 개요
124 경인권 피심인들79) , 즉 현대제철과 동국제강은 다른 피심인들과는 달리 비슷한 규모를 가진 제강사로서 보다 더 긴밀하여 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 상호 교환하여 왔다는 점, 두 당사자 중 일방인 동국제강이 이에 대하여 신빙성 있게 매우 자세하게 진술하고 있다는 점, 두 피심인들 모두 영남권과 경인권 모두에서 각각 제강공장을 보유하고 있고 권역별로 담당 부서도 달라 권역별 합의가 가능하다는 점, 그리고 국내 철스크랩 구매 시장에서 두 피심인들의 점유율이 합쳐서 50%에 이르는 점 등을 고려할 때 경인권에서의 별도의 합의를 인정하기에는 부족함이 없다.
125 다만, 경인권의 합의는 영남권의 합의와는 차별화된 점들이 있다. 우선 2016년 4월 이전 구매팀장 모임에 참석한 7개사 모두가 합의에 참여한 영남권과는 달리 경인권의 경우 2016년 4월 이전 구매팀장 모임에 참석한 5개사 중 합의에 참여한 사실을 인정할 수 있는 회사는 현대제철과 동국제강, 두 회사에 불과하다. 다음으로 2016년 4월 부산사무소 현장 조사 이후 구매팀장 모임이 급격하게 축소된 점에서는 유사하나, 2016년 4월 이전 기간에서 구매팀장 모임의 빈도나 내용에서도 경인권은 영남권보다는 부족하다. 마지막으로 국내 철스크랩 구매시장에서도 경인권보다는 영남권이 더 높은 수준의 초과수요 상태에 있었다.
126 그럼에도 불구하고 경인권 피심인들 역시 2010년 2월부터 2018년 2월까지의 기간 동안 구매팀 실무자들 간 상호 유선연락 등을 통해 각 사의 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 지속적으로 교환하여 기준가격의 변동폭 및 그 시기를 결정하거나 구매팀장 모임에서 철스크랩 기준가격의 변동폭 및 그 시기를 직접 합의하였다.
127 경인권 피심인들 역시 2016년 4월 부산사무소 현장조사를 기점으로 구매팀장 모임을 축소하였다. 이하에서는 영남권처럼 2010년 6월부터 2016년 4월까지, 2016년 4월부터 2018년 2월까지의 기간을 나누어 구체적인 합의 및 실행 내용을 살펴본다.
(나) 2010년 6월부터 2016년 4월
128 경인권 피심인들은 2010년 2월부터 2016년 4월까지의 기간 동안 구매팀 실무자들간 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 교환하는 방식과 구매팀장 모임을 이용하여 철스크랩 기준가격의 변동폭 및 그 시기를 합의하였다.
① 구매팀 실무자들 간 의사연락을 통한 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보 교환
129 경인권 피심인들은 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 교환하는 방식으로 철스크랩 기준가격 변동폭 및 그 시기를 결정하였다. 이러한 사실은 다음과 같은 점들을 통해 확인된다.
130 첫째, 경인권 피심인들 소속 임ㆍ직원들은 다른 피심인의 구매팀 실무자와 유선연락 등을 통해 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 교환한 사실이 있다고 일관되게 진술하고 있다.
<표 23> 피심인들 소속 임ㆍ직원들의 진술조서 중 발췌
80) 131 둘째, 경인권 피심인들 간 교환된 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보는 외부에 알려지면 곤란한 내부 영업비밀에 해당한다. 제강사가 아닌 다른 경로(구좌업체 등)를 통해 이와 같은 정보 특히, 관련 재고량, 입고량 등의 상세한 수치를 파악한다는 것은 현실적으로 불가능하기 때문이다. 이러한 사실은 다음과 같이 동국제강 소속 임ㆍ직원들의 진술을 통해 인정된다.
<표 24> 동국제강 소속 임ㆍ직원들의 진술조서 중 발췌
② 구매팀장 모임을 통한 명시적 합의
132 경인권 피심인들은 2010년 2월부터 2016년 4월까지 평균 월 1회 정도 구매팀장 모임을 갖고 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 교환하면서 철스크랩 기준가격의 변동폭 및 그 시기를 합의하였다. 경인권 피심인들의 구매팀장 모임 현황81) 은 아래 <표 25> 기재와 같다.
<표 25> 경인권 소재 피심인들의 구매팀장 모임 현황82) 133 경인권 피심인들이 구매팀장 모임에서 기준가격의 변동폭 및 그 시기를 결정ㆍ실행하였다는 사실은 피심인들의 내부문건 및 소속 임ㆍ직원들의 진술 등을 통해 인정된다.
134 첫째, 현대제철 구매본부(제강원료구매실)에서 작성한 '주간업무보고’ 내부문건에는 경인권 피심인들의 구매팀장 모임으로 지칭83) 되는 “경인 중부지역 시황 안정화 협의(또는 검토)”가 실적(개최결과) 또는 계획(예정)으로 기재되어 있다.
135 구체적으로 살펴보면, 2014. 8. 18.자 현대제철 내부문건에는 (금주)“계획(8월 18일∼8월 22일)”으로 “경인 중부권 국내가격 안정화 검토”라고 기재되어 있고 일정으로 “8/19”이 적시되어 있다. 이는 현대제철이 구매팀장 모임(<표 25> 참조)에서 사용한 법인카드 결제일자(2014. 8. 19.)와 일치한다.
136 또 다른 2014. 10. 8. 현대제철 내부문건에는 “실적(10월 6일∼10월 10일)”으로 “경인 중부지역 시황 안정화 협의”84) 라는 소제목 아래 “10/13(월) 가격인하 예정. A급 △10원 기타 △5원”이라고 기재되어 있다. 실제로 현대제철과 동국제강은 2014. 10. 13. 기준가격을 5원/kg 인하하였다.
137 이 외에도 현대제철의 내부문건을 통해 “경인 중부건 시황 안정화 협의”라는 명칭으로 구매팀장 모임이 다수 개최되었으며 이 모임에서 철스크랩 기준가격 변동폭 및 그 시기를 공동으로 결정하였다는 것을 확인할 수 있다85) .
138 둘째, 현대제철에서 작성된 또 다른 문건들에서도 구매팀장 모임의 실체 및 목적을 확인할 수 있다.
139 현대제철이 2013년 5월경 작성한 '국내스크랩 수요가 네트워크 운영방안’86) 이라는 내부문건에는 “스크랩 시장은 「전쟁터」가 아니라 공동의 「경작지」”라는 인식아래 “제강사간 협력을 통한 국내스크랩 현안(가격, 수급)”에 공동 대응이 필요하다고 기재되어 있다. 또한, 이 문건에는 “국내스크랩 과다경쟁, 수급/가격 불안정”으로 인하여 피심인들의 수익이 악화되므로 “공동대응”이 필요하며, 이를 통해 “가격안정(비용감소)”을 얻을 수 있고, 공동대응 방안으로 “권역별 모임” 및 “정보공유”가 제시되어 있다.
140 2015년 1월 현대제철에 대한 그룹 감사 진행시 감사방향 등을 파악하기 위해 감사담당자가 구매담당자에게 질의한 내용을 정리한 '질의응답87) ’ 문건에는 “스크랩전략팀88) 및 스크랩수입팀”에 대한 질의응답으로 “주요업무 중 '모임일정’ 관리란? 답변) 경쟁사인 제강사간 모임이며, 시장 가격 안정화를 위한 비공식 모임”이라고 기재되어 있다. 다시 말해, 구매팀장 모임 관리업무는 스크랩전략팀의 중요 업무에 해당하는 만큼 구매팀장 모임의 실체 및 목적이 명확하다는 것을 알 수 있다.
141 셋째, 경인권 피심인들 소속 임ㆍ직원들은 현대제철의 주도 아래 평균 월 1회 구매팀장 모임을 가졌으며 해당 모임의 목적은 '철스크랩 시장안정화’(대부분 '철스크랩 기준가격 인하’ 혹은 '철스크랩 기준가격 안정화’를 의미)였다. 피심인들은 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 교환하고 철스크랩 기준단가 인상 자제, 변동폭 및 그 시기 등을 논의ㆍ합의한 사실이 있다는 취지로 일관되게 진술하고 있다89) .
<표 26> 피심인들 소속 임ㆍ직원들의 진술조서 중 발췌
90) 91) (다) 2016년 4월부터 2018년 2월
142 경인권 피심인들은 2016년 4월부터 2018년 2월까지의 기간 동안 앞서 살펴본 영남권 피심인들과 동일하게 직접적인 구매팀장 모임을 축소하는 대신 구매팀 실무자들 간 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 지속적으로 교환하는 방식으로 보다 은밀하게 합의를 지속하였다. 이러한 내용은 다음과 같은 점들을 통해 인정된다.
143 첫째, 경인권 피심인들 소속 임ㆍ직원들은 2016년 4월 부산사무소 현장조사 실시 이후 명시적으로 구매팀장 모임을 자제하였으나, 철스크랩의 수급 및 가격 안정화를 위해서는 지속적인 상호 공조가 필요하다는 공동의 인식 아래 서로의 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 지속적으로 교환하였고, 이를 토대로 철스크랩 기준가격을 결정하였다고 일관되게 진술하고 있다.
<표 27> 피심인들 소속 임ㆍ직원들의 진술조서 중 발췌
92) 93) 144 둘째, 경인권 피심인들은 상호 전화연락, 모임 등을 통해 철스크랩 기준가격 변동폭 및 시기 등을 논의하거나 시황의 변동성이 심한 경우에는 기준가격 인상 자제를 요청하는 등 철스크랩 기준가격을 공동으로 결정ㆍ유지하였다. 이러한 사실은 각 피심인들 내부문건 및 소속 임ㆍ직원들의 진술 등을 통해 확인된다.
<표 28> 동국제강 소속직원들의 진술조서 중 발췌
145 셋째, 경인권 피심인들은 2017년 1월경 구매팀장 모임을 다시 개최하여 철스크랩 가격 안정화에 대한 공감대 내지 인식을 재확인하고 기준가격 결정에 중요한 정보 및 구매동향 등의 정보를 교환하였다. 이는 동국제강 ○○○와 현대제철 ○○○의 진술을 통해 인정된다.
<표 29> 피심인들 소속 임ㆍ직원들의 진술조서 중 발췌
(2) 합의 실행
146 경인권 피심인들은 2010년 2월부터 2018년 2월까지의 기간 동안 구매팀 실무자들간 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 교환하는 방식과 구매팀장 모임을 통해 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 지속적으로 교환하는 방식으로 철스크랩 기준가격의 변동폭 및 그 시기 등을 합의하고 실행하였다. 이는 다음과 같이 경인권 피심인들 소속 임ㆍ직원들의 진술 및 분석자료 등을 통해 인정된다.
147 첫째, 동국제강 소속 임ㆍ직원들은 모두 일관되게 합의 내용을 준수하여 실행하였다고 진술하였다.
<표 30> 동국제강 소속직원들의 진술조서 중 발췌
148 둘째, 이 사건 공동행위 기간 동안 경인권 피심인들의 각 연도별 철스크랩 기준가격 변동추이94) 를 살펴보면, 피심인들의 기준가격은 매년 사실상 동일한 양상으로 변동되었다.
<그림 16> 경인권 피심인들 기준가격(중량A) 변동 추이(2010년)95) * 자료출처 : 경인권 피심인들의 기준가격 변동 제출자료
<그림 17> 경인권 피심인들 기준가격(중량A) 변동 추이(2011년)
* 자료출처 : 경인권 피심인들의 기준가격 변동 제출자료
<그림 18> 경인권 피심인들 기준가격(중량A) 변동 추이(2012년)
* 자료출처 : 경인권 피심인들의 기준가격 변동 제출자료
<그림 19> 경인권 피심인들 기준가격(중량A) 변동 추이(2013년)
* 자료출처 : 경인권 피심인들의 기준가격 변동 제출자료
<그림 20> 경인권 피심인들 기준가격(중량A) 변동 추이(2014년)
* 자료출처 : 경인권 피심인들의 기준가격 변동 제출자료
<그림 21> 경인권 피심인들 기준가격(중량A) 변동 추이(2015년)
* 자료출처 : 경인권 피심인들의 기준가격 변동 제출자료
<그림 22> 경인권 피심인들 기준가격(중량A) 변동 추이(2016년)
* 자료출처 : 경인권 피심인들의 기준가격 변동 제출자료
<그림 23> 경인권 피심인들 기준가격(중량A) 변동 추이(2017∼2018년 2월)
* 자료출처 : 경인권 피심인들의 기준가격 변동 제출자료
149 셋째, 영남권에서 언급한 바와 같이 합의에 따른 실행에 있어 철스크랩 기준가격 변동폭이나 변동 시기에 차이가 나는 경우가 있으나, 이는 큰 틀에서는 논의 및 합의 내용대로 진행이 된 것이며 피심인의 개별 상황에 따라 다른 피심인에게 양해나 동의를 얻어 진행한 것에 불과하다.96) 3) 근거
150 이러한 사실은 이 사건 공동행위와 관련된 피심인들의 내부문건(소갑 제3-1호증 내지 소갑 제3-6호증, 소갑 제4-1호증 내지 소갑 제4-3호증, 소갑 제7-1호증, 소갑 제8-1호증 내지 소갑 제8-8호증, 소갑 제9-1호증 내지 소갑 제9-37호증, 소갑 제10-1호증 내지 소갑 제10-32호증, 소갑 제11-1호증 내지 소갑 제11-14호증, 소갑 제14-1호증 내지 소갑 제14-10호증, 소갑 제17-1호증, 소갑 제17-2호증, 소갑 제17-5호증, 소갑 제17-7호증 내지 소갑 제17-10호증, 소갑 제18-2호증 내지 소갑 제18-5호증, 소갑 제18-8호증 내지 소갑 제18-11호증), 이 사건 공동행위와 관련된 피심인들 소속 임ㆍ직원들의 진술조서 및 확인서(소갑 제19-1호증 내지 소갑 제19-6호증, 소갑 제20-1호증 내지 소갑 제20-25호증, 소갑 제23-1호증 내지 소갑 제23-5호증, 소갑 제25-1호증 내지 소갑 제25-8호증, 소갑 제26-1호증 내지 소갑 제26-4호증, 소갑 제27-1호증 내지 소갑 제27-6호증, 소갑 제28-1호증 내지 소갑 제28-7호증), 이 사건 공동행위 관련 참고인(이해관계인) 등의 진술조서(소갑 제21-25호증, 소갑 제30-1호증) 등을 통해 인정된다.
나. 관련 법 규정 및 법리
1) 관련 법 규정
독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다)
제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.
1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위
2. ～ 9. (생략)
②～⑥ (생략)
2) 법리
151 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고, ② 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 또한, 위법성 조각사유로서 공정거래위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대한 인가를 받은 사실이 없어야 한다.
가) 합의
(1) 합의의 의미
152 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다97) .
153 여기에서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다.
(2) 법 제19조 제1항 제1호에 해당하는 행위
154 제19조 제1항 제1호에서 규정하는 '가격’은 사업자가 제공하는 상품 또는 용역의 대가, 즉 사업자가 거래의 상대방으로부터 반대급부로 받는 일체의 경제적 이익을 가리키는 것으로, 당해 상품이나 용역의 특성, 거래내용 및 방식 등에 비추어 거래의 상대방이 상품 또는 용역의 대가로서 사업자에게 현실적으로 지급하여야 하는 것이라면 그 명칭에 구애됨이 없이 당해 상품 또는 용역의 가격에 포함된다98) .
155 또한 '가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위’라 함은 사업자가 가격을 인상하는 행위뿐만 아니라 가격을 인하하거나 현행가격을 유지하는 행위, 최고가격이나 최저가격범위를 설정하는 행위, 인상률, 할인율, 할증률, 이윤율 등과 같이 가격에 영향을 미치는 요소를 결정ㆍ유지ㆍ변경하는 행위 등을 포함한다99) .
156 한편, 공정거래위원회가 1998. 11. 25. 의결한 '11개 고철수요업체와 한국철강협회의 고철 구매가격 담합 건100) ’에서도 주요 합의 대상은 철스크랩 구매가격이었다. 서울고등법원은 이러한 합의가 법 제19조 제1항 제1호에 해당하는지 여부에 대해 수요자들이 고철 구매가격을 합의하였더라도 그로 인하여 고철구매 분야의 경쟁을 실질적으로 제한한 이상 법 제19조 제1항 제1호 규정이 적용된다고 판시하였다.101) 157 대법원 또한 “위 고철 구매가격 합의는 원고 회사들에 대하여는 법 제19조 제1항 제1호 소정의 부당한 공동행위에, 원고 한국철강협회에 대하여는 법 제26조 제1항 제1호 소정의 사업자단체의 경쟁제한행위에 각 해당 한다”라고 판시하였다102) .
나) 경쟁제한성
158 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다.
159 법 제19조 제1항 각 호에 규정된 부당한 공동행위에 해당하는지 여부를 판단하기 위해서는 먼저 경쟁관계가 문제될 수 있는 일정한 거래분야에 관하여 거래의 객체인 관련상품에 따른 시장을 구체적으로 정하여야 한다. 여기에서 관련상품시장의 범위는 경쟁관계에 있는 상품들의 범위를 말하는데, 이를 정할 때에는 거래에 관련된 상품의 가격, 기능 및 효용의 유사성, 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 구매형태는 물론 공급자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 경영의사결정 형태, 사회적ㆍ경제적으로 인정되는 업종의 동질성 및 유사성 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다. 한편, 어느 공동행위의 관련상품시장을 획정할 때 반드시 실증적인 경제분석을 거쳐야만 하는 것은 아니고, 문제가 된 공동행위의 유형과 구체적 내용, 그 내용 자체에서 추론할 수 있는 경제적 효과, 공동행위의 대상인 상품이나 용역의 일반적인 거래현실 등에 근거하여 그 시장 획정의 타당성을 인정할 수 있다고 할 것이다103) .
160 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.104) 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다105) .
다. 피심인들의 가. 행위의 위법 여부
1) 합의의 존재 여부
161 위 '2. 가.’에서 살펴본 바와 같이, 각 권역별 피심인들106) 은 '철스크랩 기준가격 안정화’(피심인들은 이를 '철스크랩 시장안정화’라고 표현한다)라는 동일한 목적을 위하여 내부 영업비밀에 속하는 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 구매팀 실무자들이 상호 교환하고 구매팀장 모임을 병행하는 방식으로 철스크랩 기준가격을 인하하거나 인상을 최대한 억제하려는, 다시 말해 철스크랩 기준가격을 안정화하고자 하는 의사의 합치가 있었음이 인정되며, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제1호의 합의에 해당한다.
162 한편, 피심인들이 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 교환하는 방식으로 철스크랩 기준가격의 변동폭 및 시기를 결정한 행위에 다음과 같은 사정들을 보태어 살피면, 피심인들이 철스크랩 구매가격의 결정ㆍ유지ㆍ변경에 관하여 합의하였다고 인정할 수 있다107) .
163 첫째, (시장의 구조와 성격) 국내철스크랩 구매시장은 일반적으로 다른 시장에 비하여 과점화 내지 집중화되어 있는 시장이고 제품의 규격이나 품질 등에 있어서 동질성이 큰 시장이다.
164 이 사건 공동행위 관련 철스크랩 구매시장에서 피심인들이 차지하는 시장점유율은 약 70%에 달할 정도로 과점화108) 되어 있고, 같은 등급의 철스크랩은 서로 품질이 유사하여 동질성이 크다.
165 철스크랩은 피심인들이 생산하는 제품의 핵심 원재료(원가의 60∼70% 이상의 비중을 차지)로서 철스크랩의 급격한 가격변동은 피심인들의 이윤에 큰 영향을 미치기 때문에 철스크랩의 기준가격은 수요자와 공급자 모두에게 민감한 요소이다. 따라서 피심인들이 상호 간에 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 교환하는 것은 해당 시장의 경쟁가능성을 줄이는 요인으로 작용한다.
166 둘째, (정보 교환의 대상 및 내용) 피심인들이 교환한 정보는 수요 또는 산출량과 같은 통계적인 정보가 아니라 일반적으로 기업의 비밀에 속하고 경쟁의 핵심적 요소라고 할 수 있는 가격인상 계획이나 인상내역과 같은 민감한 정보이고 정보의 대상이 되는 각 제품의 품목, 가격인상율(폭) 등이 보다 구체적이고 세분화되어 있으며 과거의 것보다는 신속한 시장정보인 경우에 해당한다.
167 이들이 주고받은 정보는 철스크랩 기준가격 관련 정보(변동폭, 시기, 특별구매 계획 등), 철스크랩을 이용한 제품 생산 정보(철스크랩 재고량, 입고량, 철스크랩 적치공간, 공장 가동현황, 제품 생산계획 등), 수입 철스크랩 정보(구매예정일, 예정량, 수입현황 등) 등 철스크랩 기준가격 결정에 중요한 영향을 미치는 정보이다109) .
168 무엇보다 피심인들은 장기간에 걸쳐 매우 빈번하게 이와 같은 정보를 정례적으로 교환하여 왔다는 점에서 굳이 구체적이고 명시적으로 철스크랩 기준가격 변동폭과 시기 등을 별도로 합의하지 않더라도 정보 교환만으로도 철스크랩 기준가격 변동폭 및 시기 등을 충분히 예측할 수 있었다.
169 셋째, (정보교환 시점) 정보교환의 시점이 다른 경쟁사업자들이 가격인상을 확정하기 이전 단계이거나 시장에 정보가 공개되어 알려지기 이전이고, 정보교환이 규칙적이고 빈번하게 그리고 지속적으로 이루어지는 경우에 해당한다.
170 피심인들이 상호 교환한 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보는 다른 피심인들이 철스크랩 기준가격을 결정하기 전, 그리고 자신의 구좌업체에 해당 정보가 알려지기 전 상호 교환되었다. 또한, 피심인들의 이러한 정보교환은 매우 빈번하고 보다 규칙적으로 8년여에 걸쳐 이루어졌다110) .
171 넷째, (정보교환의 주체) 정보가 소비자를 배제하고 일부 경쟁사업자 사이에 은밀하게 폐쇄적으로 교환되고, 본사의 가격결정 업무에 영향을 미칠 수 있는 임직원간에 이루어지는 경우에 해당한다.
172 이 사건 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보 교환은 공급자인 중상 등을 배제한 채 피심인들의 구매팀 실무자간에만 이루어졌는데, 이들 실무자들은 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 직접 관리하고 기준가격 결정 업무를 담당하는 자들이다.
173 무엇보다 피심인들의 구매팀장이나 실무자는 철스크랩 기준가격의 전형적인 변동폭인 최소 10-20원/kg 정도를 결정할 수 있는 권한을 가지고 있다111) . 한편, 이 사건 공동행위 기간 동안 피심인들의 기준가격이 “△20∼20원/kg”으로 변동한 비율이 (피심인별로 차이는 있으나) 약 96%에 달한다. 따라서 이 사건 공동행위 기간 동안 기준가격 변동폭을 결정한 것은 사실상 구매팀 담당자(팀장 및 실무자)라고 봐도 무방할 것이다.
174 다섯째, (정보 교환의 목적과 의도) 피심인들 간 이 사건 정보 교환은 오롯이 '철스크랩 시장안정화’라는 동일한 목적을 위한 것이었다. 철스크랩 구매가격 결정을 둘러싼 불확실성을 제거함으로써 '적정한 철스크랩 재고량 확보’와 '철스크랩 기준가격 안정화’라는 목적을 달성하기 위한 수단이었다.
175 여섯째, (외형상 일치) 앞에서 이미 본 것처럼 피심인들의 이러한 정보 교환은 '철스크랩 기준가격 안정화’를 달성하였고, 이는 합의 기간 동안의 철스크랩 기준가격 변동 추이는 외형상 일치의 모습으로 나타나게 되었다.
176 물론 기준가격 변동폭이나 시기를 세밀하게 보면 특정 피심인에 따라 합의 내용과는 다소 차이가 나는 경우도 있다. 그러나 이는 앞에서 언급한 것처럼 피심인들간의 합의의 부존재를 나타내는 것이 아니라 피심인별 개별 상황, 예를 들어 재고량, 입고량의 차이에 따라 변동폭과 시기의 차이가 나타난 것에 불과하다.
177 예를 들어 특정 피심인이 자신의 필요, 즉 '적정한 철스크랩 재고량 확보’를 위하여 특별구매 등을 실시할 경우 표면적인 외형상 불일치가 나타날 수 있다. 그러나 이 역시 피심인들간에 상호 양해에 따라 움직여서 그렇게 된 것이며, 큰 틀에서는 논의 및 합의 내용대로 진행이 된 것으로 보아야 한다112) . 반복해서 언급하자면, 특별구매는 이 사건 합의의 특징, 즉 '철스크랩 기준가격 안정화’라는 큰 틀에서의 목적아래 개별 피심인별 상황에 따라 외형상 일탈적인 행동이 일정 수준 용인되는, 즉 느슨한 합의라는 특징을 가장 잘 드러내주는 것으로 이해할 수 있다.
178 따라서 피심인들이 거래상대방인 중상 등에게는 비밀에 해당하는 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 8년여에 걸친 오랜 기간 동안 매우 잦은 빈도로 구매실무자간에 교환하고, 기간에 따라서는 비록 빈도와 내용에서는 차이가 있지만 구매팀장 대면 모임을 병행하면서 철스크랩 기준가격 변동폭 및 시기를 결정한 행위는 명시적 합의는 물론 최소한 묵시적ㆍ암묵적 합의에 해당한다.
2) 하나의 공동행위인지 여부113) 179 이 사건 합의는 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 대한 합의는 존재하지 않지만, 영남권과 경인권 권역별로 각각 하나의 공동행위가 성립된 것으로 볼 수 있다.
180 영남권의 경우 우선 2010년 6월부터 2018년 2월까지 8여 년간 장기간에 걸쳐 부산사무소의 현장 조사 이전인 2016년 4월 이전까지 구매팀장이 모인 횟수만 122회, 합의 내용을 특정할 수 있는 경우로 한정하더라도 29회에 걸쳐 직접 합의를 해왔고, 2016년 4월 이후 대면 모임이 어려워졌음에도 2차례에 걸쳐 구매팀장 모임을 하는 등 지속적으로 계속 합의를 해오고 실행한 사실을 확인할 수 있다.
181 다음으로 오랜 기간 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보 교환을 통하여 굳이 이러한 구매팀장 모임이라는 대면 모임이 없더라도 '철스크랩 기준가격 안정화’라는 합의의 목적을 달성할 수 있었다. 이는 철스크랩 기준가격의 외형상 일치에서 확인할 수 있다.
182 마지막으로 2010년 6월 합의개시 이후 영남권 피심인들, 즉 7개 제강사들은 2018년 2월 공정거래위원회의 현장 조사로 합의가 중단될 때까지 피심인들 중 누구 하나 도중에 합의 탈퇴 의사를 표시하거나 그러한 취지로 구매팀장 모임이나 상호 정보 교환을 하지 않겠다는 의사를 직ㆍ간접적으로 표명한 사실도 없다. 단지, 2016년 4월 현장조사 이후 2018년 2월 현장조사 직전까지 구매팀장 대면 모임을 급격히 축소하고 보다 더 은밀하고 견고하게 철스크랩 기준가격 변동폭 및 시기를 합의하고 실행하였을 뿐이다.
183 따라서 영남권의 경우 8여 년간의 피심인들 합의는 공동 대응이 필요하다는 단일한 의사에 기하여 '철스크랩 기준가격 안정화’라는 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로 단절됨이 없이 계속 실행되어 온 경우에 해당하므로, 하나의 공동행위로 볼 수 있다.
184 경인권의 경우 2010년 2월 합의개시일 당시 구매팀장 모임 참석자들인 5개사 모두가 2018년 현장조사 직전까지 그대로 모임 내지 연락을 이어갔다고 인정하기는 부족하고 단지 현대제철과 동국제강이라는 두 개 제강사가 합의를 한 사실만을 확인할 수 있지만, 두 피심인들 간 합의가 하나의 공동행위라는 것이라는 점에는 부족함이 없다.
185 우선 영남권에 비해서는 비록 빈도는 적으나 2016년 4월 부산사무소 현장조사 이전 29회에 걸친 구매팀장 모임에 두 피심인들이 참석하는 등 현대제철과 동국제강은 경인권 합의에 주도적으로 참여하였다. 다음으로 2010년 2월 합의개시일 이후 2018년 2월 현장조사 직전까지 지속적으로 단절 없이 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 구매실무자들 간에 상호 교환하여 왔다.
186 따라서 이러한 경인권에서의 두 피심인들간의 정보교환과 구매팀장 모임을 통한 합의들은 두 피심인들간의 공동대응이라는 단일한 의사 하에 오로지 '철스크랩 기준가격 안정화’라는 동일한 목적을 위하여 약 8년이라는 장기간 동안 단절 없이 지속되어 온 것이므로, 하나의 공동행위를 인정할 수 있다.
3) 경쟁제한성 판단
가) 관련시장의 획정
187 이 사건 공동행위의 관련시장은 아래와 같은 사항을 종합적으로 고려하여 '국내 철스크랩 구매시장’으로 본다. 다만, 이 사건 공동행위의 관련시장을 '국내 철스크랩 구매시장’으로 획정한다 하다라도 각 권역별 합의내용 및 실행이 다른 권역별 합의내용 및 실행에 영향을 미치지는 아니한다.
188 첫째, 전기로를 이용하여 제철제품(철근 등)을 생산하는 피심인들의 입장에서 그 핵심 원재료인 철스크랩을 다른 원재료로 대체하는 것은 현실적으로 불가능하고,114) 같은 등급의 철스크랩이라면 서로 품질이 유사하여 차별성이 별로 없다.
189 둘째, 철스크랩은 장시간 운송하더라도 부패, 변질 또는 파손될 가능성이 낮아, 먼 거리의 지역 간에도 비교적 자유로운 물량 이동이 가능하다. 또한, 철스크랩 판매자인 소상ㆍ중상들은 지역과 관계없이 자신들이 원하는 구좌업체에 철스크랩을 판매할 수 있으며, 이를 제약하는 법적ㆍ제도적 장벽이 존재하지 않는다.
190 다시 말해, 비록 업계 관행상 구좌업체들이 특정 제강사의 철스크랩 공급업체로 전속되어 있다하더라도 소상ㆍ중상들이 자유롭게 구좌업체를 선택하여 철스크랩을 공급하므로, 결국 제강사들은 전국에서 수집되는 철스크랩을 지역 구분 없이 공급받을 수 있다.
191 셋째, 철스크랩 판매자인 소상ㆍ중상들은 최종 구매자인 제강사들의 구매가격 변화에 민감하게 반응한다. 피심인들 제출 자료에 의하면, 제강사가 구좌업체로부터 구매하는 철스크랩 단가를 10원/kg만 인하하여도 해당 구좌업체가 소상ㆍ중상으로부터 구매할 수 있는 철스크랩 물량이 확연히 줄어들게 된다.115) 192 따라서 특정 지역(예를 들어 경인권) 제강사들이 철스크랩 구매가격을 상당기간 의미 있는 수준으로 인하할 경우, 이들에게 철스크랩을 판매하던 소상ㆍ중상들은 이에 대응하여 다른 지역(예를 들어 영남권) 소재 제강사들로 판매처를 전환할 가능성이 있다.
193 넷째, 실제로 국내 시장에서는 서로 다른 지역 간에 활발한 철스크랩 거래가 이루어지고 있다. 아래 <그림 24>에 의하면 지역별로 철스크랩 수집량(아래 그림의 '발생량’)과 수요량(제강사들이 완제품 생산을 위해 필요로 하는 양으로, 아래 그림의 '생산 capa’) 간에 상당한 격차가 있어, 이 격차를 해소하기 위한 지역 간 철스크랩 거래(유입ㆍ유출)가 일어나고 있다.
<그림 24> 지역 간 철스크랩 유입ㆍ유출 현황116) * 자료출처: 동부제철 제출자료, 국내스크랩 시장 및 가격(2010.4.29., 소갑 제12-3호증)
194 다섯째, 철스크랩 구매자인 제강사들도 판매자들이 단가 변화에 따라 판매지역을 전환한다는 사실을 잘 인식하고 있다117) . 이에 제강사들은 타 지역으로부터도 충분한 철스크랩 물량을 확보하기 위해 판매자의 소재지에 따라 구매가격에 차등을 두어 멀리 떨어진 지역의 판매자에게 더 높은 가격을 지급하거나, 판매자에게 운송비를 보조해 주는 등의 방식으로 이를 자신들의 경영의사결정에 반영하고 있다.
195 여섯째, 최근 10년간 국내 공급 물량 대비 수출 물량의 비율은 평균 1.3%로(<표 31> 참조), 중상업체 등 공급자 입장에서는 국내가 아닌 수출로 그 공급을 대체할 가능성은 거의 없다. 이러한 점에서도 이 사건 관련 시장은 국내 철스크랩 구매시장으로 획정함이 타당하다.
<표 31> 최근 10년간 철스크랩 공급 및 수출 현황
(단위: 천 톤, %)
* 자료출처: 한국철강협회
나) 경쟁제한성 판단
196 국내 철스크랩 구매시장에서 2018년 구매량 기준 전체의 87.7%의 비중을 차지하고 있는 피심인들이 '철스크랩 기준가격 안정화’라는 목적하에 철스크랩 기준가격의 변동폭과 시기를 공동으로 결정한 행위는 경쟁의 핵심요소인 가격을 직접적으로 결정한 것으로서 경쟁제한 의도가 명백한 점, 효율성 증대효과는 보이지 않는 점 등을 고려할 때 경쟁을 실질적으로 제한한 것으로 인정된다.118) 119) 4) 소결
197 피심인들의 위 '2. 가.’의 행위는 법 제19조 제1항 제1호에 해당하여 위법하다.
5) 피심인들 주장에 대한 판단
가) 시장의 특성상 합의의 유인이 없다는 주장
198 피심인들은 만성적인 초과수요 상태에 있는 철스크랩 구매시장의 특성을 고려할 때 합의의 유인이 없다고 주장한다.
199 생각건대 오히려 이러한 시장의 특성으로 인하여 피심인들간 철스크랩 구매 경쟁이 치열해질 가능성이 높고, 그로 인한 철스크랩 구매가격 상승이나 변동폭 확대를 억제할, 즉 가격안정화를 공모할 유인이 다른 어느 시장보다도 컸으므로, 피심인의 이러한 주장은 이유 없다.
나) 언론이나 시장에 알려진 정보에 불과하다는 주장
200 피심인들은 상호간의 철스크랩 관련 정보를 교환한 사실을 인정하더라도, 해당 정보는 스틸데일리 등 관련 언론에 이미 공표된 내용이거나 구좌업체 등을 통해 확보한 정보에 불과하다고 주장한다.
201 생각건대 정보 교환 대상인 해당 정보의 내용은 단순히 언론이나 시장에서 확보할 수 있는 성질이 아니라는 점, 언론이나 시장에서 해당 정보가 공표 내지 유통되었다고 하더라도 철스크랩 기준가격 결정 전에 관련 정보가 상호 교환되었다는 점 등을 고려할 때 피심인들의 이러한 주장은 이유 없다.
202 무엇보다 만일 피심인들의 주장처럼 언론이나 시장에 알려진 정보에 불과하다면 피심인들 입장에서는 단지 신문을 확인하거나 구좌업체에 전화만 하면 되는데 왜 굳이 8년이라는 장기간에 걸쳐 빈번하게 구매실무자들이 힘들여 철스크랩 기준가격 관련 중요 정보를 상호교환 하였는지, 2016년 4월 부산사무소 현장조사로 인하여 대면 모임을 축소할 수밖에 없는 상황 전까지 구매팀장들이 자주 대면 모임을 가지려고 노력했는지, 그리고 부산사무소의 현장 조사가 있었던 2016년 4월 이후에도 외부의 시선을 의식하면서까지 힘들게 몇 차례 구매팀장 모임을 가지려고 했는지 설명이 되지 않는다.120) 다) 피심인들 간 철스크랩 기준가격 변동폭과 시기가 불일치한다는 주장
203 피심인들은 피심인들 간 철스크랩 기준가격 변동폭과 시기가 상당부분 불일치하는데 이는 피심인들 간 기준가격에 관한 합의가 없었음을 반증하는 것이라고 주장한다.
204 살피건대 이미 앞에서 언급한 바와 같이 이 사건 합의는 '철스크랩 기준가격 안정화’라는 큰 틀의 목적 하에 '적정한 철스크랩 재고량 확보’를 위하여 피심인들의 개별 상황에 따른 선택이 용인되는, 상대적으로 느슨한 형태의 합의이다. 그로 인해 별다른 합의 이탈에 대한 제재 수단이 없음에도 불구하고 장기간 동안 합의가 유지되어 올 수 있었다.
205 피심인들은 '철스크랩 기준가격 안정화’에 대한 상시 가격 공조 체제를 장기간 안정적으로 유지하기 위하여, 재고량, 생산계획, 구좌업체와의 우호적인 관계 등 피심인들의 개별 상황에 따른 일종의 유예를 허용하였다.121) 다시 말해 각 사별 재고량, 입고량 등이 다르기 때문에 경우에 따라서는 다른 피심인들의 양해나 묵인 하에 진행한 것일 뿐 큰 틀에서는 합의를 유지한 것이고 합의를 파기하거나 합의에서 탈퇴한 것은 아니다.122) 206 만일 가격탄력성이 매우 큰 시장이라면 이런 유예는 불가능했겠지만, 단기간에는 한정된 물량만 공급될 수 있고 기준가격도 일정 수준 이상의 차이가 날 경우에만 철스크랩의 지역간 이동이 가능한 철스크랩 구매시장의 특성을 고려할 때 일정 범위 안에서의 유예는 가능한 것이었다. 그에 따라 피심인별로 합의내용에서 기준가격 변동폭을 조금 달리할 수도 있고, 변동 시기 선택에 있어서도 며칠간 합의 이행을 유예할 수도 있었다.123) 라) 대한제강이 독행기업으로서 독자적으로 의사결정을 하였다는 주장
207 피심인 대한제강은 독자적 구매ㆍ재고정책을 통해 독행기업으로서 의사결정을 하였다는 점, 선제적ㆍ기습적 가격인상을 지속적으로 단행함으로써 수시로 가격경쟁을 촉발하였다는 점, 다른 제강사들로부터 지속적으로 독자행위에 대한 감시, 통제, 견제를 받았다는 점 등을 이유로 합의에 가담하지 않았다고 주장한다.
208 그러나 대한제강이 구매팀장 모임에서 기준가격 결정에 적극적으로 임했던 정황이 다수 확인되는 점124) , 대한제강의 일부 간헐적 가격인상은 다른 제강사에 비해 상대적으로 작은 자신의 철스크랩 적치장 규모를 고려한 내부사정에 기인한 것일 뿐 그 후 즉시 자신의 기준가격을 다른 피심인들의 가격대로 동조화하였다는 점, 다른 피심인들에게 자신의 행위에 대해 양해를 구하는 등 공동행위를 파기하려는 행동을 한 사실이 없다는 점 등을 고려할 때 피심인 대한제강의 주장은 이유 없다.3. 처분
가. 시정조치
209 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제21조에 따라 행위금지명령, 정보교환 금지명령125) 및 교육명령을 부과한다.
나. 과징금 부과
1) 과징금 부과 여부
210 이 사건 7개 피심인들의 위 '2. 가.’의 행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2] 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시126) Ⅲ. 1.항 및 Ⅲ. 2. 다.항의 규정에 따라 다음과 같이 각각 과징금을 부과한다.
211 그러나 경인권 피심인들(동국제강, 현대제철)에 대해서는 다음과 같은 점들을 고려하여 과징금 고시 Ⅲ. 2. 다. (1) 단서에 따라 과징금을 부과하지 않는다.
212 첫째, 영남권에 비하여 경인권 철스크랩 구매시장의 경우 초과수요 정도가 상대적으로 크지 않다. 그에 따라 경인권 제강사들은 '적정한 철스크랩 재고량 확보’를 위하여 기준가격 안정화를 도모하려고 철크스랩 기준가격 관련 중요 정보를 상호 교환하거나 대면 모임에 참석할 유인이 상대적으로 약하다고 볼 수 있다.
213 실제 경인권 철스크랩 기준가격이 영남권 대비 약 5∼20원/kg 정도 낮게 형성되어 있어, 굳이 정보교환이나 대면합의를 통하지 않더라도 안정된 철스크랩 기준가격으로 '적정한 철스크랩 재고량 확보’를 도모할 수 있다.
214 둘째, 2010년 6월 합의개시일 당시 구매팀장 모임에 참석한 피심인 7개사 모두의 합의가 2018년 2월 공정거래위원회 카르텔조사국의 현장조사일 직전까지 지속되었던 영남권과는 달리 경인권에서는 2010년 2월 합의개시일 당시 구매팀장 모임에 참석한 피심인 5개사 중 2개사(동국제강, 현대제철)의 합의만이 인정되고 나머지 3개사(세아베스틸, 케이지동부제철, 환영철강공업)에 대해서는 합의 여부에 관한 사실관계의 확인이 곤란하다.
215 경인권 합의에 참여한 동국제강, 현대제철 두 회사가 제강사들 중에서는 시장점유율이 상대적으로 높은 것은 사실이나, 영남권에 비해서는 부당한 공동행위가 시장에 미치는 경쟁제한 효과나 그 파급효과가 제한적인 것으로 판단된다.
2) 산정기준
가) 관련매출액
(1) 관련 상품
(가) 국내에서 매입한 철스크랩 제품
216 관련매출액은 위반사업자가 위반기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액을 말하며, 상품 또는 용역의 대가의 합계액을 재무제표 등에서 영업수익 등으로 기재하는 사업자의 경우에는 영업수익을 관련매출액으로 본다.127) 관련매출액을 산정함에 있어서 관련 상품의 범위는 위반행위로 인하여 직접 또는 간접적으로 영향을 받은 상품의 종류와 성질, 거래지역, 거래상대방, 거래단계 등을 고려하여 행위 유형별로 개별적ㆍ구체적으로 판단하되, 관련 상품에는 당해 위반행위로 인하여 거래가 실제로 이루어지거나 이루어지지 아니한 상품이 포함된다.128) 217 피심인들은 자신들이 구매하는 철스크랩 기준가격의 변동폭 및 그 시기 등에 관하여 합의하였으므로 이 사건 가격 결정행위로 인해 직접 또는 간접적으로 영향을 받은 상품129) 은 국내시장에서 매입한 철스크랩 제품이다.130) (나) 피심인 주장에 대한 판단
218 피심인들은 이 사건 관련 상품에서 ① 특별구매ㆍ계약구매를 통한 매입액, ② 운송비, 인센티브 등의 금액, ③ 기타 부산사무소 조사기간, 피심인별 독자적 가격결정 행위가 이루어진 기간 등에서의 매입액은 관련매출액에서 제외되어야 한다고 주장한다. 이하에서는 이에 대하여 개별적으로 살펴본다.
① 특별구매ㆍ계약구매를 통한 매입액
219 피심인들은 재고량, 입고량을 고려하여 독자적으로 특별구매ㆍ계약구매를 하였다는 점, 이 사건 합의대상은 '철스크랩 기준가격의 변동폭 및 그 시기’인데 특별구매ㆍ계약구매는 각 사별로 기준가격의 변동폭을 달리 결정하였으므로 이 사건 공동행위의 직ㆍ간접 상품으로 보기 어렵다는 이유로 이 사건 관련매출액에서 제외되어야 한다고 주장한다.
220 살피건대, 앞에서 기술한 바와 같이 특별구매ㆍ계약구매란 '철스크랩 기준가격 안정화’라는 목적을 달성하고자 철스크랩 기준가격 인상에 대한 공급자인 소상ㆍ중상들의 기대심리를 억제하기 위하여 철스크랩 기준가격 인상 대신 피심인들이 사용하는 수단이다.
221 즉, 철스크랩 기준가격의 인상을 최대한 피하기 위하여 피심인별 상황에 따라 일시적으로 사용하는 수단으로서 피심인들의 교환 대상 정보에 특별구매ㆍ계약구매에 대한 내용도 포함되어 있다. 이러한 사실은 피심인들의 진술 및 내부문건 등을 통해 다수 확인된다.131) ② 운송비ㆍ인센티브 관련
222 피심인들은 운송비, 인센티브 등은 기준가격의 변동과 무관하며, 피심인별로 달리 책정되므로 구매가격의 경쟁요소에 해당되는바 관련매출액에서 제외되어야 한다고 주장한다.
223 그러나 법상 관련매출액은 “위반사업자가 위반기간동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액132) ”이므로 이 사건이 비록 철스크랩 기준가격을 합의한 것이라 하더라도 구매가격은 “기준가격+인센티브(운송비 포함)”로 결정되며 여기서 매입액은 구매가격에 의한 금액으로 봄이 상당하다는 점, 운송비, 인센티브 등은 기준가격에 더해져서 철스크랩 구매가격 전체를 이루는 것이지 철스크랩과 별개의 독립된 상품ㆍ용역의 거래대가에 해당되지 아니한다는 점, 피심인들도 운송비, 인센티브를 별도 구분하지 아니하고 매입액에 포함하여 회계처리를 하고 있다는 점 등을 고려할 때 피심인들의 주장은 이유 없다.133) ③ 기타
224 피심인들은 부산사무소 조사대상 기간은 위원회가 '무혐의’로 조치한 기간이므로 관련매출액 산정에서 제외되어야 하며, 피심인별 독자적으로 가격결정이 이루어진 기간, 위원회가 합의내용을 특정하지 못한 기간 내지 합의내용에 영향을 받지 아니한 기간, 기준가격 인상 기간 등의 매입액은 관련매출액에서 제외되어야 한다고 주장한다.
225 그러나 부산사무소의 무혐의 조치는 위반행위에 대한 증거를 확보하지 못한데 기인하는 것이며 본 건 조사에서 증거가 추가 확보되어 부당한 공동행위에 대한 입증이 되었다는 점, 일부 기간에 한해 기준가격이 급변하였다거나 일부 피심인에 한해 기준가격을 급변시켰다고 하더라도 이 사건 각 담합행위는 하나의 공동행위로 인정된다는 점134) , 피심인들 중 누구도 합의 탈퇴 의사를 표시한 사실이 없다는 점, 반복적 경쟁을 통해 담합이 사실상 파기되었다고 인정할 만한 사정도 발생하지 아니하였다는 점, 피심인들은 기준가격이 전체적으로 인상되었던 기간에도 구매팀장 모임을 갖고 과도한 가격인상 자제와 특별구매ㆍ계약구매를 통한 우회적 가격인상 지양 등을 합의하며 공동행위를 유지하였다는 점 등을 고려할 때 위반행위 전체 기간에 대한 관련매출액을 산정하는 것이 타당하고, 이에 반하는 피심인들의 주장은 이유 없다.
226 한편, 이와 별개로 위원회는 피심인들이 주장하는 조달청 입찰 참여 등의 방식으로 구매하여 이 사건 담합에 직ㆍ간접적으로 영향을 받았다고 보기 곤란한 물량, 계열사(그룹사)ㆍ관계사 등 이 사건 관련 상품과 상품의 종류ㆍ성질, 거래구조 등이 상이한 물량 등은 관련매출액에서 제외하여 산정하였다.
(2) 위반행위 기간
227 공동행위의 시기는 최초 합의일이고, 종기는 사실상 공동행위가 파기되어 더 이상 유지되지 않게 되는 날이다. 다만, 합의일을 특정하기 어려운 경우에는 사업자별로 실행개시일을 위반행위의 개시일로 본다.135) 228 부당한 공동행위가 종료한 날은 그 합의에 기한 실행행위가 종료된 날이므로 합의에 참가한 일부 사업자가 부당한 공동행위를 종료하기 위해서는, 다른 사업자에 대하여 합의에서 탈퇴하였음을 알리는 명시적 내지 묵시적인 의사표시를 하고 독자적인 판단에 따라 담합이 없었더라면 존재하였을 가격 수준으로 인하하는 등 합의에 반하는 행위를 하여야 한다.136) (가) 시기
229 이 사건 공동행위의 각 권역별 위반행위 개시일은 위 '2. 가.’에서 살펴본 바와 같이 구매팀장 모임에서 최초로 합의하였다고 인정된 날을 위반행위 개시일로 본다. 따라서 영남권 피심인들의 위반행위 개시일은 2010. 6. 3.로, 경인권 피심인들의 위반행위 개시일은 2010. 2. 18.로 본다.
230 피심인별 위반행위의 개시일은 아래 <표 32> 기재와 같다.
<표 32> 피심인별 위반행위 개시일
(나) 종기
231 피심인들은 이 사건 가격 결정행위에 대하여 최초 합의한 날부터 현장조사일인 2018. 2. 20.에 이르기까지 합의를 탈퇴하겠다는 의사를 표시한 사실이 없고 합의가 없었더라면 존재하였을 수준으로 구매가격을 책정한 사실도 없으며 반복적인 가격경쟁이 있었다고 볼 만한 사정도 없으므로 그 종료일은 현장조사일인 2018. 2. 20.로 본다.
232 한편, 영남권 피심인들 중 한국제강 및 한국특수형강에 대해서는 위 '2. 가.’에서 살펴본 것와 같이 부산사무소 현장조사일인 2016. 4. 6. 이후 이 사건 공동행위 가담여부에 관한 사실관계의 확인이 곤란하므로 2016. 4. 6.을 위반행위의 종료일로 본다.
233 피심인별 위반행위의 종료일은 아래 <표 33> 기재와 같다.
<표 33> 피심인별 위반행위 종료일
(3) 관련매출액의 산정
234 피심인들이 각각 이 사건 위반행위 기간 동안 국내에서 철스크랩을 매입한 내역을 관련매출액으로 산정하면 아래 <표 34> 기재와 같다.
235 한편, 한국특수형강은 2015. 12. 18. 부산지방법원 제2파산부로부터 회생절차 개시가 결정되고 2018. 10. 2. 회생절차가 종료된 사실이 있다.
236 회생절차개시 전에 과징금 부과의 대상인 행정상의 의무위반행위 자체가 성립하고 있으면, 그 부과처분이 회생절차개시 후에 있는 경우라도 그 과징금 청구권은 회생채권이 되고, 장차 부과처분에 의하여 구체적으로 정하여질 과징금 청구권이 회생채권으로 신고되지 않은 채 회생계획인가결정이 된 경우에는 '채무자 회생 및 파산에 관한 법률’(이하 ’채무자회생법' 이라 한다) 제251조 본문137) 에 따라 그 과징금 청구권에 관하여 면책의 효력이 생겨 행정청이 더 이상 과징금 부과권을 행사할 수 없다.138) 237 따라서 한국특수형강의 관련매출액은 위반행위 기간 동안의 관련매출액 중에서 회생절차개시결정이 내려진 2015. 12. 18. 전의 관련매출액을 제외하여 산정한 31,911,294천 원으로 한다.139) <표 34> 피심인별 관련매출액(단위: 천 원, 부가가치세 제외)
* 자료출처 : 피심인들 제출자료
나) 부과기준율
238 이 사건 공동행위는 가격 인하ㆍ인상 또는 유지 등에 관한 경쟁제한성만 있는 경성 공동행위로서 장기간에 걸쳐 이루어진바 '중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (가). 규정에 따라 3.0～5.0%의 부과기준율 적용대상이다.
239 그러나 '철스크랩 시장안정화’라는 큰 틀에서 참여자들의 상황에 따른 개별 행위가 허용되는 비교적 느슨한 담합이었다는 점, 그에 따라 철스크랩 구매 시장에서 경쟁제한성이 크게 제한되었다고 보기는 어렵다는 점, 구매담합의 특성상 부당이득의 정도가 크다고 보기는 어렵다는 점 등을 고려하여 2%의 부과기준율을 적용한다.
다) 산정기준
240 관련매출액에 부과기준율 2%를 곱하여 산정한 피심인별 산정기준은 아래 <표 35> 기재와 같다.
<표 35> 피심인별 산정기준
(단위: 천 원, 부가가치세 제외)
3) 행위요소에 의한 1차 조정
241 피심인들 중 동국제강, 현대제철은 과거 5년간 법 위반 횟수 및 점수가 각 2회 6점, 3회 8점이므로, 과징금고시 Ⅳ. 2. 나. 규정에 따라 기본 산정기준의 20% 및 40%를 가중한다.140) 242 이에 따른 피심인별 1차 조정 산정기준은 아래 <표 36> 기재와 같다.
공정거래위원회는 위와 같이 의결하였다.
2021년 01월 18일
【위원정보】
의 장 위 원 장 조 성 욱
부위원장 김 재 신
주심위원 신 영 호
위 원 윤 수 현
위 원 김 봉 석
위 원 이 정 희
위 원 최 윤 정
【별지】
<별지 1>
영남권 피심인들의 구매팀장 모임현황