법규에서 모든 상황을 예측하여 그에 부합하는 행정행위를 규정할 수는 없기 때문에, 법규의 내용은 일반적으로 추상적인 문언으로 규정되는 것이 일반적이다. 그렇게 함으로써 행정청은 개별적인 상황에서 법문의 의미를 명확히 해석하여 그에 부합하는 행정행위를 하게 되는데, 이렇게 행정청의 판단에 의해 구체적으로 확정되는 법문상의 행정행위 요건을 불확정개념이라고 한다.
재량행위와 불확정개념을 구분하지 않는 학설도 있으나, 통설은 일반적으로 이를 구분하여 사용하고 있다. 재량행위가 선택가능한 여러 행위 중에서 하나를 행정청의 자유판단에 의해 선택할 수 있도록 한 것이라면, 불확정개념은 구체적인 상황에서 올바른 해석은 오직 하나만이 존재한다는 점에서 차이가 있다. 다만, 불확정개념의 해석에는 행정청 자신의 해석을 우선하여야 한다는 판단여지설이 주장되고 있다. 불확정개념의 예는 ‘불공정한 행위’, ‘주거환경에 대한 위험’, ‘도시계획의 필요성’ 등과 같은 다의적이고 추상적인 법문의 표현들이다.