국가인권위원회 결정문

【주문요지】

보건복지부장관에게， 국민기초생활보장제도에서 부모와 주거를 달리하는 19세 이상 30세 미만의 미혼 자녀에 대하여 원칙적으로 부모와 별도가구로 인정할 수 있도록 관련 법，제도 개선 방안을 마련할 것을 권고

【판정요지】

.

【결정례전문】

국 가 인 권 위 원 회

결 정

제 목 20대 청년을 개별가구로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도 개선 권고

주 문

보건복지부장관에게, 20대 청년의 빈곤 완화 및 사회보장권 증진을 위해

국민기초생활보장제도에서 부모와 주거를 달리하는 19세 이상 30세 미만의

미혼 자녀에 대하여 원칙적으로 부모와 별도가구로 인정할 수 있도록 관련

법ㆍ제도개선방안을마련할것을권고합니다.

이 유

Ⅰ.검토 배경

청년 1인가구수는지속적으로증가하고있고,청년 1인가구의빈곤수준

은 부모와 함께 사는 청년에 비해 더 높으며, 특히 코로나19로 인한 고용

충격으로청년이처한상황은악화되고있다.

정부는 국민의 인간다운 생활을 보장하기 위한 사회보장 의무를 이행하

기 위해 대표적인 공공부조제도인 국민기초생활보장제도를 마련하여, 생활

유지 능력이 없거나 생활이 어려운 국민의 최저생활을 보장하고 자립을 지

원하고있다.

그런데 국민기초생활보장제도는 가구를 보장 단위로 하여 가구 전체의

소득과 재산을 고려하여 수급자를 선정하고 급여를 산정하면서, 원칙적으로

"미혼 자녀 중 30세 미만인 사람"은 주거를 달리하여도 부모와 동일 보장가

구로 포함하고 있다. 이로 인해 부모와 주거를 달리하는 19세 이상 30세 미

만의 미혼 청년은 부모의 소득과 재산이 함께 고려되어, 수급자 선정 기준

에서 탈락하거나, 선정된다고 하더라도 1인당 현금 수급액이 1인가구 수급

액보다적다.

국가인권위원회(이하 "인권위"라함)는 2019년 ◆빈곤청년인권상황실태조

사◆를 실시하고, 국가인권위원회법 제19조 제1호 및 제25조 제1항에 따라

20대 청년에 대한 사회안전망 강화를 위해 아래와 같이 개선 방안을 검토

하였다.

Ⅱ.판단 기준

헌법 제34조, 세계인권선언 제22조, 제25조, 유엔 경제적ㆍ사회적 및

문화적 권리에 관한 국제규약 (이하 "사회권규약"이라 함) 제9조, 제11조,

사회보장기본법 제2조, 국민기초생활 보장법 제1조, 청년기본법 제2조,

제5조를판단기준으로하였다.

Ⅲ.국민기초생활보장제도 개관

1.사회보장을 받을 권리

헌법 제34조 제1항은 “모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진

다.”, 제34조 제2항은 “국가는 사회보장ㆍ사회복지 증진에 노력할 의무를 진

다.”라고 규정하여, 국민에게 사회보장을 받을 권리를 보장하면서 국가에

대하여사회보장을할의무를천명하고있다.

세계인권선언 제22조는 “모든 사람은 사회의 일원으로서 사회보장을

받을 권리를 가지며, 국가적 노력과 국제적 협력을 통하여, 그리고 각 국가

의 조직과 자원에 따라서 자신의 존엄과 인격의 자유로운 발전에 불가결한

경제적, 사회적 및 문화적 권리들을 실현할 권리를 가진다.”, 제25조는 “모

든 사람은 의식주, 의료 및 필요한 사회복지를 포함하여 자신과 가족의 건

강과 안녕에 적합한 생활수준을 누릴 권리와 실업, 질병, 장애, 배우자 사

망, 노령 또는 기타 불가항력의 상황으로 인한 생계 결핍의 경우에 보장을

받을 권리를 가진다.”라고 규정하고있다. 아울러, 유엔 사회권규약 제9조

는 사회보장에 대한 권리를, 제11조 제1항은 적당한 생활수준을 누릴 권리

와생활조건을지속적으로개선할권리를천명하고있다.

정부는 이러한 헌법과 국제인권기준에 따라 국가의 사회보장 의무를 실

천하기 위해 사회보장기본법 , 국민기초생활 보장법 등을 제정하여 국민

의 사회안전망을 확보해 왔다. 사회보장기본법 제2조는 “모든 국민이 다

양한 사회적 위험으로부터 벗어나 행복하고 인간다운 생활을 향유할 수 있

도록 자립을 지원하며, 사회참여ㆍ자아실현에 필요한 제도와 여건을 조성하

여 사회통합과 행복한 복지사회를 실현하는 것”을 사회보장의 기본 이념으

로규정하고있다.

2.국민기초생활보장제도 보장 단위의 문제점

국민기초생활 보장법 제1조에 따르면, 국민기초생활보장제도는 생활

이 어려운 사람에게 필요한 급여를 실시하여 이들의 최저생활을 보장하고

자활을 돕는 것을 목적으로 한다. 즉 국민기초생활보장제도는 우리나라의

대표적인 공공부조제도 중 하나로, 최후의 사회안전망으로서 사회보장제도

중에서도가장기본적인제도이다.

국민기초생활보장제도는 가구단위 보장을 원칙으로 하고 있으며, 이는

가구단위로 소득인정액을 산정하고, 가구단위로 급여액을 결정하고 지급한

다는 것을 의미한다. 그리고 “개별가구”는 국민기초생활보장제도 수급에 관

한기본단위로서,수급자또는수급권자로구성된가구를의미한다.

국민기초생활 보장법 시행령 제2조 제1항 제1호는 주거를 같이하는 경

우에는 동일 보장가구로 보며, 같은 항 제2호 나목은 세대별 주민등록표에

등재되지 않은 사람이어도, 즉 부모와 주거를 달리하여도 "미혼 자녀 중 30

세 미만인 사람"이라면 부모와 동일 보장가구로 본다고 규정하고 있다. ◆

2020년 국민기초생활보장사업 안내(지침)◆에 따르면, "부모와 주거를 달리하

는"이란 "부모와주소를달리하는경우"를의미한다.

국민기초생활 보장법 시행령 제2조 제2항 제7호에 따라, 시장ㆍ군수ㆍ구

청장이 생계 및 주거를 달리한다고 확인한 사람은 별도가구로 보장될 수

있다. 그러나 지방자치단체장의 재량적 판단에 따라 별도가구로 분리 가능

한 것은 아니며, ◆2020년 국민기초생활보장사업 안내(지침)◆에 명시된 사례

에 해당한다고 판단된 경우에만 별도가구 보장이 가능하다. 그런데 결혼하

지 않은 20대 청년이 부모로부터 독립하여 생활하는 경우에 대해서는 위

지침에 명시되어 있지 않아 실질적으로 별도가구 보장이 어렵다. 즉 국민

기초생활 보장법 시행령 제2조 제2항 제7호는 20대 청년을 위해서 제대로

작동하고있지못함을알수있다.

이에 따라 20대 청년은 부모와 동일가구로 묶여, 수급 조건을 심사할 때

부모의소득ㆍ재산이포함된가구전체의소득인정액으로조사된다.이로인해

부모의소득ㆍ재산이함께고려됨에따라,선정기준에서탈락하거나,생계급여

또는 주거급여 수급대상자로 선정된다고 하더라도 1인당 현금 수급액이 1인

가구수급액보다적다.

20대 청년이 교육급여 수급 대상자는 아니지만, 20대 청년에게 아동인 형

제ㆍ자매가 있을 경우 교육급여 선정 시 별도가구 보장 여부가 부모-아동 가

구원의 소득ㆍ재산 조건 충족 여부에 영향을 미친다. 의료급여도 별도가구

보장여부가소득ㆍ재산조건충족여부에영향을미친다.다만,의료급여수

급액은 1종인지 2종인지 여부 및 진찰ㆍ검사ㆍ치료 내용ㆍ처방 약제 등에 따라

결정되기때문에의료급여수급액자체에직접영향을미치지않는다.

한편, 중앙생활보장위원회는 제58차 회의(2019. 7.)에서 위와 같은 문제점

을 개선하기 위해 주거급여에 한해 수급가구의 20대 미혼 자녀가 부모와

별도로 거주하는 경우, 주거급여를 분리 지원하겠다고 밝혔으며, 2020. 8.

발표한 ◆제2차기초생활보장종합계획(2021~2023)◆에도이를명시하였다.

제도개선의 취지는 청년가구의 높은 주거비 부담은 안정적인 사회진입에

걸림돌로 작용하며, 특히 수급가구 내 부모와 주거를 달리하는 20대 청년은

부모로부터 부양받을 가능성이 적은 반면 임대료 부담은 커서 주거비 지원

이 절실하기 때문이다. 20대 청년을 제한적으로나마 부모와 별도가구로 보

장한 제도개선이라는 점에서 의의가 있으며, 수급가구의 20대 청년은 부모

의 소득ㆍ재산과 관계없이 본인의 소득ㆍ재산을 기준으로 적어도 주거급여에

한해서는사회권적기본권을확보하게되었다.

그러나 위 제도개선 사항은 원가구가 수급가구인 경우에만 그 자녀를 별

도가구로 보장하고 있고, 원가구가 수급가구가 아닌 경우에는 적용되지 않

는다. 또한 정부는 ◆제2차 기초생활보장 종합계획(2021 ~ 2023)◆에서 부모와

청년의 주민등록지가 시ㆍ군을 달리하는 경우에 주거급여를 분리지급 하되,

보장기관이 인정하는 예외 사례에 해당하는 경우에만 분리지급 할 계획이

라고 밝혔는데, 이는 ◆2020년 국민기초생활보장사업 안내(지침)◆에서 정한

"별도 거주"에 대한 기준인 "주소를 달리하는 것"보다 더 제한되고 엄격한

기준이라는점에서한계가있다.

3.외국의 공공부조제도 보장단위 사례

서구 사회와 한국 사회는 경제ㆍ사회ㆍ문화의 차이로 인해 사회보장제도

설계 당시 출발이 다를 수밖에 없었다. 개인주의 문화가 강한 서구 사회에

서는 성인이 된 20대를 부모와 독립된 주체로 인식하는 경향이 강하기 때

문에, 공공부조의 보장단위는 대체적으로 부모와 아동으로 구성된 가구를

단위로하고있으며,이를보여주는구체적인외국사례는아래와같다.

스웨덴의 공공부조의 경우 18세 이상을 대상으로 하며, 부모는 18세(학업

중인 경우 20세) 이후 자녀에 대한 지원 의무가 없고, 성년 자녀 역시 부모

를 부양할 의무가 없다. 따라서 선정 및 급여를 위한 단위가 "가구"이지만,

이때의 가구는 부모와 아동만으로 구성되는 개념으로, 함께 거주하고 있다

고하더라도 18세이상의자녀는별도가구로고려된다.

영국의 공공부조는 18세 이상이면서, 연금수급 연령에 도달하지 않은 저

소득계층 혹은 실업자를대상으로 하며, 보장 단위는 "가구"이지만스웨덴과

마찬가지로 가구는 부모와 아동만으로 구성되며, 성인 자녀 혹은 부양 필요

가 없는 사람은 동일 가구로 보지 않는다. 한편 부모와 독립하여 거주하고

부모와 관계가 멀어져 경제적 지원을 받지 않는 16 ~ 17세 청소년도 별도로

지원을받을수있다.

독일의 20대 청년의 경우 실업급여Ⅱ를 통해 기초생활을 보장받고 있는

데, 부조가 필요한지 여부를 판단할 때 구직자 본인뿐만 아니라 수요공동체

(Bedarfsgemeinschaft) 내에서 동거하고 있는 가족들의 수입과 자산도 고려

하여 결정된다. 그러나 수요공동체는 연령과 관계없이 함께 거주하면서 생

계를 공유하면 성립하는 개념이므로, 미혼 자녀가 부모와 주거를 달리한다

면부모가자녀의수요공동체에포함되지않는다.

우리나라는 1961년 생활보호법 , 1999년 국민기초생활 보장법을 제정

할 때 일본법을 참고하였다. 일본은 세대단위를 원칙으로 하며, 세대의 인

정은 원칙적으로 동일한 주거에 거주하면서 생계를 같이하고 있는 자를 기

준으로 한다. 거주를 같이하지 않는데 동일 세대로 인정되는 경우에 대해서

는 법령에서 일률적으로 규정하고 있지 않으며, 생활보호법(生活保護法)

에서정한기준에따라복지사무소에서판단한다.

이처럼 개인주의 문화가 강한 서구 유럽사회뿐만 아니라, 가족주의 문화

가 있는 일본에서조차 성년이 된 20대 미혼 청년을 별도의 보장 단위로 보

지않는사례는발견되지않는다.

Ⅳ.판단

1.제도개선의 필요성

가.자유롭고독립적인성인으로서의인정

한국 사회에서는 전통적으로 가족주의 문화가 강하여 20대 청년을 부모

의 울타리 안에 존재하는 집단으로 인식하는 경향이 크다. 국민기초생활보

장제도를비롯한각종제도및 정책은 20대청년을독립된주체로인정하지

않는 경우가 많았다. 그러나 개인주의문화가점차확산되고, 서구 유럽에서

보이는 20대 청년의 자유롭고 독립적인 생활을 접해오면서, 20대 청년이 부

모로부터 독립하길 기대하면서 독립하지못한청년을 부정적인 시각으로바

라보는시각도함께존재하고있다.

우리 민법에서는성년의나이를 19세로규정하고있고,직계혈족및그

배우자 간에는 부양의 의무가 있다. 따라서 민법상 부모와 19세 이상의

자녀는 직계혈족 간으로 서로 부양할 의무가 있으나, 그 부양 의무는 부양

의무자가 자기의 사회적 지위에 상응하는 생활을 하면서 생활에 여유가 있

음을 전제로 하여 부양받을 사람이 자력 또는 근로에 의하여 생활을 유지

할 수 없는 경우에 한하여 그의 생활을 지원하는 것을 내용으로 하는 제2

차부양의무이다(대법원 2012. 12. 27.선고 2011다96932판결).

청년기본법 제2조는 청년(19세이상 34세 이하)이인간으로서의 존엄과

가치를 실현하고 행복한 삶을 영위할 수 있는 권리를 보장받으며 건전한

시민으로서의 책무를 다할 수 있도록 하는 것을 기본이념으로 하면서, 이를

구현하기 위해 청년 정책을 추진할 때 "청년 개개인의 자질 향상과 능동적

삶의 실현"을 고려할 것을 규정하고 있다. 이를 통해, 국가가 추구해야 할

인권 증진의 방향은 20대 청년의 자유롭고 독립적이며 능동적인 성장과 발

전을지원하는것임을알수있다.

아울러 국민기초생활보장제도는 최저생활 보장뿐만 아니라 자활을 돕는

것을 목적으로 하고 있다. 생계급여의 경우 18세 이상 64세 이하의 사람을

근로능력이 있는 사람으로 보아 조건부과유예자 또는 조건제시유예자에 해

당하지 않는 이상 자활사업에 참여할 것을 조건으로 급여를 지급하고 있으

며, 수급 가능 여부를 판단할 때 수급탈피 가능성및 발전가능성을 중요한

요소로 고려하고 있다. 이는 20대 청년을 비롯하여 근로능력이 있는 국민이

라면 국가의 지원 없이 스스로 자립하여 주체적인 삶을 사는 것이 바람직

하다는관점이반영된것이라고할수있다.

그럼에도 불구하고 부모와 주거를 달리하는 20대 미혼 자녀를 원칙적으

로 부모와 별도가구로 보장하는 것에 대해, 보건복지부는 보장가구에서 일

률적으로 제외하는 것은 바람직하지 않다는 입장이다. 그 이유는 20대 미혼

자녀는부모와통상적으로생계를함께하고있기때문이다.

20대 청년의 경우 대학입학 준비생, 대학(원)생, 취업준비생으로서 부모로

부터 지원받는 비중이 높을 수는 있겠지만, 다음과 같은 이유로 30세까지는

부모와 생계를 함께하고, 30세가 넘으면 그렇지 않다고 보는 것은 합리적이

지 않다. 첫째, 대학 졸업 후 20대 후반에 취업을 하는 경우가 많을 뿐만

아니라 고등학교를 졸업한 직후 취업을 하는 경우도 있으며, 대학입학 준비

생ㆍ대학(원)생, 취업준비생인경우에도 아르바이트를 통해 소득 활동을 하는

경우가 있다. 둘째, 심화되는 고용난으로 인하여 일을 하지 않고 직업교육

이나 훈련도 받지 않는 니트(NEET; Not in Education, Employment or

Training) 현상이 20대뿐만 아니라 30대에서도 발생하고 있어 30대도 부모

로부터 지원을 받는 경우가 많아졌을 것으로 예상되는데, 보건복지부는 30

대를 원칙적으로 별도가구로 보장하는 것에 대해서는 문제시하지 않는다.

한국노동연구원의 연구(2019)에 의하면, 20대 비구직 니트는 2000년 31만 8

천명에서 2018년 77만 7천명으로 144.3% 증가한반면, 같은기간 30대비

구직 니트는 6만 8천 명에서 30만 5천 명으로 348.5% 증가한 것으로 나타

나 절대적인 숫자는 20대가 많지만 증가세는 30대가 더 가파르다는 것을

알수있다.

한편, 20대청년과 30대청년은모두 민법상성인이고부모의친권으로

부터 벗어나 있으며, 부모또한 더이상 보호와 교양의 의무를 부담하지 않

는다는 점에서 차이가 없다. 부모의 보호를 받던 자녀가 19세에 이름과 동

시에 그러한 보호로부터 모두 벗어난다고 볼 수는 없겠지만, 대체로 부모가

20대 자녀를 부양하고 있을 것이라는 기대를 일반화하여 20대 자녀가 미성

년일 때와 똑같이 부모의 보호를 받으며 생계를 같이하고 있다고 보는 것

은바람직하지않다.

20대 청년을 부모와 동일가구로 보는 국민기초생활 보장법 시행령 제2

조 제2항 제7호와 이에 대한 보건복지부의 입장은 20대 청년을 "부모"와의

경제적 동일체로 취급하여 민법상 성인임에도 불구하고 자유롭고 독립적

인성인으로보지않는것이다.

국민기초생활보장제도가 생활이 어려운 사람들의 진정한 의미의 자유롭

고 독립적이며 능동적인 성장과 발전을 지원하는 방향으로 나아가기 위해

서는 현재 사회적으로 활발하게 논의되고 있는 부양의무자 기준 폐지, 생계

급여 보장수준 상향 등에 대한 검토뿐만 아니라, 20대 청년 별도가구 보장

도 함께 고려되어야 한다. 특히 국민기초생활보장제도가 단순히 시혜적인

제도가 아닌 헌법상 인간다운 생활을 할 권리를 구체화한 권리보장제도

임을 고려한다면, 공적 지원이라는 국가 책임을 축소할 목적으로 가족주의

문화를 강조하는 것은 지양되어야 하며, 20대 청년을 자유롭고 독립적인 성

인으로인정하는제도개선이바람직하다.

나. 20대청년의빈곤상황개선

1) 20대청년빈곤현황

"부모와 주거를 달리하는 20대 미혼 청년"에 관한 공식 통계가 확인되지

않아, 20대 1인가구의 현황을 통하여 빈곤 실태를 간접적으로 추정하였다.

국가인권위원회가 2019년 실시한 ◆빈곤청년 인권상황 실태조사◆에서는 청

년을 19 ~ 34세인 사람, 소득 빈곤을 소득이 균등화 중위소득 50% 미만인

경우로 정의하고, 통계청의 ◆가계금융복지조사◆를 활용하여 가구유형별 빈

곤율을 추정하였다. 그 결과 2018년 기준 시장소득과 가처분소득 기준 모두

청년가구 중 청년 1인가구의 빈곤율이 17.7%와 19.8%로 가장 높게 나타났

다. 가구주 연령별 소득 빈곤율을 살펴보면, 시장소득 기준의 경우 만 19 ~

24세 청년 가구주 가구의 빈곤율이 29.7%로 다른 연령대(25 ~ 29세 16.1%,

30 ~ 34세 12.8%)에 비하여 높게 나타났으며, 가처분소득 기준도 동일한 비

율(29.7%)로나타났다.

한편, 가처분소득 기준 빈곤율이 시장소득 기준 빈곤율보다 낮다면 공적

이전소득의 효과가 있다고 볼 수 있고, 반대의 경우라면 공적이전소득의 효

과가 미약하다고 볼 수 있다. 그런데 가구유형별 빈곤율이 가장 높았던 청

년 1인가구는 가처분소득 기준 빈곤율(19.8%)이 시장소득 기준 빈곤율

(17.7%)보다 높고, 가구주 연령별 빈곤율이 가장 높았던 19 ~ 24세 청년 가

구는 두 기준 빈곤율(29.7%) 모두 동일하게 나타났다. 이를 통해 청년 1인

가구 및 20대 초반 청년가구의 공적이전소득의 효과는 미약한 것으로 추정

된다.

통계개발원(2020)에서 코로나19 이후 한국 사회동향을 분석한 보고서에

의하면, 코로나19 이후 고용감소가 가장 큰 계층은 여성, 20대 이하(15 ~ 29

세), 임시직 근로자로 나타났다. 특히 코로나19 이후 활동 위축으로 대면서

비스업인 도소매업, 음식숙박업, 교육서비스업에 타격이 가장 크게 나타났

다. 외식, 여가, 오락, 여행 등과 관련된 업종에서 노동수요가 급격히 축소

되었고, 카페ㆍ식당 등의 아르바이트생, 헬스장 트레이너, 학원 강사, 항공사

승무원 등의 청년들이 저임금노동, 무급휴직, 실직 또는 폐업 상태에 놓여

있는경우가많다.

코로나19로인한우울증(일명 "코로나블루")은 20대청년들에게도나타나

고 있다. 2019년 20대 여성 자살률은 전년 대비 25.5% 증가하였고, 2020년

상반기 20대여성 자살사망자수는 296명으로전년상반기 207명대비 43%

증가하였다. 2020. 1. ~ 8. 20대 여성 자살시도자는 전체 자살시도자의 32.1%

로 연령 및 성별 대비 가장 많았다. 전문가들은 20대 여성이 극단적 선택을

하는가장큰요인으로경제적문제를꼽고있다.

◆제2차 기초생활보장 종합계획(2021 ~ 2023)◆에서도 통계청의 가계동향조

사를 분석하여, 코로나19 이후 34세 이하 청년 가구주, 특히 임시직ㆍ일용직

청년과취업준비청년등에대한부정적영향이더욱확대될것으로예상하

며,청년층에대한선제적지원이필요함을밝힌바있다.

2) 20대청년빈곤상황개선의중요성

우리나라 20대 청년들은 대학 진학률이 높아 좋은 일자리에 대한 기대와

욕구가 강하지만, 고용 없는 성장이 고착화된 현실에서 노동시장에 진입할

기회를 얻기 어렵다. 저숙련ㆍ저임금 일자리 중심의 노동시장에서 소수의 좋

은 일자리를 얻기 위한 치열한 경쟁 속에 놓여 있으며, 노동시장에 진입하

였다 하더라도 불안정한 지위, 열악한 근로조건 속에서 낮은 소득으로 살아

가고 있다. 특히 코로나19로 인해 악화된 경제상황은 20대 청년을 더욱 극

한상황으로내몰고있다.

저소득 20대 청년에게 생활비, 주거비, 학자금대출상환 등의 경제적 부담

은 클 수밖에 없으며, 이는 단기적으로는 미래를 위한 저축을 어렵게 하고

부채를 늘려 재정적 불안정을 가져올 수 있고, 장기적으로는 미흡한 노후대

비로 이어지면서 빈곤의 악순환이 발생할 수 있다. 이처럼 청년세대는 현재

의불안정성뿐만아니라미래의불확실성속에서살아가고있다.

그런데 그동안 청년에 대한 사회적ㆍ정책적 관심과 논의는 청년의 어려움

을 일시적이고 잠정적인 것으로 전제하여, 아동, 노인 등 다른 취약계층에

비해 상대적으로 적었고, 이로 인해 정책적 지원 역시 상대적으로 부족하였

다.

특히 부모와의 갈등, 가정폭력, 가족 구성원으로부터의 성폭력 등을 이유

로 부모와 연을 끊은 채 살아가고 있는 20대 미혼 청년들, 패션ㆍ디자인ㆍ연

극ㆍ코미디ㆍ뮤지컬 등 예체능 계열 직군과 작가ㆍ프로듀서(PD) 등 방송직군에

서 "열정페이" 악습에 따라 저임금 노동을 하며 부모와 별도 거주하여 생활

비 부담마저 큰 20대 미혼 청년들 등은 국민기초생활보장제도에 의한 보호

의 필요성이 높음에도 정작 그 보호를 기대하기 어렵다. 이들은 부모와 동

일가구로 보장됨에 따라 빈곤함에도 그 빈곤이 드러나지 않는 영역에 존재

하여국가의사회보장체계에서소외되고있다.

그러나 생애사적 관점에서 보면 20대 때 사회 및 노동시장에 처음으로

진입해 경제활동의 주체가 되기 때문에, 이 시기의 위험이 제대로 관리되지

못하면 이후 60 ~ 80년간의 생애 전반의 위기로 확대될 수 있다는 점에서

이 시기의 관리가 중요하다. 청년 시기의 위험이 제대로 관리될 수 있도록

국가가 사회안전망을 촘촘히 설계한다면, 이후 위기를 예방할 수 있을 것이

다. 따라서 20대 청년의 어려움을 일시적인 것으로 치부해서는 안 되며, 20

대 청년이 현재의 불안을 해결하고 미래를 준비할 수 있도록 적시성과 충

분성을갖춘정책적지원이필요하다.

다.부모세대의노인빈곤예방

20대 청년을 자유롭고 독립적인 주체로 인식하지 않는 사회문화는 부모

또는 가족이 20대 청년을 부양해야 한다는 인식으로 이어지며 국가의 책임

을 약화시킨다. 2016년 육아정책연구소가 부모가 자녀에게 언제까지 지원을

해주어야 하는지에 대해 조사한 결과, 3,747명 중 49.3%가 대학 졸업할 때

까지, 23.6%가 취업할 때까지, 12.0%가 결혼할 때까지 지원해야 한다고 응

답하였다. 2008년 조사 결과(1,103명, 각 62.6%, 14.7%, 10.2%)에 비하면 "대

학 졸업할 때까지"에 대한 응답 비율은 62.6%에서 49.3%로 감소한 반면, 그

이후시기까지에대한응답비율은모두증가하였다.

이러한 문화 속에서 20대 청년이 부모에게 경제적으로 의존하는 비율은

높을 수밖에 없다. 2018년 한국청소년정책연구원의 연구에 따르면, 19 ~ 29

세 청년들(1,199명)의 한 달 생활비는 2018년 기준 평균 65만원으로 조사되

었고,한달생활비중부모또는친지로부터지원받는비율이 41.9%로나

타났다.

20대 청년의 부모 의존은 부모세대의 노후대비를 저해하여 노인빈곤을

심화시킬 수 있다. 나아가 부모에게 의존한 청년세대가 이후 장년이 되면

자신을 부양하느라 노후대비를 하지 못한 부모를 부양하면서 자신의 성인

자녀도 부양해야하는 이중 부담을 짊어지게 될 수 있다. 즉 청년세대의 어

려움을 방치하는 것은 부모세대뿐만 아니라 청년세대의 노후대비를 저해함

으로써노인빈곤을심화시킬수있는것이다.

노인빈곤의 문제를 해결하는 방법으로, 지금 당장 생계가 어려운 노인에

게 소득 지원을 늘리는 정책도 중요하지만, 근본적으로 국가는 지금의 부모

세대(장년층)와 청년세대가 노후대비를 할 수 있는 시스템을 마련해야 한

다. 국민기초생활보장제도가 부모와 주거를 달리하는 20대 청년을 별도가구

로 보장하는 것은 이러한시스템을 구축하는 일환이 될수 있을것이다. 실

제청년기본소득의정책효과를분석한연구1)에따르면, 20대청년대상으로

기본소득을 제공할 때 20대뿐만 아니라 부모세대의 소득분배 개선 및 빈곤

완화효과도나타났다.

라.사회변화를반영한제도개선

1961년 제정된 생활보호법은 만 18세 미만의 아동과 만 65세 이상의

노인만을 대상으로 하였는데, 이러한 생활보호법이 폐지되고 모든 국민을

대상으로 하는 국민기초생활 보장법이 제정되면서 보장 단위를 규정하게

되었다. 가구단위로 보장하는 국민기초생활보장제도가 30세 미만의 미혼 자

녀를 부모와 주거 분리 여부와 상관없이 동일 보장가구로 보는 것은, 30세

이상이거나 20대이지만 혼인한 경우와 달리, 혼인하지도 않았고 30세도 넘

지 않은 사람은 부모의 울타리 안에 존재하는 것으로 인식하는 1999년 국

민기초생활 보장법 제정 당시의 가족에 대한 사회적 인식과 합의가 반영

된결과라고볼수있다.

그러나 국민기초생활 보장법 제정 후 20년이 지난 시점에서는 사회 변

화를 반영하여 보장 단위의 타당성을 살펴볼 필요가 있다. 통계청의 인구

총조사를 살펴보면, 20대 청년 1인가구 수와 20대 청년 전체인구 중 1인가

구 비중이 2000년 50만 7천 가구(6.4%), 2010년 76만 3천 가구(11.6%), 2018

년 102만 가구(14.6%)로 증가한 것으로 나타났다. 2019년 통계청이 발표한

"장래가구특별추계(2017~2047년)"에 따르면, 전체 1인가구 수는 2017년 558

1) 이승주(2019), “청년기본소득도입의효과분석:소득재분배및빈곤완화를중심으로”, 「정부학연

구」 25(1), 113~120쪽.

만 3천가구(28.5%)에서 2047년 832만가구(37.3%)에이를것으로나타났다.

만혼 또는 비혼에 따른 20대 1인가구 수의 증가는 부모와 주거를 달리하

는 20대 미혼 청년 수의 증가를 의미하고, 앞으로 20대 1인가구 수는 지속

적으로 증가할 것으로 예상된다. 국민의 인간다운 생활을 보장하는 국민기

초생활보장제도는 연령과 혼인 여부에 따라 달리 적용되기보다 만혼 또는

비혼의 증가, 청년 1인가구의 증가 등 사회 변화를 반영하여 개선되어야 할

필요가있다.

2.예상 부작용에 대한 검토

가.가구분리로인한불이익여부

부모와 20대 자녀가 동일가구였을 때 수급하다가, 20대 자녀를 별도가구

로 분리함에 따라 부모가수급하지 못하는 경우가 발생할 수 있다. 예를 들

면, 부모의 소득인정액이 100만원, 20대 미혼 자녀의 소득인정액이 0원이라

고가정하면,동일가구일경우생계급여 3인가구선정기준(1,161,173원)을하

회하므로 수급할 수 있다. 별도가구로 분리될 경우, 20대 자녀는 수급할 수

있게 되나, 부모는 소득인정액이 2인가구 생계급여 선정기준(897,594원)을

상회하여수급하지못하게된다.

하지만 이는 부모의 소득인정액이 정부가 정한 최저생활 수준을 상회하

기 때문에 발생하는 현상이므로, 차상위계층 문제로 다룰 수는 있어도 별도

가구 분리의 반대 이유로 삼는 것은 바람직하지 않다. 뿐만 아니라, 20대

자녀가 1인가구 기준의 생계급여(527,158원)를 수급하게 되므로, 부모가 수

급하지 못하게 되더라도 별도가구 보장 시의 생계급여 지원액이 더 클 수

있다. 다만, 이와 같은 문제가 각 급여 선정기준 자체의 엄격성 때문에 발

생하는 측면도 있으므로, 선정기준 완화 및 수급액 상향 조정을 별도로 검

토할 필요가 있다. 또한 별도가구 보장 시 생계급여액과 주거급여액이 더

크더라도, 의료급여 수급 등 수급자 자격유지가 필요한 경우가 있어 반드시

별도가구 보장이 유리하다고 판단할 수 없으므로, 원칙적으로 별도가구로

보장하되,예외적으로동일가구로보장할수있도록하는것이바람직하다.

나.부유한부모의자녀가수급자가될수있는지여부

현재 생계급여와 의료급여는 부양의무자 기준 제도가 남아있기 때문에,

20대 미혼 자녀를 별도가구로 보장한다고 하더라도 부양의무자 기준을 충

족해야만 수급 가능하다. 따라서 부모가 부유하다면 20대 미혼 자녀는 생계

급여와 의료급여를 수급할 수 없다. 다만, 생계급여는 부양의무자 기준이

단계적으로 완화될 예정이며, 급여 종류를 불문하고 완전 폐지가 필요하다

는 논의가 지속적으로 제기되고 있으므로, 향후 부양의무자 기준이 완전히

폐지된다면 부유한 부모로부터 가구가 분리된 저소득 자녀가 수급자가 될

수있다.

하지만, 부모가 자녀에게 지원할 경우 자녀의 소득인정액 산정 시 "사적

이전소득"으로 반영된다. 또한 무소득ㆍ저소득 자녀가 부유한 부모의 지원과

기초생활보장급여 중 기초생활보장급여를 선택할 가능성이 높다고만 볼 수

없고, 설령 기초생활보장급여를 선택한다고 하더라도 이는 20대 청년 본인

의소득ㆍ재산이적기때문에발생하는사회적기본권의정당한행사이다.

아울러, 부모의 지원을 받으면서 이 사실을 숨기고 기초생활보장급여를

받는 등 국민기초생활 보장법의 입법취지를 잠탈하려는 시도가 발생할

수있다.

그러나 이러한 시도는 다만 20대 미혼 자녀에게만 발생할 가능성이 있는

것이 아니라, 연령과 혼인 여부와 무관하게 발생할 수 있다. 또한 사적이전

소득, 보장기관 확인소득, 정기적인 확인조사 및 부정수급 적발 시 보장비

용 징수, 별도 거주 증빙 서류 제출 등과 같이 부정수급을 방지할 제도적

장치가마련되어있다.

다.재정적부담

부모와 주거를 달리하는 20대 청년을 원칙적으로 별도가구로 보장할 경

우 20대 청년이 기초생활보장급여를 수급하기 위해 부모와 떨어져 살기를

선택할 것이고, 이에 따라 복지 예산이 과다 지출될 것이라고 우려하는 의

견도있다.

그러나 우려하는 만큼의 과다 지출이 발생할 것이라고 단정할 수 없다.

그 이유는 1인가구 주거급여액 또는 생계급여액+주거급여액의 실수령액을

독립하여 지출하게 될 비용(월세, 관리비, 생활비 등)과 비교해 보았을 때,

부모와 함께 거주하던 저소득 청년이 주거 독립을 결심할 만큼 그 금액이

크지 않기 때문이다. 특히 소득인정액이 기준 중위소득의 30% 초과 45%

이하인 청년들은 주거급여만 수급할 수 있는데, 그 주거급여 실수령액조차

기준임대료에서 자기부담금이 제외된 금액이어서 실제 임대료에 크게 못

미치므로,청년이독립할유인이크다고보기어렵다.

한편, 주거급여의 경우에도 부양의무자 기준 폐지 전 예산 부족 및 복지

예산 과다지출이 반대 이유로 제기되었으나, 실제 폐지 이후 전년 대비 약

5,477억원이 증액된 주거급여 예산 중 약 1,140억원이 불용되었다. 이를 보

면, 부모와 주거를 달리하는 19세 이상 30세 미만의 미혼인 사람을 별도가

구로 본다고 하여 우려하는 만큼의 과다 지출이 발생할 것이라고 단정할

수없다.

사회보장제도는 재정 제약으로 인해 한계에 직면하는 경우가 많고, 그러

한 재정 제약이 정당성을 갖는 이유는 국민의 다양한 욕구를 충족시키기

위해 자원 배분이 불가피하기 때문이다. 그러나 사회보장은 국가의 가장 핵

심적인 존재이유 중 하나이므로, 국가가 국민의 인간다운 삶을 보장하기 위

해 적극적으로 재정을 편성해야 할 의무를 갖는 것으로도 해석할 수 있다.

특히 국민기초생활보장제도는 모든 국민의 최저한의 생활을 보장함으로써

인간으로서의 존엄과 가치가 훼손되지 않도록 해주는 가장 기본적이고 주

요한제도임을고려할필요가있다.

3.소결

20대 청년을 자유롭고 독립적인 성인으로 인정하는 문화를 선도하고, 20

대 청년의 빈곤 상황을 개선하며 자립을 지원하고, 부모와 청년세대 모두

노후대비를 할 수 있는 시스템을 구축하며, 20대 1인가구 증가라는 사회 변

화를 반영할 수 있도록, 국민기초생활보장제도에서 부모와 주거를 달리하는

19세 이상 30세 미만의 미혼 자녀에 대하여 원칙적으로 부모와 별도가구로

인정하는것이필요하다.

Ⅴ.결론

이상과 같은 이유로 국가인권위원회법 제19조 제1호 및 제25조 제1항

에따라주문과같이권고하기로결정한다.