개인정보보호위원회 결정문

【결정요지】

【주문】

서울교통공사는 부정승차 적발시스템 구축ㆍ운영을 위하여 우대ㆍ할인카드를 이용한 고객들이 승하차 일시ㆍ역, 교통카드번호, 교통카드종류 및 게이트 번호를 이용할 수 없다.

【이유】

별지와 같다.

이상과 같은 이유로 주문과 같이 의결한다.

2025년 02월 12일

【위원정보】

【별지】

1. 질의배경

○ 서울교통공사(이하 '공사’)는 「도시철도법」제2조 제8호에 따른 도시철도운영자로 어린이 및 청소년 대상으로 운임 요금을 할인하고 있고, 「노인복지법」, 「장애인복지법」, 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 및 「여객운송약관」 등에 따라 65세 이상인 사람, 장애인, 유공자를 대상으로 운임 요금이 전액 면제되도록 우대하고 있으며,

-우대ㆍ할인카드 사용 대상이 아닌 사람이 해당 카드를 사용한 것으로 의심되는 경우 「여객운송약관」제23조 제2항에 따라 공사 직원이 신분증명서를 요청하고, 이때 유효한 신분증을 제시하지 못하는 등 부정승차가 확인되는 경우에는 「도시철도법」제10조, 제43조 제1항 및 「서울교통공사 설립 및 운영에 관한 조례」(이하 '서울교통공사 조례’) 제21조의2 제1항에 근거하여 부가 운임을 징수하거나 「형법」제347조의2 및 348조의2를 근거로 형사 고발하고 있음

○ 한편, 우대ㆍ할인 대상자가 아닌 고객이 해당 카드를 사용하는 등 부정승차는 매년 5만건 이상 발생하고 있고, 공사는 CCTV 모니터링, 직원 게이트 근무 등으로 부정승차자를 적발하고 있으나 해당 방법만으로는 부정승차자를 실효성 있게 적발할 수 없다고 판단하고 있음

○이에, 공사는 우대ㆍ할인카드를 이용하는 고객들의 승하차 일시ㆍ역, 교통카드종류(경로, 장애, 유공자, 어린이, 청소년), 교통카드번호, 통과한 게이트 번호 등 교통카드정보를 이용하여 부정승차 적발시스템을 구축하고, 해당 시스템을 통해 부정승차 의심내역 추출 후 이를 역내 CCTV와 비교하여 부정승차자로 확증하는 등 부정승차에 대한 부가 운임을 징수하고자 함

2. 질의내용

○ 공사가 대중교통운영자 간 요금정산을 목적으로 수집한 우대ㆍ할인카드 이용 고객들의 승하차 일시ㆍ역, 교통카드종류(경로, 장애, 유공자, 어린이, 청소년), 교통카드번호, 통과한 게이트 번호 등 고객정보(이하 '본 건 개인정보’)를 해당 고객들의 부정승차 의심행위가 확인되기 전에 부정승차 적발을 위한 시스템 구축ㆍ운영 목적으로 「개인정보 보호법」(이하 '보호법’) 제18조 제2항 제5호에 따라 이용할 수 있는지 여부

3. 판단

가. 공사가 부정승차 적발 목적으로 보호법 제18조 제2항 제5호에 따라 본 건 개인정보를 이용할 수 있는지 여부

○ 공사가 대중교통운영자 간 요금정산을 위하여 수집한 본 건 개인 정보를 별도의 시스템을 통해 전체 우대ㆍ할인카드 사용자의 이용 내역을 분석하고 부정승차 의심내역을 추출하는 것은 당초 수집한 목적 외 이용에 해당함

○ 보호법 제18조 제2항 제5호는 '공공기관인 개인정보처리자가 개인정보를 목적 외의 용도로 이용하거나 이를 제3자에게 제공하지 아니하면 다른 법률에서 정하는 소관 업무를 수행할 수 없는 경우로서 보호 위원회의 심의ㆍ의결을 거친 경우에는 정보주체 또는 제3자의 이익을 부당하게 침해할 우려가 있을 때를 제외하고는 개인정보를 목적 외의 용도로 이용하거나 제3자에게 제공할 수 있다’고 규정하고 있음

1) 법률상 소관 업무에 해당하는지 여부

○ 공사는 「도시철도법」에 따른 도시철도운영자면서 「지방공기업법」에 따른 지방공사에 해당함

○ 「도시철도법」제43조 제1항은 도시철도운영자의 준수사항 등에 관하여 「철도사업법」제10조 등이 준용되도록 규정하고 있고,

- 「철도사업법」제10조 제1항에 '철도사업자는 열차를 이용하는 여객이 정당한 운임ㆍ요금을 지급하지 아니하고 열차를 이용한 경우에는 승차 구간에 해당하는 운임 외에 그의 30배의 범위에서 부가 운임을 징수할 수 있다’고 정하면서, 제5항에서 이에 따른 부가 운임의 징수 대상자는 이를 성실하게 납부하여야 한다고 규정하고 있음

○ 또한, 「지방공기업법」제49조에 따라 제정된 서울교통공사 조례 제21조의2 제1항에 '공사는 도시철도를 이용하는 여객이 정당한 승차권을 지니지 아니하고 도시철도를 이용한 경우에는 승차 구간에 해당하는 운임 외에 그의 30배의 범위에서 부가 운임을 추가 징수할 수 있다’고 규정하고 있음

○ 따라서 공사가 부정승차자를 적발하고 부가 운임을 징수하는 것은 법률상 소관 업무에 해당함

2) 본 건 개인정보를 이용하지 않으면 '소관 업무를 수행할 수 없는 경우’에 해당하는지 여부

○ 보호법 제18조 제2항 제5호의 '소관 업무를 수행할 수 없는 경우’란 개인정보를 그 수집 목적 외로 이용하거나 제3자에게 제공하지 아니하면 소관 업무의 수행이 불가능하거나 현저히 곤란한 경우를 의미함(개인정보위 2017.1.9.제2017-01-06호 결정 참조)

○ 그러나 이 사안에서는 본 건 방식을 통해 개인정보를 이용하지 않더라도 공사가 부정승차를 적발할 수 있는 다양한 방식이 있음

- 카드 태그 시 확인 방식과 관련하여, 대부분의 일반 고객들은 카드 태그 시 별도의 색상 표시가 없는 반면 우대ㆍ할인카드는 유형별로 색깔이 표시되고 다른 태그음으로 구분되기 때문에 표시색상ㆍ태그음으로도 부정승차 적발 업무 수행이 가능함

- 실제 공사가 제출한 자료에 따르면 23년 약 5만건, 24년 약 6만건의 부정승차를 적발하여 부가 운임을 징수한 바 있음

○ 또한, 기존 적발 사례 분석을 통해 주요 적발 지역ㆍ시간대 위주로 직원들을 배치하여 집중 단속하거나 다른 고객들로부터 주기적으로 부정승차하는 고객 신고를 유도하는 등 본 건 방식 외에도 부정승차 적발 업무 수행을 위한 다양한 방식이 있을 수 있으며,

- 부정승차를 적발하기 위해 공사가 다른 방식을 도입할 경우 비용이 추가로 소요되거나 인력충원이 필요할 수 있다는 것으로는 공사의 부정승차자 적발이 현저히 곤란한 경우에 해당한다고 보기 어려움

○ 따라서 정보주체의 사생활 침해를 줄일 수 있는 다른 다양한 방식으로도 공사는 부정승차자를 적발할 수 있으므로 본 건 방식에 의하지 않는다고 하여 공사의 부정승차 적발 업무 수행이 불가능하거나 현저히 곤란하다 할 수 없을 것임

3) '정보주체 또는 제3자의 이익을 부당하게 침해할 우려’가 있는지 여부

○ 개인정보를 당초 수집한 목적 외로 제공하는 것이 정보주체 또는 제3자의 이익을 부당하게 침해하는지 여부는 정보주체 또는 제3자의 이익을 실질적으로 침해하는지와 해당 이익 침해가 부당한지를 고려하여야 함(개인정보위 2023. 1. 11. 제2023-101-002호 결정 참고)

○ 본 건에서 공사가 구축ㆍ운영하려는 시스템은 모든 우대ㆍ할인 카드 이용 고객 정보를 일률적으로 활용하여 일정기간 동안의 모든 승하차 내역을 지속적으로 모니터링하고자 하는 것이며,

- 이는 우대ㆍ할인카드 이용 고객들이 자신의 승하차 역ㆍ일시 등 동선 내역이 활용될 것이라고 예측하기 어려운 상황에서 정보주체의 의사와 관계없이 지속적으로 모니터링되는 점, 부정승차를 행하지 않은 대다수의 고객을 포함하여 모든 우대ㆍ할인카드 이용 고객의 정보가 활용되어 영향을 받는 정보주체의 범위가 광범위한 점 등을 고려하면 본 건 개인정보 이용으로 인해 정보주체의 이익을 실질적으로 침해할 수 있고 해당 이익을 부당하게 침해할 우려가 있음