【판시사항】

주민이 지방의회 본회의 또는 위원회의 안건 심의중 참고인 등의 자격이 아닌 방청인으로서 안건에 관하여 발언하는 것이 허용되는지 여부(소극)

【판결요지】

지방자치법상의 의회대표제하에서 의회의원과 주민은 엄연히 다른 지위를 지니는 것으로서 의원과는 달리 정치적, 법적으로 아무런 책임을 지지 아니하는 주민이 본회의 또는 위원회의 안건 심의중 안건에 관하여 발언한다는 것은 선거제도를 통한 대표제원리에 정면으로 위반되는 것으로서 허용될 수 없고, 다만 간접민주제를 보완하기 위하여 의회대표제의 본질을 해하지 않고 의회의 기능수행을 저해하지 아니하는 범위 내에서 주민이 의회의 기능수행에 참여하는 것 - 예컨대 공청회에서 발언하거나 본회의, 위원회에서 참고인, 증인, 청원인의 자격으로 발언하는 것-은 허용된다.

【참조조문】

지방자치법 제63조,
제77조

【전문】

【원 고】

완주군수 소송대리인 변호사 양헌

【피 고】

완주군의회 소송대리인 법무법인 한미합동법률사무소 담당변호사 유경희 외 3인

【변론종결】

1992.12.24.

【주 문】

피고가 1992.10.29.에 한 완주군의회 회의규칙 중 개정규칙안에 대한 재의결은 효력이 없다.
소송비용은 피고의 부담으로 한다.

【청구취지】

주문과 같다.

【이 유】

1. 회의규칙 개정안의 내용 등
성립에 다툼이 없는 갑 제1호증 내지 갑 제10호증의 각 기재에 의하면, 피고는 완주군의회 회의규칙 중 제77조 제1항의 방청석의 구분에 일반석과 기자석 외에 발언자석을 추가하고, 제78조의 2(방청인 등의 발언)로서 “방청인은 지역발전이나 주민 복리증진에 관한 사항에 대하여 출신지역 의원의 소개를 받아 본회의 또는 위원회의 방청석에 출석하여 발언할 수 있다. 다만 상정된 안건에 대하여 가부에 영향을 줄 수 있는 발언은 할 수 없다.”(제1항) “발언을 하고자 하는 자는 발언 내용을 24시간 전에 의장에게 제출하여허가를 받아야 한다.”(제2항) “방청인의 발언시간은 10분을 초과하지 못한다”(제3항)라는 내용의 조항을 신설하는 개정안(이하 ‘회의규칙 개정안’이라고한다)을 의결하였고, 원고는 전라남도지사의 재의요구지시에 따라 위 의결에 대한 재의를 요구하였는데 피고가 종전대로 재의결하자 전라남도지사의 승인을 얻어 이 사건 소를 제기한 사실을 인정할 수 있다.
 
2.  회의규칙 개정안의 법령위반 여부
지방자치법은 헌법 제118조에 따라 지방자치단체에 의회를 두고( 제26조) 지방의회가 조례의 개폐, 예산심의확정 등 중요사항에 대한 의결권 및 기타 행정사무감사 등의 권한을 행사하도록( 제35조 이하 ) 규정하고 있으므로 우리나라는 지방자치에 있어서 주민총회제가 아닌 의회대표제를 채택하고 있다고 보여진다.
이러한 의회대표제하에서 의회의원과 주민은 엄연히 다른 지위를 지니는 것으로서 의원과는 달리 정치적, 법적으로 아무런 책임을 지지 아니하는 주민이 본회의 또는 위원회의 안건 심의 도중 안건에 관하여 발언한다는 것은 현행법상 선거제도를 통한 대표제원리에 정면으로 위반되는 것으로서 허용될 수 없다고 보아야 할 것이고, 다만 간접민주제를 보완하기 위하여 의회대표제의 본질을 해하지 않고 의회의 기능수행을 저해하지 아니하는 범위 내에서 주민이 의회의 기능수행에 참여하는 것 - 예컨대 공청회에서 발언하거나 또는 본회의, 위원회에서 참고인, 증인, 청원인 등의 자격으로 발언하는 것 - 은 허용된다고 할 것이다.
이 사건 회의규칙 개정안에 의하면 방청인의 발언내용에 관하여 막연히 지역발전이나 주민 복리증진에 관한 사항이라고만 규정하고 있을 뿐, 심의안건과의 관련 여부에 대하여 아무런 제한을 두지 아니한 채 그 발언내용의 적부를 전적으로 의장의 판단에 맡기고 있으므로 이는 대표제원리에 위반된다고 할 수 밖에 없다.
피고는 방청인의 발언제도는 심의안건과 관계없이 피고가 참고로 하기 위하여 진술을 들을 의도로 만든 것이라고 주장하고 이러한 주장은 위 개정안이 수정된 경위에 비추어 수긍이 가는 면도 있지만, 회의규칙 개정안의 문언상으로 그러한 제한적 해석이 불가능할 뿐 아니라, 그 주장대로라면 완주군의회 회의규칙(1991.4.15. 규칙 제604호) 제56조 및 동 청원심사규칙(1991.4.15. 규칙 제605호) 제8호 등에 공청회 또는 청원심사절차에서 청원인이나 이해관계자, 학식·경험이 있는 자 등이 의견을 진술할 수 있게 하는 제도를 이미 두고 있는 터에 그와 별개의 본회의 또는 위원회의 개최중에 방청인이 발언하게 하는 제도를 둘 필요가 있는지 의문이 아닐 수 없다. 위 주장은 받아들일 수 없다.
 
3.  결론
그렇다면 피고가 재의결한 회의규칙 개정안은 더 나아가 살펴볼 필요도 없이 위법하여 그 효력이 없다 할 것이므로 원고의 이 소 청구는 이유 있어 이를 인용하고 소송비용은 패소한 피고의 부담으로 하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.