【전문】

【원 고】

농업회사법인 ○○○ 유한회사 (소송대리인 변호사 조계선)

【피 고】

영암군수

【변론종결】

2021. 7. 22.

【주 문】

1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.

【청구취지】

피고가 2018. 2. 8. 원고에게 한 원인자부담금 37,683,660원 부과처분을 취소한다.

【이 유】

1. 처분의 경위 등
 
가.  원고는 2016. 5. 23. 소외 1로부터 전남 영암군 △△읍□□리(지번 2 생략)번지에서 건축 중이던 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 하고, 그 부지를 ‘이 사건 토지’라 한다)을 매수하였다.
 
나.  이 사건 토지를 포함한 전남 영암군 △△읍□□리 일대는 상수도 배설관이 매설되어 있지 않아 상수도 미급수 지역에 해당하였다. 이에 원고를 비롯한 인근 주민들과 사업장의 사업주들은 피고에게 상수도관 설치 요청을 하였고, 피고는 2016. 7. 22.부터 2016. 9. 4.까지 이 사건 토지 일대에 상수도 본관 매설 공사를 완료하였다.
 
다.  원고는 2016. 9. 9. 이 사건 건물에 대한 상수도 신규급수공사 신청을 하였고, 피고는 2016. 9. 12. 원고에게 아래와 같이 원인자부담금 76,986,000원을 부과하는 처분(이하 ‘종전 처분’이라 한다)을 하였다.
시설 유형부과대상 면적(㎡)수돗물 사용량 산출(㎡/일최대)원인자부담금 산출숙박시설2,157.28연면적: 2,157.28 × 0.04㎡/일 × 1.36(첨두계수) = 117㎡/일물 사용량 117㎡/일 × 658,000원(단위 사업비) = 76,986,000원
 
라.  원고는 종전 처분에 불복하여 그 취소를 구하는 소(광주지방법원 2016구합704)를 제기하였다. 위 법원은 2017. 6. 1. ‘① 종전 처분은 피고가 원고와 수도법 시행령상의 협의 절차를 거치지 않은 절차상 위법이 있고, ② 이 사건 건물의 건축허가서상 용도에 따라 2, 3층 여관 부분은 숙박시설의 수돗물 사용량 산식[건축연면적(㎡) × 0.04㎡/일 × 1.36(첨두계수)을, 나머지 부분은 영업시설의 수돗물 사용량 산식[건축연면적(㎡) × 0.025㎡/일 × 1.36(첨두계수)]을 적용하여 원인자부담금을 산출하여야 하는데, 종전 처분은 이 사건 건물 전체에 관하여 숙박시설의 수돗물 사용량 산식을 적용한 위법이 있다’는 이유로, 종전 처분을 취소하는 판결(이하 ‘종전 판결’이라 한다)을 선고하였다. 위 판결은 2017. 6. 20. 항소 없이 그대로 확정되었다.
 
마.  피고는 2017. 6. 23. 원고에게 이 사건 건물에 대한 원인자부담금 부과에 관하여 협의요청을 하였고, 2017. 7. 24. 재차 같은 내용의 협의 요청을 하였으나, 원고는 위 협의에 응하지 않았다.
 
바.  원고는 2018. 2. 9. 원고에게 이 사건 건물 중 2, 3층 여관 부분만을 대상으로 하여 원인자부담금 37,683,660원을 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
시설 유형부과대상 면적(㎡)수돗물 사용량 산출(㎡/일최대)원인자부담금 산출숙박시설1,052.92(= 2층 여관 543.89㎡ + 3층 여관 509.03㎡)연면적: 1,052.92 × 0.04㎡/일 × 1.36(첨두계수) = 57.27㎡/일물 사용량 57.27㎡/일 × 658,000원(단위 사업비) = 37,683,660원
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제1 내지 4, 6, 8, 9, 11호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
 
가.  피고의 원고에 대한 종전 처분이 종전 판결에 의하여 취소되어 확정되었음에도 피고가 원고에 대하여 다시 이 사건 처분을 하는 것은 종전 판결의 기속력에 반하여 위법하다.
 
나.  이 사건 조례 제7조 제1항은 수도공사의 원인자는 공사 시행 전에 수도공사를 요청하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 사건은 원고의 수도공사 요청 없이 피고가 수도공사를 하였고, 이후 원고의 급수공사 신청이 있자 피고가 급수공사를 하여 준 것일 뿐이므로, 피고가 위 수도공사에 대하여 원인자부담금을 부과하는 것은 원고의 수도공사 요청이라는 절차가 누락된 위법이 있다.
 
다.  피고는 이 사건 처분을 하면서 그 근거가 되는 조례를 명시하지 않았고, 특히 영암군 상수도 원인자부담금 산정·징수 등에 관한 조례(이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제4조 제1항 중 몇 호에 근거한 것인지 명시하지 않았으므로, 이 사건 처분은 이유 부제시의 위법이 있다.
 
라.  이 사건 처분이 이 사건 조례 제4조 제1항 제2호에 근거한 경우, 이 사건 조례 제4조 제1항 제2호 중 ‘기존 수도시설 건설에 소요된 비용’ 부분은 상위 법령의 위임 범위를 벗어난 것으로서(수도법 등 상위법령은 ‘기존에 이미 설치되어 있는 수도시설을 사용할 뿐 수도시설의 신설이나 증설 공사가 이루어지지 않은 경우’에는 원인자부담금 부과를 예정하지 않고 있다) 무효이므로, 이에 근거한 이 사건 처분은 위법하다.
3. 관계 법령
별지 기재와 같다.
4. 판단
가. 종전 판결의 기속력 위배 여부
1) 관련 법리
행정소송법 제30조 제1항은 "처분 등을 취소하는 확정판결은 그 사건에 관하여 당사자인 행정청과 그 밖의 관계행정청을 기속한다."라고 규정하고 있다. 이러한 취소 확정판결의 ‘기속력’은 취소 청구가 인용된 판결에서 인정되는 것으로서 당사자인 행정청과 그 밖의 관계행정청에게 확정판결의 취지에 따라 행동하여야 할 의무를 지우는 작용을 하는 것이다.
취소 확정판결의 기속력은 그 판결의 주문 및 전제가 되는 처분 등의 구체적 위법사유에 관한 판단에도 미치나, 종전 처분이 판결에 의하여 취소되었다 하더라도 종전 처분과 다른 사유를 들어서 새로이 처분을 하는 것은 기속력에 저촉되지 않는다. 여기에서 동일 사유인지 다른 사유인지는 확정판결에서 위법한 것으로 판단된 종전 처분사유와 기본적 사실관계에 있어 동일성이 인정되는지 여부에 따라 판단되어야 하고, 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지에 따라 결정된다(대법원 2005. 12. 9. 선고 2003두7705 판결 등 참조). 또한 행정처분의 위법 여부는 행정처분이 행하여진 때의 법령과 사실을 기준으로 판단하므로, 확정판결의 당사자인 처분 행정청은 종전 처분 후에 발생한 새로운 사유를 내세워 다시 처분을 할 수 있음은 물론이고(대법원 2011. 10. 27. 선고 2011두14401 판결 등 참조), 새로운 처분의 처분사유가 종전 처분의 처분사유와 기본적 사실관계에서 동일하지 않은 다른 사유에 해당하는 이상, 해당 처분사유가 종전 처분 당시 이미 존재하고 있었고 당사자가 이를 알고 있었다 하더라도 이를 내세워 새로이 처분을 하는 것은 확정판결의 기속력에 저촉되지 않는다(대법원 2016. 3. 24. 선고 2015두48235 판결 등 참조).
2) 구체적 판단
위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 본 인정사실에 의하면 피고는 종전 판결의 이유에서 제시되었던 ① 협의 절차를 거치지 않은 위법과 ② 수돗물 사용량 산식의 적용상 위법을 시정하여, 이 사건 처분에 앞서 다시 협의 절차를 거치는 한편 수돗물 사용량 산식의 적용에 있어 논란이 되지 않는 2, 3층 여관 부분에 관하여만 숙박시설의 수돗물 사용량 산식[건축연면적(㎡) × 0.04㎡/일 × 1.36(첨두계수)을 적용하여 이 사건 처분을 하였다고 볼 수 있다. 그렇다면 피고는 종전 처분 중 위법하지 않은 부분만으로 한정하여 다시 처분을 하는 한편 종전 처분 후에 발생한 새로운 사유를 내세워 처분을 한 것으로서, 그 처분사유가 확정판결에서 위법한 것으로 판단된 종전 처분사유와 기본적 사실관계에 있어 동일성이 인정된다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분이 종전 판결의 기판력에 반한다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.
나. 원고의 수도공사 요청 없이 피고가 수도공사를 한 절차적 하자가 있는지 여부
이 사건 조례 제7조 제1항은 "수도공사의 원인자는 공사를 시행하기 전에 군수에게 수도공사에 필요한 사항을 기재 및 첨부하여 수도공사를 요청하여야 한다."라고 규정하고 있다.
이 사건 조례의 문언, 체계와 취지, 앞서 본 인정사실, 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 원고를 비롯한 인근 주민들과 사업장의 사업주들은 2016. 6. 20. 피고에게 상수도관 설치 요청을 하였고(을 제9호증), 이에 대하여 피고는 2016. 7. 22.부터 2016. 9. 4.까지 이 사건 토지 일대에 상수도 본관 매설 공사를 하였음은 앞서 본 바와 같은바, 위 상수도관 설치 요청은 이 사건 조례 제7조 제1항의 ‘수도공사 요청’에 해당한다고 볼 수 있는 점, ② 원고는 위 상수도관 설치 요청 서류(을 제9호증)를 작성한 바 없다는 취지로도 주장하나, 위 서류에 원고의 지배인 기타 관련자의 서명·날인이 존재하는 이상 그 문서의 성립의 진정이 추인되고 달리 이를 뒤집을 만한 증거가 없는 점, ③ 설령 위 서류를 이 사건 조례 제7조 제1항의 ‘수도공사 요청’에 해당하지 않는 것으로 본다고 하더라도, 이 사건 조례 제7조의 문언, 체계, 취지 및 수도법과의 관계 등에 비추어 볼 때, 위 조례 조항이 당사자의 상수도관 설치 요청이 없으면 상수도관 설치 및 원인자부담금 징수가 불가능하다는 취지라거나 그 상수도관 설치 요청이 누락되면 그 자체로 절차상 하자가 된다는 취지라고 보기는 어려운 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분에 원고가 주장하는 바와 같은 절차상 하자가 존재한다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.
다. 이유 미제시의 위법이 있는지 여부
피고가 이 사건 처분을 하면서, 2층 여관 543.89㎡, 3층 여관 509.03㎡에 대하여 수돗물 사용량을 57.27㎡/일(= 1,052.92 × 0.04㎡/일 × 1.36)으로 계산하고 원인자부담금을 37,683,660원[= 물 사용량 57.27㎡/일 × 658,000원(단위 사업비)]으로 계산하였음은 앞서 본 바와 같고, 한편 을 제3호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 이 사건 처분 당시 위 계산식 및 계산 결과를 처분서에 첨부하여 원고에게 통지한 사실을 인정할 수 있다.
나아가 이 사건 조례 제4조 제1항은 원인자부담금을 제1호 내지 제3호로 분류하면서, 제6조에서 원인자부담금의 산정기준을 별표2에서 정하도록 하고 있고, 이 사건 조례 별표2는 제2호 원인자부담금의 산식을 "원인자부담금 = {단위사업비(순자산/시설용량) × 부과대상사업의 수돗물 사용량} +추가사업비"로 제시하는 한편 위 "단위사업비(순자산/시설용량)"을 658,000원으로 규정하고 있다.
위 인정사실 및 위 조례 조항의 내용에 비추어 보면, 이 사건 처분의 원인자부담금 산식이 단위사업비를 658,000원으로 하여 계산하고 있다는 점에서 이 사건 처분이 이 사건 조례 제4조 제1항 제2호의 원인자부담금 규정에 근거하고 있음이 명백하고, 이러한 점은 원고로서도 충분히 알 수 있었을 것으로 보인다.
한편 이 사건 조례 제4조 제1항 제2호는 "급수구역 밖에 위치하는 건축물 등에 신규로 수돗물을 공급하기 위하여 관거 등 송·배수시설의 신설 공사를 하여야 하는 경우에 기존 수도시설 건설에 소요된 비용과 당해 수도시설의 신설 또는 증설에 소요되는 공사비용을 수돗물을 사용할 자에게 부담시키는 경우"를 규정하고 있다. 이 사건의 경우 배수관로가 매설되어 있지 않아 상수도가 닿지 않는, 즉 ‘급수구역 밖에 위치하는’ 건축물에 대하여 상수도관, 즉 ‘관거 등 송·배수시설’의 신설 공사를 한 경우에 해당하므로, 전형적으로 제2호 원인자부담금이 부과되는 경우에 해당한다고 볼 수 있다. 이러한 점에서도 원고로서는 이 사건 처분에 이 사건 조례 제4조 제1항 제2호가 적용됨을 알 수 있었을 것으로 보인다.
따라서 원고에게 이 사건 처분의 이유가 미제시되었다는 원고의 위 주장은 이유 없다.
라. 이 사건 조례 제4조 제1항 제2호 중 ‘기존 수도시설 건설에 소요된 비용’ 부분이 상위 법령의 위임 범위를 벗어난 것으로서 무효인지 여부
1) 관련 법리
특정 사안과 관련하여 법령에서 조례에 위임을 한 경우 조례가 위임의 한계를 준수하고 있는지 여부를 판단할 때는 해당 법령 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 살펴야 하고, 수권 규정에서 사용하고 있는 용어의 의미를 넘어 그 범위를 확장하거나 축소하여 위임 내용을 구체화하는 단계를 벗어나 새로운 입법을 하였는지 여부 등도 아울러 고려하여야 한다.
어느 시행령이나 조례의 규정이 모법에 저촉되는지가 명백하지 않은 경우에는 모법과 시행령 또는 조례의 다른 규정들과 그 입법 취지, 연혁 등을 종합적으로 살펴 모법에 합치된다는 해석도 가능한 경우라면 그 규정을 모법 위반으로 무효라고 선언해서는 안 된다. 이러한 법리는 국가의 법체계가 그 자체 통일체를 이루고 있으므로 상하규범 사이의 충돌은 최대한 배제되어야 한다는 원칙과 더불어, 민주법치국가에서의 규범은 일반적으로 상위규범에 합치할 것이라는 추정원칙에 근거하고 있을 뿐만 아니라, 실제적으로도 하위규범이 상위규범에 저촉되어 무효라고 선언되는 경우에는 그로 인한 법적 혼란과 법적 불안정은 물론, 그에 대체되는 새로운 규범이 제정될 때까지의 법적 공백과 법적 방황은 상당히 심각할 것이므로 이러한 폐해를 회피하기 위해서도 필요하다(대법원 2021. 4. 8. 선고 2015두38788 판결 등 참조).
2) 구체적 판단
관계 법령과 이 사건 조례의 규정 내용과 체계를 이러한 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 조례 제4조 제1항 제2호가 수도법과 수도법 시행령의 위임범위를 벗어났다고 볼 수는 없다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다.
① 수도법 제71조 제1항은 ‘수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공’할 것을 요건으로 원인자부담금을 부과할 수 있도록 규정하고 있을 뿐, 그로 인해 즉시 수도시설의 신설·증설 등 수도공사가 필요한 경우에 한하여 원인자부담금을 부과할 수 있다고 규정하고 있지 않다. 오히려 주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설·증설 등의 원인만 제공한 경우도 그 대상에 포함시켜, 즉시 수도시설의 신설·증설이 이루어지지 않더라도 원인자부담금 부과가 가능할 수 있음을 전제로 하고 있다.
② 수도법 제71조 제3항에 의하면, 상수도 원인자부담금은 지방자치단체의 조례에서 정하는 바에 따라 징수하여 상수도 특별회계에 편입한 후 향후 수도의 신설, 증설, 이설, 개축 및 개수 등 공사에 드는 비용으로만 사용할 수 있다. 이 사건 조례 제4조 제1항 제2호는 수도시설의 신설·증설 등 수도공사의 원인을 제공한 것에 대하여 장래의 공사 비용에 상응하는 비용을 ‘기존에 소요된 수도시설의 건설비’를 기준으로 부담하게 하는 것으로 볼 수 있다.
③ 이 사건 조례 제4조 제1항 제2호의 원인자부담금 부과대상에 관한 내용은 환경부의 「상수도원인자부담금 산정·징수 등에 관한 표준조례(안)」을 반영한 것으로서, 여러 지방자치단체가 유사한 내용으로 수도법 제71조 제1항에 따른 원인자부담금 부과대상을 정하고 있다.
④ 위의 각 논거들은 기본적으로 이 사건 조례 제4조 제1항 제3호("급수구역 내에 위치하는 건축물 등에 수돗물을 공급하는 경우에 기존에 소요된 수도시설의 건설비를 수돗물을 사용할 자에게 부담시키는 경우")의 해석론 및 효력 여부에 관한 것이기는 하나, 이 사건 조례 제4조 제1항 제2호 중 ‘기존 수도시설 건설에 소요된 비용’ 부분 또한 제3호와 동일하게 "기존에 소요된 수도시설의 건설비를 수돗물을 사용할 자에게 부담시키는 경우"의 해석론 및 효력 여부가 문제되는 것이므로, 위 각 논거가 동일하게 적용될 수 있다.
3) 소결
따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.
5. 결론
원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]