【판결요지】

1) 재산세 도시지역분 비과세대상에 해당하는지 여부

국토계획법에 의하면 도시정비사업계획 및 지구단위계획은 모두 도시·군관리계획의 일종이며, 이 사건 고시는 국토계획법 상 ‘지구단위계획’ 고시 및 ‘도시정비사업에 관한 계획’ 고시로, 모두 국토계획법에 따른 도시관리계획의 결정 및 그 지형도면의 고시에 해당함

따라서, 이 사건 토지는 도로, 소공원, 녹지로서 국토계획법에서 정하는 공공시설을 위한 용지에 해당하고 이 사건 고시는 ‘국토계획법에 따른 지형도면 고시’에 해당하므로 재산세 도시지역분이 비과세되어야 함

2) 재산세 감면대상에 해당하는지 여부

해당 감면 규정인 지특법 제84조 제2항은 2016. 12. 27. 개정된 규정으로 개정전 규정은 고시관리계획 결정 및 지형도면 고시가 되면 재산세의 50%를 경감한다는 내용이고, 개정후 규정은 지형도면 고시 후 과세기준일 현재 ‘미집행된 경우’ 재산세의 50%를 경감한다는 내용임

2016년 귀속 재산세는 개정전 지특법에 따라 ’미집행된 토지‘일 것을 요건으로 하지 아니하므로 재산세의 50%를 감면하여야 함

2017~2020년까지 재산세는 개정된 지특법이 적용, ’미집행된 토지‘인 경우에 한하여 감면이 되는데, 이 사건 정비사업은 2020. 8. 29. 준공인가를 받은바, 2020년 재산세 과세기준일인 2020. 6. 1.에는 미집행된 토지이므로 2017~2020년까지의 재산세 50%를 감면하여야 함

3) 이 사건 도로가 비과세 대상인지 여부

이 사건 도로는 2018년부터 일반인의 자유로운 통행에 제공된 도로로서 재산세 비과세대상에 해당한다고 할 것인바, 피고가 이 사건 도로에 관하여 2018년 내지 2020년 귀속 재산세를 부과한 부분은 위법함

4) 이 사건 처분에 대한 하자가 중대·명백한지 여부

이 사건 처분에는 재산세 도시지역분 과세대상에서 제외하지 않은 위법, 재산세의 50%를 경감하지 않은 위법, 이 사건 도로를 재산세 과세대상에서 제외하지 않은 위법이 있음

관련 법률규정은 문언 자체로 의미가 분명하며, 사실관계에 대해서도 원고와 피고의 다툼이 없음에도 합리적 근거없이 그 의미를 잘못 해석하여 적용하였으므로 이 사건 처분에는 중대하고 명백한 하자가 존재함

【전문】

【주문】

상고를 기각한다.
상고비용은 피고가 부담한다.

【이유】

▣ 이 유

이 사건 기록과 원심판결 및 상고이유를 모두 살펴보았으나,상고인의 상고이유에 관한 주장은「상고심절차에 관한 특례법」제4조에 해당하여 이유 없으므로,위 법 제5조에 의하여 상고를 기각하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

【전문】

【주문】

 
1.  피고의 항소를 기각한다.
 
2.  항소비용은 피고가 부담한다.

【이유】

▣ 청구취지 및 항소취지

 
1. 청구취지

피고가 별지1각 표의‘처분일자’란 기재 각 처분일에 원고에 대하여 한,같은 표의‘부과세액’란 기재 각 부과처분 중 같은 표의‘정당세액’란 기재 각 금액을 초과하는 부분은 모두 무효임을 확인한다.
 
2. 항소취지

제1심판결을 취소한다.원고의 청구를 모두 기각한다.
▣ 이 유

 
1.  처분의 경위

 
가. 원고는 서울 강남구 ○○동 ○○○외5필지115,910㎡(이하‘이 사건 정비구역’이라 한다)에서 주택재건축정비사업(이하‘이 사건 정비사업’이라 한다)을 시행하기 위하여2013. 8. 9.피고로부터 조합설립인가를 받은 주택재건축정비사업조합이다.
 
나. 서울특별시장은2012. 10. 25. ‘도시관리계획[○○택지개발지구 제1종지구단위계획내 특별계획구역1(세부개발계획), ○○○○아파트 주택재건축정비계획구역 지정]결정 및 지형도면’을 고시하였는데(서울특별시 고시 제2012-281호,이하‘이 사건 고시’라 한다),그 전문(前文)내용은 아래 글 상자 기재와 같다.


 
라. 원고는 이 사건 정비사업과 관련하여 피고로부터2014. 6. 20.사업시행인가를, 2016. 1. 6.관리처분계획인가를 받았으며, 2020. 9. 28.준공인가를 받아2021. 5. 18.소유권이전을 고시하였다.
 
마. 이 사건 고시의 내용을 변경하는 피고의2017. 12. 8.자 고시(서울특별시 강남구 고시 제2017-156호), 2020. 8. 13.자 고시(서울특별시 강남구 고시 제2020-135호)가 이루어짐에 따라,이 사건 정비구역의 용도별 면적은 아래 표 기재와 같이 변경되었다.


 
바. 이 사건 정비구역으로 지정된 토지 중 서울 강남구 ○○동 ○○○대101,905.3㎡,같은 동 □□□대10,449.6㎡,같은 동 ◇◇◇-◇대647.1㎡합계113,002㎡는 종전 아파트 및 상가 소유자들이 구분소유 하였던 토지이다.원고는 위113,002㎡의 토지 중 구역 외로 지정된2,520㎡를 제외한 나머지110,482㎡를 조합원들로부터 신탁받거나 현금청산자들로부터 매수하여 이를 보유하였다.이 사건 정비구역에 대한 지적측량성과도 및 면적조서에 의하면,위110,482㎡중 도로는7,029.7㎡,녹지는5,548.2㎡,소공원은1,034㎡로 위 도로·녹지·소공원의 합산 면적은13,611.9㎡이다(이하 위 도로,녹지,소공원을 통틀어‘이 사건 토지’라 한다).
 
사. 피고는 원고에게,원고의 조합원으로부터 신탁된 토지에 관한2016년 내지2020년 귀속 토지분 재산세를,별지1각 표‘처분일자’란 기재 각 처분일에 같은 표‘부과세액’란 기재와 같이 부과하였고(이하 별지1각 표 기재 각 처분을 통틀어‘이 사건 처분’이라 한다),원고는 이를 모두 납부하였다.부과세액의 합계액 등 별지1각 표 기재 부과 내역의 개요는 아래와 같다.


 
2.  피고의 본안전 항변에 관한 판단

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심판결 해당 부분의 기재와 같으므로,행정소송법 제8조 제2항,민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.
 
3.  이 사건 처분의 적법 여부

 
가.  원고의 주장 요지

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심판결 해당 부분의 기재와 같으므로,행정소송법 제8조 제2항,민사소송법 제420조 본문에 따라 약어를 포함하여 이를 그대로 인용한다.
 
나.  관계 법령

제1심판결문 별지2기재와 같다.
 
다.  판단

1) 이 사건 토지가 재산세 도시지역분 비과세대상에 해당하는지 여부

가) 지방세법은 제112조 제1항에서 지방자치단체의 장이「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하‘국토계획법’이라 한다)의 도시지역 중 별도로 고시한 지역에 대하여는 조례로 정하는 바에 따라 재산세 도시지역분을 과세할 수 있도록 규정하면서,제3항에서“제1항에도 불구하고 재산세 도시지역분 적용대상 지역 안에 있는 토지 중 국토계획법에 따라 지형도면이 고시된 공공시설용지 또는 개발제한구역으로 지정된 토지 중 지상건축물,골프장,유원지,그 밖의 이용시설이 없는 토지는 제1항 제2호에 따른 과세대상에서 제외한다.”고 하여 재산세 도시지역분 비과세대상을 정하고 있다.
나) 이 사건 토지의 용도는 도로,소공원,녹지로서 구「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2013. 3. 23.법률 제11690호로 개정되기 전의 것,이하‘구 국토계획법’이라 한다)제2조 제13호 및 구「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(2013. 3. 23.대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것,이하‘구 국토계획법 시행령’이라 한다)제4조 제1호에서 정하는 공공시설을 위한 용지에 해당한다.따라서 이 사건 고시가 공공시설용지인 이 사건 토지에 관한‘국토계획법에 따른 지형도면 고시’에 해당한다면,이 사건 토지에 관하여는 재산세 도시지역분이 비과세되어야 한다.
다) 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면,이 사건 고시는 이 사건 토지에 관한 국토계획법에 따른 지형도면 고시에 해당한다고 할 것이므로,이 사건 처분 중 이 사건 토지에 관하여 재산세 도시지역분을 과세한 부분은 위법하다.
(1) 구 국토계획법 제2조 제4호(라), (마)목,제5호에 의하면‘도시정비사업에 관한 계획’및‘지구단위계획’은 모두 도시·군관리계획(이하‘도시관리계획’이라 한다)의 일종이다.
(2) 서울특별시장은2011. 6. 23.구 국토계획법 제2조 제4호(마)목에서 정하는‘지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획’에 해당하는‘○○택지개발지구(공동주택)제1종지구단위계획구역내 특별계획구역1’을 변경결정·고시하였고, 2012. 10. 25.이 사건 고시에 의하여 위‘○○택지개발지구(공동주택)제1종지구단위계획구역내 특별계획구역1’에 대하여‘특별계획구역1지구단위(세부개발)계획 결정(변경)’(이하‘①결정’이라 한다)과‘○○○○아파트 주택재건축정비구역 지정결정’(이하‘②결정’이라 한다)을 하고,그 내용과 지형도면을 고시하였다.
이 사건 고시 중‘I. ○○택지 제1종지구단위계획 결정(변경)’항목은2011. 6. 23.자 지구단위계획에서‘토지이용 및 시설에 관한 결정’중 기반시설에 관한 일부 내용을 변경하고, ‘획지 및 건축물 등에 관한 결정’중 특별계획구역1(○○○○아파트)에 대한 단지별지구단위계획 내용을 결정하는 것이며(이는①결정에 관한 것이다), ‘II.정비계획수립 및 정비구역 지정’항목은 위와 같이 지구단위계획으로 결정된 ○○○○아파트 주택재건축 정비사업에 관한 정비계획으로 토지이용계획 및 도시계획시설 결정을 변경하고,건축물의 정비·개량 및 건축시설계획을 신설하는 내용이다(이는②결정에 관한 것이다).한편,이 사건 고시의 말미에는‘III.관계도면:붙임 참조’로①결정 및②결정에 관한 각 지형도면고시도가 첨부되어 있다.
즉,이 사건 고시는①결정과②결정의 두 부분으로 구성되는데,그중①결정은 구 국토계획법 제2조 제4호(마)목,제5호의‘지구단위계획’의 고시이고,②결정은 구 국토계획법 제2조 제4호(라)목의‘도시정비사업에 관한 계획’의 고시로,모두 국토계획법에 따른 도시관리계획의 결정 및 그 지형도면의 고시에 해당한다.
(3) 피고는,지방세법 제112조 제3항이 공공시설용지에 대한 재산세를 감면하는 취지를 고려할 때「도시 및 주거환경정비법」(이하‘도시정비법’이라 한다)에 따라 지형도면이 고시된 공공시설용지는 국토계획법에 따라 지형도면이 고시된 경우에 포함되지 않는다고 해석하는 것이 규정의 목적에 부합한다고 주장한다.즉,위 감면규정의 취지는 토지가 공공시설용지로 지정되어 토지소유자의 재산권 행사에 제한이 생기는 경우 그러한 제한을 지방세의 측면에서 경감하여 주고자 함인데,이 사건 토지와 같이 정비사업 구역에 포함된 토지의 경우 그 소유자들이 정비사업의 진행에 따라 분양신청 또는 현금청산의 방법으로 보유자산에 대한 경제적 편익을 얻을 뿐 아니라,정비구역 내 토지는 일단의 토지를 형성하는 것이므로 정비기반시설로 예정된 부지와 공동주택부지로 예정된 부지 사이에 실질적인 재산권 행사에 차이가 없어,사실상 공공시설용지 소유자의 재산권이 제한된다고 보기 어려우므로,재산세 감면 필요성이 인정되지 않는다는 것이다.그러나 아래와 같은 사정에 비추어 보면,피고의 위 주장은 받아들일 수 없다.
① 앞서 본 바와 같이 구 국토계획법 제2조 제4호(라)목은‘도시정비사업에 관한 계획’을 도시관리계획의 일종으로 규정하고 있다.또한,도시정비법은 국토계획법상 도시관리계획에 의거하여 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후·불량건축물을 효율적으로 개량하기 위하여 필요한 사항을 규정하기 위한 목적으로 제정된 법률이므로(대법원2011. 2. 24.선고2010두22498판결 참조),도시정비법에 의한 도시정비계획은 기본적으로 국토계획법의 도시관리계획으로서의 성격을 가진다.
② 조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는다(대법원2004. 5. 27.선고2002두6781판결 등 참조).위 감면규정에 따르면‘국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지일 것’, ‘그 토지가 국토계획법에 따라 지형도면의 고시가 된 토지일 것’이라는 요건을 모두 갖추면 재산세 도시지역분 비과세 대상이 되고,달리 도시정비법에 의하여 지정된 정비구역 내 공공시설용지의 경우를 비과세 대상에서 배제하고 있지 않다.피고의 주장은 위 감면규정에서 정한‘국토계획법에 따라 지형도면의 고시가 된 토지’에‘도시정비법에 의하여 지형도면의 고시가 된 토지’는 포함되지 않는 것으로 해석해야 한다는 것인바,이러한 해석은 법문의 한계를 넘어선 것이다.
(4) 또한 피고는,이 사건 고시 중①결정은 도시정비법에 따라 ○○○○아파트 주택재건축정비계획구역으로 지정되고 지형도면이 고시되어 이미 결정되어 있던 정비기반시설을 지구단위계획 내용에 포함하여 고시한 것에 불과하므로 이를 국토계획법에 따른 도시관리계획결정 및 그 지형도면 고시에 해당한다고 볼 수 없다고 주장한다.그러나 이 사건 고시의 문언상①결정은 국토계획법에서 정한 지구단위계획에 해당함이 명백하고,이 사건 고시의 근거규정으로 도시관리계획의 결정에 관한 규정인 국토계획법 제30조가 명시되어 있으며,도시정비법에 의한 도시정비구역 및 국토계획법의 지구단위계획은 동일한 토지에 중복으로 지정될 수 있는 것이므로,위 주장도 받아들일 수 없다.
2) 이 사건 토지가 재산세 감면대상에 해당하는지 여부

가) 2016. 12. 27.법률 제14477호로 개정되기 전의 지방세특례제한법 제84조 제2항은“국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지(주택의 부속토지를 포함한다)로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 토지의 경우 해당 부분에 대해서는 재산세의100분의50을 경감한다”고 규정하고 있었는데, 2016. 12. 27.법률 제14477호로 개정된 지방세특례제한법 제84조 제2항은“국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지로서 국토계획법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 후 과세기준일 현재 미집행된 토지의 경우 해당 부분에 대해서는 재산세의100분의50을 경감한다”는 내용으로 개정되었다.이러한 개정규정은 그 적용대상에 관하여‘지형도면의 고시가 된 후 과세기준일 현재 미집행된’이라는 새로운 요건을 부가한 것으로서,이는 개정 전 조항이 당초 도시관리계획 용도대로 집행이 완료된 토지도 그 감면대상에 포함시키고 있음을 전제로,그 집행이 완료된 토지를 감면대상에서 제외하기 위하여 개정된 것이다(대법원2019. 4. 23.선고2018다287287판결 참조).
나) 이 사건에서2016년 귀속 재산세는2016. 12. 27.법률 제14477호로 개정되기 전의 지방세특례제한법 제84조 제2항에 따라’미집행된 토지‘일 것을 요건으로 하지 아니하므로,앞서 살핀 것과 같이 이 사건 토지가 국토계획법에 따른 공공시설을 위한 토지로서 국토계획법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 그에 관한 지형도면의 고시가 된 토지에 해당하는 이상 재산세의100분의50이 감면되어야 한다.
다) 다음으로2017년부터2020년까지의 재산세에 관하여는 개정된 법률이 적용되므로,이 사건 토지가’미집행된 토지‘인 경우에 한하여 감면대상이 된다.앞서 본 구 지방세특례제한법 제84조 제2항의 개정 경위와 개정 이유,관련 법리 등에 비추어 보면,공사 등이 이루어지고 있으나 아직 완료되지 않은 상태의 토지는 감면대상인‘미집행 토지’에 해당한다고 할 것인바,이 사건 정비사업은2020. 8. 29.준공인가를 받아2021. 5. 18.소유권이전고시가 이루어졌으므로, 2020년 귀속 재산세의 과세기준일인2020. 6. 1.에는 이 사건 토지에 관하여 도시관리계획의 용도대로 집행이 완료되지 않아 감면대상이라고 할 것이다.
라) 결국 피고가 이 사건 토지에 관하여2016년부터2020년까지 재산세를 부과하면서 구 지방세특례제한법 제84조 제2항에 따라 재산세의100분의50을 감면하지 않은 것은 위법하고,원고의 이 부분 주장은 이유 있다.
3) 이 사건 도로가 비과세 대상인지 여부

가) 관련 법령 및 법리

지방세법 제109조 제3항 제1호는‘대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지’를 재산세 비과세대상으로 규정하고 있고,그 위임에 따른 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호 본문은 재산세 비과세대상 중 하나인 도로를‘도로법에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로’라고 규정하고 있다.
여기서‘일반인의 자유로운 통행에 제공할 목적으로 개설한 사설 도로(사도)’는 반드시 사도법 제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것은 아니고,또 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 제공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태,사도의 공도에의 연결상황,주위 택지의 상황 등 제반사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있으며 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도 역시 이에 포함된다고 보아야 할 것이다(대법원1993. 4. 23.선고92누9456판결 등 취지 참조).
나) 인정사실

앞서 든 증거들 및 갑 제6, 7, 12, 13, 24내지27호증의 각 기재 또는 영상 및 변론 전체의 취지에 의하면,아래와 같은 사실이 인정된다.
(1) 이 사건 고시에 의하면,종전에 직선 형태로 ○○4동과 이어지던 서울 강남구 ○○동 ◎◎◎도로(아래<그림1-1>의 파란색 직선으로 표시된 부분과 같다)는 용도 폐지되고 대신에 아파트 단지 내를 가로지르는 곡선 형태의 중로(이 사건 도로에 해당하고,아래<그림1-2>에서‘도로신설’로 지칭된 부분과 같다)가 신설된다.


(2) 원고는 이 사건 도로를 조성하기 위해2016. 6. 14.주식회사 ○○토건과 정비기반시설공사 계약을 체결하였고,이 사건 도로 설치공사는 교통안전시설 설치공사에 관한 준공계가 제출된2017. 10. 18.경 마무리되었다.
(3) 2018. 4.경 이 사건 도로를 촬영한 사진에는 아래와 같이 일반 차량이 이 사건 도로를 출입하는 것이 확인된다.


(4) 이 사건 도로에 관한2016년 및2018년의 항공사진은 아래와 같다.


다) 구체적 판단

위 관련 규정 및 법리에 비추어 보건대,앞서 살핀 사실관계 및 위 각 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하면,이 사건 도로는 늦어도2018년부터 일반인의 자유로운 통행에 제공된 도로로서 지방세법 제109조 제3항에 따른 재산세 비과세대상에 해당한다고 할 것이다.결국 피고가 이 사건 도로에 관하여2018년 내지2020년 귀속 재산세를 부과한 부분은 위법하고,원고의 이 부분 주장도 이유 있다.
(1) 이 사건 도로에 관한 교통안전시설 설치공사는2017. 10. 18.완료되었는데,위 공사는 일시정지 또는 횡단보도 설치 안내 등을 내용으로 하는 안전표지,과속방지턱,도로반사경,조명시설 등을 설치하는 공사로서(교통안전법 제57조의3제3항,교통안전법 시행령 제47조의2제2항),도로 설치의 마지막 단계에 이루어지는 공사이다.
(2) 이 사건 도로에 관한2016년과2018년 항공사진을 비교해보면2018년에는 이 사건 도로가 차량이 출입할 수 있을 정도로 개설된 것으로 보인다.또한 실제로2018. 4.경 일반 차량이 출입한 사실 역시 확인된다.이러한 사정들에 더하여 위 교통안전시설 설치공사가2017. 10. 18.완료된 점을 더하여 보면,늦어도 그로부터 약2달 후인2018년경부터는 이 사건 도로가 일반인의 통행에 제공되었을 것으로 보인다.
(3) 피고는 이 사건 도로가 아파트 진입로로 사용되어 주로 아파트 입주민·방문자들이 사용하고 있으므로 불특정 다수가 사용하고 있다고 보기는 어렵다고 주장한다.그러나2018. 4.경 이 사건 도로를 촬영한 사진에 의하면2018년 당시 이 사건 도로 주변에서는 여전히 이 사건 정비사업이 진행 중이었을 뿐이었던 점을 고려할 때,이 사건 도로가2018년부터 아파트 입주민·방문자들의 통행에만 제공되었다고 볼 수는 없다.
나아가 이 사건 도로에는 앞서 본 것처럼2018년경부터 일반 차량이 출입하였을 뿐만 아니라 이 사건 도로의 항공사진에서 보이는 바와 같이 버스정류장도 설치되어 있는 점,이 사건 도로의 출입구에 일반인들이 통행할 수 없도록 출입을 제한하고 있는 장치가 있다고 볼만한 자료가 전혀 없는 점,그 밖에 이 사건 도로의 위치,주변 주택 및 도로 현황 등을 고려하면,이 사건 정비사업에 따라 신설될 아파트의 입주민·방문자들만이 이 사건 도로를 사용하였다고 보기는 어렵다.
4) 이 사건 처분에 존재하는 하자가 중대·명백한지 여부

가) 관련법리

과세처분이 당연무효라고 하기 위하여는 그 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며,하자가 중대하고 명백한지를 판별할 때에는 과세처분의 근거가 되는 법규의 목적·의미·기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다.그리고 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법령의 규정을 적용하여 과세처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법령의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져서 해석에 다툼의 여지가 없음에도 과세관청이 그 법령의 규정을 적용하여 과세처분을 하였다면 그 하자는 중대하고도 명백하다고 할 것이나,그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법령의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 과세관청이 이를 잘못 해석하여 과세처분을 하였더라도 이는 과세요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다(대법원2018. 7. 19.선고2017다242409전원합의체 판결 참조).한편,법령 규정의 문언상 과세처분 요건의 의미가 분명함에도 과세관청이 합리적인 근거 없이 그 의미를 잘못 해석한 결과,과세처분 요건이 충족되지 아니한 상태에서 해당 처분을 한 경우에는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있다고 볼 수 없다(대법원2014. 5. 16.선고2011두27094판결,대법원2019. 4. 23.선고2018다287287판결 참조)

나) 구체적 판단

앞서 살핀 것과 같이 이 사건 처분에는①이 사건 토지가 이 사건 처분의 각 과세기준일 이전에 이미 국토계획법에 따른 지형도면이 고시된 공공시설용지에 해당함에도 지방세법 제112조 제3항에 따라 재산세 도시지역분 과세대상에서 제외하지 않은 위법,②이 사건 토지가 국토계획법에 따른 공공시설을 위한 토지로서 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 후 과세기준일 현재 미집행된 토지에 해당함에도 구 지방세특례제한법 제84조 제2항에 따라 재산세의100분의50을 경감하지 않은 위법,③이 사건 도로가 지방세법 제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호 본문에서 정한 도로에 해당함에도 재산세 과세대상에서 제외하지 않은 위법이 있다.
그런데 앞서 살핀 것과 같이 위 각 법률규정은 해당 규정의 문언 자체로 그 의미가 분명할 뿐 아니라,이 사건 고시의 내용 및 법규 상호간의 조화로운 해석을 더하여 보면,이 사건 토지가 위 각 법률규정에서 정하는 재산세 도시지역분 비과세 대상 및 재산세100분의50감경대상인 점 및 이 사건 도로가 재산세 비과세 대상인 점은 명확하다고 할 것이다.더욱이 이 사건 도로의 사용현황을 제외한 나머지 제반 사실관계에 대하여는 원고와 피고 사이에 아무런 다툼이 없고 이 사건 도로의 사용현황은 현장방문만으로도 쉽게 알 수 있는 것이므로,이 사건은 과세대상이 되는 것으로 오인할 만한 객관적인 사정이 있었던 경우나 그것이 과세대상이 되는지 여부가 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 경우에도 해당하지 않는다.
피고는 이 사건 도로의 면적이 정비사업 시행 중 계속 변경되었고 원고가 재산세 부과 당시에 이 사건 도로의 면적을 피고에게 밝히지 않았으므로 이 사건 도로에 관한 재산세 부과처분의 하자가 명백하지 않다고도 주장하나,원칙적으로 재산세 부과대상인 토지의 면적은 과세관청인 피고가 이를 조사하고 증명할 책임이 있는 점(그 결과 재산세 부과대상에서 제외되는 비과세 대상 토지의 면적 역시 피고에게 입증책임이 있는 것이 된다),이 사건 도로의 면적 변경 여부는 이 사건 고시를 비롯한 정비계획구역결정 고시만을 확인하여도 쉽게 알 수 있는 것인 점 등에 비추어 보면,피고가 주장하는 사정만으로 이 사건 도로에 관한 재산세 부과처분의 하자가 명백하지 않다고 볼 수는 없다.
결국 피고는 이 사건 처분을 함에 있어 법령 규정의 의미와 사실관계가 분명함에도 합리적인 근거 없이 그 의미를 잘못 해석하여 적용하였으므로,이 사건 처분에는 중대하고 명백한 하자가 존재한다.
 
라.  소결론

이 사건 처분은 모두 위법하고 그 하자가 중대·명백하여 당연무효인 처분에 해당한다.
 
4.  결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 모두 인용하여야 한다.제1심판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로,피고의 항소는 이유 없어 기각한다.
<별지1 >

첨부파일 내역

○첨부파일명: [별지1]이 사건 처분 내역.끝.

【전문】

【주문】

 
1.  피고가 별지 1 각 표의 ‘처분일자’란 기재 각 처분일에 원고에 대하여 한 같은 표의 ‘부과세액’란 기재 각 부과처분 중 같은 표의 ‘정당세액’란 기재 각 금액을 초과하는 부분은 모두 무효임을 확인한다.
 
2.  소송비용은 피고가 부담한다.

【이유】

▣ 청 구 취 지

주문과 같다.
▣ 이 유

 
1. 처분의 경위

 
가. 서울특별시장은2012. 10. 25.서울 강남구 ○○동 ○○○외5필지115,910㎡(이하‘이 사건 정비구역’이라 한다)에 대해 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2013. 3. 23.법률 제11690호로 개정되기 전의 것,이하‘국토계획법’이라 한다)제30조 및 구 도시 및 주거환경정비법(2013. 12. 24.법률 제12116호로 개정되기 전의 것,이하‘도시정비법’이라 한다)제4조에 따라 지구단위계획 결정 및 재건축정비구역 지정을 하고,국토계획법 제30조 제6항,구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2013. 3. 23.대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것)제25조 제5항 및 구 토지이용규제 기본법(2017. 12. 26.법률 제15324호로 개정되기 전의 것)제8조에 따라 지구단위계획 결정,재건축정비구역 지정 내용 및 지형도면을 고시(서울특별시고시 제2012-281호,이하‘이 사건 고시’라 한다)하였다.
 
나. 원고는 이 사건 정비구역에서 주택재건축정비사업(이하‘이 사건 정비사업’이라 한다)을 시행하기 위하여2013. 8. 9.피고로부터 조합설립인가를 받은 주택재건축정비사업조합이다.
 
다. 원고는 이 사건 정비사업과 관련하여 피고로부터, 2014. 6. 20.사업시행인가를 받고, 2016. 1. 6.관리처분계획인가를 받았으며, 2020. 9. 28.준공인가를 받았다.
 
라. 원고는 피고로부터 별지1각 표의‘처분일자’란 기재 각 처분일에 같은 표의‘부과세액’란 기재와 같이,이 사건 정비구역 중 원고의 조합원으로부터 원고에게 신탁된 토지에 관한2016년 내지2020년 귀속 토지분 재산세를 부과(이하 별지1각 표 기재 각 처분을 통틀어‘이 사건 처분’이라 한다)받고 이를 모두 납부하였다.부과세액의 합계액 등 별지1각 표 기재 부과 내역의 개요는 아래와 같다.


 
2. 피고의 본안전 항변에 대한 판단

피고는,이 사건 처분과 관련하여 위탁자인 조합원별로 별개의 납부고지서가 발부되었음에도 각 납부고지서가 제출되지 않았으므로 청구취지가 특정되지 않았다고 항변한다.
살피건대,앞서 든 증거들과 갑19, 20호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들,즉 구 지방세법(2020. 12. 29.법률 제17769호로 개정되기 전의 것,이하‘지방세법’이라 한다)제107조 제1항 제3호에 의하면 신탁법에 따라 수탁자 명의로 등기·등록된 신탁재산의 경우 위탁자별로 구분된 재산에 대해서는 그 수탁자가 납세의무자이고 다만 위탁자별로 구분된 재산에 대한 납세의무자는 각각 다른 납세의무자로 볼 뿐인 점,이에 따라 피고는 원고에게 이 사건 처분을 함에 있어 원고를 납세의무자로 하여 각 조합원별 위탁 재산에 관한 납세고지를 하였던 점,원고는 피고에게 위 각 납세고지의 일자,부과내역 등 이 사건 처분을 특정함에 있어 필요한 정보를 공개하여줄 것을 청구하였고,피고로부터 그 정보를 모두 공개받자 이를 서증(갑16, 17, 18호증)으로 제출하였으며,위 서증에 기초하여 이 사건 청구취지를 위와 같이 변경한 점,변경된 청구취지는 위탁자별 각 부과세액,처분일자,처분상대방 등이 특정되어 있는 점 등을 종합하면,이 사건 청구취지는 충분히 특정되었다고 보일 뿐 이 사건 처분과 관련한 납세고지서가 제출되지 않았다는 이유만으로 청구취지가 특정되지 않았다고 보기는 어렵다.따라서 피고의 본안 전 항변은 받아들이지 않는다.
 
3. 이 사건 처분의 적법 여부

 
가. 원고의 주장 요지

이 사건 처분에는 아래와 같이 중대·명백한 위법성이 존재하므로,이 사건 처분 중 별지1표의‘정당세액’란 기재 각 금액을 초과하는 부분은 모두 당연무효이다.
1)도로,소공원,녹지로 지정된 공공시설용 토지13,611.9㎡(이하‘이 사건 토지’라 한다)는 국토계획법에 따라 지형도면이 고시된 공공시설용 토지로서 지방세법 제112조 제3항에 따른 재산세 도시지역분 비과세대상에 해당한다.
2)이 사건 토지는 국토계획법에 따른 공공시설용 토지로서 도시관리계획 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면 고시가 이루어졌다.또한 이 사건 정비사업의 준공일은2020. 9. 28.이므로,이 사건 토지는 이 사건 처분의 각 과세기준일 현재 미집행된 토지에 해당한다.따라서 주위적으로,이 사건 토지는 구 지방세특례제한법(2021. 12. 28.법률 제18656호로 개정되기 전의 것,이하‘지방세특례제한법’이라 한다)제84조 제2항에 따라 재산세의100분의50감면대상에 해당한다.특히 이 사건 처분 중2016년 귀속 재산세에 대하여 적용되는 구 지방세특례제한법(2016. 12. 27.법률 제14477호로 개정되기 전의 것)은 미집행토지 여부와 관계없이 국토계획법에 따른 공공시설용 토지로서 도시관리계획의 결정 및 지형도면의 고시가 이루어질 것만을 요건으로 하고 있으므로, 2016년 귀속 재산세의 경우 미집행토지 여부와 무관하게 재산세 감면대상에 해당한다.예비적으로,설령2017년 내지2020년 귀속 재산세와 관련하여 미집행토지 여부에 대한 판단을 달리 하더라도 이 사건 정비사업의 착공일은2017. 8. 18.임을 고려하면,이 사건 토지는2017년 귀속 재산세의 과세기준일(2017. 6. 1.)당시 공사 착수에 나아가지 않은 토지로서 위 재산세 감면대상에 해당한다.
3)이 사건 토지 중 서울 강남구 ○○동 ○○○에 속한6,289.3㎡부분(이하‘이 사건 도로’라 한다)은2018년부터 도로로 사용되어 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공되었으므로 지방세법 제109조 제3항에 따라2018년 내지2020년 귀속 재산세의 비과세대상에 해당한다.
 
나. 관계 법령

별지2기재와 같다.
 
다. 인정사실

앞서 든 증거들 및 갑6, 7, 9내지13호증의 각 기재 또는 영상 및 변론 전체의 취지에 의하면,아래와 같은 사실을 인정할 수 있다.
1)이 사건 고시 및 그 내용을 변경하는 피고의2017. 12. 8.자 고시(서울특별시 강남구 고시 제2017-156호), 2020. 8. 13.자 고시(서울특별시 강남구 고시 제2020-135호)가 이루어짐에 따라,이 사건 정비사업으로 정비된 기반시설 및 택지의 면적은 아래 표 기재와 같이 결정되었다.


2)이 사건 정비구역으로 지정된 토지 중 서울 강남구 ○○동 ○○○대101,905.3㎡,같은 동 □□□대10,449.6㎡,같은 동 ◇◇◇-◇대647.1㎡의 합계113,002㎡는 종전 아파트 및 상가의 입주민들이 구분소유 하였던 토지이다.원고는 위113,002㎡의 토지 중 구역 외로 지정된2,520㎡를 제외한 나머지110,482㎡에 관하여 조합원들로부터 신탁받거나 현금청산자들로부터 매수하여 보유하였는데,이 사건 정비구역에 대한 지적측량성과도 및 면적조서에 의하면,위110,482㎡중 도로는7,029.7㎡,녹지는5,548.2㎡,공원은1,034㎡로 위 도로·녹지·소공원의 합산 면적은13,611.9㎡(이 사건 토지에 해당한다)이다.
3)이 사건 고시에 의하면,종전에 직선 형태로 ○○4동과 이어지던 서울 강남구 개포동 ◎◎◎도로(아래<그림1-1>의 파란색 직선으로 표시된 부분과 같다)는 용도 폐지되고 대신에 아파트 단지 내를 가로지르는 곡선 형태의 중로(이 사건 도로에 해당하고,아래<그림1-2>에서‘도로신설’로 지칭된 부분과 같다)가 신설된다.


4)원고는 이 사건 도로를 조성하기 위해2016. 6. 14.주식회사 ○○토건과 정비기반시설공사 계약을 체결하고2017. 10. 18.교통안전시설 설치공사까지 마쳤다.
5) 2018. 4.경 이 사건 도로를 촬영한 사진에는 아래와 같이 일반 차량이 이 사건 도로를 출입하는 것이 확인된다.


6)이 사건 도로에 관한2016년 및2018년의 항공사진은 아래와 같다.


 
라. 판단

1)이 사건 토지가 재산세 도시지역분 비과세대상 및 재산세 감면대상에 해당한다는 주장에 관하여

가)관련 법령 및 법리

(1)지방세법 제112조 제1항은 지방자치단체의 장이 국토계획법에 따른 도시지역 중 별도로 고시한 지역에 대하여는 조례로 정하는 바에 따라 지방세 도시지역분을 과세할 수 있도록 규정하고 있고,제3항은“제1항에도 불구하고 재산세 도시지역분 적용대상 지역 안에 있는 토지 중「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 지형도면이 고시된 공공시설용지 또는 개발제한구역으로 지정된 토지 중 지상건축물,골프장,유원지,그 밖의 이용시설이 없는 토지는 제1항 제2호에 따른 과세대상에서 제외한다.”고 하여 재산세 도시지역분 비과세대상을 정하고 있다.또한 지방세특례제한법 제84조 제2항은 국토계획법에 따른 공공시설을 위한 토지로서 국토계획법 제30조 및 제32조에 따라 도시·군관리계획의 결정 및 도시·군관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 후 과세기준일 현재 미집행된 토지의 경우 해당 부분에 대해서는 재산세의100분의50을 경감할 것을 규정하고 있다.
(2)조세법률주의 원칙상 과세요건이나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고,합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며,특히 감면요건 규정 가운데 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합한다(대법원2020. 6. 11.선고2017두36953판결 등 참조).
한편 하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 한다.한편 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없지만,그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고 명백하다고 할 것이고(대법원2012. 10. 25.선고2010두25107판결 등 참조),행정처분의 당연무효를 주장하여 그 무효확인을 구하는 행정소송에 있어서는 원고에게 그 행정처분이 무효인 사유를 주장ㆍ입증할 책임이 있다(대법원2010. 5. 13.선고2009두3460판결 등 참조).
나)구체적 판단

원고의 이 부분 주장은 이 사건 고시에 따라 이 사건 토지에 관하여 국토계획법에 따른 도시관리계획 결정 및 그 지형도면 고시가 있었음을 전제로 한다(이 사건 토지가 재산세 감면대상에 해당한다는 부분의 주위적·예비적 주장 모두 재산세 감면요건 중‘미집행토지’에 대한 해석을 달리하는 것일 뿐,위와 같은 전제는 모두 동일하다).
그런데 앞서 살핀 사실관계 및 위 각 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들,즉 이 사건 고시의 전체적인 내용은 이 사건 토지에 관하여 도시정비법에 따른 지구단위계획 결정 및 주택재건축정비구역 지정을 하고 이에 대해서 지형도면 고시를 한다는 것인 점,여기서‘지구단위계획’이란“도시·군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며,그 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시·군관리계획”으로서‘도시·군관리계획’의 범위에 포함되는 것일 뿐‘지구단위계획’과‘도시·군관리계획’을 동일시 할 수는 없는 점(국토계획법 제2조 제4호,제5호),또한‘도시·군관리계획’과‘정비계획’역시 사업계획의 결정권자나 사업진행 방식,비용부담의 주체 등이 다른 점 등을 고려하면,설령 이 사건 고시에서 지형도면 고시의 근거로 국토계획법 제30조 등을 명시하고 있고,원고의 주장과 같이 이 사건 고시에 따른 지형도면 고시의 실질이 국토계획법 제30조,제32조에 따른 지형도면 고시의 실질에 부합하는 측면이 있다 하더라도,이 사건 토지가 국토계획법에 따른 도시관리계획 결정 및 그 지형도면 고시가 이루어진 공공시설용 토지에 해당함을 이유로 재산세 도시지역분 비과세대상 및 재산세 감면대상에 해당한다고 해석하는 것은 조세법규의 확장해석 내지 유추해석으로서 허용되기 어렵다고 볼 여지가 있다.
나아가 관련 법령의 소관부처에서도 위와 같은 취지로 유권해석한 사례가 존재하는 점까지 종합하면,이 사건 토지가 지방세법 제112조 제3항에 따른 재산세 도시지역분 비과세대상에 해당하지 않고 지방세특례제한법 제84조 제2항에 따른 재산세의100분의50감면대상에도 해당하지 않는다고 본 것을 두고,법리가 명백히 밝혀져 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 피고가 법령의 적용을 그르친 경우라고 인정하기는 어렵다.
따라서 이 사건 처분에 명백한 하자가 있어 당연무효라고 할 수는 없으므로,원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.
2)이 사건 도로가2018년 내지2020년 귀속 재산세 비과세대상에 해당한다는 주장에 관하여

가)관련 법령 및 법리

지방세법 제109조 제3항 제1호는“대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지”를 재산세 비과세대상으로 규정하고 있다.그 위임에 따른 지방세법 시행령 제108조 제1항 제1호 본문은 재산세 비과세대상 중 하나인 도로를‘도로법에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로’라고 규정하고 있다.
여기서‘일반인의 자유로운 통행에 제공할 목적으로 개설한 사설 도로(사도)’는 반드시 사도법 제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것은 아니고,또 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 제공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태,사도의 공도에의 연결상황,주위의 택지의 상황 등 제반사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있으며 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도 역시 이에 포함된다고 보아야 할 것이다(대법원1993. 4. 23.선고92누9456판결 등 취지 참조).
나)구체적 판단

위와 같은 관련 규정 및 법리에 비추어 이 사건으로 돌아와 보건대,앞서 살핀 사실관계 및 위 각 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하면,이 사건 도로는 적어도2018년부터 일반인의 자유로운 통행에 제공된 도로로서 지방세법 제109조 제3항에 따른 재산세 비과세대상에 해당한다고 봄이 타당하다.그럼에도 피고는 이 사건 도로의 현황을 달리 보아 이 사건 도로가 재산세 비과세대상에 해당하지 않는다고 보았는데 이는 중대·명백한 하자에 해당하므로,이 사건 처분 중 이 사건 도로에 관하여2018년 내지2020년 귀속 재산세를 부과한 부분은 당연무효이다.
(1)이 사건 도로에 관한 교통안전시설 설치공사가2017. 10. 18.마쳐졌는데,위 공사는 일시정지 또는 횡단보도 설치 안내 등을 내용으로 하는 안전표지,과속방지턱,도로반사경,조명시설 등을 설치하는 공사로서(교통안전법 제57조의3제3항,교통안전법 시행령 제47조의2제2항),도로 설치에 있어 마지막 단계에 이루어지는 공사이다.
(2)이 사건 도로에 관한2016년과2018년 항공사진을 비교해보면2018년에는 이 사건 도로가 차량이 출입할 수 있을 정도로 개설된 것으로 보인다.또한 실제로2018. 4.경 일반 차량이 출입한 사실 역시 확인된다.이러한 사정들에 더하여 위 교통안전시설 설치공사 완료 시점까지 고려하면,적어도 위 공사 완료 시로부터 약2달 후인2018년경부터는 이 사건 도로가 일반인의 통행에 제공되었을 것으로 보인다.
(3)피고는 이 사건 도로가 아파트 진입로로 사용되어 주로 아파트 입주민·방문자들이 사용하고 있으므로 불특정 다수가 보행로로 사용하고 있다고 보기는 어렵다고 주장한다.그런데2018. 4.경 이 사건 도로를 촬영한 사진에 의하면2018년 당시 이 사건 도로 주변으로는 여전히 이 사건 정비사업이 진행 중이었을 뿐이고,실제로 정비사업에 관한 준공인가 역시2020. 9. 28.이루어진 점을 고려할 때,이 사건 도로가2018년부터 아파트 입주민·방문자들의 통행에 제공되었다고 볼 수는 없다.
나아가 이 사건 도로에는 앞서 본 것처럼2018년경부터 일반 차량이 출입하였을 뿐만 아니라 이 사건 도로의 항공사진에서 보이는 바와 같이 버스정류장도 설치되어 있는 점,이 사건 도로의 출입구에 일반인들이 통행할 수 없도록 출입제한 장치가 있다고 볼만한 자료가 전혀 없는 점,그 밖에 이 사건 도로의 위치,주변 주택 및 도로 현황 등을 고려하면,이 사건 도로를 이 사건 정비사업에 따라 신설될 아파트의 입주민·방문자들만이 사용하는 것이었다고 인정하기는 어렵다.
 
마. 무효확인의 범위

과세처분취소소송에 있어 처분의 적법 여부는 정당한 세액을 초과하느냐의 여부에 따라 판단되는 것으로서,당사자는 사실심 변론종결시까지 객관적인 과세표준과 세액을 뒷받침하는 주장과 자료를 제출할 수 있고,이러한 자료에 의하여 적법하게 부과될 정당한 세액이 산출되는 때에는 그 정당한 세액을 초과하는 부분만 취소하여야 하나,그렇지 아니한 경우에는 과세처분 전부를 취소할 수밖에 없으며,그 경우 법원이 직권에 의하여 적극적으로 합리적이고 타당성 있는 면제대상토지의 산정방법을 찾아내어 부과할 정당한 세액을 계산할 의무까지 지는 것은 아니다(대법원1995. 4. 28.선고94누13527판결 등 참조).그리고 이러한 법리는 과세처분무효확인소송에 있어서도 적용될 수 있다.
이 사건의 경우 이 사건 처분 중 적법하다고 판단된 부분과 위법하다고 판단된 부분을 구별하여 후자의 경우에는 과세표준에서 제외하여야 할 것인데,당사자들이 제출한 증거나 변론 전체의 취지만으로는 정당한 과세표준 및 세액을 산출할 수 없으므로,이 사건 처분 중 별지1표의‘정당세액’란 기재 각 금액을 초과하는 부분은 모두 무효임을 확인한다.
 
4. 결론

그렇다면,원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
<별지1 >

첨부파일 내역

○첨부파일명: [별지1]이 사건 처분 내역.끝.
<별지2 >

관계 법령

■구 지방세법(2020. 12. 29.법률 제17769호로 개정되기 전의 것)

제109조(비과세)

③다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다.다만,대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다)및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.
 
1. 대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지

제112조(재산세 도시지역분)

①지방자치단체의 장은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제6조제1호에 따른 도시지역 중 해당 지방의회의 의결을 거쳐 고시한 지역(이하 이 조에서"재산세 도시지역분 적용대상 지역"이라 한다)안에 있는 대통령령으로 정하는 토지,건축물 또는 주택(이하 이 조에서"토지등"이라 한다)에 대하여는 조례로 정하는 바에 따라 제1호에 따른 세액에 제2호에 따른 세액을 합산하여 산출한 세액을 재산세액으로 부과할 수 있다.
 
1. 제110조의 과세표준에 제111조의 세율을 적용하여 산출한 세액

 
2. 제110조에 따른 토지등의 과세표준에1천분의1.4를 적용하여 산출한 세액

③제1항에도 불구하고 재산세 도시지역분 적용대상 지역 안에 있는 토지 중「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 지형도면이 고시된 공공시설용지 또는 개발제한구역으로 지정된 토지 중 지상건축물,골프장,유원지,그 밖의 이용시설이 없는 토지는 제1항 제2호에 따른 과세대상에서 제외한다.
■지방세법 시행령

제108조(비과세)

①법 제109조 제3항 제1호에서"대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지"란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.
 
1. 도로:「도로법」에 따른 도로(같은 법 제2조 제2호에 따른 도로의 부속물 중 도로관리시설,휴게시설,주유소,충전소,교통·관광안내소 및 도로에 연접하여 설치한 연구시설은 제외한다)와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로.다만,「건축법 시행령」제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다.
■구 지방세특례제한법(2021. 12. 28.법률 제18656호로 개정되기 전의 것)

제84조(사권 제한토지 등에 대한 감면)

② 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지(주택의 부속토지를 포함한다)로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시ㆍ군관리계획의 결정 및 도시ㆍ군관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 후 과세기준일 현재 미집행된 토지의 경우 해당 부분에 대해서는 재산세의100분의50을2021년12월31일까지 경감한다.
■구 지방세특례제한법(2016. 12. 27.법률 제14477호로 개정되기 전의 것)

제84조(사권 제한토지 등에 대한 감면)

② 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지(주택의 부속토지를 포함한다)로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 토지의 경우 해당 부분에 대해서는 재산세의100분의50을2018년12월31일까지 경감한다.
■국토의 계획 및 이용에 관한 법률

제2조(정의)

이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
 
4.  “도시ㆍ군관리계획”이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 개발ㆍ정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용,교통,환경,경관,안전,산업,정보통신,보건,복지,안보,문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다. 
가. 용도지역ㆍ용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획

 
나. 개발제한구역,도시자연공원구역,시가화조정구역(市街化調整區域),수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획

 
다. 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 계획

 
라. 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획

 
마. 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획

 
바. 입지규제최소구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 입지규제최소구역계획

 
5.  “지구단위계획”이란 도시ㆍ군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며,그 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시ㆍ군관리계획을 말한다.
 
13.  "공공시설"이란 도로ㆍ공원ㆍ철도ㆍ수도,그 밖에 대통령령으로 정하는 공공용 시설을 말한다.
제32조(도시ㆍ군관리계획에 관한 지형도면의 고시 등)

⑤제1항 및 제3항에 따른 지형도면의 작성기준 및 방법과 제4항에 따른 지형도면의 고시방법 및 절차 등에 관하여는「토지이용규제 기본법」제8조 제2항 및 제6항부터 제9항까지의 규정에 따른다

제65조(개발행위에 따른 공공시설 등의 귀속)

①개발행위허가(다른 법률에 따라 개발행위허가가 의제되는 협의를 거친 인가ㆍ허가ㆍ승인 등을 포함한다.이하 이 조에서 같다)를 받은 자가 행정청인 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는「국유재산법」과「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고,종래의 공공시설은 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 귀속된다.
②개발행위허가를 받은 자가 행정청이 아닌 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고,개발행위로 용도가 폐지되는 공공시설은「국유재산법」과「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 새로 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 양도할 수 있다.
⑤개발행위허가를 받은 자가 행정청인 경우 개발행위허가를 받은 자는 개발행위가 끝나 준공검사를 마친 때에는 해당 시설의 관리청에 공공시설의 종류와 토지의 세목(세목)을 통지하여야 한다.이 경우 공공시설은 그 통지한 날에 해당 시설을 관리할 관리청과 개발행위허가를 받은 자에게 각각 귀속된 것으로 본다.
■구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2013. 3. 23.법률 제11690호로 개정되기 전의 것)

제30조(도시·군관리계획의 결정)

⑥국토해양부장관이나 시·도지사는 도시·군관리계획을 결정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 결정을 고시하고,국토해양부장관이나 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며,특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사는 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다

제32조(도시·군관리계획에 관한 지형도면의 고시 등)

①특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제30조에 따른 도시·군관리계획 결정(이하"도시·군관리계획결정"이라 한다)이 고시되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지적(지적)이 표시된 지형도에 도시·군관리계획사항을 자세히 밝힌 도면을 작성하여야 한다.다만,도시지역 외의 지역으로서 해당 토지에 도시·군계획시설이 결정되지 아니한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 지적이 표시되지 아니한 지형도에 도시·군관리계획사항을 자세히 밝힌 도면을 작성할 수 있다.
②시장(대도시 시장은 제외한다)이나 군수는 제1항에 따른 지형도에 도시·군관리계획사항을 자세히 밝힌 도면(이하"지형도면"이라 한다)을 작성하면 도지사의 승인을 받아야 한다.이 경우 지형도면의 승인 신청을 받은 도지사는 그 지형도면과 결정·고시된 도시·군관리계획을 대조하여 착오가 없다고 인정되면 대통령령으로 정하는 기간에 그 지형도면을 승인하여야 한다.
③국토해양부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 농림수산식품부장관을 말한다.이하 이 조에서 같다)이나 도지사는 도시·군관리계획을 직접 입안한 경우에는 제1항과 제2항에도 불구하고 관계 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 의견을 들어 직접 지형도면을 작성할 수 있다.
④국토해양부장관,시·도지사 또는 대도시 시장은 직접 지형도면을 작성하거나 지형도면을 승인한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사실을 고시하고,국토해양부장관이나 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며,특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사 또는 대도시 시장은 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다.
⑤대통령령으로 정하는 축척 이상의 지형도를 사용하여 도시·군관리계획결정을 고시한 경우에는 지형도면을 따로 작성하지 아니하고 그 도시·군관리계획결정의 고시로써 제4항에 따른 고시를 갈음할 수 있다.이 경우 도시·군관리계획결정의 고시 내용에는 지형도면을 따로 작성하여 고시하지 아니한다는 것을 분명하게 기록하여야 한다.
■구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2021. 1. 5.대통령령 제31380호로 개정되기 전의 것)

제4조(공공시설)

법 제2조 제13호에서"대통령령으로 정하는 공공용시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다.
 
1. 항만ㆍ공항ㆍ광장ㆍ녹지ㆍ공공공지ㆍ공동구ㆍ하천ㆍ유수지ㆍ방화설비ㆍ방풍설비ㆍ방수설비ㆍ사방설비ㆍ방조설비ㆍ하수도ㆍ구거

■구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2013. 3. 23.대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것)

제25조(도시·군관리계획의 결정)

⑤법 제30조 제6항 및 제7항에 따른 도시·군관리계획결정의 고시는 국토해양부장관이 하는 경우에는 관보에,시·도지사 또는「지방자치법」제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구50만 이상의 대도시(이하"대도시"라 한다)의 시장(이하"대도시 시장"이라 한다)이 하는 경우에는 해당 시·도 또는 대도시의 공보에 다음 각 호의 사항을 게재하는 방법에 의한다.
 
1. 법 제2조 제4호 각 목의 어느 하나에 해당하는 계획이라는 취지

 
2. 위치

 
3. 면적 또는 규모

 
4. 그 밖에 국토해양부령이 정하는 사항

■구 토지이용규제 기본법(2017. 12. 26.법률 제15324호로 개정되기 전의 것,이하‘구 토지이용규제법’이라 한다)

제8조(지역·지구등의 지정 등)

①중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장이 지역·지구등을 지정(변경을 포함한다.이하 같다)하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 주민의 의견을 들어야 한다.다만,다음 각 호의 어느 하나에 해당하거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
 
1. 따로 지정 절차 없이 법령이나 자치법규에 따라 지역·지구등의 범위가 직접 지정되는 경우

 
2. 다른 법령 또는 자치법규에 주민의 의견을 듣는 절차가 규정되어 있는 경우

 
3. 국방상 기밀유지가 필요한 경우

 
4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우

②중앙행정기관의 장이 지역·지구등을 지정하는 경우에는 지적(지적)이 표시된 지형도에 지역·지구등을 명시한 도면(이하"지형도면"이라 한다)을 작성하여 관보에 고시하고,지방자치단체의 장이 지역·지구등을 지정하는 경우에는 지형도면을 작성하여 그 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다.다만,대통령령으로 정하는 경우에는 지형도면을 작성·고시하지 아니하거나 지적도 등에 지역·지구등을 명시한 도면을 작성하여 고시할 수 있다.
③제2항에 따라 지형도면 또는 지적도 등에 지역·지구등을 명시한 도면(이하"지형도면등"이라 한다)을 고시하여야 하는 지역·지구등의 지정의 효력은 지형도면등의 고시를 함으로써 발생한다.다만,지역·지구등을 지정할 때에 지형도면등의 고시가 곤란한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
④제3항 단서에 해당되는 경우에는 지역·지구등의 지정일부터2년이 되는 날까지 지형도면등을 고시하여야 하며,지형도면등의 고시가 없는 경우에는 그2년이 되는 날의 다음 날부터 그 지정의 효력을 잃는다.
⑤제4항에 따라 지역·지구등의 지정이 효력을 잃은 때에는 그 지역·지구등의 지정권자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 지체 없이 그 사실을 관보 또는 공보에 고시하고,이를 관계 특별자치도지사·시장·군수(광역시의 관할 구역0에 있는 군의 군수를 포함한다.이하 같다)또는 구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며,이하"시장·군수 또는 구청장"이라 한다)에게 통보하여야 한다.이 경우 시장·군수 또는 구청장은 그 내용을 제12조에 따른 국토이용정보체계(이하"국토이용정보체계"라 한다)에 등재(등재)하여 일반 국민이 볼 수 있도록 하여야 한다.
⑥중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장은 지역·지구등의 지정을 입안하거나 신청하는 자가 따로 있는 경우에는 그 자에게 제2항에 따른 고시에 필요한 지형도면등을 작성하여 제출하도록 요청할 수 있다.
⑦제2항에 따른 지형도면등의 작성에 필요한 구체적인 기준 및 방법 등은 대통령령으로 정한다.
⑧중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장은 제2항에 따라 지형도면등의 고시를 하려면 관계 시장·군수 또는 구청장에게 관련 서류와 고시예정일 등 대통령령으로 정하는 사항을 미리 통보하여야 한다.다만,제2항 단서에 따라 지형도면을 작성·고시하지 아니하는 경우에는 지역·지구등을 지정할 때에 대통령령으로 정하는 사항을 미리 통보하여야 하고,제3항 단서에 따라 지역·지구등의 지정 후에 지형도면등의 고시를 하는 경우에는 지역·지구등을 지정할 때와 제4항에 따른 지형도면등을 고시할 때에 대통령령으로 정하는 사항을 미리 통보하여야 한다.
⑨제8항에 따라 통보를 받은 시장·군수 또는 구청장은 그 내용을 국토이용정보체계에 등재하여 지역·지구등의 지정 효력이 발생한 날부터 일반 국민이 볼 수 있도록 하여야 한다.다만,제3항 단서에 따라 지역·지구등의 지정 후에 지형도면등의 고시를 하는 경우에는 제4항에 따라 지형도면등을 고시한 날부터 일반 국민이 볼 수 있도록 하여야 한다.
■구 도시 및 주거환경정비법(2013. 12. 24.법률 제12116호로 개정되기 전의 것)

제4조(정비계획의 수립 및 정비구역의 지정)

①시장·군수는 기본계획에 적합한 범위에서 노후·불량건축물이 밀집하는 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 구역에 대하여 다음 각 호의 사항이 포함된 정비계획을 수립하여 이를 주민에게 서면으로 통보한 후 주민설명회를 하고30일 이상 주민에게 공람하며 지방의회의 의견을 들은 후(이 경우 지방의회는 시장·군수가 정비계획을 통지한 날부터60일 이내에 의견을 제시하여야 하며,의견제시 없이60일이 지난 경우 이의가 없는 것으로 본다)이를 첨부하여 시·도지사에게 정비구역지정을 신청하여야 하고,정비계획의 내용을 변경할 필요가 있을 때에는 같은 절차를 거쳐 변경지정을 신청하여야 한다.다만,대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 주민에 대한 서면통보,주민설명회,주민공람 및 지방의회의 의견청취절차를 거치지 아니할 수 있다. (각 호 생략)

■도시 및 주거환경정비법

제97조(정비기반시설 및 토지 등의 귀속)

②시장ㆍ군수등 또는 토지주택공사등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고,정비사업의 시행으로 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 사업시행자가 새로 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 그에게 무상으로 양도된다.
③제1항 및 제2항의 정비기반시설에 해당하는 도로는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 도로를 말한다.
 
1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제30조에 따라 도시ㆍ군관리계획으로 결정되어 설치된 도로

 
2. 「도로법」제23조에 따라 도로관리청이 관리하는 도로

 
3. 「도시개발법」등 다른 법률에 따라 설치된 국가 또는 지방자치단체 소유의 도로

 
4. 그 밖에「공유재산 및 물품 관리법」에 따른 공유재산 중 일반인의 교통을 위하여 제공되고 있는 부지.이 경우 부지의 사용 형태,규모,기능 등 구체적인 기준은 시ㆍ도조례로 정할 수 있다.
⑤사업시행자는 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 관리청에 귀속될 정비기반시설과 사업시행자에게 귀속 또는 양도될 재산의 종류와 세목을 정비사업의 준공 전에 관리청에 통지하여야 하며,해당 정비기반시설은 그 정비사업이 준공인가되어 관리청에 준공인가통지를 한 때에 국가 또는 지방자치단체에 귀속되거나 사업시행자에게 귀속 또는 양도된 것으로 본다.
■교통안전법

제57조의3(단지내도로의 교통안전)

③단지내도로설치ㆍ관리자는 자동차의 안전운전 및 보행자 등의 안전을 위하여 대통령령으로 정하는 안전시설물(이하“단지내교통안전시설”이라 한다)을 설치ㆍ관리하여야 한다.
■교통안전법 시행령

제47조의2(단지내도로의 설치ㆍ관리자 등)

②법 제57조의3제3항에서“대통령령으로 정하는 안전시설물”이란 다음 각 호의 시설물을 말한다.
 
1. 일시정지 또는 횡단보도 설치 안내 등을 내용으로 하는 안전표지

 
2. 과속방지턱

 
3. 도로반사경

 
4. 「주택건설기준 등에 관한 규정」제26조제4항에 따라 설치된 어린이 안전보호구역임을 나타내는 표지(어린이통학버스 정류장이 있는 경우로 한정한다)

 
5. 조명시설

 
6. 그 밖의 시설로서 다음 각 목의 시설(도로의 곡선이 심한 경우 등 보행자 통행로를 침범하는 사고가 발생할 우려가 있거나 긴 통행로 구간 등으로 과속의 우려가 있는 경우로 한정한다)

 
가. 시선유도봉

 
나. 자동차 진입억제용 말뚝

 
다. 보행자용 방호울타리

 
라. 교통정온화시설(交通靜穩化施設).끝.