【판결요지】

새로운 법령이 시행된 이후로서 과세기준일을 1999. 6. 1.로 하는 1999년도 종합토지세의 경우에는 위 부칙 제5조의 규정이 적용될 여지가 없으므로, 처분은 적법하다.

【전문】

【주문】

 
1.  원고의 항소를 기각한다.
 
2.  항소비용은 원고의 부담으로 한다.

【이유】

 
1.  처분의 경위

【인정근거】

다툼 없는 사실, 갑 제1, 6, 8, 9, 10, 14호증, 을 제1 내지 3의 각 기재, 변론의 전취지

 
가.  원고는 고양시식사동 645의 1대 916㎡ 중 4분의 3 지분, 같은 동 645의 2 전 1,439㎡, 같은 동 646의 1 답 407㎡, 같은 동 646의 3 답 2,967㎡, 같은 동 647의 1 대 628㎡, 같은 동 647의 2 전 380㎡, 같은 동 652의 1 전 247㎡, 같은 동 1263 답 2,691㎡ 및 같은 동 산 122의 10 임야 2,102㎡ 등 모두 9필지 토지(이하, 위 9필지의 토지를 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이다.
 
나.  피고는, 종합토지세 과세기준일인 1999. 6. 1. 현재 원고가 소유하고 있는 이 사건 토지에 대한 1999년도분 종합토지세를 산정함에 있어 같은 동 산 122의 10 임야 1필지만을 분리과세하고, 나머지 8필지의 토지를 종합합산하여 1999. 10. 5. 원고에게 종합토지세 1,774,600원(= 종합합산세 1,754,400원 + 분리과세 20,200원), 교육세 354,920원, 농어촌특별세 130,690원을 부과·고지하였다(이하 이를 ‘이 사건 부과처분’이라 한다.).
 
2.  이 사건 부과처분의 적법 여부

 
가.  납세고지절차의 하자 여부

⑴ 원고의 주장

원고는, 첫째, 고양시 사무위임조례는지방자치법 제95조의 규정에 의하여 제정된 것이어서 조세법률주의가 적용되는 지방세법에서는 적용이 되지 아니하므로 이 사건 부과처분은 지방자치단체의 장인 고양시장이 하여야 하는 것임에도 자치구가 아닌 일산구청의 장인 피고에 의하여 행하여졌고, 둘째, 납세고지서에 세금의 산출근거가 되는 필지 단위별로 과세표준금액을 기재하지 아니하여 과세요건이 명확하지 아니하므로, 이 사건 부과처분은 그 고지절차에 하자가 있어 위법하다고 주장한다.
⑵ 첫째 주장에 관한 판단

지방세법 제25조 제1항은 지방세를 징수하고자 할 때에는 지방자치단체의 장 또는 그 위임을 받은 공무원이 납세의무자에게 문서로써 납부의 고지를 하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제4조는 지방자치단체의 장은 이 법에 규정된 그 권한의 일부를 소속 공무원에게 위임할 수 있다고 규정하고 있으며,지방자치법 제95조 제1항은 지방자치단체의 장은 조례 또는 규칙이 정하는 바에 의하여 그 권한에 속하는 사무의 일부를 하부행정기관에 위임할 수 있다고 규정하고 있고, 한편 고양시사무위임조례 제2조는지방세법 제25조의 규정에 의하여 고양시장의 사무 중 납세의 고지 등을 포함한 지방세부과징수에 관한 사무를 구청장에게 위임한다고 규정하고 있다(을 제3호증 참조).
따라서, 지방자치단체의 장인 고양시장은 하부 행정기관인 고양시 일산구청장인 피고에게 지방세 부과징수에 관한 사무를 위임할 수 있다 할 것인바, 갑 제1호증의 기재에 의하면 이 사건 부과처분은 위 조례에 의하여 종합토지세의 부과권자인 고양시장으로부터 납세의 고지 권한을 위임받은 피고에 의하여 부과된 것임을 인정할 수 있으므로, 그 처분명의자가 잘못되어 이 사건 부과처분이 위법하다는 취지의 원고의 첫째 주장은 이유 없다.
⑶ 둘째 주장에 관한 판단

지방세법 제234조의15 제1항,제2항은 종합토지세의 과세표준은 종합합산과세표준·별도합산과세표준 및 분리과세표준으로 구분하고, 그 중 종합합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지 중 별도합산과세표준 및 분리과세표준의 대상이 되는 토지를 제외한 토지의 가액을 합산한 금액으로 한다고 규정하고 있고,지방세법시행령 제8조는 지방세의 납부 또는 납입의 고지는 납부 또는 납입할 지방세의 연도와 세목, 납부 또는 납입기한과 금액 및 세액의 산출근거와 납부 또는 납입장소를 기재한 납세고지서 또는 납입통지서로써 하여야 하되, 1매의 고지서에 3 이상의 과세대상을 동시에 고지하는 경우에는 세액의 산출근거를 생략할 수 있으며 이 경우 납세의무자가 세액산출근거의 열람신청을 하는 때에는 과세기관은 지체없이 이에 응하여야 한다고 규정하고 있고, 지방세법시행규칙 별지 제3호에 지방세의 납세고지서 및 납입통지서의 서식이 정하여져 있다.
따라서, 지방세법상 종합토지세 중 종합합산과세의 경우에는 그 대상이 되는 토지의 가액을 모두 합산한 금액이 하나의 과세표준이 된다 할 것이므로 납세고지서에 종합합산과세 대상 토지들의 각 필지 단위별로 과세표준액을 기재하지 아니하였다 하여 그 과세요건이 명확하지 않다고는 할 수 없는바, 갑 제1호증의 기재에 의하면 피고는 지방세법시행규칙 별지 제3호가 정한 납세고지서의 서식에 의하여 이 사건 부과처분에 대한 납세고지서를 발부하였고, 그 납세고지서의 기재내용도 종합합산과세 대상 토지들에 대하여는 그 토지들의 가액을 모두 합산한 금액을 하나의 과세표준액으로 하여 기재하는 외에 분리과세 대상 토지인 위 고양시 식사동 122의 10 임야 1필지의 과세표준액을 따로 기재한 사실이 인정되므로, 위 납세고지서에 기재된 내용이 과세요건을 명확히 밝히지 않고 있어 위법하다는 취지의 원고의 둘째 주장 역시 이유 없다.
 
나. 지방세법 제234조의15규정의 위헌 여부

⑴ 원고의 주장

원고는, 이 사건 부과처분 중 농지들에 대하여 필지별로 분리과세하지 아니하고 종합합산과세를 하게 된 근거 규정인지방세법 제234조의15 제2항 제3호는 조세법률주의 및 포괄위임입법 금지의 원칙에 위배되어 위헌이므로 이 사건 부과처분은 위법하다고 주장한다.
⑵ 판단

지방세법 제234조의15 제2항 제3호,제4항은 대통령령으로 정하는 공장용지·전·답·과수원 및 목장용지의 가액을 분리과세표준으로 한다고 규정하고 있고,지방세법시행령 제194조의15 제1항 제2호 가목본문은 위지방세법 제234조의15 제2항 제3호의 위임에 의하여 전·답으로서 그 소유자가 그 소재지 구·시·군 및 그와 연접한 구·시·군 또는 전·답의 소재지로부터 20km 이내의 지역에 과세기준일 현재 6개월 이상 주민등록이 되어 있고 사실상 거주하는 개인이 영농을 목적으로 소유하는 농지는 이를 합산하지 아니하고 이러한 전·답은 분리과세표준으로 한다고 규정하고 있다.
이처럼지방세법 제234조의15 제2항 제3호는 “대통령령으로 정하는 … 전·답 … 의 가액”이라고 규정하여 이를 종합합산과세표준에서 제외하여 분리과세표준의 대상으로 삼고 있다. 그런데 이 조항은 위임대상을 ‘… 전·답 …’으로 구체적으로 한정하고 있고 통상인이라면 누구라도 전·답이 무엇인지, 그 범위가 어디까지인지 대강 예측할 수가 있다. 나아가 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완코자 하는 것으로서, 전·답·과수원·목장용지와 같은 농지로서 직접 생산에 이용되는 토지 또는 산업용으로 이용되는 공장용지에 대하여는 낮은 비례세율을 적용하여 생산 또는 산업활동을 지원하는 반면, 별장·골프장 등 사치성 재산으로 사용되는 토지에 대하여는 높은 비례세율을 적용하여 그 소유 억제 효과를 꾀하고 있는 것이다. 이러한 입법취지에 비추어 볼 때, 대통령령으로 정하게 될 ‘… 전·답 …’이란 직·간접적으로 농업의 생산활동에 제공되는 토지로되, 이를 빌미로 토지의 과다보유를 초래할 염려가 없는 한도 내의 토지가 여기에 해당할 것임을 어렵지 않게 예측할 수 있다. 그렇다면 위 법률조항은 분리과세되는 토지의 종류를 구체적으로 한정하면서 그 범위 내에서 세부적, 기술적 사항만을 대통령령에 위임한 것이라 할 것이고 그로써 대통령령에 위임될 내용과 범위를 통상인의 경우 누구라도 예측할 수 있게 하였다고 하겠으므로, 위 법률조항이 조세법률주의 및 포괄위임입법 금지의 원칙에 위반된다고는 볼 수 없다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.
 
다.  농지로서 분리과세대상인지 여부

⑴ 첫째 주장에 관하여

㈎ 원고의 주장

원고는 종합토지세의 신설목적, 농지의 특성, 위토의 특성 등 제반 사정을 고려하면 이 사건 토지 중 농지는 분리과세대상에 해당한다고 주장한다.
㈏ 판단

살피건대, 위 나.항에서 본 바와 같이지방세법 제234조의15 제2항 단서 제3호,지방세법시행령 제194조의15 제1항 제2호 가목본문에 의하면, 종합토지세의 과세표준 중 종합합산과세표준은 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지 중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액을 합한 금액으로 하되, 전·답으로서 그 소유자가 그 소재지 구·시·군 및 그와 연접한 구·시·군 또는 전·답의 소재지로부터 20km 이내의 지역에 과세기준일 현재 6개월 이상 주민등록이 되어 있고 사실상 거주하는 개인이 영농을 목적으로 소유하는 농지는 이를 합산하지 아니하고 이러한 전·답은 분리과세표준으로 한다고 규정하고 있는바, 이 사건 토지는 고양시 일산구에 위치하고 있는 반면, 원고는 이 사건 토지의 소재지에 연접하지 아니하고 그로부터 20km 이상이 떨어진 서울 강남구 역삼동에 거주하고 있을 뿐 아니라, 원고가 영농을 목적으로 이 사건 토지를 소유하고 있다는 점에 관하여 아무런 주장과 입증이 없는 이 사건에 있어서, 이 사건 토지가 종합합산과세표준에서 제외되는 토지라 할 수 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.
⑵ 둘째 주장에 관하여

㈎ 원고의 주장

또 원고는,지방세법시행령 제194조의15 제1항 제2호 가목단서의 규정은 종합토지세 과세대상 토지가 그 본문의 규정에 해당하는지 여부와는 관계 없이 별도의 분리과세대상 요건을 규정한 것으로 해석하여야 하는데, 이 사건 토지가 도시계획법상 개발제한지역과 자연녹지지역 내에 있으므로 이 사건 토지 중 농지는 분리과세대상에 해당한다고 주장한다.
㈏ 판단

살피건대,지방세법시행령 제194의15 제1항 제2호 가목단서는 분리과세대상이 되는 농지 중 특별시·광역시·시지역의 도시계획구역 안의 농지는 개발제한구역과 녹지지역 안에 있는 것에 한한다고 규정하고 있는바, 이 규정 체제와 그 문언 내용에 비추어 볼 때 종합토지세 과세대상 토지가 그 본문에서 정하는 요건을 구비한 경우라도 특별시·광역시·시 등의 지역 내에 있는 농지는 개발제한구역과 녹지지역 안에 있는 경우에 한하여 분리과세대상이 된다는 의미임이 명백하고, 앞서 살핀 바와 같이 이 사건 토지 중 농지가지방세법시행령 제194조의15 제1항 제2호 가목본문의 요건을 갖추지 못하고 있는 이상, 이 사건 토지 중 농지가 개발제한지역 또는 녹지지역에 있는지 여부와 관계 없이 분리과세대상에 해당하지 않는다 할 것이므로, 원고의 위 주장 역시 이유 없다.
 
라.  위토로서 비과세 내지 분리과세 대상인지 여부

⑴ 첫째 주장에 관하여

㈎ 원고의 주장

원고는, 이 사건 토지 중 농지는 위토로서지방세법시행령 제194의15 제1항 제2호 바목소정의 종중이 소유하는 토지와 유사한 토지이므로지방세법 제234조의15 제2항 단서 제6호의 규정에 의하여 분리과세대상에 해당한다고 주장한다.
㈏ 판단

살피건대,지방세법 제234조의15 제2항 단서 제6호는 종합합산과세표준에 산입하지 아니하는 경우로서 ‘제3호내지제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지’를 규정하고 있고,지방세법시행령 제194조의15 제4항은 그 위임에 따라 종합합산과세표준에 산입하지 아니하는 토지를 열거하고 있으나, 이 사건 토지는 여기에 해당하지 아니하므로, 원고의 위 주장도 이유 없다.
⑵ 둘째 주장에 관하여

㈎ 원고의 주장

다시 원고는, 이 사건 토지 중 임야를 제외한 8필지의 토지는 원고의 선친이 1937.경 자비를 들여 창설한 위토이고, 나머지 1필지의 임야는 원고가 위 위토를 상속한 후 종중으로부터 유상으로 매수한 금양임야로서 이 사건 토지에서 생산되는 소득은 원고가 소유하지 않고 모두 묘지의 수호 및 묘제비용으로 직접 사용되고 있어 원고는 이 사건 토지와 관련하여 비영리사업자라고 할 것인데, 종합토지세의 비과세대상을 정한지방세법 제234조의12 제2호가 제사 등 공익사업을 목적으로 하는 비영리사업자의 범위를 단체로 한정하지 않음에도 불구하고, 비영리사업자의 범위를 단체로 한정하여 규정한지방세법시행령 제194조의6 제2항,제79조 제1항 제1호의 각 규정은 그 위임의 범위를 벗어난 것으로 무효이므로 위지방세법 제234조의12 제2호의 규정에 의하여 비과세대상에 해당하고, 그렇지 않다 하더라도 원고가 1995. 12. 31. 이전부터 제사를 목적으로 이 사건 토지 중 농지를 소유하고 있었으므로, 이는지방세법시행령 제194조의15 제4항 제14호의 규정에 의하여 분리과세 대상에 해당한다고 주장한다.
㈏ 판단

살피건대,지방세법 제234조의12 제2호는 종합토지세 비과세 대상의 하나로 제사·종교 등 기타 공익사업을 목적으로 하는 대통령령으로 정하는 비영리사업자가 그 사업에 직접 사용하는 토지를 규정하고 있고, 위 법률조항의 위임에 따라지방세법시행령 제194조의6 제2항,제79조 제1항 제1호는 위에서 말하는 대통령령으로 정하는 비영리사업자로 종교 및 제사를 목적으로 하는 단체를 규정하고 있는바,지방세법 제234조의12 제2호는 종합토지세가 비과세되는 비영리사업자의 대상 범위를 정한지방세법시행령 제194조의6 제2항,제79조 제1항 제1호의 위임근거 법조항으로서 종합토지세가 비과세되는 비영리사업자의 범위를 정하는 데에 어떠한 구체적인 제한을 덧붙이지 아니하고 있음이 법문상 명백하므로지방세법시행령 제194조의6 제2항,제79조 제1항 제1호에서지방세법 제234조의12 제2호소정의 종합토지세가 비과세되는 비영리사업자의 범위를 합리적인 범위 내에서 제한하더라도 위법이 아니라 할 것이고,지방세법 제234조의12 제2호에서 종합토지세가 비과세되는 비영리사업자의 요건의 하나로 개인을 배제하지 않는 것으로 해석하여야 할 필연성이 있다고 보기 어려울 뿐 아니라, 위 법령조항들의 입법취지와 아울러 비영리사업 단체가 종교나 제사 등의 공익사업을 수행하는 경우에는 그 사업의 계속성을 기대할 수 있는 반면, 개인이 위와 같은 사업을 수행하는 경우에는 그 사업의 계속성이 불확실하다는 점 등을 고려하여 보면지방세법시행령 제194조의6 제2항,제79조 제1항 제1호에서 종합토지세가 비과세되는 제사·종교 등을 목적으로 하는 비영리사업자의 범위를 단체로 한정하고 있는 부분이 모법인지방세법 제234조의12 제2호에 저촉되거나 그 위임 범위를 벗어난 것으로서 무효라고 할 수 없으므로, 이 부분에 관한 원고의 주장은 이유 없다.
또한,지방세법 제234조의15 제2항 단서 제6호는제3호내지제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지의 가액을 분리과세하도록 규정하고 있고,지방세법시행령 제194조의15 제4항 제14호는지방세법 제234조의15 제2항 단서 제6호에서 정하는 토지로서지방세법시행령 제79조의 규정에 의한 비영리사업자가 1995. 12. 31. 이전부터 소유하고 있는 토지는 종합합산과세표준에 합산하지 아니하는 것으로 규정하고 있으며,지방세법시행령 제79조 제1항 제1호는 위에서 말하는 대통령령으로 정하는 비영리사업자의 하나로 종교 및 제사를 목적으로 하는 단체를 규정하고 있는바, 위지방세법시행령 제79조 제1항 제1호가 모법에 저촉되거나 모법의 위임 범위를 벗어난 것이 아니어서 무효라 할 수 없다 함은 앞에서 본 바와 같고, 원고가 개인으로서 종교 및 제사를 목적으로 하는 단체가 아닌 점이 명백하여 이 사건 토지 중 농지는지방세법 제234조의15 제2항 단서 제6호,지방세법시행령 제194조의15 제4항 제14호가 정한 분리과세 대상에 해당하지 아니하므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
 
마. 지방세법 부칙 제5조위반 여부

⑴ 원고의 주장

원고는, 이 사건 토지 중 재산세가 비과세되는 토지에 대하여 종합토지세의 종합합산과세대상으로 본 이 사건 부과처분은 납세자의 기득권보장 및 신뢰보호의 원칙에 따라 규정된구 지방세법 부칙 제5조(1989. 6. 16. 법률 제4128호로 개정된 것)에 위반된다고 주장한다.
⑵ 판단

위구 지방세법 부칙 제1조는 이 법은 1990. 1. 1.부터 시행한다고 규정하고 그제5조는 이 법 시행당시 종전의 규정에 의하여 부과 또는 감면하였거나 부과 또는 감면하여야 할 지방세에 대하여는 종전의 예에 의한다고 규정하고 있는바, 위구 지방세법 부칙 제1조는 납세의무가 성립될 당시의 세법이 적용되어야 한다는 일반 원칙에 서서 그 적용시기를 규정하고 있다고 보아야 하고, 위구 지방세법 부칙 제5조는 이와 같은 법률불소급의 원칙에 대한 예외로서 납세의무자에게 불리하게 세법이 개정된 경우에는 납세의무자의 기득권 내지 신뢰보호를 위하여 예외적으로 납세의무자에게 유리한 종전의 법률을 적용한다는 규정이라고 보아야 할 것이나, 이 사건 부과처분과 같이 새로운 법령이 시행된 이후로서 과세기준일을 1999. 6. 1.로 하는 1999년도 종합토지세의 경우에는 위 부칙 제5조의 규정이 적용될 여지가 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.
 
3.  결 론

그렇다면, 이 사건 부과처분은 적법하므로 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결 중 이 사건 부과처분에 관한 부분은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로 원고의 항소를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

【판결요지】

구 지방세법 부칙 제5조는 이와 같은 법률불소급의 원칙에 대한 예외로서 납세의무자에게 불리하게 세법이 개정된 경우에는 납세의무자의 기득권 내지 신뢰보호를 위하여 예외적으로 납세의무자에게 유리한 종전의 법률을 적용한다는 규정이라고 보아야 할 것이나, 이 사건 부과처분과 같이 새로운 법령이 시행된 이후로서 과세기준일을 1999. 6. 1.로 하는 1999년도 종합토지세의 경우에는 위 부칙 제5조의 규정이 적용될 여지가 없다.

【전문】

【주문】

 
1.  피고가 1999. 11. 18. 원고에 대하여 한 압류해제거부처분

을 취소한다.
 
2.  원고의 나머지 청구를 기각한다.
 
3.  소송비용은 2분하여 그 1은 원고의, 나머지는 피고의 각 부담으로 한다.

【이유】

 
1.  처분의 경위

[증거] 갑1, 6, 8, 9, 10, 14, 을1 내지 3의 각 기재 및 변론의 전취지

 
가.  원고는 고양시식사동 645의 1대 916㎡ 중 4분의 3 지분,같은 동 645의 2전 1,439㎡,같은 동 646의 1답 407㎡,같은 동 646의 3답 2,967㎡,같은 동 647의 1대 628㎡,같은 동 647의 2전 380㎡,같은 동 652의 1전 247㎡,같은동 1263답 2,691㎡ 및같은 동 산 122의 10임야 2,102㎡ 등 합계 9필지(이하, 위 9필지의 토지를 이 사건 토지라 한다)의 소유자이다.
 
나.  피고는, 원고가 1993. 1.경 부과된 종합토지세 610,350원과 그 가산금 152,530원, 교육세 122,070원과 그 가산금 10,980원 등 합계 895,930원을 체납하고 있음을 이유로, 1995. 5. 26. 위 식사동 645의 1 토지의 4분의 3 지분을 압류하였다(이하 이를 이 사건 압류처분이라 한다.).
 
다.  그 후 피고는, 종합토지세 과세기준일인 1999. 6. 1. 현재 원고가 소유하고 있는 이 사건 토지에 대한 1999.분 종합토지세를 산정함에 있어같은 동 산 122의 10임야 1필지만을 분리과세하고, 나머지 8필지의 토지를 종합합산하여 1999. 10. 5. 원고에게 종합토지세 1,774,600원(= 종합합산 1,754,400원 + 분리과세 20,200원), 교육세 354,920원, 농어촌특별세 130,690원을 부과·고지하였다(이하 이를 이 사건 부과 처분이라 한다.).
 
라.  원고는 1999. 11. 11. 피고에게 위식사동 645의 1토지의 4분의 3 지분에 대한 1995. 5. 26.자 압류의 해제신청을 하였는데, 피고는, 원고가 1998. 10. 6. 고지된 1998년 종합토지세 1,625,620원, 교육세 325,120원, 농어촌특별세 52,270원과 각 그 가산금, 1999. 10. 6. 고지된 1999년 종합토지세 1,774,600원, 교육세 354,920원, 농어촌특별세 130,690원과 각 그 가산금 등을 체납하고 있고, 이 사건 압류처분의 효력이지방세법 제28조 제4항,국세징수법 제47조 제2항의 각 규정에 따라 위 각 체납세액에도 미친다는 것을 이유로, 1999. 11. 18. 그 해제신청을 거부하였다(이하 이를 이 사건 압류해제 거부처분이라 한다.).
 
2.  이 사건 부과처분의 적법 여부

 
가.  납세고지절차의 하자 여부

⑴ 원고는, 고양시 사무위임조례는지방자치법 제95조의 규정에 의하여 제정된 것이어서 조세법률주의가 적용되는 지방세법에서는 적용이 되지 아니하므로 이 사건 부과처분은 지방자치단체의 장인고양시장이 하여야 하는 것임에도 자치구가 아닌 일산구청의 장인 피고에 의하여 행하여진 것이므로 위법하다고 주장한다.
⑵지방세법 제25조 제1항은 지방세를 징수하고자 할 때에는 지방자치단체의 장 또는 그 위임을 받은 공무원이 납세의무자에게 문서로써 납부의 고지를 하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제4조는 지방자치단체의 장은 이 법에 규정된 그 권한의 일부를 소속 공무원에게 위임할 수 있다고 규정하고 있으며,지방자치법 제95조 제1항은 지방자치단체의 장은 조례 또는 규칙이 정하는 바에 의하여 그 권한에 속하는 사무의 일부를 하부행정기관에 위임할 수 있다고 규정하고 있고, 한편 고양시사무위임조례 제2조는 지방세법 제25조의 규정에 의하여고양시장의 사무 중 납세의 고지 등을 포함한 지방세부과징수에 관한 사무를 구청장에게 위임한다고 규정하고 있으므로(을3 참조), 지방자치단체의 장인고양시장은 하부 행정기관인 고양시 일산구청장인 피고에게 지방세 부과징수에 관한 사무를 위임할 수 있다 할 것인바, 갑1호증의 기재에 의하면 이 사건 처분은 위 조례에 의하여 종합토지세의 부과권자인고양시장으로부터 납세의 고지 권한을 위임받은 피고에 의하여 부과된 것임을 인정할 수 있으므로, 이 사건 처분은 납세고지절차에 있어서 적법하다 할 것이니, 원고의 위 주장은 이유 없다.
 
나.  이 사건 토지 중 농지가 분리과세대상인지 여부

⑴ 원고는, 종합토지세의 신설목적, 농지의 특성, 위토의 특성 등을 고려하면 이 사건 토지 중 농지는 분리과세대상에 해당한다고 주장하므로 살피건대,지방세법 제234조의15 제2항 단서 제3호,같은법시행령 제194조의15 제1항 제2호 가.목의 각 규정에 의하면, 종합토지세의 과세표준 중 종합합산과세표준은 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지 중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액을 합한 금액으로 하되, 전·답으로서 그 소유자가 그 소재지 구·시·군 및 그와 연접한 구·시·군 또는 전·답의 소재지로부터 20km 이내의 지역에 과세기준일 현재 6개월 이상 주민등록이 되어 있고 사실상 거주하는 개인이 영농을 목적으로 소유하는 농지는 이를 합산하지 아니하고 이러한 전·답은 분리과세표준으로 한다고 규정하고 있는바, 이 사건 토지는 고양시 일산구에 위치하고 있는 반면, 원고는 이 사건 토지의 소재지에 연접하지 아니하고 그로부터 20km 이상이 떨어진 서울 강남구 역삼동에 거주하고 있을 뿐 아니라, 원고가 영농을 목적으로 이 사건 토지를 소유하고 있다는 점에 관하여 아무런 주장과 입증이 없는 이 사건에 있어서, 이 사건 토지가 종합합산과표에서 제외되는 토지라 할 수 없으므로, 원고의 위 주장도 이유 없다.
⑵ 또 원고는,지방세법시행령 제194조의15 제1항 제2호 가.목단서의 규정은 종합토지세 과세대상 토지가 그 본문의 규정에 해당하는지 여부와는 관계 없이 별도의 분리과세대상 요건을 규정한 것으로 해석하여야 하는데, 이 사건 토지가 도시계획법상 개발제한지역과 자연녹지지역 내에 있으므로 이 사건 토지 중 농지는 분리과세대상에 해당한다고 주장하므로 살피건대,지방세법시행령 제194의15 제1항 제2호 가.목단서의 규정 체제와 그 문언 내용에 비추어, 종합토지세 과세대상 토지가 그 본문에서 정하는 요건을 구비한 경우라도 특별시·광역시·시 등의 지역 내에 있는 농지는 개발제한구역과 녹지지역 안에 있는 경우에 한하여 분리과세대상이 된다는 의미임이 명백하고, 앞서 살핀 바와 같이 이 사건 토지 중 농지가지방세법시행령 제194조의15 제1항 제2호 가.목본문의 요건을 갖추지 못하고 있는 이상, 이 사건 토지 중 농지가 개발제한지역 또는 녹지지역에 있는지 여부와 관계 없이 분리과세대상에 해당하지 않는다 할 것이므로, 원고의 위 주장 역시 이유 없다.
⑶ 다시 원고는, 이 사건 토지 중 농지는지방세법시행령 제194의15 제1항 제2호 바.목소정의 종중이 소유하는 토지와 유사한 토지로서지방세법 제234조의15 제2항 단서 제6호의 규정에 의하여 분리과세대상에 해당한다고 주장하므로 살피건대,지방세법 제234조의15 제2항 단서 제6호는 종합합산과세표준에 산입하지 아니하는 경우로서 ‘제3호 내지 제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지’를 규정하고 있고,같은법시행령 제194조의15 제4항은 그 위임에 따라 종합합산과세표준에 산입하지 아니하는 토지를 열거하고 있으나, 이 사건 토지는 여기에 해당하지 아니하므로, 원고의 위 주장도 이유 없다.
⑷ 원고는, 이 사건 토지중 임야를 제외한 8필지의 토지는 원고의 선친이 1937.경 자비를 들여 창설한 위토이고, 나머지 1필지의 임야는 원고가 위 위토를 상속한 후 종중으로부터 유상으로 매수한 금양임야로서 이 사건 토지에서 생산되는 소득은 원고가 소유하지 않고 모두 묘지의 수호 및 묘제비용으로 직접 사용되고 있어 원고는 이 사건 토지와 관련하여 비영리사업자라고 할 것인데,지방세법 제107조 제1호가 제사 등 공공사업을 목적으로 하는 비영리사업자의 범위를 단체로 한정하지 않음에도 불구하고, 비영리사업자의 범위를 단체로 한정하여 규정한같은법시행령 제79조 제1항 제1호의 규정은 그 위임의 범위를 벗어난 것으로 무효이고, 원고가 1995. 12. 31. 이전부터 제사를 목적으로 이 사건 토지 중 농지를 소유하고 있었으므로, 이는같은법시행령 제194조의15 제4항 제14호의 규정에 의하여 분리과세대상에 해당한다고 주장하므로 살피건대,같은법 제234조의15 제2항 단서 제6호는 제3호 내지 제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지의 가액을 분리과세하도록 규정하고 있고,같은법시행령 제194조의15 제4항 제14호는같은법 제234조의15 제2항 단서 제6호에서 정하는 토지로서같은법시행령 제79조의 규정에 의한 비영리사업자가 1995. 12. 31. 이전부터 소유하고 있는 토지는 종합합산과세표준에 합산하지 아니하는 것으로 규정하고 있는 한편,같은법 제107조 제1호는 취득세 비과세 대상의 하나로써 제사·종교·자선·학술·기예 기타 공익사업을 목적으로 하는 대통령령이 정하는 비영리사업자가 그 사업에 사용하기 위한 부동산의 취득을 규정하고 있고,같은법시행령 제79조 제1항 제1호는법 제107조 제1호에서 정하는 비영리사업자의 하나로써 종교 및 제사를 목적으로 하는 단체를 규정하고 있는바,지방세법 제107조 제1호는 취득세가 비과세되는 비영리사업자의 대상 범위를 정한같은법시행령 제79조 제1항 제1호의 위임근거 법조항으로서 취득세가 비과세되는 비영리사업자의 범위를 정하는 데에 어떠한 구체적인 제한을 덧붙이지 아니하고 있음이 법문상 명백하므로같은법시행령 제79조 제1항에서같은법 제107조 제1호소정의 취득세가 비과세되는 비영리사업자의 범위를 합리적인 범위 내에서 제한하더라도 위법이 아니라 할 것이고,같은법 제107조 제1호에서 취득세가 비과세되는 비영리사업자의 요건의 하나로 개인을 배제하지 않는 것으로 해석하여야 할 필연성이 있다고 보기 어려울뿐 아니라,같은 법 제107조 제1호의 명시적 위임에 근거한같은법시행령 제79조 제1항 제1호에서, 그 입법취지와 아울러 비영리사업 단체가 종교나 제사 등의 공익사업을 수행하는 경우에는 그 사업의 계속성을 기대할 수 있는 반면, 개인이 위와 같은 사업을 수행하는 경우에는 그 사업의 계속성이 불확실하다는 점 등을 고려하여같은법 제107조 제1호에 따라 취득세가 비과세되는 제사·종교 등을 목적으로 하는 비영리사업자의 범위를 단체로 한정하고 있는 부분이 모법에 저촉되거나 모법의 위임 범위를 벗어난 것으로서 무효라고 할 수 없으므로, 원고의 위 주장도 이유 없다.
 
다. 지방세법 부칙 제5조위반 여부

⑴ 원고는, 이 사건 토지중 재산세가 비과세되는 토지에 대하여 종합토지세의 종합합산과세대상으로 본 이 사건 부과처분은 납세자의 기득권보장 및 신뢰보호의 원칙에 따라 규정된구 지방세법 부칙 제5조(1989. 6. 16. 법률 제4128호로 개정된 것)에 위반된다고 주장한다.
⑵ 위구 지방세법 부칙 제1조는 이 법은 1990. 1. 1.부터 시행한다고 규정하고 그 제5조는 이 법 시행당시 종전의 규정에 의하여 부과 또는 감면하였거나 부과 또는 감면하여야 할 지방세에 대하여는 종전의 예에 의한다고 규정하고 있는바, 위구 지방세법 부칙 제1조는 납세의무가 성립될 당시의 세법이 적용되어야 한다는 일반 원칙에 서서 그 적용시기를 규정하고 있다고 보아야 하고, 위구 지방세법 부칙 제5조는 이와 같은 법률불소급의 원칙에 대한 예외로서 납세의무자에게 불리하게 세법이 개정된 경우에는 납세의무자의 기득권 내지 신뢰보호를 위하여 예외적으로 납세의무자에게 유리한 종전의 법률을 적용한다는 규정이라고 보아야 할 것이나, 이 사건 부과처분과 같이 새로운 법령이 시행된 이후로서 과세기준일을 1999. 6. 1.로 하는 1999년도 종합토지세의 경우에는 위 부칙 제5조의 규정이 적용될 여지가 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.
 
라.  소결론

따라서 이 사건 부과처분은 적법하다 할 것이다.
 
3.  이 사건 압류 해제 거부처분의 적법 여부

 
가.  독촉 및 압류 통지 흠결 주장 부분

⑴ 원고는 이 사건 압류 처분은 독촉절차나 압류통지 없이 이루어진 것으로서 당연무효이므로 이 사건 압류 해제 거부처분은 위법하다고 주장한다.
⑵국세징수법 제53조 제1항 제1호는 납부, 충당, 공매의 중지, 부과의 취소 기타의 사유로 압류의 필요가 없게 된 때에는 그 압류를 해제하여야 한다라고 규정하고 있고,같은법 제24조 제4항은 세무서장이 납세자의 재산을 압류한 때에는 당해 납세자에게 문서로써 통지한다라고 규정하고 있으며, 한편지방세법 제28조 제1항 제1호는 납세의무자 등이 독촉을 받고 지정한 기일까지 지방자치단체의 징수금을 완납하지 아니하는 경우에 납세의무자 등의 재산을 압류한다라고 규정하고 있고,같은 조 제4항은 제1항내지제3항에서 정하는 것과 지방자치단체의 징수금의 체납처분에 관하여는 이 법에서 특별히 규정한 것을 제외하고는 국세체납처분의 예에 의한다라고 규정하고 있으나, 과세관청이 위 각 규정과 달리 독촉절차없이 압류처분을 하였다고 하더라도 이러한 사유만으로는 압류처분을 무효로 되게 하는 중대하고도 명백한 하자가 되지 아니하고(대법원 1982. 7. 13. 선고 81누360 판결및대법원 1988. 6. 28. 선고 87누1009 판결등 참조), 체납자에게 압류통지를 하지 아니하였다 하여 압류가 무효가 되는 것은 아니라 할 것이므로(대법원 1995. 8. 25. 선고 95누3282 판결참조), 원고가 이 사건 압류처분에 대하여 불복하여 그 처분이 취소되었다는 등의 특별한 사정이 없는 이상, 이 사건 압류 처분에 위와 같은 위법사유가 있다 하더라도 그러한 사정만으로는지방세법 제28조 제4항,국세징수법 제53조 제1항 제1호소정의 압류해제 사유에 해당하지 아니한다 할 것이니, 원고의 위 주장은 이유 없다.
 
나.  초과 압류 주장 부분

⑴지방세법 제28조 제4항,국세징수법 제33조의2의 각 규정에 의하면, 지방자치단체의 장은 지방자치단체의 징수금을 징수하기 위하여 필요한 재산 이외의 재산을 압류할 수 없다 할 것이다.
⑵ 이 사건에서, 갑7, 8, 을6의 1의 1의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고가 1994. 10. 13.경 부과된 1994년도 종합토지세 1,324,870원, 교육세 264,970원을 체납하자, 피고는 1995. 1. 23. 위 각 세금과 그 가산금 111,260원 등 합계 1,701,100원을 체납하였음을 이유로 원고 소유인 고양시식사동 646의 3등 3필지의 토지를 압류하였다가 같은 해 5. 14. 그 압류를 해제한 사실을 인정할 수 있고, 한편 원고가 1993. 1.경 부과된 종합토지세 610,350원과 그 가산금 152,530원, 교육세 122,070원과 그 가산금 10,980원 등 합계 895,930원을 체납하고 있음을 이유로, 1995. 5. 26. 같은동 645의 1 토지 중 4분의 3 지분을 압류한 사실은 앞서 인정한 바와 같으므로, 피고가같은 동 645의 1토지 중 4분의 3 지분 이외에 원고의 다른 재산을 압류하였다는 점을 인정할 아무런 증거가 없는 이 사건에 있어서, 위 토지 지분에 대한 압류가지방세법 제28조 제4항,국세징수법 제33조의2소정의 초과압류에 해당한다고 볼 수 없으므로, 원고의 위 주장도 이유 없다.
 
다.  당초 체납세액의 납부 주장 부분

⑴ 당사자의 주장

㈎ 피고는, 원고가 1998년도 및 1999년도 종합토지세 등을 체납하고 있고,지방세법 제28조 제4항,국세징수법 제47조 제2항의 규정에 의하여 이 사건 압류의 효력이 위 체납세액에도 미치는 것이므로, 비록 원고가 이 사건 압류처분의 체납세액을 모두 납부하였다 하더라도,지방세법 제28조 제4항,국세징수법 제53조 제1항 제1호소정의 압류해제사유에 해당하지 아니한다고 주장한다.
㈏ 이에 대하여 원고는, 국세징수법에 의한 압류처분의 유용은 허용되지 아니하는 것이고, 원고가 이 사건 압류처분의 체납세액을 모두 납부하여 소멸하였으므로, 이는 압류해제사유에 해당한다고 주장한다.
⑵국세징수법 제47조 제2항은, 부동산의 압류는 당해 압류재산의 소유권이 이전되기 전에국세기본법 제35조 제1항의 규정에 의한 납세고지서 발송일 등 법정기일이 도래한 국세에 대한 체납세액에 대하여도 그 효력이 미친다라고 규정하고 있으므로,국세징수법 제45조에 의한 압류는 압류 당시의 체납액이 납부되었다 하더라도 그 압류가 취소 또는 해제되지 아니한 이상 당연히 실효하지 않고, 그 압류가 유효하게 존속하는 한 압류등기 이후 그 압류처분를 하게 된 체납세액을 모두 납부하기 이전 사이에국세기본법 제35조 제1항소정의 법정기일이 도래한 국세의 체납세액에 대하여도 효력이 미치는 것이기는 하나, 납세의무자가 체납세액을 모두 납부한 경우에는 과세관청으로서국세징수법 제53조 제1항 제1호의 규정에 의하여 그 압류를 해제할 의무가 있음에 비추어, 과세관청이 이에 위반하여 납세의무자가 체납세액을 모두 납부하였음에도 불구하고 압류를 해제하지 아니하고 있던 상태에서 납세고지서 발송일 등의 법정기일이 도래한 국세가 체납되었다 하여 이미 해제되었어야 할 종전의 압류처분의 효력이 새로운 체납세액에까지 미치지 아니한다고 봄이 상당하다 할 것이고, 이러한 법리는지방세법 제28조 제4항에 의하여 지방세의 경우에도 마찬가지로 적용된다 할 것이다(한편,대법원 1989. 5. 9. 선고 88다카17174 판결은 체납세액이 모두 납부된 후 아직 압류가 해제되지 아니한 사이에 별도로 부과된 세액이 다시 체납되어 그 체납처분절차에 따라 공매가 이루어진 사안에 있어 매수인의 소유권 취득은 적법하다고 판시한 것이므로, 이 사건과는 사실관계를 달리 하여 이 사건에 원용할 수는 없다.).
⑶ 이 사건에서, 을2, 5의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고가 이 사건 압류해제 거부처분 당시에 1998년 종합토지세 1,625,620원, 교육세 325,120원, 농어촌특별세 52,270원 및 그 가산금과 1999년 종합토지세 1,774,600원, 교육세 354,920원, 농어촌특별세 130,690원 및 그 가산금 등을 체납하고 있었으나, 그 이전인 1997. 6. 29. 이 사건 압류처분의 체납세액인 종합토지세 610,350원과 그 가산금 152,510원, 교육세 122,070원과 그 가산금 30,500원 등 합계 915,430원을 모두 납부한 사실을 인정할 수 있으므로, 이 사건 압류처분의 체납세액을 모두 납부한 뒤인 1998. 10. 6.과 1999. 10. 5. 에서야 비로서 납세고지서가 발송된 위 1998년도 및 1999년도 종합토지세 등의 체납세액에는 이 사건 압류처분의 효력이 미치지 못한다 할 것이고, 따라서 이 사건 압류처분은국세징수법 제53조 제1항 제1호소정의 ‘납부로 인하여 압류를 계속할 필요가 없는 경우’에 해당한다 할 것이므로, 피고가 원고의 1998년도 및 1999년도 종합토지세 등의 체납을 이유로 한 이 사건 압류해제 거부처분은 위법하다 할 것이다.
 
4.  결 론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각한다.