정부 출연 대상 법인의 공공청사 증축에 따른 과밀부담금 부과처분 적법성
[서울행정법원 2022. 5. 18. 2017구합74047 처분청 승소]
■ 2심 2018누51500 (선고일자-20181219) 세외수입
【판결요지】
원고인 서울대학교병원은「수도권정비계획법 시행령」제3조제3호 나목에 따른 공공법인에 해당하고, 원고가 증축한 이 사건 암센터는 원고의 사무가 행하여지는 장소인 바, 이 사건 암센터는 공공법인의 사무소로서「수도권정비계획법」제12조제1항에 따른 과밀부담금 부과대상인 공공청사에 해당함.
【전문】
【주문】
1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.
【이유】
1. 제1심 판결의 인용
이 법원이 이 사건에 관하여 적을 이유는,아래 제2항과 같이 원고가 당심에서 거듭 또는 새로 하는 주장에 관한 판단을 추가하는 것 이외에는 제1심 판결의 이유 기재와 같으므로,행정소송법 제8조 제2항,민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다(이하에서 사용하는 약어의 의미는 제1심 판결에서와 같다).
2. 추가 판단 부분
가. 원고의 주장
1)수도권정비계획법 시행령 제3조 제3호에서 정한‘공공법인의 사무소’는 수도권정비계획법 제2조 제3호의‘공공 청사’의 의미를 구체화하기 위한 규정이므로 당연히‘공공 청사’에 해당되어야 하는 것인바, ‘청사’의 사전적 의미,이 사건 암센터는 의료시설에 해당하여 문서 등을 처리하는 행정업무를 보는 공간이 아닌 점,건축법 시행령 등 다른 법령에서 공공 청사의 범위에 의료시설을 포함시키지 않고 있는 점 등을 종합적으로 고려하면,이 사건 암센터가‘공공법인의 사무소’로서‘공공 청사’에 해당된다고 해석하는 것은‘공공 청사’의 개념을 무리하게 유추·확장해석하는 것이어서 허용될 수 없다.
2)설령,이 사건 암센터가 수도권정비계획법 시행령 소정의 공공법인의 사무소에 해당한다 하더라도,원고는 정관의 내용상‘수도권만을 관할하는 공공법인’에 해당하므로 수도권정비계획법 시행령 제17조 제4호에 따라 과밀부담금이 면제되어야 한다.
나. 첫 번째 주장에 관한 판단
1)관계 법령의 연혁
가)수도권정비계획법 제2조 제3호는“인구집중유발시설”을1982. 12. 31.제정 당시에는“학교·공장·업무용 건축물등으로서 대통령령이 정하는 종류와 규모의 시설”로 정의하였고, 1994. 1. 7.법률 제4721호로 전부 개정되면서는“학교·공장·공공청사·업무용 건축물·판매용 건축물·○○시설 기타 인구집중을 유발하는 시설로서 대통령령이 정하는 종류 및 규모 이상의 시설”로 정의하였으며, 2008. 3. 21.법률 제8977호로 전부 개정된 이후에는“학교,공장,공공 청사,업무용 건축물,판매용 건축물,○○시설,그 밖에 인구 집중을 유발하는 시설로서 대통령령이 정하는 종류 및 규모 이상의 시설”로 정의하고 있다.
나)수도권정비계획법 제2조 제3호에 따른 인구집중유발시설의 종류 등을 규정하고 있는 수도권정비계획법 시행령 제3조는1983. 12. 30.제정 당시에는 제4호에서“건축법시행령 부표 제11항 제1호에 해당하는 공공업무시설(국가기관의 청사 중 중앙행정기관 및 그 제1차 소속기관,지방법원급 이상 사법기관과 지방검찰청급 이상 검찰기관의 청사에 한하되,도서관·전시시설 및 관람집회시설을 제외한다)로서 건축물의 연면적(지하층에 있는 주차장시설 및 기계설비실의 면적을 제외한다.이하 제5호 및 제6호에서 같다)이3천제곱미터 이상인 것”,제5호에서“건축법시행령 부표 제11항 제2호에 해당하는 일반업무시설(당해 건축물의 주된 용도를 기준으로 한다)로서 건축물의 연면적이3만제곱미터 이상이거나 건축물의 높이가 지상21층 이상인 것”,제6호에서“건축법시행령 부표 제13항에 해당하는 판매시설(당해 건축물의 주된 용도를 기준으로 한다)중 건축물의 연면적이2만제곱미터 이상이거나 건축물의 높이가 지상11층 이상인 것”을 규정하였는데,당시 시행되던 구 건축법 시행령(1984. 5. 7.대통령령 제11422호로 개정되기 전의 것)부표에서는‘건축물의 용도분류’를 제1내지28항으로 나누어 규정하면서‘의료시설’과‘공공업무시설’을 별도로 규정하고 있었다[⑧의료시설(1.병원:종합병원·병원·치과병원·한방병원, 2.격리병원:전염병원·정신병원·요양소·마약진료소 기타 이와 유사한 것),⑪업무시설(1.공공업무시설:국가 또는 지방자치단체의 청사 기타 이에 준하는 건축물로서 근린공공시설에 해당하지 아니하는 것, 2.일반업무시설:금융업소·사무소·신문사 기타 이와 유사한 것으로서 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것)].
다)그런데 수도권정비계획법 시행령이1988. 12. 24.대통령령 제12560호로 개정되면서 위 제정 당시 시행령 제3조 제5호와 제6호에 해당하는 업무용시설과 판매용시설의 경우에는 여전히 건축물의 용도분류에 관한 건축법 시행령 부표와 연계하는 방식으로 규정하였으나,위 제정 당시 시행령 제3조 제4호의 공공업무시설의 경우 더 이상 건축법 시행령 부표와 연계하지 않고“국가기관의 청사(중앙행정기관 및 그 제1차 소속기관,지방법원급 이상의 사법기관과 지방검찰청급 이상의 검찰기관의 청사에 한하되,도서관·전시시설 및 관람집회시설을 제외한다)로서 건축물의 연면적(주차장 및 그 부대시설과 기계설비실의 면적을 제외한다.이하 제5호 내지 제7호에서 같다)이3천제곱미터 이상인 건축물”이라고만 규정하였다.
라)한편,수도권정비계획법상 인구집중유발시설의 유형으로‘공공청사’가 명시된 이후인1994. 4. 30.대통령령 제14234호로 전부 개정된 수도권정비계획법 시행령 제3조 제3호에서는 공공청사에 관하여“다음 각 목에 해당하는 공공청사로서 건축물의 연면적이3천제곱미터 이상인 것.다만,수도권지역이나 수도권 및 그 인근 시·도지역을 관할구역으로 하는 중앙행정기관의 제1차 소속기관 및 법인(지점을 포함한다)의 청사 또는 사무소를 제외한다.가.중앙행정기관 및 그 제1차 소속기관(문화기관 및 의료기관을 제외한다)의 청사,나.다음에 해당하는 법인(이하”공공법인“이라 한다)의 사무소(연구소 및○○시설등을 포함한다.이하 같다).다만,군사시설보호법에 의한 군사시설에 해당하는 청사를 제외한다. (1)내지(3)생략, (4)개별법률에 의하여 설립되는 법인으로서 주무부장관의 인·허가를 요하지 아니하고 당해 법률에 의하여 직접 설립된 법인”이라고 규정하였다.
마)그 후 수도권정비계획법 시행령이1996. 6. 4.대통령령 제15018호로 개정되면서는 제3조 제3호 본문이“다음 각 목에 해당하는 공공청사(문화기관·의료기관 및 군사시설에 해당하는 청사를 제외한다.이하 같다)로서 건축물의 연면적이3천제곱미터 이상인 것”으로,제3조 제3호 가목이“중앙행정기관 및 그 제1차 소속기관의 청사”로 개정되었고, 2001. 1. 5.대통령령 제17105호로 개정되면서는 제3조 제3호 본문이“다음 각 목에 해당하는 공공청사(도서관·전시장·공연장 및 군사시설 중 군부대의 청사를 제외한다.이하 같다)로서 건축물의 연면적이1천제곱미터 이상인 것”으로 개정되었으며, 2009. 1. 16.대통령령 제21268호로 전부 개정되면서는 제3조 제3호 본문이“다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 공공 청사(도서관,전시장,공연장,군사시설 중 군부대의 청사,국가정보원 및 그 소속 기관의 청사는 제외한다.이하 같다)로서 건축물의 연면적이1천제곱미터 이상인 것”으로 개정되었다.
2)판단
앞서 살펴본 관계 법령의 연혁에서 드러나는 사정을 비롯한 다음과 같은 사정을 종합하여 보면,이 사건 암센터는 수도권정비계획법 시행령 제3조 제3호 나목에서 정한 공공법인의 사무소로서 수도권정비계획법 제2조 제3호의 공공 청사에 해당되어 같은 법 제12조에서 정한 과밀부담금의 부과대상에 해당된다고 해석하는 것이 타당하다.따라서 원고의 첫 번째 주장은 이유 없다.
①처음 제정되었을 당시의 구 수도권정비계획법 시행령(1988. 12. 24.대통령령 제12560호로 개정되기 전의 것)제3조 제4호에서는“건축법 시행령 부표 제11항 제1호에 해당하는 공공업무시설”을 인구집중유발시설의 한 유형으로 규정하고 있었고,당시 구 건축법 시행령(1984. 5. 7.대통령령 제11422호로 개정되기 전의 것)부표상 제11항 제1호의 공공업무시설은 제8항의 의료시설과는 분명히 구분되어 있었으므로,당시에는 인구집중유발시설에 해당하는 공공업무시설에서 의료시설은 제외되어 있었다고 할 것이다.그러나 구 수도권정비계획법 시행령(1988. 12. 24.대통령령 제12560호로 개정되어1994. 4. 30.대통령령 제14234호로 전부 개정되기 전의 것)제3조 제4호가 기존의“건축법 시행령 부표 제11항 제1호에 해당하는 공공업무시설”을 개정하면서 제5호의 업무용시설과 제6호의 판매용시설과는 달리 건축법 시행령상 건축물의 용도분류와 연계하지 않는 방식으로 개정하였고,이러한 태도는 현행 수도권정비계획법 시행령까지 그대로 유지되어 왔다.
②구 수도권정비계획법 시행령(1994. 4. 30.대통령령 제14234호로 전부 개정되어1996. 6. 4.대통령령 제15018호로 개정되기 전의 것)제3조 제3호 가목에서 공공청사의 한 유형인‘중앙행정기관 및 그 제1차 소속기관의 청사’의 범위에서‘문화기관 및 의료기관을 제외한다’고 규정하고,구 수도권정비계획법 시행령(1996. 6. 4.대통령령 제15018호로 개정되어2001. 1. 5.대통령령 제17105호로 개정되기 전의 것)제3조 제3호 본문에서 공공청사의 범위에서‘문화기관·의료기관 및 군사시설에 해당하는 청사를 제외한다’고 규정한 것은 그 문언과 체계상 의료기관도 원칙적으로는 공공청사의 범위에 포함된다는 전제에서 규정한 것이라고 해석하는 것이 합리적이다.
③그런데 그 후 구 수도권정비계획법 시행령(2001. 1. 5.대통령령 제17105호로 개정되어2009. 1. 16.대통령령 제21268호로 전부 개정되기 전의 것)제3조 제3호 본문에서는 공공청사의 범위에서‘도서관·전시장·공연장 및 군사시설 중 군부대의 청사’만을 제외하는 것으로 규정하고, 2009. 1. 16.대통령령 제21268호로 전부 개정된 현행 수도권정비계획법 시행령 제3조 제3호 본문에서는 공공 청사의 범위에서‘도서관,전시장,공연장,군사시설 중 군부대의 청사,국가정보원 및 그 소속 기관의 청사’만을 제외하는 것으로 규정함으로써 의료기관은 종전과 달리 공공 청사의 범위에서 제외되지 않고 포함되게 되었다.을 제4호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 2001. 1. 5.수도권정비계획법 시행령 제3조 제3호가 위와 같이 개정될 당시 개정이유는 그동안 입지규제 대상에서 제외되었던 문화기관 및 의료기관도 입지규제대상에 포함시킴으로써 공공청사의 수도권 설치를 억제하려는 것이었던 사실도 인정된다.
④갑 제6호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 2011. 2. 11.수도권정비계획법 제2조 제3호의 인구집중유발시설에“의료기관(의료법 제3조 제2항 제3호에 따른 병원급 의료기관을 말한다)”을 추가하는 것을 핵심으로 한 수도권정비계획법 일부개정법률안이 발의되었던 사실,당시 제안이유는 수도권으로의 환자 쏠림현상을 개선하고 지역별 의료자원의 균형 있는 분포를 유도하기 위해 의료기관을 인구집중유발시설에 포함시켜 수도권 소재 의료기관의 병상 증설을 제한하려는 것이었던 사실이 인정되나,위 개정법률안은 공공 청사에 속하는 의료기관 이외에 민간 의료기관까지도 인구집중유발시설에 포함시키기 위한 것으로 볼 수 있으므로,위와 같은 개정법률안이 발의되었다는 사정이2001. 1. 5.수도권정비계획법 시행령 개정 이후에는 인구집중유발시설의 한 유형인 공공 청사의 범위에 의료기관이 포함되어 있다는 위와 같은 해석과 모순되는 것은 아니다.
⑤위와 같은 해석은 수도권정비계획법의 목적이 수도권에 과도하게 집중된 인구와 산업을 적정하게 배치하도록 유도하여 수도권을 질서 있게 정비하고 균형 있게 발전시키는 것인 점(제1조)과‘인구집중유발시설’자체의 개념에 비추어 볼 때에도 불합리하지 않다.
⑥원고가 지적하는 것처럼「건축법 시행령」[별표1]에서는 의료시설을 공공업무시설과는 구분하여 규정하고 있고,「산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령」제40조,「지역 개발 및 지원에 관한 법률 시행령」제39조에서는‘공공청사용지’와‘공공의료시설용지’를 명시적으로 구분하여 규정하고 있는 등 다른 법령에서 공공 청사의 범위에 의료시설이 포함되지 않는 것으로 명확하게 규정한 경우가 있고,법해석을 할 때에는 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미,법률의 입법 취지와 목적,그 제·개정 연혁 외에 법질서 전체와의 조화,다른 법령과의 관계 등도 고려해야 하는 것이기는 하다(대법원2013. 1. 17.선고2011다83431전원합의체 판결 등 참조).그러나 앞서 본 수도권정비계획법과 그 시행령의 개정 연혁에서 공공 청사의 범위에 의료기관을 포함시키려는 입법 취지가 분명히 드러나는 상황에서 다른 법령의 규정을 우선시하여 입법 취지와 달리 해석하기는 어렵고,이러한 해석이‘공공 청사’의 통상적인 의미를 어느 정도 확장하는 결과가 된다 하더라도 합목적적 해석을 넘어 허용되지 않는 확장해석 내지 유추해석에 해당한다고 볼 정도는 아니다.
⑦원고는 의료기관이 공공법인의 사무소로서 공공 청사에 포함된다고 해석할 경우 과밀부담금과 같은 수도권정비계획법상 인구집중유발시설로서 각종 규제를 받으면서도 다른 법령에서는 공공 청사가 아니라고 보아 공공 청사로서의 혜택은 전혀 받지 못하고,수도권정비계획법상으로도 의료기관은 과밀부담금의 감면대상으로는 규정되어 있지 않는 등 다른 공공 청사와 달리 의료기관의 경우에는 규제와 혜택이 매우 불균형하게 되어 부당하다는 취지로도 주장하나,원고가 지적하는 이러한 문제점은 그 구체적 타당성 등을 종합적으로 고려하여 입법적으로 해결해야 할 문제이다.
다. 두 번째 주장에 관한 판단
1)갑 제13호증의 기재에 의하면,원고의 정관 제4조에서는“병원의 주된 사무소는 서울특별시에 둔다.다만,필요할 때에는 교육부장관의 승인을 얻어 다른 주소지에 분원을 설치할 수 있다.”,제27조의3제1항에서는“제4조의 단서 규정에 의하여 병원의 분원으로 경기도 성남시 분당구에 분당○○병원을 둔다.”,제27조의4제1항에서는“제4조의 단서 규정에 의하여 병원의 분원으로○○병원헬스케어시스템강남센터를 둔다.”라고 각각 정하고 있는 사실은 인정된다.
2)그러나 역시 갑 제13호증의 기재에 의하면,원고의 정관 제3조에서는 원고의 목적을‘고등교육법에 따른 의학,간호학 및 약학 등에 관한 교육·연구와 진료를 통하여 의학발전을 도모하고 국민보건향상에 기여하는 것’으로 정하고 있고,제5조에서는 원고의 사업으로‘○○의학계 학생의 임상교육,전공의와 전임의의 수련과 기타 의료요원의 훈련,의학계 관련 연구,임상연구,진료사업,공공보건의료사업,의료 해외진출,그 밖에 국민보건향상에 필요한 사업’으로 정하고 있는 사실이 인정되는바,원고가 그 목적이나 사업의 범위를 수도권만을 관할하는 것으로 제한적으로 규정하고 있지 않을 뿐만 아니라 실제로 원고의 본원과 분원을 이용하는 환자도 전국에 걸쳐 있는 점,수도권정비계획법상 인구집중유발시설의 개념 등을 종합적으로 고려할 때,위1)과 같은 정관의 규정만을 근거로 원고가 수도권정비계획법 시행령 제17조 제4호에서 과밀부담금을 부과하지 않도록 규정하고 있는‘수도권만을 관할하는 공공법인’에 해당된다고 보기는 어렵다.따라서 원고의 두 번째 주장도 받아들일 수 없다.
3. 결론
그렇다면 제1심 판결은 정당하므로 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여,주문과 같이 판결한다.
■ 1심 2017구합74047 (선고일자-20220518) 세외수입
【판결요지】
원고는 ○○병원 설치법에 따른 정부 출연 대상 법인일 뿐 아니라, 주무부장관의 인가 또는 허가를 받지 아니하고 ○○병원 설치법에 따라 직접 설립된 법인으로서 공공법인에 해당한다. 또한, 의료기관에서 인구집중유발을 야기하는 장소는 행정업무만이 행하여지는 장소보다는 의료행위가 행하여지는 부분이 이에 해당한다고 봄이 상당하므로, 수도권정비계획법의 입법취지에 비추어 보더라도 이 사건 암센터는 공공법인의 사무소로서 공공 청사에 해당한다고 봄이 상당하다.
【전문】
【주문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【이유】
1. 처분의 경위
가. 원고는1977. 12. 31.법률 제3056호로 제정된○○병원 설치법에 따라 설립된 법인으로,서울특별시○○구청장에게 암센터(이하‘이 사건 암센터’라 한다)증축허가를 신청하여, 2015. 11. 16.중축허가를 받았고, 2016. 3. 31.경 이 사건 암센터 증축공사를 완공하였다.
나. 감사원은2016. 10. 10.부터2016. 10. 31.까지 서울특별시 기관운영감사를 실시한 후2017. 3.경 피고에게‘피고가 원고에 대하여 이 사건 암센터 증축공사와 관련하여 과밀부담금을 부과하지 않은 것을 지적하고 과밀부담금을 부과할 것을 시정요구’하였다.
다. 피고는2017. 5. 8.원고에 대하여 수도권정비계획법 제2조,제12조,같은 법 시행령 제3조,제16조에 의하여 이 사건 암센터 증축공사와 관련하여70,143,500원의 과밀부담금 부과처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
[인정근거]다툼 없는 사실,갑 제1, 2, 3호증,을 제1호증의 각 기재,변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 처분은 아래와 같은 이유로 위법하므로 취소되어야 한다.
1)수도권정비계획법 제2조 제3호 및 같은 법 시행령 제3조 제3호 나목은‘개별 법률에 따라 설립되는 법인으로서 주무부장관의 인가 또는 허가를 받지 아니하고 해당 법률에 따라 직접 설립된 법인’을 공공법인으로 보고, ‘공공법인의 사무소에 해당하는 공공 청사’를 인구집중유발시설로 보고 있는데,원고는 설립 당시 정관에 대하여 문교부장관의 인가를 받았으므로 위 법령에서 규정하는 공공법인에 해당하지 않고,이 사건 암센터는 의료활동에 직·간접적으로 사용되는 공간일 뿐 문서 등을 처리하는 행정업무 공간이 아니므로 사무소 및 공공 청사에 해당하지 않는다.따라서 피고가 이 사건 암센터를 공공법인의 사무소에 해당하는 공공 청사에 해당한다고 본 것은 위 법령을 부당히 유추·확장해석한 것이다.
2)지방자치단체들은 수도권정비계획법 시행령 개정 이후에도 일반적으로 이 사건 암센터와 같은 의료시설에 대하여 과밀부담금이 부과되지 않는다는 입장을 유지해왔고,이에 대하여 일반의 신뢰가 확고히 형성되어 있는바,이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 반한다.
3)이 사건 처분은 민간병원과 공공병원을 합리적 근거 없이 차별하는 것으로 평등의 원칙에 반한다.
4)이 사건 처분은 적합성,필요성,상당성이 흠결되어 비례원칙에 반한다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
1)이 사건 암센터가 공공법인의 사무소에 해당하는 공공 청사인지 여부
가)수도권정비계획법 제2조 제3호는 공공 청사를 인구집중유발시설로 규정하고,제12조 제1항은 과밀억제권역에 속하는 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서 공공 청사를 증축하려는 자는 과밀부담금을 내야 한다고 규정하며,수도권정비계획법 시행령 제3조 제3호 나목은‘법률에 따른 정부 출연 대상 법인으로서 정부로부터 출연을 받거나 받은 법인’및‘개별 법률에 따라 설립되는 법인으로서 주무부장관의 인가 또는 허가를 받지 아니하고 해당 법률에 따라 직접 설립된 법인’을 공공법인이라고 규정하면서,연구소와○○시설 등을 포함한 공공법인의 사무소를 공공 청사(도서관,전시장,공연장,군사시설 중 군부대의 청사,국가정보원 및 그 소속 기관의 청사는 제외)로 보고,그 연면적이1,000㎡이상인 경우 위 수도권정비계획법 제2조 제3호의 인구집중유발시설에 해당한다고 규정하고 있다.또한 수도권정비계획법 시행령 제9조,제16조에 의하면 서울특별시는 수도권정비계획법 제12조 제1항에 의한 과밀억제권역에 속하는 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에 해당한다.
한편○○병원 설치법 제1조는○○병원을 설치하여 고등교육법에 따른 의학,간호학 및 약학 등에 관한 교육·연구와 진료를 통하여 의학 발전을 도모하고 국민보건 향상에 기여함을 목적으로 한다고 규정하고,제2조는○○병원은 법인으로 한다고 규정하며,제3조 제1항은○○병원은 주된 사무소의 소재지에서 설립등기를 함으로써 성립한다고 규정하고,제14조 제1항은 정부는○○병원의 기본 시설·설비 등을 위하여 출연금을 지급할 수 있다고 규정하고 있다.
나)먼저 원고가 수도권정비계획법 시행령 제3조 제3호 나목에서 정한 공공법인에 해당하는지 보건대,앞서 본 관계 법령의 내용에 비추어 보면,원고는○○병원 설치법에 따른 정부 출연 대상 법인일 뿐 아니라,주무부장관의 인가 또는 허가를 받지 아니하고○○병원 설치법에 따라 직접 설립된 법인으로서 공공법인에 해당한다{민법 제32조는 비영리법인을 설립하기 위해서는 주무관청의 허가를 얻어야 한다고 규정하는바,수도권정비계획법 시행령 제3조 제3호 나목의 규정은‘설립에 관하여’주무부장관의 인가 또는 허가를 받지 아니하고 법률에 따라 직접 설립된 법인을 공공법인으로 규정하고 있다고 봄이 상당하고,원고의 설립이○○병원 설치법에 직접 규정된 이상,○○병원 설치법 부칙(1977. 12. 31.제3056호)제2조 제2항1}에 의하여 원고의 설립과정에서 정관에 대하여 문교부장관의 인가가 있었다고 하여 주무부장관의 인가를 받아 설립된 법인에 해당한다고 볼 수는 없다}.
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주1)②설립위원은 정관을 작성하여 문교부장관의 인가를 받아야 한다.
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다)다음으로 이 사건 암센터가 공공법인의 사무소에 해당하는지 보건대,사무소란 해당기관의 사무가 행하여지는 곳으로,이 사건 암센터가 원고의 사무가 행하여지는 장소임은 명백하므로 공공법인의 사무소에 해당한다고 봄이 상당하고,원고의 주장과 같이 원고의 업무를 의료행위와 나머지 행정업무로 분리하여 행정업무가 행하여지는 곳만이 사무소에 해당하고,의료행위가 행하여지는 곳은 사무소에 해당하지 않는다고 볼 수는 없다(의료기관에서 행하여지는 각종 행정행위는 상당 부분 의료행위를 보조하기 위하여 또는 이에 부수하여 이루어지는 것으로 의료행위가 이루어지는 장소와 그 밖의 행정행위가 행하여지는 장소를 엄격히 분리할 수 없을 뿐 아니라,구 수도권정비계획법 시행령 제3조 제3호는 의료기관을 공공 청사에서 명시적으로 제외하는 규정을 두고 있었는데,이후2001. 1. 5.대통령령 제17015호로 개정되면서 의료기관을 제외하는 위 규정이 삭제되었던바,이는 의료기관 자체를 인구집중유발시설에 포함시키기 위한 취지라고 봄이 상당하고,의료기관에서 인구집중유발을 야기하는 장소는 행정업무만이 행하여지는 장소보다는 의료행위가 행하여지는 부분이 이에 해당한다고 봄이 상당하므로,수도권정비계획법의 입법취지에 비추어 보더라도 이 사건 암센터는 공공법인의 사무소로서 공공 청사에 해당한다고 봄이 상당하다).
라)따라서 피고가 이 사건 암센터가 공공법인의 사무소로서 공공 청사에 해당한다고 본 것에 관계 법령을 부당히 유추·확장해석한 위법이 있다고 볼 수 없다.
2)신뢰보호원칙 위반 여부
행정상 법률관계에서 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는,①행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하여야 하고,②행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 개인에게 귀책사유가 없어 그 신뢰가 보호가치 있는 것이어야 하며,③개인이 견해표명을 신뢰하고 이에 따라 어떠한 행위를 하였어야 하고,④행정청이 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는 것인데(대법원1997. 9. 26.선고96누10096판결 참조),이 사건에서 의료기관에 대해서는 과밀부담금을 부과하지 않는다는 피고의 명시적 혹은 묵시적인 공적 견해의 표명이 있었다거나,이에 따른 원고의 보호할 만한 신뢰가 형성되었다고 인정할 수 없으므로,이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
3)평등원칙 위반 여부
수도권정비계획법 제12조 제1항은‘과밀억제권역에 속하는 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서 인구집중유발시설 중 업무용 건축물,판매용 건축물,공공 청사,그 밖에 대통령령으로 정하는 건축물을 건축(신축ㆍ증축 및 공공 청사가 아닌 시설을 공공 청사로 하는 용도변경,그 밖에 대통령령으로 정하는 용도변경을 말한다.이하 같다)하려는 자는 과밀부담금을 내야 한다’고 규정하고,제15조 제1항은‘과밀부담금은 부과 대상 건축물이 속한 지역을 관할하는 시ㆍ도지사가 부과ㆍ징수하되,건축물의 건축 허가일,건축 신고일 또는 용도변경일을 기준으로 산정하여 부과한다’고 규정하여 행정청으로 하여금 요건을 충족하는 인구집중유발시설에 대하여 과밀부담금을 부과하도록 기속하고 있고,같은 법 제13조 및 같은 법 시행령 제17조에 정한 면제 사유를 제외하고는 그 부과 여부에 관하여 재량권을 부여하고 있지 않은바,이 사건 암센터의 증축이 위 규정이 정한 부과요건을 충족하고 감면요건에 해당하지 아니하는 이상 피고로서는 당연히 과밀부담금을 부과하여야 하는 것이므로 이 사건 처분이 평등의 원칙에 위배된다고 볼 수는 없다(원고의 주장을 수도권정비계획법 시행령 제3조의 규정이 민간병원과 공공병원을 합리적 근거 없이 차별하여 헌법상 평등원칙에 위배되어 무효이므로 이 사건 처분이 위법하다는 취지의 주장으로 선해하여 보더라도,수도권에 과도하게 집중된 인구와 산업을 적정하게 배치하도록 유도하여 수도권을 질서 있게 정비하고 균형 있게 발전시키고자 하는 수도권정비계획법의 목적,이를 달성하기 위한 수단으로서 사용되는 과밀부담금 부과라는 규제방법이 갖는 재산권 침해 가능성 및 침해의 최소 필요성,공공법인의 설립,운영,역할 및 목적의 견지에서 공공법인과 사인과의 본질적 차이점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때,공공법인의 사무소를 인구집중유발시설로 본 수도권정비계획법 시행령 제3조의 규정이 원고와 같은 공공법인과 민간병원을 합리적 이유 없이 차별하여 평등의 원칙에 위배되는 규정이라고 볼 수는 없다).
4)비례원칙 위반 여부
과밀부담금은 인구집중유발에 대한 일종의 원인자부담금으로서,원고에게 부과된 과밀부담금의 액수(액수는 수도권정비계획법 시행령 별표2가 정한 산정방식을 준수하여 산정되었다),원고의 지위 및 재정 규모 등에 비추어 볼 때 이 사건 처분으로 인하여 침해되는 원고의 사익이 이 사건 처분으로 달성하려는 공익보다 현저히 커 비례의 원칙에 위배되었다고 볼 수 없다.
라. 소결론
따라서 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.