【전문】

【원고, 항소인】

학교법인 ○○학원 (소송대리인 변호사 진한수 외 4인)

【피고, 피항소인】

교원소청심사위원회 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 강석훈)

【피고보조참가인】

피고보조참가인 (소송대리인 법무법인 한가람주1) 담당변호사 정성엽 외 1인)

【제1심판결】

서울행정법원 2021. 5. 28. 선고 2020구합73716 판결

【변론종결】

2022. 3. 10.

【주 문】

1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고가 부담한다.

【청구취지 및 항소취지】

제1심판결을 취소한다. 피고가 2020. 7. 1. 원고에게 한 교사임용거부처분 취소결정을 취소한다.

【이 유】

1. 제1심판결의 인용
이 법원이 이 사건에 적을 이유는 아래와 같이 ‘당심에서 원고가 새롭게 제기하거나 강조하는 주장’에 관한 판단을 추가하는 외에는 제1심판결 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.
2. 추가 판단
가. ‘원고 정관 제34조 제5항, 제6항이 무효이다’는 주장에 관한 판단
1) 쟁점 정리
가) 갑 제2, 12, 18호증, 을나 제1, 15호증의 각 기재에 의하면, ① 원로교사 임용과 그 대우에 관한 원고 정관 제34조 제5항, 제6항(‘이 사건 정관 조항’)은 ‘2017. 12. 27.자 원고 정관 개정에 관한 원고 이사회 의결’에 따라 추가되었던 사실, ② 원고는 2016년부터 2019년까지 합계 37회의 이사회를 개최했다고 하지만, ‘원고 정관에 이 사건 정관 조항을 추가했던 2017. 12. 27.자 원고 이사회 의결’을 포함하여 그중 29회의 경우 실제로는 개최하지 않은 채 의결이 있었던 것처럼 회의록만 작성했던 사실(다만 회의록에 기재된 서명도 허위인지는 알 수 없다), ③ 원고에 대해 특별감사를 시행했던 서울특별시교육청은 2020. 1.경 원고에게 위와 같은 원고 이사회 개최 관행 등을 지적사항으로 통보하면서 그 시정을 요구했던 사실을 인정할 수 있다.
나) 위와 같은 사실관계를 기초로 원고는 "참가인은 이 사건 정관 조항에 따른 신청권을 주장하지만, 이는 강행규정인 사립학교법 제45조 제1항에 반하는 것으로서, 효력이 없다. 따라서 참가인에게는 위와 같은 신청권이 없다."라고 주장한다.
2) 판단
제1심법원과 피고·참가인 모두 ‘조리상’ 신청권을 언급한 것처럼, 참가인의 신청권은 반드시 ‘원고 정관에 이 사건 정관 조항을 추가했던 2017. 12. 27.자 원고 이사회 의결에 하자가 전혀 없는 경우’에만 인정되는 것이 아니다.
설사 원고 주장과 같이 해당 이사회 의결에 일부 하자가 있더라도, 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제2, 6, 12, 18호증, 을나 제1, 13 내지 15호증(가지번호 붙은 서증 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 인정되는 다음 사정에 비추어 볼 때, 참가인은 여전히 원고에 대해 ‘원로교사 임용과 관련하여 합리적인 기준에 의한 공정한 심사를 요구할 조리상 신청권’을 가진다고 보아야 한다. 또한, ‘원고의 위와 같은 주장이 신의칙상 허용될 수 없다’는 피고 주장도 타당하다.
가) 대한민국헌법 제31조에서 정한 ‘교육받을 권리’의 중대성과 그 보호 필요성, 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 보장 및 교원에 대한 충실한 신분보장의 필요성, 적법하고 민주적인 학교법인 운영의 필요성, 학교법인과 그 산하 학교의 재정 건전성 측면에서, 사립학교법에는 강행규정으로 평가될 수 있는 규정이 여럿 있다.
하지만 이 사건에서 문제 되는 것은 ‘이 사건 정관 조항이 사립학교법의 위와 같은 목적이나 그 취지를 본질적으로 훼손했다’는 것이 아니다. 단지 ‘이 사건 정관 조항의 추가 과정에서 일부 절차적 하자가 있었다’는 것이다. 물론 사립학교법의 목적이나 그 취지가 훼손되는 것을 방지하기 위해 절차적으로 학교법인의 정관 변경 요건을 강화하는 사립학교법 제45조 제1항 역시 존중되어야 하지만, 근본적으로 이 사건 정관 조항은 교원에 대한 충실한 신분보장을 비롯하여 사립학교법과 교육공무원법(원로교사 제도 부분)의 목적과 그 취지에 부합하는 것이다. 이 사건 정관 조항 또는 원로교사 제도가 원고나 그 산하 학교의 재정 건전성에 중대한 악영향을 미칠 우려가 있다는 사정도 찾을 수 없다.
이에 비추어 볼 때, ‘원로교사 제도 도입 과정에 일부 절차적 하자가 있었다’는 이유만으로 참가인의 원고에 대한 ‘조리상 신청권’마저 당연히 부정된다고는 볼 수 없다. 오히려 위와 같은 하자를 인지한 후에도 원고가 이 사건 정관 조항에 따라 실제로 원로교사 제도를 운용하려고 했거나 그와 같은 외관을 표시했는지, ‘원로교사 임용과 관련하여 원고가 합리적인 기준에 의해 공정하게 심사해 줄 것’으로 참가인이 기대했다고 볼 수 있는지, 그와 같은 기대가 정당하고 또 보호할 가치와 필요가 있는지 등 조리 또는 신의칙 측면에서, ‘참가인의 신청권 유무’를 새롭게 평가·판단할 필요가 있다.
나) 다음 사정에 비추어 볼 때, 원고는 이 사건 정관 조항에 따라 실제로 원로교사 제도를 운용하려고 했거나 그와 같은 외관을 표시했고, 참가인도 ‘원고가 합리적인 기준에 의한 공정한 심사에 따라 자신의 원로교사 임용 여부를 판단해 주리라’고 기대했던 것으로 보인다.
(1) 원고가 실제로는 이사회 개최가 없었는데도 이사회 의결이 있었던 것으로 취급했던 29건의 안건에는 ‘세입·세출 결산 심의, 세입·세출 예산 편성, 교사 전보, 교직원 정기승급, 교사 명예퇴직’ 등 원고와 그 산하 학교 운영에 필요한 중요 사항이 다수 포함되었다.
서울특별시교육청에서 감사 결과를 통보받은 후에도, 원고는 위와 같은 종전의 사무처리 결과를 정당한 것으로 받아들이거나 기존에 형성된 질서나 관행을 존중하는 토대 위에 새로이 원고와 그 산하 학교의 운영에 관한 사무를 처리했다. 종전의 사무처리 결과 또는 형식에 불과했다는 원고 이사회 개최 또는 의결 내용과 관련하여, 원고가 이의를 제기하거나 이를 뒤집으려고 시도했다는 증거는 제출되지 않았다. 사실적·실질적 측면에서 기존에 형성된 사무처리 결과를 뒤집거나 부정하는 것이 불가능해 보이기도 한다.
(2) ① 원고 정관의 개정을 위해 2019. 9. 27. 적법하게 소집된 원고 이사회에서도 이 사건 정관 조항은 삭제되지 않은 채 그대로 유지되었다. ② 심지어 서울특별시교육청 특별감사에서 명시적으로 원고 이사회 개최 관행 등을 지적받은 상태였고, 참가인의 원로교사 임용 여부에 관한 안건뿐만 아니라 다른 원고 정관 개정을 위해 소집된 이사회였는데도, 원고는 2020. 2. 26. 이사회를 개최하면서 이 사건 정관 조항을 전혀 문제 삼지 않았다. ③ 이 사건 정관 조항은 원고 홈페이지에도 유효한 것으로 게재되어 있고, 현재도 원고 정관에는 이 사건 정관 조항이 그대로 담겨 있다.
위와 같은 원고의 태도에 비추어 볼 때, 참가인을 포함한 원고 산하 구성원으로서는 ‘이 사건 정관 조항은 여전히 유효하다’ 또는 ‘원고가 이 사건 정관 조항에 따라 원로교사 제도를 운용하려고 한다’고 인식했을 것으로 보인다. 설사 참가인이 ‘2017. 12. 27.자 원고 이사회 의결’에 관여되었거나 원고 산하 구성원이었다는 사정만으로 달리 볼 수는 없다. 참가인을 포함하여 원고 또는 원고 산하 구성원 모두 이미 형성된 기존의 질서를 당연하게 받아들였던 것으로 보이는 점에서 그렇다.
(3) 무엇보다 다음과 같이 서울특별시교육청 특별감사 결과 통보 후 진행되었던 이 사건 거부처분 과정에서 원고가 보여준 태도에 비추어 볼 때 그렇다.
(가) 원고 산하 △△고등학교의 인사위원회는 2020. 2. 18. 이 사건 정관 조항에 따른 참가인의 원로교사 임용에 관한 안건을 의결(또는 심의)하였고, △△고등학교장은 같은 날 원고에게 참가인의 원로교사 임용을 제청하였다. 이에 따라 원고 이사회는 2020. 2. 26. 이 사건 정관 조항을 근거로 그 임용 여부를 심의한 뒤 해당 안건을 부결했고, 원고는 2020. 2. 27. 참가인 등에게 원고 이사회 개최 결과를 통지하였다(이 사건 거부처분이다).
위와 같이 ‘서울특별시교육청 특별감사 결과 통보 후에도 이 사건 정관 조항이 여전히 유효하다’는 전제하에 원고 또는 원고 이사회가 참가인의 원로교사 임용에 관한 안건을 처리했던 일련의 과정에 비추어 볼 때, 참가인으로서는 ‘원고가 이 사건 정관 조항에 따라 원로교사 제도를 유지·운용하려고 한다’고 기대했을 것으로 보인다. 특히 ① 원고 이사회 개최 상황을 객관적으로 기록한 자료라고 단정하기 어려운 원고 제출의 갑 제14호증의 1, 2(2020. 2. 26.자 원고 이사회 회의 내용을 기록했다는 속기록이다)에도 서울특별시교육청 특별감사 결과에 관한 발언 기록이 있는데도, 원고 이사회가 ‘이 사건 정관 조항의 효력이나 원로교사 제도가 유효한 것’을 전제로 심의·의결 절차를 진행했던 점, ② 당시 원고 또는 다수의 원고 이사회 이사는 참가인에 대해 우호적이지 않았는데도, 이 사건 정관 조항에 따른 일련의 절차를 진행했던 점, ③ 원고가 당심 전까지 이 사건 정관 조항의 효력을 전혀 문제 삼지 않았던 점에서 그렇다.
(나) 원고는 ‘당시 원고 이사회에서 이 사건 정관 조항에 따른 참가인의 원로교사 임용에 관한 안건을 심의·의결했던 것이 아니고, 원고 정관 제34조 제4항에 따른 교원 신규임용에 관한 안건을 심의·의결했다’고 주장하지만, 받아들일 수 없다.
① 갑 제14호증의 1, 2에도 참가인에 대해 적대적인 태도를 보였던 이사 등이 ‘재임용’이라는 용어를 사용하는 등 이 사건 정관 조항에 따른 심의를 전제로 한 발언을 했던 기록이 있는 점, ② 원고 정관 제34조 제4항에 따른 교원 신규임용은 공개채용을 전제로 한 것인데, 참가인의 원로교사 임용에 관한 안건은 공개채용을 염두에 두지 않고 진행되었던 점, ③ 원고는 이 사건 결정 과정 및 제1심판결 선고 전까지 ‘이 사건 거부처분이 이 사건 정관 조항에 따른 것임’을 전혀 다투지 않았던 점에서 그렇다.
다) 다음과 같은 점에서, 참가인의 위와 같은 기대는 ‘정당하고 또 보호할 가치와 필요가 있는 것’으로 평가된다.
(1) 참가인이 이 사건 소송을 통해 주장하는 권리는 ‘원고가 자신을 원로교사로 임용해야 했는데도, 임용하지 않았다’는 것이 아니다. ‘이 사건 정관 조항이 유효한 것을 전제로, 원고가 참가인의 원로교사 임용에 관한 안건을 심의·의결했다고 하면서도 스스로 정한 기준과 원칙을 지키지 않았으니, 그 기준에 따라 제대로 심사·판단해 달라’는 것이다.
이는 원고에게 상당한 재량권이 부여된 인사권 또는 교원 임용권에 관한 본질적인 내용을 침해하는 것이 아닌 점에서, 참가인의 위와 같은 ‘적정절차 보장요구권’을 제한하는 데 신중할 필요가 있다. 특히 ① 원고 스스로 그 산하 구성원에게 ‘원로교사 임용에 관한 기준’을 일반적으로 공개했으므로, 누구든지 ‘원고가 위 기준에 따라 원로교사 임용 여부를 심사·판단할 것’이라고 신뢰했을 것으로 보이는 점, ② 인사에 관한 사항이 원고뿐만 아니라 산하 구성원에게 미치는 영향의 중대성, ③ 폐쇄적이고 독단적인 운영을 방지하기 위해서는 학교법인의 운영 또는 인사 원칙 등에 관해 민주적 통제와 견제가 필요한 점, ④ 이에 관한 원고 산하 구성원의 예측가능성 역시 보호되어야 하는 점에서도 그렇다.
(2) 교육은 잠재적인 능력 계발을 통해 각 생활영역에서 개인의 개성을 신장시켜 주고, 민주시민으로서의 자질 양성을 통해 민주주의 실현의 기반을 형성할 뿐만 아니라, 학문연구결과 등의 전수를 통해 대한민국헌법이 지향하는 문화국가를 실현하는 기본적인 수단이다(헌법재판소 2003. 2. 27. 선고 2000헌바26 전원재판부 결정 취지 참조). 또한, 교육이 우리 사회에 미치는 영향의 중대성을 고려하여 대한민국헌법 제31조 제6항이 ‘교원지위법정주의’를 선언했던 점이나 그 취지 등에 비추어 볼 때, 교원의 신분은 특별히 보장할 필요가 있다.
또한, ‘판례가 기간제 근로자의 갱신기대권 법리를 인정하고 교원의 재임용기대권을 인정한 뒤 관련 법리를 확대·적용했던 것’은 불합리한 차별과 불안정한 지위에 노출되기 쉬운 기간제 근로자의 근로조건 보호를 강화할 필요가 있고, 특히 교원의 경우 교육의 중대성에서 파생되는 교원지위법정주의 측면에서 더욱 그러하다는 점에 근거를 둔 것이다. 물론 위와 같은 법리가 참가인에게 그대로 적용될 수는 없다. 다만, 이 사건 정관 조항이 ‘정년까지 상당한 기간이 남아 있지만 교장 임기제에 따라 어쩔 수 없이 퇴직해야 하는 교원의 경우에도 일정한 요건에 따른 심사를 거쳐 다시 교원으로 임용될 기회’를 부여하는 것인 점에서, 위와 같은 법리에 나타난 취지는 이 사건에도 동일 또는 유사한 형태로 고려될 필요가 있다.
나. ‘소청심사 대상과 청구인 적격’ 주장에 관한 판단
1) 원고는 "① 참가인은 교장의 임기만료로 당연퇴직했고, 원고가 참가인을 반드시 교원으로 임용해야 하는 것도 아니므로, 이 사건 거부처분에 의해 참가인의 신분 관계가 불리하게 변동되었다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 거부처분은 소청심사 대상인 ‘불리한 처분’에 해당하지 않는다. ② 참가인은 당연퇴직에 의해 교원 신분을 상실했으므로, 소청심사를 구할 청구인 적격이 없다."라고 주장한다.
2) 다음과 같은 이유로, 원고 주장을 받아들일 수 없다.
가) 이 사건 거부처분은 교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법 제9조 제1항에서 소청심사 대상으로 정한 ‘그 밖에 그 의사에 반하는 불리한 처분’에 해당한다. 앞서 본 것처럼 ‘원고가 합리적인 기준에 의한 공정한 심사에 따라 참가인의 원로교사 임용 여부에 관한 심사를 요구할 조리상 신청권’을 침해한 것으로 평가되는 점이나 이 사건 거부처분이 교육자로서 참가인에게 미치는 영향의 정도 면에서 그렇다.
나) 교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법 제9조 제1항은 소청심사 청구 당시 반드시 교원의 지위를 유지할 것을 요건으로 정하지 않는다. 원고 주장에 따를 경우, 부당하게 해임 또는 파면된 교원은 소청심사를 청구할 수 없다는 매우 부당한 결론에 이를 수 있어서 채택할 수 없다.
또한, 참가인의 위와 같은 조리상 신청권 또는 당연퇴직 여부 등과 같은 법률상 지위에 대한 위험이나 불안을 제거하기 위해서라도, 이 사건 거부처분에 대한 소청심사를 청구할 법률상 이익이 참가인에게 있는 것으로 보아야 한다.
다. ‘재량권 일탈·남용 여부’ 주장에 관한 판단
원고는 ‘2020. 2. 26.자 원고 이사회에서 참가인의 원로교사로서 자질 등에 관해 충분히 논의했다’고 주장하지만, 갑 제14호증의 1, 2의 각 기재에 의하더라도 이 사건 정관 조항에서 원로교사 자질 심사에 관한 핵심 지표로 규정된 ‘수업 담당 능력과 건강’에 관한 사항은 논의되지 않았던 것으로 평가된다. 또한, ‘참가인이 위와 같은 조리상 신청권을 충분히 행사했다’고 볼 수 있을 정도로, 참가인에게 이 사건 거부처분 사유에 관한 근거가 제시되었거나 심사에 필요한 자료 제출 기회가 부여되었다고도 볼 수 없다.
3. 결론
원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각해야 하는데, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하다. 원고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.