【전문】

【원고, 피항소인】

○○○ (소송대리인 변호사 조창학)

【피고, 항소인】

영양군수 (소송대리인 변호사 신용길)

【제1심판결】

대구지방법원 2021. 8. 18. 선고 2020구합23621 판결

【변론종결】

2022. 4. 15.

【주 문】

1. 제1심판결을 다음과 같이 변경한다.
 
가.  피고가 2020. 4. 22. 원고에게 한 보조금 환수처분 중 195,090,000원을 초과하는 부분을 취소한다.
 
나.  원고의 나머지 청구를 기각한다.
2. 소송총비용 중 70%는 원고가 부담하고, 30%는 피고가 부담한다.

【청구취지 및 항소취지】

1. 청구취지
피고가 2020. 4. 22. 원고에게 한 보조금 교부결정 취소처분 및 보조금 환수처분을 모두 취소한다.
2. 항소취지
제1심판결을 취소한다. 원고의 청구를 모두 기각한다.

【이 유】

1. 처분의 경위
 
가.  피고는 2008년경 경상북도지사의 위임에 따라, 농지에 비닐하우스 시설 등을 설치하고 산나물(야생화) 종묘를 식재하면 비닐하우스 등의 시설비용을 지원하는 ‘야생화 생산기반시설 지원사업’(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 시행하였다.
 
나.  원고는 경북 영양군에 사는 일부 주민들이 농지에 △△꽃을 재배하여 소득을 향상시키는 것 등을 목적으로 설립한 단체로서, 아래에서 보듯이 피고로부터 이 사건 사업 관련 보조금 교부결정을 받았다가 그 취소 및 보조금 환수처분을 받았다.
 
다.  원고는 2008. 8. 19.경 피고에게 "경북 영양군 (이하 생략)에 있는 농지에 비닐하우스 등의 시설을 설치하고 자부담으로 140,940,000원 상당의 산마늘, 나물취 등의 산나물종묘 296,700본을 식재하려고 하니, 위 시설비용으로 2억 원의 보조금을 지급해 달라"라는 취지로 이 사건 사업에 관한 보조금 교부신청을 하였다.
 
라.  피고는 2008. 8. 25. 원고에게 구 영양군보조금관리조례(2014. 12. 19. 경상북도영양군조례 제1984호로 폐지되기 전의 것, 이하 ‘구 영양군 조례’라 한다) 제6조, 제8조 제1항에 의하여, 이 사건 사업에 대한 보조금 200,000,000원을 교부하는 내용의 보조금 교부결정을 하면서, 아래와 같은 내용이 포함된 보조금 교부조건(이하 ‘이 사건 부관’이라 한다)을 부과하였다(을 제4호증).
보조금 교부조건1. 보조금 교부목적 및 보조사업 내용과 조건에 따라 선량한 관계자의 주의로 성실히 보조사업을 수행하여야 한다.5. 보조금을 다른 용도에 사용하거나 보조금을 교부목적 조건 및 관계 법령에 위배한 때에는 보조금 교부결정의 전액 또는 일부를 취소하고, 취소된 부분에 대해서는 보조금의 반환명령을 발할 수 있으며, 허위로 보조사업에 관한 서류를 제출하여 보조금을 수령할 시에는 형사상의 책임을 져야 한다.8. 보조금의 보조결정을 취소한 경우에 그 취소된 부분의 보조사업에 대하여 이미 보조금이 교부되어 있을 때에는 그 초과액의 반환을 명할 수 있다.
 
마.  피고는 2008. 12. 15.경 원고의 신청에 따라 산나물종묘의 수량 등을 조정한 후 이 사건 부관을 그대로 유지하면서 위 보조금의 금액을 195,090,000원(= 국비 130,060,000원 + 도비 19,509,000원 + 군비 45,521,000원, 이하 ‘이 사건 보조금’이라 한다)으로 변경하는 결정(이하 ‘이 사건 보조금 교부결정’이라 한다)을 하였다.
 
바.  원고는 2008. 12. 하순경 피고에게 "비닐하우스 등의 시설을 설치하였고, 대금을 지불하고 산나물종묘를 구입하여 식재하였다"라고 하면서 이 사건 보조금을 청구하고, 사업완료서, 영수증, 입금확인증 등을 제출하였다.
 
사.  피고는 원고에게 이 사건 보조금으로 2008. 12. 30.경 187,017,150원, 2008. 12. 31.경 8,072,850원, 합계 195,090,000원을 지급하였다.
 
아.  원고의 구성원인 구성원 1, 구성원 2, 구성원 3, 구성원 4, 구성원 5, 구성원 6은 2016. 11. 2. 대구지방법원 영덕지원에서 "허위의 영수증, 입금확인증 등을 제출하는 방법으로 피고를 기망하여 이 사건 보조금을 편취하였다"라는 범죄사실 등으로 유죄판결을 선고받았다[2015고단107, 113, 141, 143, 155, 177(병합)]. 위 제1심판결 중 구성원 2, 구성원 3, 구성원 4, 구성원 5, 구성원 6에 대한 부분은 항소 없이 2016. 11. 10.경 그대로 확정되었고, 구성원 1에 대한 부분은 항소심(대구지방법원 2016노5101)을 거친 후 2017. 4. 28.경 유죄로 확정되었다.
 
자.  피고는 2020. 4. 22. 원고에게 "원고가 부정한 방법(허위 증빙서류 제출 등)으로 이 사건 보조금을 수령하였다."는 이유로 아래와 같이 이 사건 보조금 교부결정 취소처분과 이 사건 보조금 및 이자의 환수처분을 하였다(이하 ‘이 사건 취소처분’, ‘이 사건 환수처분’이라 하고, 양자를 통틀어 ‘이 사건 각 처분’이라 한다).
이 사건 사업에 대하여 보조금 관리에 관한 법률(이하 ‘보조금법’이라 한다) 제30조 및 제31조에 따라 다음과 같이 보조금 교부결정 취소 및 보조금 환수 처분을 통보하니 2020. 6. 30.까지 납부하여 주시기 바랍니다.가. 보조금 교부결정 취소 및 환수 처분 내역보조금 교부결정 취소 내역환수(반환)금액(원)비고사업명사업비(원)계보조금이자?계보조금자부담이 사건 사업336,020,000195,090,000140,930,000305,436,110195,090,000110,346,110?나. 처분대상자: 원고(대표 한동희)다. 처분사유: 부정한 방법(허위 증빙서류 제출 등)으로 보조금 수령라. 반환금액: 금 305,436,110원
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제1, 2, 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 각 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 이 사건 각 처분의 근거법령 오류
이 사건 각 처분은 원고가 허위 또는 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 행위에 대한 행정상의 제재처분이다. 이 사건 각 처분에 대하여는 위반행위 당시 시행되던 법령을 적용해야 하고 위반행위 이후에 제정된 법령을 소급하여 적용할 수 없다. 따라서 이 사건 각 처분에는 원고가 이 사건 보조금을 수령한 2008. 12. 30. 및 2008. 12. 31. 당시 시행되던 구 지방재정법(2011. 3. 8. 법률 제10439호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘2011년도 지방재정법’이라 한다), 구 지방재정법 시행령(2011. 9. 6. 대통령령 제23121호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방재정법 시행령’이라 한다), 구 경상북도 보조금 관리 조례(2009. 6. 11. 경상북도조례 제3103호로 개정되기 전의 것), 구 영양군 조례의 각 보조금 관련 조항이 적용되어야 한다. 그런데 피고는 이 사건 각 처분에 보조금법 제30조 및 제31조를 적용하였으므로, 이 사건 각 처분은 위법하여 취소되어야 한다.
2) 소멸시효 완성 후에 한 환수처분
피고는 원고가 허위 또는 부정한 방법으로 보조금을 교부받았을 때인 2008. 12. 30. 및 2008. 12. 31.부터, 이 사건 보조금에 대한 교부결정을 취소하지 아니하더라도, 원고로부터 위 보조금의 환수를 할 수 있었다. 따라서 피고의 원고에 대한 이 사건 보조금 환수에 관한 재산상 권리의 소멸시효는 보조금을 교부한 시점부터 진행된다고 할 것이고, 지방재정법 제82조 제1항에 의하면, 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 그 소멸시효 기간이 5년인데, 이 사건 환수처분은 그로부터 소멸시효 기간 5년이 이미 경과한 2020. 4. 22. 이루어졌으므로, 이 사건 환수처분은 위법하므로 취소되어야 한다.
설령 이 사건 보조금에 대한 교부결정이 취소되어야 보조금의 환수를 할 수 있다고 하더라도, 피고는 보조금을 지급한 때인 2008. 12. 30. 및 2008. 12. 31.부터 언제든지 그 보조금 교부결정을 취소하고, 그 취소와 동시에 또는 그 직후 보조금에 대하여 환수를 할 수 있었다. 따라서 피고의 원고에 대한 보조금 환수에 대한 재산상 권리의 소멸시효는 보조금을 교부한 시점부터 진행된다고 할 것이므로, 그로부터 소멸시효 기간 5년이 이미 경과한 2020. 4. 22. 이루어진 이 사건 환수처분은 위법하여 취소되어야 한다.
3) 법령상 근거 없는 이자 부분 환수처분
구 지방재정법(2014. 5. 28. 법률 제12687호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘2014년도 지방재정법’이라 한다) 제17조의2 제2항에 의하면, 지방자치단체의 장은 보조금 교부결정을 취소한 다음, 그 취소된 부분에 해당하는 보조금 원금과 이에 대한 이자의 환수를 할 수 있기는 하다. 그런데 위 규정은 2013. 7. 16.에 제정되어 시행되었으므로, 이 사건 보조금 교부 당시에는 ‘위 보조금의 이자 부분’에 대하여 환수를 할 수 있는 법적 근거가 없다. 따라서 이 사건 환수처분 중 이자 부분은 그 법령상 근거 없이 이루어진 것이므로, 위법하여 취소되어야 한다.
나. 관계 법령
별지 ‘관계 법령’ 기재와 같다.
다. 판단
1) ‘이 사건 각 처분의 근거법령 오류’ 주장에 대하여
가) 행정법규 위반행위를 이유로 한 행정상의 제재처분을 하려면 그 위반행위 이후 법령의 변경에 의하여 처분의 종류를 달리 규정하였다 하더라도 그 법률 적용에 관한 특별한 규정이 없다면 위반행위 당시에 시행되던 법령을 근거로 처분을 하여야 할 것이다(대법원 2003. 1. 24. 선고 2002두7395 판결, 대법원 1983. 12. 13. 선고 83누383 판결 등 참조. 현행 행정기본법 제14조 제3항 본문에도 "법령 등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 법령 등을 위반한 행위 당시의 법령 등에 따른다"라고 규정하고 있다). 피고가 원고에 대하여, "원고가 허위 증빙서류 제출 등의 부정한 방법으로 이 사건 보조금을 교부받았다"는 이유로 이 사건 각 처분을 하는 이상, 위 각 처분에 적용될 법령은 원고의 위반행위(부정한 방법으로 이 사건 보조금을 교부받는 행위) 당시에 시행되던 법령으로 봄이 타당하다.
다만 행정청인 피고가 이 사건 각 처분 당시 적시한 구체적 사실을 변경하지 아니하는 범위 내에서 단지 위 각 처분의 근거 법령만을 추가·변경하는 것은 새로운 처분사유의 추가라고 볼 수 없으므로, 이와 같은 경우에는 피고가 위 각 처분 당시 적시한 구체적 사실에 대하여 위 각 처분 후 추가·변경한 법령을 적용하여 처분의 적법 여부를 판단할 수 있다고 할 것이다(대법원 2011. 5. 26. 선고 2010두28106 판결 등 참조).
그런데 피고는 2021. 10. 7.자 준비서면에서, 이 사건 각 처분 당시 적시한 구체적 사실인 처분사유는 변경하지 아니한 범위 내에서, 위 각 처분의 근거법령을 "이 사건 보조금 교부 당시 시행 중이던 구 영양군 조례 제17조"로 변경하고, 이 사건 부관 제5항을 처분의 근거로 추가하였으므로, 이를 근거로 이 사건 각 처분의 적법 여부를 판단하기로 한다.
나) 일반적으로, 행정청은 법령상 행정처분의 취소·철회권이 규정되어 있으면 그에 따라 행정처분의 취소·철회가 가능하고, 법령상 취소·철회권이 규정되어 있지 않더라도 행정처분 자체에서 부관 등으로 취소·철회권을 유보하여 둔 경우에는 그 부관 등에 따라 행정처분의 취소·철회가 가능하다.
만약 행정처분에 하자가 있는 경우에는, 처분청은 별도의 법적 근거가 없더라도 스스로 이를 취소할 수 있고, 다만 수익적 행정처분을 취소할 때에는 이를 취소하여야 할 중대한 공익상 필요와 취소로 인하여 처분상대방이 입게 될 기득권과 법적 안정성에 대한 침해 정도 등 불이익을 비교·교량한 후 공익상 필요가 처분상대방이 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있다. 수익적 행정처분의 하자가 처분상대방의 사실은폐나 그 밖의 부정한 방법에 의한 신청행위에 기인한 것이라면 처분상대방은 행정처분에 의한 이익을 위법하게 취득하였음을 스스로 알아 취소가능성도 예상하고 있었다고 보아야 하므로, 그 자신이 행정처분에 관한 신뢰이익을 원용할 수 없음은 물론이고, 행정청이 이를 고려하지 아니하였다고 하여도 재량권 일탈·남용에는 해당하지 않는다(대법원 2020. 7. 23. 선고 2019두31839 판결 등 참조).
위 인정사실과 인용증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 위 법리에 비추어 보면, 이 사건 각 처분은 ‘부정한 방법으로 보조금 수령’이라는 보조금 교부결정 당시의 하자로 인한 직권취소의 성격을 가지고 있으므로 특별한 법적 근거를 요하지 않을 뿐만 아니라, 법령의 위임에 따른 구 영양군 조례와 이 사건 부관 등이라는 법적 근거에 따라 이루어졌으므로, 어느 모로 보나 적법하다고 할 것이다(다만 이 사건 환수처분 중 이자 부분에 대하여는 뒤에서 별도로 살펴보기로 한다).
따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 위 주장은 이유 없다.
① 앞서 본 바와 같이, 원고의 구성원인 구성원 1, 구성원 2, 구성원 3, 구성원 4, 구성원 5, 구성원 6이 "이 사건 사업과 관련하여 허위의 영수증, 입금확인증 등을 제출하는 방법으로, 피고를 기망하여 이 사건 보조금을 편취하였다"라는 범죄사실로 유죄 확정판결을 받았으므로, 이 사건 각 처분의 처분사유인 ‘부정한 방법(허위 증빙서류 제출 등)으로 보조금 수령’이라는 사실은 인정된다.
② 이 사건 취소처분의 법적 근거에 대하여 보면, 행정청인 피고는 이 사건 보조금 교부결정이라는 수익적 행정행위에 대하여, 그 신청 당시에 위와 같은 하자가 있을 경우에는 별도의 법적 근거가 없더라도 스스로 이를 취소할 수 있다고 봄이 타당하다. 더구나 피고는 2011년도 지방재정법 제17조, 구 지방재정법 시행령 제29조 제5항의 위임에 따라 제정된 구 영양군 조례 제7조 제1항에 근거하여 이 사건 부관을 붙였는데, 위 부관 제5항에는 "보조금을 다른 용도에 사용하거나 보조금을 교부목적 조건 및 관계 법령에 위배한 때에는 보조금 교부결정의 전액 또는 일부를 취소하고, 취소된 부분에 대해서는 보조금의 반환명령을 발할 수 있다"라는 취지로 규정하고 있다. 따라서 이 사건 취소처분에는 정당한 법적 근거가 있다고 할 것이다.
③ 이 사건 환수처분의 법적 근거에 대하여 보면, 2011년도 지방재정법 제17조, 구 지방재정법 시행령 제29조 제5항의 위임에 따라 제정된 구 영양군 조례 제17조 제5호에는 "허위 또는 부정한 방법으로 보조금을 교부받았을 때, 피고가 보조금의 교부를 중지하거나 이미 교부한 보조금 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다"라고 규정하고 있고, 앞서 본 부관 제5항에도 "... 보조금 교부결정의 전액 또는 일부를 취소하고, 취소된 부분에 대해서는 보조금의 반환명령을 발할 수 있으며 ...."라고 규정하고 있다. 따라서 이 사건 환수처분에도 정당한 법적 근거가 있다고 할 것이다.
2) ‘소멸시효 완성 후에 한 환수처분’ 주장에 대하여
가) 관련 법리
○ 소멸시효는 객관적으로 권리가 발생하고 그 권리를 행사할 수 있는 때로부터 진행하고 그 권리를 행사할 수 없는 동안에는 진행하지 아니한다. 여기서 ‘권리를 행사할 수 없다’라고 함은 그 권리행사에 법률상의 장애 사유, 예컨대 기간의 미도래나 조건 불성취 등이 있는 경우를 말하는 것이고, 사실상 그 권리의 존부나 권리행사의 가능성을 알지 못하였거나 알지 못함에 과실이 없다고 하여도 이러한 사유는 법률상 장애 사유에 해당한다고 할 수 없다(대법원 2021. 1. 14. 선고 2018다209713 판결 등 참조).
○ 행정행위에 부관이 부가된 경우, 그것이 조건, 기한, 부담, 철회권의 유보 중 어느 종류의 부관에 해당하는지는 당해 처분에 표시된 행정청의 객관적 의사를 중심으로 그 처분의 경위나 제도적 배경, 처분의 근거가 된 법령과 당해 처분을 통하여 행정청이 달성하려는 행정목적을 종합적으로 참작하여 판단하여야 한다(대법원 2008. 11. 13. 선고 2006두16724 판결 등 참조). 행정처분 자체에서 수익적 처분의 취소·철회권과 그 취소·철회권 행사 후의 수익 환수권 행사라는 부관을 부가하여 둔 경우, 수익적 처분의 취소·철회권 제한 법리 등에 비추어, 특별한 사정이 없는 한 그 수익 환수권 행사를 하려면 수익적 처분의 취소·철회라는 선행 조건이 성취되어야 한다고 보아야 한다. 따라서 환수채권의 소멸시효는 그 권리행사에 법률상의 장애 사유인 ‘수익적 처분의 취소·철회’라는 조건이 성취되지 아니한 기간 동안에는 진행하지 아니하고, 그 조건이 성취되어 환수채권을 행사할 수 있는 때로부터 진행한다고 할 것이다.
○ 부당이득반환청구로서의 반환을 받을 산업재해보상보험료 및 그 이자청구권은 그것이 반환받을 것으로 확정되었을 때 비로소 그 소멸시효가 진행된다고 풀이할 것인바, 산업재해보상보험금의 추징부과처분은 행정행위로서 공정력이 있어 이를 취소하는 행정소송의 판결이 확정됨으로써 이 추징부과처분은 그 효력을 잃고 그 반환청구채권이 발생하여 이때부터 그 소멸시효가 진행된다고 할 것이다(대법원 1986. 3. 25. 선고 85다카748 판결 참조).
나) 구체적 판단
위 인정사실과 인용증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 위 법리에 비추어 보면, 이 사건 보조금과 같이 그 교부결정(처분) 자체에서 ‘교부결정의 전부 또는 일부 취소권’과 ‘그 취소된 부분에 대한 반환(환수)권 행사’라는 부관을 부가하여 둔 경우, 그 보조금 환수권 행사를 하려면 교부결정의 취소라는 선행 조건이 성취되어야 할 것이므로, 이 사건 보조금에 관한 피고의 원고에 대한 환수권의 소멸시효 기산일은 이 사건 취소처분의 처분일인 ‘2020. 4. 22.’이라고 할 것이므로, 그로부터 지방재정법 제82조 제1항에서 정한 5년의 소멸시효 기간 내에 이루어진 2020. 4. 22.자 이 사건 환수처분은 적법하다고 할 것이다.
따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 위 주장은 이유 없다.
① 앞서 본 바와 같이, 구 영양군 조례 제17조 제5호는 "허위 또는 부정한 방법으로 보조금을 교부받았을 때, 피고가 보조금의 교부를 중지하거나 이미 교부한 보조금 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다"라고 규정하고 있기는 하다.
그러나 이 사건 부관 제5항은 "보조금을 다른 용도에 사용하거나 보조금을 교부목적 조건 및 관계 법령에 위배한 때에는 보조금 교부결정의 전액 또는 일부를 취소하고, 취소된 부분에 대해서는 보조금의 반환명령을 발할 수 있다"라는 취지로 규정함으로써, 보조금 교부결정 자체에서 그 보조금 환수(반환)명령을 위한 조건을 설정하고 있다. 따라서 피고는 이 사건 부관에서 설정한 조건에 따라 ‘보조금 교부결정의 전부 또는 일부의 취소’라는 조건의 성취 없이는 ‘그 취소된 부분에 대한 보조금의 환수명령’을 발할 수 없었다. 따라서 그 환수채권의 소멸시효 기산일은, 그 조건 성취로써 환수채권 행사의 법률상 장애가 해소된 이 사건 취소처분의 처분일인 ‘2020. 4. 22.’이라 할 것이다.
② 더구나 이 사건 부관 제5항은, 보조금 교부결정 취소사유가 발생한 경우라도 처분청인 피고에게 그 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있는 재량권이 부여되어 있을 뿐만 아니라, 그 취소된 부분에 한하여 보조금 환수명령을 할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 보조금 교부결정의 취소처분이 있기 전에는 보조금 전부에 대하여 환수채권을 행사할 것인지, 일부에 대하여만 환수채권을 행사할 것인지를 알 수 없다고 할 것이므로, 이 점에서도 보조금 교부결정이 취소되기 전에는 피고의 원고에 대한 보조금 환수권이 행사될 수 없는 법률상 장애가 있다(대법원 2019. 9. 25. 자 선고 2019두43559 판결의 원심판결인 광주고등법원 2019. 5. 30. 선고 2018누6576 판결 참조).
③ 나아가 이 사건 보조금 교부결정의 취소처분에 관한 제척기간의 제한이 있는지 여부에 대하여 본다. 앞서 본 바와 같이 행정행위를 한 처분청은 그 행위에 하자가 있는 경우에는 별도의 법적 근거가 없더라도 스스로 이를 취소할 수 있을 뿐만 아니라, 이 사건 보조금 교부결정 당시 적용되던 2011년도 지방재정법, 구 지방재정법 시행령 및 구 영양군 조례 등 그 어디에도 위 보조금 교부결정의 취소에 관한 제척기간 규정은 없다. 현행 행정기본법 제23조도 "행정청이 법령 등의 위반행위가 종료된 날로부터 5년이 지나면 해당 위반행위에 대한 제재처분을 할 수 없으나, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 인허가를 받거나 신고를 한 경우 이를 적용하지 아니한다"라는 취지로 규정하고 있을 뿐이다. 따라서 수익적 행정행위인 이 사건 보조금 교부결정을 취소함에 있어 그 제척기간의 제한은 없다고 할 것이다(앞서 본 바와 같이, 원고 구성원인 구성원 1, 구성원 2, 구성원 3, 구성원 4, 구성원 5, 구성원 6에 대한 이 사건 교부금과 관련된 유죄판결은 2016. 11. 10.경과 2017. 4. 28.경 확정되었고, 그로부터 3년 내지 3년 5개월가량이 경과한 2020. 4. 22. 이 사건 취소처분이 이루어졌다).
④ 앞서 본 법리와 같이, 수익적 행정처분의 취소권 제한 법리에 의하더라도, 수익적 행정처분의 하자가 처분상대방의 사실은폐나 그 밖의 부정한 방법에 의한 신청행위에 기인한 것이라면, 처분상대방은 행정처분에 의한 이익을 위법하게 취득하였음을 스스로 알아 취소가능성도 예상하고 있었다고 보아야 하므로, 그 자신이 행정처분에 관한 신뢰이익을 원용할 수 없음은 물론이고, 행정청이 이를 고려하지 아니하였다고 하여도 재량권 일탈·남용에는 해당하지 않는다(대법원 2020. 7. 23. 선고 2019두31839 판결 등 참조). 만약 이 사건 보조금 교부결정의 취소 시가 아닌, 이 사건 보조금 교부 당시인 2008. 12. 30. 및 2008. 12. 31.부터 피고의 원고에 대한 보조금 환수권의 소멸시효가 진행된다고 한다면, 이 사건과 같이 허위 또는 부정한 방법으로 위 보조금을 교부받은 사실이 뒤늦게 드러나서 이 사건 보조금 지급결정을 취소한다고 하더라도, 그 수익금에 대하여는 환수를 할 수 없게 된다. 이는 ‘행정의 법률적합성 원칙’에 반할 뿐만 아니라(대법원 2019. 10. 17. 선고 2019두33897 판결 등 참조), 정의와 형평의 원칙에도 심히 반하게 된다고 할 것이다.
3) ‘법령상 근거 없는 이자 부분 환수처분’ 주장에 대하여
가) 취소된 보조금의 환수범위와 관련하여, 보조금 원금 외에 그에 대한 이자에 대하여도 환수명령을 할 수 있는지에 관하여 본다.
앞서 본 바와 같이, 행정법규 위반행위를 이유로 한 행정상의 제재처분을 하려면 그 위반행위 이후 법령의 변경에 의하여 처분의 종류를 달리 규정하였다 하더라도 그 법률 적용에 관한 특별한 규정이 없다면 위반행위 당시에 시행되던 법령을 근거로 처분을 하여야 할 것이다. 이 사건 보조금 교부결정 또는 보조금 교부 당시에 적용되는 2011년도 지방재정법 제17조, 구 지방재정법 시행령 제29조 제5항의 위임에 따라 제정된 구 영양군 조례 제17조 제5호나 이 사건 부관 제5항에는 "허위 또는 부정한 방법으로 보조금을 교부받았을 때, 피고가 보조금의 교부를 중지하거나 이미 교부한 보조금 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다"라고만 규정하고 있을 뿐이다. 위와 같은 보조금 원금의 전부 또는 일부에 대한 환수명령 외에 그 이자에 대하여 환수명령을 할 수 있다는 규정은 없다.
따라서 특별한 사정이 없는 한, 이 사건 환수처분과 관련하여 이 사건 보조금 원금(195,090,000원)이 아닌 위 보조금의 이자(110,346,110원)에 대해서까지 환수명령을 할 수는 없다고 할 것이다.
나) 이에 대하여 피고는, 2013. 7. 16.부터 시행된 2014년도 지방재정법 제17조의2 제2항에는 "이미 보조금이 교부되었을 때에는 기한을 정하여 그 취소된 부분에 해당하는 보조금과 이로 인하여 발생한 이자의 반환을 명하여야 한다"라고 규정하고 있고, 부칙 제2조 제1항에는 "제17조의2 제2항의 개정규정은 같은 개정규정 시행 후 최초로 교부결정이 취소되는 보조금부터 적용한다"라고 규정하고 있으므로, 이 사건 환수처분 중 이자 부분에 대하여도 그 법적 근거가 있다고 주장하고 있다.
그러나 관계 법령과 위 인정사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정을 종합하여 보면, 침익적 행정처분 근거규정에 대한 엄격해석의 원칙과 행정법규 불소급의 원칙 등에 따라 위 부칙 조항은 2014년도 지방재정법이 시행된 이후에 교부된 보조금에 한하여 적용된다고 할 것이다(대법원 2015. 11. 12. 선고 2014두45789 판결의 원심판결인 대구고등법원 2014. 11. 7. 선고 2014누5096 판결 참조). 따라서 이와 다른 전제에 선 피고의 위 주장은 이유 없다.
① 헌법 제13조 제2항에는 "모든 국민은 소급입법에 의하여 참정권의 제한을 받거나 재산권을 박탈당하지 아니한다"라고 규정하고 있다.
② 침익적 행정처분의 근거가 되는 법규는 엄격하게 해석·적용되어야 하고 그 처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석 하여서는 아니된다(대법원 2014. 7. 24. 선고 2012두20007 판결 등 참조).
③ 법령은 일반적으로 장래 발생하는 법률관계를 규율하고자 제정되는 것이므로 그 시행 후의 현상에 대하여 적용되는 것이 원칙이고, 다만 예외적으로 법령이 그 시행 전에 생긴 현상에 대하여도 적용되는 경우가 있긴 하지만, 이러한 법령의 소급적용, 특히 행정법규의 소급적용은 일반적으로 법치주의의 원리에 반하고, 개인의 권리·자유에 부당한 침해를 가하며 법률생활의 안정을 위협하는 것이므로, 그 법령을 소급적용하더라도 일반 국민의 이해에 직접 관계가 없거나, 오히려 그 이익을 증진하는 경우, 또는 불이익이나 고통을 제거하는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 이를 인정하지 않는 것이 원칙이다(대법원 2013. 2. 14. 선고 2012두3774 판결 등 참조).
④ 위 부칙 제2조 제1항의 해석상, 위 부칙 조항에 따라 2014년도 지방재정법 제17조의2 제2항이 2013. 7. 16.부터 시행된 2014년도 지방재정법에 따라 교부된 보조금에 대하여 적용되는지, 아니면 2014년도 지방재정법 시행 이전에 교부된 보조금에 대하여도 적용되는지 여부가 명확하지 않다.
다) 따라서 이 사건 환수처분 중 이 사건 보조금 원금 195,090,000원을 초과하는 부분은 그 처분의 법적 근거가 없는 것으로 위법하여 취소되어야 한다고 할 것이므로, 원고의 위 주장은 이유 있다.
라. 소결론
따라서 이 사건 취소처분과 이 사건 환수처분 중 보조금 원금 195,090,000원 부분은 적법하고, 이 사건 환수처분 중 위 195,090,000원을 초과하는 부분은 위법하므로 이를 취소하여야 한다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 일부 달리하여 부당하므로, 제1심판결을 위와 같이 변경하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계 법령 생략]