【전문】

【원고, 항소인】

원고 (소송대리인 법무법인 센트로 담당변호사 원호경)

【피고, 피항소인】

○○○재개발정비사업조합 (소송대리인 변호사 김조영 외 1인)

【제1심판결】

서울행정법원 2021. 10. 8. 선고 2019구합67593 판결

【변론종결】

2022. 4. 14.

【주 문】

1. 제1심판결을 취소한다.
2. 피고가 2019. 8. 30. 서울특별시 성동구청장으로부터 인가받은 관리처분계획을 취소한다.
3. 소송 총비용은 피고가 부담한다.

【청구취지 및 항소취지】

주문과 같다.

【이 유】

1. 기초사실
이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 아래와 같이 고치는 부분 외에는 제1심판결의 이유 중 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.
○ 제1심판결문 2면 15∼17행을 아래 『 』 부분으로 고친다.
『 라. 피고는 2018. 12. 8. 임시총회(이하 ‘이 사건 총회’라 한다)를 열어 위 분양신청 현황을 기초로 한 관리처분계획(안)[이하 ‘이 사건 관리처분계획(안)’이라 한다] 수립을 결의하였고, 성동구청장은 2019. 8. 30. 관리처분계획(이하 ‘이 사건 관리처분계획’이라 한다)을 인가·고시하였다.』
2. 본안 전 항변에 관한 판단
이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 아래와 같이 고치는 부분 외에는 제1심판결의 이유 중 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.
○ 제1심판결문 3면 12∼13행의 "이 사건 관리처분계획의 수립안에"를 "이 사건 관리처분계획(안)의 수립에"로 고친다.
3. 관계 법령
이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 제1심판결의 이유 중 해당 부분 기재(제1심판결문 별지를 포함한다)와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.
4. 이 사건 관리처분계획의 적법 여부에 관한 판단
가. 법정사항 통지절차 및 총회결의 누락의 하자 유무에 관한 판단
1) 당사자의 주장
가) 원고 주장의 요지
아래와 같은 이유에서 이 사건 관리처분계획은 위법하므로 취소되어야 한다.
⑴ 구 도시 및 주거환경정비법(2021. 3. 16. 법률 제17943호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제45조 제1항 제10호는 관리처분계획의 수립은 총회(이하 ‘관리처분총회’라 한다)의 의결을 거치도록 하고, 제74조 제1항은 관리처분계획에 포함될 사항으로 ‘분양대상자별 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액’(제3호), ‘분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물의 가격’(제5호)을 정하고 있으며(이하 ‘분양예정인 대지 또는 건축물’을 ‘분양예정자산’ 이라 하고, ‘종전의 토지 또는 건축물’을 ‘종전자산’이라 한다), 같은 조 제3항은 관리처분총회의 개최일부터 1개월 전에 위 사항을 각 조합원에게 문서로 통지하도록 정하고 있다. 조합원은 조합원들 사이의 상대적 출자비율의 공정성 등을 판단할 수 있어야 위 총회에서 실질적인 의결권을 행사할 수 있으므로, 위 각 조항에서 각 조합원에게 통지하고 관리처분총회에서 결의하도록 정한 ‘분양대상자별’ 분양예정자산 추산액 및 종전자산 가격은 통지를 받는 조합원 자신에 관한 내용뿐만 아니라 전체 조합원에 관한 내용 전부를 통지하여 결의하는 것을 의미한다고 보아야 한다. 그런데 피고는 이 사건 총회에 앞서 각 조합원에게 자신에 관한 내용만 통지하고 다른 조합원들에 관한 내용을 통지하지 않은 채 총회 결의를 하게 하여 조합원들의 실질적인 의결권을 침해하였으므로, 이 사건 총회 결의에는 중대한 하자가 존재한다(이하 ‘제1주장’이라 한다).
⑵ 이 사건 총회에서 의결된 이 사건 관리처분계획(안)에는 분양대상자별 분양예정자산 추산액 및 종전자산 가액이 누락되어 있었는데도, 피고가 임의로 이를 포함시킨 관리처분계획에 관하여 행정청의 인가를 받았으므로, 이 사건 관리처분계획은 위법하다(이하 ‘제2주장’이라 한다).
⑶ 설령 피고가 이 사건 총회 결의 후 인가 신청 전에 분양대상자 전원의 분양예정자산 추산액 및 종전자산 가액이 포함된 관리처분계획에 관하여 공람절차를 거쳤다고 하더라도 이 사건 총회 결의의 하자가 치유되지는 않으므로, 이 사건 관리처분계획은 여전히 위법하다(이하 ‘제3주장’이라 한다).
나) 피고 주장의 요지
⑴ 관리처분총회를 개최하기 위한 통지사항에 포함되는 ‘분양대상자별 분양예정자산 추산액 및 종전자산 가액’이 분양대상자 전원에 관한 사항을 의미한다고 볼 수 없다. 피고는 이 사건 총회가 개최되기 1개월 전에 조합원 전원에게 각자 자신에 관한 분양예정자산 추산액 및 종전자산 가격을 문서로 통지하였고, 조합원들은 각자 자신이 통지받은 내용이 관리처분계획(안)에 포함되어 있음을 전제로 이 사건 총회에서 결의하였으므로, 이 사건 총회 결의와 그 절차에 어떠한 하자가 있다고 볼 수 없다.
⑵ 이 사건 관리처분계획에는 분양대상자 전원의 분양예정자산 추산액 및 종전자산 가격이 포함되어 있고, 구 도시정비법은 관리처분계획에 포함되어야 할 사항을 총회에 상정되는 관리처분계획(안)에 모두 포함시켜 의결하여야 한다고 정하고 있지 않으므로, 이 사건 관리처분계획은 적법하다.
⑶ 설령 이 사건 관리처분계획(안)에 원고 주장과 같은 하자가 있다고 하더라도, 피고는 이 사건 총회 후에 분양대상자 전원의 분양예정자산 추산액 및 종전자산 가격이 포함된 관계 서류를 토지등소유자에게 공람하게 하고 의견을 청취하였으므로, 위와 같은 하자는 치유되었다.
2) 인정 사실
앞서 든 증거들, 을 제14, 15, 17 내지 23호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음 사실을 인정할 수 있다.
가) 피고는 2018. 12. 8. 이 사건 총회가 개최되기 1개월 전인 2018. 11. 7. 조합원 전원에게 분양예정자산 추산액 및 종전자산 가격이 기재된 문서를 등기우편으로 발송하였다. 다만 위 문서에는 통지를 받은 조합원 자신에 관한 분양예정자산 추산액 및 종전자산 가격만 기재되어 있었고, 다른 조합원들에 관한 내용은 기재되어 있지 않았다.
나) 피고는 2018. 11. 23. 조합원 전원에게 2018. 12. 8.자 관리처분총회 책자를 등기우편으로 발송하였다. 위 책자의 관리처분계획[안] 항목에도 분양대상자 전원에 관한 분양예정자산 추산액 및 종전자산 가격이 기재되어 있지는 않았다.
다) 조합원들은 이 사건 총회에서 제5호 안건으로 ‘관리처분계획(안) 수립 의결 및 인가 신청의 건’을 의결하였는데, 이 안건에도 분양대상자 전원에 관한 분양예정자산 추산액 및 종전자산 가격이 포함되어 있지 않았다.
라) 피고는 이 사건 총회 후인 2018. 12. 10. 조합원 전원에게 ‘공람기간(2018. 12. 10.부터 2019. 1. 24.까지 45일간)동안 조합사무실에서 인가신청 예정인 관리처분계획에 대한 공람을 실시함’을 알리고, 공람 후 조합원들이 관리처분계획에 대한 의견을 작성하여 개진할 수 있는 의견서가 첨부된 ‘관리처분계획 공람 안내’라는 문서(을 제19호증)를 등기우편으로 발송하였다. 이어서 피고는 2018. 12. 10.부터 2019. 1. 24.까지 45일간 공람을 실시하였는데, 위 공람서류에는 분양대상자 전원에 관한 분양예정자산 추산액 및 종전자산 가격이 포함되어 있었다.
마) 피고가 이 사건 관리처분계획을 인가받기 위하여 성동구청장에게 제출한 자료에는 분양대상자 전원에 관한 분양예정자산 추산액 및 종전자산 가격이 포함되어 있었다.
3) ‘분양대상자별 분양예정자산 추산액 및 종전자산 가액’의 의미
관리처분총회 개최 전에 통지하여야 하고, 관리처분계획(안)에 포함되어야 하는 사항들 중 ‘분양대상자별 분양예정자산 추산액 및 종전자산 가격’의 의미는 아래와 같은 이유에서 ‘분양대상자 전원’에 관한 분양예정자산 추산액 및 종전자산 가격을 의미한다고 보아야 한다.
가) 도시정비법 제48조 제2항 제1호는 관리처분계획 수립 기준의 하나로서 ‘종전의 토지 또는 건축물의 면적·이용상황·환경 그 밖의 사항을 종합적으로 고려하여 대지 또는 건축물이 균형 있게 분양신청자에게 배분되고 합리적으로 이용되도록 한다.’라고 규정하고 있다. 도시정비법에 따른 재개발·재건축 등 정비사업은 정비구역 내의 토지등소유자가 종전자산을 출자하고 공사비 등을 투입하여 공동주택 등을 새로이 건설한 후 조합원에게 배분되고 남는 공동주택 등을 일반에게 분양하여 발생한 개발이익을 조합원들 사이의 출자 비율에 따라 나누어 가지는 사업인데, 관리처분계획의 내용으로서 종전자산 가격의 평가는 조합원들 사이의 상대적 출자 비율을 정하기 위한 것이다(대법원 2016. 2. 18. 선고 2015두2048 판결 참조). 이처럼 정비사업의 조합원들은 종전자산을 출자하고, 분양예정자산 및 개발이익을 얻게 되는데, 종전자산 가격이나 분양예정자산 추산액을 정하여 알려주는 것은 조합원들에게 자신이 얼마를 출자하여 얼마를 얻게 되는지에 관한 정보를 제공함과 동시에 다른 조합원들과의 형평, 즉 상대적 출자비율의 공정성을 검토할 수 있는 정보를 제공하는 의미를 가진다.
나) 관리처분계획의 수립 또는 변경을 위하여 조합총회의 의결 및 행정청의 인가절차 등을 요구하는 취지는, 관리처분계획의 수립 또는 변경이 조합원, 현금청산대상자 등에 대한 소유권 이전 등 권리귀속 및 비용부담에 관한 사항을 확정하는 행정처분에 해당하므로 그로 인하여 자신의 권리의무와 법적 지위에 커다란 영향을 받게 되는 조합원 등의 의사가 충분히 반영되어야 할 필요가 있기 때문이다. 반면에 관리처분계획의 경미한 사항을 변경하는 경우에는 이러한 필요성이 그다지 크지 않기 때문에 행정청에 신고하는 것으로 충분하도록 규정하고 있다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2009두22140 판결 참조).
다) 도시정비사업은 조합의 설립, 사업시행계획, 분양신청, 관리처분계획 등의 단계를 거쳐 순차로 진행되는데, 도시정비법은 각 단계별로 토지등소유자 또는 조합원들에게 분양예정자산 및 종전자산에 관한 정보를 제공하여 조합설립 동의, 분양신청, 관리처분총회 결의 등을 하도록 규정하고 있다. 그런데 토지등소유자별 분담금 또는 분양대상자별 분양예정자산 추산액을 산출하기 위해서는 우선 비례율이 산정되어야 하는데, 이는 종전자산에 대한 평가, 분양예정자산에 관한 대략적인 사업계획 및 분양계획의 수립, 공사비 등 총사업비 추산이 있어야만 가능하다. 도시정비법은 사업시행계획 수립 후 분양신청 절차를 거친 다음에 관리처분계획을 수립하는 단계에서야 비로소 종전자산 및 분양예정자산에 관한 감정평가를 실시하도록 규정하고 있을 뿐이다. 따라서 도시정비법 및 시행령, 시행규칙에 따라 조합설립 동의 단계에서 제출받는 법정동의서에는 분양대상자별 분담금 추산방법의 예시를 들면서 분양대상자별 분담금 추산액을 산정하는 공식을 기재하고 있으나, 그 추산액은 분양대상자 사이의 상대적 출자비율을 논하기에 부족한 정도이므로, 동의 주체인 토지등소유자 자신에 관한 추산액만을 기재하고 다른 토지등소유자에 관한 사항이 기재되어 있지 않더라도, 이러한 정보만을 제공받고 조합설립 동의 여부를 결정하게 한다고 하여 위법하다고 보기 어렵다. 그러나 분양신청 현황을 기초로 관리처분계획을 수립하는 단계에서는 위 감정평가를 통하여 종전자산 가격이나 분양예정자산 추산액이 구체적으로 산정될 수 있으므로, 조합원들에게 다른 조합원에 관한 정보를 제공하도록 하는 것이 타당하다.
라) 조합이 정비사업을 시행하는 경우 조합임원은 조합을 대표하면서 막대한 사업자금을 운영하는 등 각종 권한을 가지고 있기 때문에 조합임원과 건설사 간 유착으로 인한 비리가 발생할 소지가 크고, 정비사업과 관련된 비리는 그 조합과 조합원의 피해로 직결되어 지역사회와 국가 전체에 미치는 병폐도 크다. 이를 개선하기 위한 방안으로서 도시정비법 제124조 제1항 제5호는 ‘사업시행자는 관리처분계획서가 작성되거나 변경된 후 15일 이내에 이를 조합원, 토지등소유자, 세입자가 알 수 있도록 공개하여야 한다.’고 규정하고, 제138조 제1항 제7호는 이를 위반할 경우 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있는데, 이는 정비사업의 시행과 관련된 서류와 자료를 공개하도록 하여 정비사업의 투명성·공공성을 확보하고 조합원의 알권리를 충족시키기 위한 것이다(대법원 2021. 2. 10. 선고 2019도18700 판결 참조).
마) 조합원별 신축건물 동·호수 배정결과는 ‘분양대상자별 분양예정자산 추산액’에 관련된 내용으로서 관리처분계획을 통해 조합원들에게 공개되어야 하는 정보인데(도시정비법 제74조 제1항 제3호), 이는 개별 조합원들의 이해관계가 첨예하게 걸린 문제이므로, 동·호수 추첨·배정이 투명하고 공정한 절차에 따라 이루어졌는지를 조합원이 감시하고 확인할 수 있는 기회가 보장되어야 하고, 조합원들이 조합의 집행부가 마련한 관리처분계획(안)이 적정하게 수립되었는지에 관하여 사전에 정보를 공유하고 의견을 수렴할 수 있어야 한다(위 대법원 2019도18700 판결 참조). 실무상으로는 관리처분계획에 종전자산 가격에 따라 동·호수 추첨에 참가할 수 있는 공동주택의 평형만을 정해 두고, 동·호수 추첨은 관리처분계획 인가 이후에 실시하는 경우도 많으나, 그런 경우에도 종전자산 가격에 따라 참가할 수 있는 공동주택의 평형을 미리 알 수 있게 함으로써 관리처분계획의 인가 이전에 공정성과 투명성을 확보하는 것이 보다 효율적이다.
바) 관리처분총회에 참석하는 조합원은 자신의 종전자산 가격이 과소하게 평가되거나 분양예정자산 추산액이 과다하게 평가되었는지 외에도, 당해 도시정비사업이 조합원들 사이의 형평에 맞게 진행되고 있는지에 관하여도 검토 후 이의를 제기하거나 관리처분계획(안)에 관한 의결권을 합리적으로 행사할 수 있을 만큼의 충분한 정보를 제공받아야 한다. 구 도시정비법이 분양대상자별 분양예정자산 추산액 및 종전자산 가격을 통지하도록 정한 절차는 조합원들에게 의결권을 합리적으로 행사할 수 있는 기회를 보장해주려는 것인데, 조합원들이 이러한 정보를 제공받지 못한 채 관리처분총회에서 의결하게 된다면 그 입법취지가 몰각된다.
4) 구체적 판단
가) 제1주장에 관한 판단
위 인정 사실에 의하면, 피고는 이 사건 총회 이전에 이 사건 관리처분계획(안)에 포함되어야 할 사항 중 분양대상자 전원의 분양예정자산 추산액 및 종전자산 가격을 원고를 포함한 조합원들에게 통지 등의 방법으로 알리지 않았고, 위 사항이 포함되지 않은 관리처분계획(안)을 이 사건 총회에서 안건으로 심의·표결하여 조합원들의 실질적인 의결권을 침해하였다고 봄이 타당하므로, 이 사건 총회 결의에는 중대한 하자가 있다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.
나) 제2, 3주장에 관한 판단
관리처분계획은 재개발조합이 조합원의 분양신청 현황을 기초로 관리처분계획안을 마련하여 그에 대한 조합총회 결의와 토지등소유자의 공람절차를 거친 후 관할 행정청의 인가·고시를 통해 비로소 그 효력이 발생하게 되므로, 관리처분계획안에 대한 조합총회 결의는 관리처분계획이라는 행정처분에 이르는 절차적 요건 중 하나로서, 그것이 위법하여 효력이 없다면 관리처분계획은 하자가 있는 것으로 된다(대법원 2009. 9. 17. 선고 2007다2428 전원합의체 판결 참조). 앞서 보았듯이 이 사건 총회 결의에 중대한 하자가 있어 효력을 인정할 수 없으므로 이 사건 관리처분계획에도 하자가 있다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 있다.
이에 대하여 피고는 관리처분계획에 포함될 모든 사항에 관하여 관리처분총회의 의결을 거쳐야 할 필요는 없다거나, 인가 신청 전 관리처분계획에 관한 공람절차를 거침으로써 하자가 치유되었다고 주장하나, 앞서 본 관리처분계획의 수립에 총회 의결 및 행정청의 인가절차 등을 요구하는 취지[위 4의 가, 3), 나)항 기재]에 비추어 보면, 이러한 주장은 받아들일 수 없다.
나. 기타 하자의 유무에 관한 판단
이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 제1심판결문 7면 7행의 "이 사건 관리처분계획 수립(안)을"을 "이 사건 관리처분계획(안)을"로 고치는 것 외에는 제1심판결의 이유 중 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.
다. 취소의 범위
이 사건 관리처분계획은 분양대상자별 분양예정자산 추산액 및 종전자산 가격에 관한 사항과 그 외의 사항을 포함하고 있는데, 앞서 보았듯이 분양대상자별 분양예정자산 추산액 및 종전자산 가격에 관한 부분은 위법하므로, 취소되어야 한다. 그러나 관리처분계획에 포함된 사항들은 내용상 유기적으로 결합되어 분리하기 어려울 뿐만 아니라, 관리처분계획 인가 이후에 사업이 진행되어 준공인가 및 이전고시가 있은 때에는 조합원 등이 관리처분계획에 따라 분양받을 대지 또는 건축물에 관한 권리의 귀속이 확정되고 조합원 등은 이를 토대로 다시 새로운 법률관계를 형성하게 되며, 관리처분계획에 따라 청산금을 산정하게 되는 등 권리귀속관계가 획일적·일률적으로 처리되므로, 이 사건 관리처분계획 중 일부가 위법하더라도 전부를 취소할 수밖에 없다.
5. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하여야 하는데, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 원고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고, 이 사건 관리처분계획을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.