【판결요지】

수입 니코틴의 원료인 '연경(烟梗)'은 통상 연초의 잎맥을 의미하므로 이를 원료로 제조된 액상은 담배사업법상 '담배'에 해당하며, 원료 확인 의무를 소홀히 하여 세액을 신고하지 않은 것에 정당한 사유가 없으므로 가산세를 포함한 담배소비세 부과처분은 적법함

【전문】

【주문】

상고를 기각한다.
상고비용은 원고가 부담한다.

【이유】

이 사건 기록과 원심판결 및 상고이유를 모두 살펴보았으나, 상고인의 상고이유에 관한 주장은 「상고심절차에 관한 특례법」 제4조 제1항 각 호에 정한 사유를 포함하지 아니하거나 이유가 없다고 인정되므로, 같은 법 제5조에 의하여 상고를 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

【전문】

【주문】

 
1.  원고의 항소를 기각한다.
 
2.  항소비용은 원고가 부담한다.

【이유】

 
1. 제1심판결의 인용

원고의 항소이유는 제1심에서 원고가 주장한 내용과 크게 다르지 않고, 제1심 및 이 법원에 제출된 증거를 원고의 주장과 함께 살펴보더라도 원고의 청구를 기각한 제1심의 판단은 정당하다. 이 법원의 판결이유는 제1심판결의 이유 기재(별지 포함)와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 인용한다.

 
2. 결론

제1심판결은 정당하다. 원고의 항소를 기각한다.

【전문】

【주문】

 
1.  원고의 청구를 모두 기각한다.
 
2.  소송비용은 원고가 부담한다.

【이유】

 
1.  처분의 경위

 
가.  원고는 서울 금천구 소재 ○호, ○호에 사업장을 두고 수출업, 도ㆍ소매업 등을 영위하는 주식회사이다.

 
나.  원고는 2018. 12. 20.부터 2020. 4. 17.까지 중국 소재 ☆☆☆공사(이하 ‘◎◎◎’라 한다)가 생산한 액상 니코틴 원액(이하 ‘이 사건 니코틴’이라 한다)을 사용하여 ◈◈◈ CO. LTD 등이 제조한 니코틴 함유 전자담배용액(이하 ‘이 사건 물품’이라 한다)을 13건 수입하면서, 이 사건 니코틴이 ‘연초 잎’이 아닌 ‘연초 대줄기’에서 추출한 것이어서 담배사업법 제2조 제1호에서 정한 ‘담배’에 해당하지 않는다는 취지로 수입신고를 하고, 관련 조세를 납부하였다.

 
다.  한편 감사원장은 2019. 11.경 「연초 줄기ㆍ뿌리 추출 전자담배 니코틴 용액의 수입 및 관리 실태」라는 제목의 감사보고서로 관세청장에 대하여 “수입업자가 연초의 줄기ㆍ뿌리에서 추출했다고 신고한 전자담배 용액의 니코틴이 사실 연초의 잎에서 추출하였을 가능성이 높음에도 관세청 등이 수입신고서에 첨부된 생산업체 서류의 진위를 심사 또는 조사하지 않아 탈세 등의 문제가 발생하고 있어 감사를 실시한 결과 ‘연초 줄기ㆍ뿌리 추출 전자담배 니코틴 용액의 수입 및 관리 실태’와 관련하여 2건의 위법ㆍ부당사항과 1건의 개선사항이 확인되어 관세청장에게는 7개 업체를 대상으로 허위 수입신고 및 탈세 여부를 심사ㆍ조사하여 관계 법령에 따른 적정한 조치방안을 마련하도록 통보하고, 환경부장관에게는 9개 업체를 대상으로 관계 법령 위반 여부를 조사하여 과태료를 부과하는 방안을 마련하도록 통보하며, 인천세관장에 대하여 2019. 10. 23. ’액상형 전자담배 안전관리 대책‘이 마련ㆍ발표됨에 따라 시정이 완료되었으나 재발 방지를 위해 업무에 참고하도록 이를 통보(시정완료)하였다”는 내용으로 감사결과를 발표하였다.

 
라.  이후 관세청장은 2020. 7. 6. 서울세관장에게 전자담배용 니코틴 용액 수입업체들에 대한 관세조사를 지시하여 서울세관장이 2020. 8. 10.부터 2020. 12. 16.까지 원고에 대하여 관세조사를 실시하였고, 서울세관장은 2021. 9. 1. ’원고가 수입한 이 사건 물품에 연초 잎의 일부분인 잎맥 등에서 추출한 니코틴 용액이 함유되어 있으므로 이 사건 물품이 담배사업법이 정한 ‘담배’에 해당함에도 불구하고 원고는 이를 연초의 줄기 또는 뿌리로부터 추출한 니코틴이라고 신고함으로써 관세 등을 납부하지 아니하였다‘는 점을 들어 원고에게 개별소비세 719,601,900원, 부가가치세 71,960,190원, 가산세 209,726,010원을 경정ㆍ고지하고 피고에게 과세자료로 통보하였다.

 
마.  피고는 위 과세자료를 근거로 2022. 7. 11. 원고에게 담배소비세 1,587,791,860원(가산세 366,413,500원 포함), 지방교육세 537,284,270원을 부과하였다(이하 위 각 부과처분을 통틀어 ‘이 사건 처분’이라 한다).

 
바.  원고는 이에 불복하여 2022. 8. 26. 조세심판원에 심판청구를 하였으나, 조세심판원은 2023. 3. 13. 원고의 청구를 기각하는 결정을 하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 36호증, 을 제1, 2, 4, 28호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

 
2.  원고 주장의 요지

 
가.  아래와 같은 사정들에 비추어 보면 이 사건 물품에 사용된 이 사건 니코틴은 연초의 대줄기에서 추출한 것이므로, 이 사건 물품은 담배사업법 제2조 제1호의 담배에 해당하지 않는다.

1) 중국에서 담배 가공 절차는 농가 재배 → 연초점에서 연초 잎 등 수매 → 복고장[이 사건에서는 ◎◎◎공사, 이하 ‘□□□공사’라 한다]에서 연초 잎 등 가공, 재건조 → 궐련장에서 등급분류(연초 잎 슬라이스, 길고 짧은 연경, 연초 잎 부스러기) → 궐련제조공장에서 담배 제조 순으로 이루어진다. □□□공사는 연초점에서 공급받은 연초를 ? 슬라이스 연초 잎, ? 길고 짧은 연경, ? 연초 잎 부스러기, ? 폐기연경 등 4가지 형태로 가공·분류한 뒤, 위 ?, ?, ?는 담배제조허가를 받은 연초기업에 공급하고, ? 폐기연경은 생물질 생산업체 또는 폐기농산물 처리업체 등에 공급하면서, 중국의 연초전매법의 규율을 받지 않는 연초 대줄기도 ◎◎◎와 같은 생물질 생산업체 또는 폐기농산물 처리업체에 공급하였다. ◎◎◎는 위와 같이 공급받은 연초 대줄기에서 니코틴을 추출하였다.

2) ◎◎◎는 중국의 연초전매법상 담배제조허가를 받지 않아 연초 잎 및 잎맥을 원료로 니코틴을 생산할 수는 없다. 다만 ◎◎◎는 연초 대줄기로부터 니코틴을 추출할 수 있는 기술력을 바탕으로 □□□공사와 연초 재배 농민으로부터 중국의 연초전매법 적용을 받지 않는 연초 대줄기를 별도로 공급받아 니코틴을 추출하였을 뿐이고, 이 사건 니코틴 생산에 연초 잎 부분을 사용한 사실이 없다. □□□공사가 ◎◎◎에게 ? 폐기연경을 공급하는 계약과 관련하여 중국 당국의 승인을 받았는데, 이는 니코틴이 아닌 살충제와 유기비료 생산의 원료로만 사용하도록 승인받은 것이어서 ? 폐기연경에서 니코틴을 추출하는 것은 엄격한 처벌을 감수하지 않고서는 불가능하다.

3) stem이나 연경(烟梗)은 연초 잎의 주맥 또는 지맥만을 지칭하는 것이 아니라 연초의 대줄기를 지칭할 때도 사용되는 단어이다. HS 해설서에서 줄기를 stalks와 stems을 모두 사용하면서 주맥을 midribs라고 표현하고 있다는 점에 비추어 보아도 stem은 대줄기를 지칭하는 말이라는 사실을 알 수 있다. 따라서 ◎◎◎가 □□□공사로부터 공급받은 폐기연경은 줄기절단법으로 수확된 연초에서 담배 가공에 사용되는 연초 잎을 분리한 뒤 남은 연초 대줄기를 의미한다. 원고가 이 사건 물품 수입신고서에 기재한 ‘Stem Nicotine’ 역시 ‘연초 대줄기를 원료로 한 니코틴’을 뜻한다.

4) 과세요건의 증명책임은 과세관청이 부담하여야 하는데, 피고는 이 사건 물품이 연초 잎에서 추출한 니코틴을 원료로 제조된 것이라는 사실을 증명하지 못하였다.

 
나.  기획재정부는 2016. 9. 29. “연초의 줄기와 뿌리에서 추출한 니코틴은 담배사업법령의 적용을 받지 않는다”는 민원 회신을 하였고, 위 회신은 공적 견해 표명으로서 ‘통상적으로 담배 제품 제조에 사용되는 잎몸 이외의 잎맥이나 대줄기에서 추출한 니코틴은 담배사업법의 적용을 받지 않는다’는 신뢰를 형성하였으며, 원고는 이를 신뢰하여 국외에서 줄기 니코틴을 수입하였다. 또한, 관세청은 2019. 11. 4.경 줄기 니코틴의 경우 거래계약서, 제조공정별 제조사실 증빙자료, 제조자 허가증 등의 자료를 모두 제출한 경우에만 수입신고를 수리하겠다는 내용의 ’액상형 전자담배 니코틴용액 등 수입통관 강화 방안‘을 발표하였는데, 이는 ’위와 같은 자료가 구비되면 수입된 니코틴을 줄기 니코틴으로 인정하고 개별소비세 등의 과세 처분을 하지 않을 것‘이라는 의사표시에 해당하고, 이후 상당한 기간에 걸쳐 그와 같은 행정관행이 형성되었다. 원고는 위와 같은 견해표명이 정당하다고 신뢰하고 관세청이 요구하는 자료를 모두 제출하여 이 사건 물품의 수입신고를 하였으므로, 원고에게 귀책사유가 있다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙 내지 행정의 자기구속의 법리에 반하여 위법하다.

 
다.  원고는 이 사건 물품을 수입하면서 쟁점 거래처가 제공하는 각종 무역 관련 서류의 기재 내용을 신뢰할 수밖에 없었고, 이에 따라 정상적으로 수입신고를 하고 납세의무를 이행하였다. 원고로 하여금 현지에 직접 방문하여 수입물품이 어떻게 제조되는지 까지 확인할 것을 요구하는 것은 수입업자에게 지나치게 과중한 의무를 부과하는 것이다. 따라서 설령 이 사건 물품이 담배사업법상 담배에 해당하여 담배소비세 과세대상이 된다고 하더라도 납세의무를 이행하지 아니한 데에 정당한 사유가 있는 경우에 해당하므로 이 사건 처분 중 가산세 부분은 위법하다.

 
3.  관계 법령

별지 기재와 같다.

 
4.  판단

 
가.  관련 법리

1) 구 지방세법(2020. 12. 29. 법률 제17769호로 개정되기 이전의 것, 이하 같다) 제47조 제1호는 담배소비세에서 규정하는 ‘담배’를 담배사업법 제2조에 따른 담배로 규정하면서, 제48조 제1항에서 담배소비세의 대상을 담배로 하고, 같은 조 제2항 제1호 마목은 ‘제5종 전자담배’를 규정하고 있으며, 담배사업법 제2조 제1호에서는 “‘담배’란 연초의 잎을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나, 빨거나, 증기로 흡입하거나, 씹거나, 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것을 말한다.”고 규정하고 있다. 또한 구 지방세법 제150조 제4호는 지방교육세의 납세의무자로 ‘담배소비세의 납세의무자’를 규정하고 있다.

2) 한편 항고소송에 있어서 당해 행정처분의 적법성에 대한 증명책임은 원칙적으로 그 행정처분의 적법을 주장하는 처분청에 있지만, 행정청이 주장하는 당해 행정처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 증명이 된 경우에는 그와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 상대방이 증명할 책임을 진다고 봄이 타당하다(대법원 2012. 6. 18. 선고 2010두27639, 27646 전원합의체 판결, 대법원 2013. 1. 10. 선고 2011두7854 판결 등 참조).

 
나.  인정사실

위 인정사실 및 앞서 든 증거들, 갑 제3, 4, 6 내지 10, 12 내지 19, 22, 24 내지 26, 30, 33, 34, 36, 38 내지 41, 50, 57, 59 내지 63, 66 내지 69, 71, 73 내지 75호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제4 내지 22, 27호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하면 아래와 같은 사실이 인정된다.

1) ‘연경(烟梗)’ 관련

가) 연초란 가지과에 속하는 다년생 초본식물로서, 식물 자체에 니코틴 성분이 함유되어 있어 주로 기호품(담배)의 원료로 재배되고 있고, 뿌리와 줄기, 잎으로 구성되는데, 그중에서도 연초, 궐련, 니코틴 원액 등 담배의 재료로 주로 사용 및 재배되는 부분은 잎 부분이다. 연초 잎의 모양 및 명칭은 아래 그림과 같다.



나) 중국의 백과사전(중국 바이두 백과사전 및 MBA 백과사전)에는 연경(烟梗)을 “담뱃잎의 두껍고 단단한 엽맥으로 잎 무게의 약 25~30%(1/4)를 차지”하는 것으로 정의하고 있고, 위 바이두 백과사전은 연경을 영문으로 “Tobacco Stem”이라고 표기하고 있다(을 제4호증 9면 참조).

다) ◎◎◎ 회사 소개 PPT 자료(을 제15호증)에는 ‘stem’에 대하여 ‘담배 잎의 주맥으로서 니코틴 추출 원재료’라고 표시되어 있다.

2) 중국의 담배사업 체계 및 규제

가) 중국은 중화인민공화국연초전매법(이하 ‘연초전매법’이라 한다)을 제정하여 담배사업에 대한 국가 전매전영제도(專賣專營制度)를 전면 확립하였는데, 연초전매법의 입법 취지는 연초전매 관리의 실행, 연초전매품의 생산과 경영의 계획적 진행, 연초제품의 품질 제고 및 소비자 이익의 보호, 국가 재정수입의 확보를 위한 것이다. 연초전매라 함은 국가가 연초전매품의 생산, 판매와 수입ㆍ수출 업무에 대하여 독점적 경영, 획일적 관리를 실행하는 제도로서 국가가 연초전매품의 생산, 판매, 수출입에 대하여 법에 따라 전매관리 및 연초전매허가증제도를 실시한다. 법적 규제대상이 되는 연초전매품은 궐련, 시가, 살담배, 복고담뱃잎, 담뱃잎, 궐련종이, 담배필터, 연용사속, 연초전용기계를 말한다. 위 법에 따라 중국 국무원(國務院) 산하 국가연초전매국(國家煙草專賣局)과 중국연초총공사(中國煙草總公司)는 전국 담배사업의 인원, 재정, 물자, 생산, 공급, 판매, 국내외 무역에 대하여 집중적, 획일적 관리를 실시하고 있다.

나) 중국담뱃잎세잠정조례는 연초 잎을 수매한 금액을 근거로 세금을 부과하기 위해 2006. 4. 28.부터 시행되었는데, 연초 잎을 수매하는 회사가 담뱃잎세의 납세자가 되고, 위 조례에서 담뱃잎이란 자연건조 담뱃잎과 열건조 담뱃잎을 말한다.

다) 한편, 중국 연초전매품의 수입ㆍ수출은 각 성급 연초공업기업에 속한 수입ㆍ수출부문(또는 기업), 전국 각 항구에서 설립된 수입ㆍ수출기업 및 중국국제연초유한회사를 통하여 이루어져 있으나 위 모든 기업은 일률적으로 모회사인 국가연초전매국(중국연초총공사)의 지도를 받으므로 연초전매품의 수입ㆍ수출 면에서도 전면적인 통제를 유지하고 있다.

[중국 담배사업(연초제조업과 연초판매업) 조직 체계도]
중화인민공화국 국무원
연초제조업	연초판매업
중국연초총공사(국가연초전매국)	국가연초전매국(중국연초총공사)
↓	↓
각 성급 연초공업회사(16개)	각 성급 연초전매국(각 성급 연초회사)
↓	↓
각 지방의 궐련생산회사, 복고공사(57개)	각 지방 시ㆍ현급 연초회사

3) □□□공사와 ◎◎◎ 사이의 원료 공급계약 관련

가) ◎◎◎의 업무 및 사업분야 등

⑴ ◎◎◎는 2011. 10. 18.경 설립되어 2012. 10.경 중국 연초전매국으로부터 연초폐기물 처리업체로 승인받았다. ◎◎◎는 2012. 10.경 담배폐기물 처리시설로 승인되었는데, 회사 홈페이지의 소개 자료, 회사 홍보 자료 등에는 담뱃잎의 주맥 부분을 가리켜 Stem으로 표시하면서 담배폐기물로서 니코틴을 추출하는 원재료라 설명하였고, 그 외 나머지 부분은 비료 생산에 사용된다거나 니코틴 외에 ‘바이오살충제(bio-pesticide), 유기 비료 등을 다룬다’고 설명하고 있으며, ‘회사의 장점’ 부분에서는 ‘충분한 원재료’라는 소제목 하에 ‘담배폐기물은 연초전매법(tobacco monopoly law)의 적용을 받습니다. 당사는 후베이성의 폐기 담배처리 센터이며, 합법적으로 원재료를 얻을 수 있습니다’라고 설명하고 있다(을 제15호증).

⑵ ◎◎◎의 2016년 공개전양설명서(감사보고서와 유사한 서류이다)에서는 ◎◎◎의 주요사업으로 ‘회사는 주로 담뱃잎(烟?, 연엽), 연경(烟梗) 등 담배폐기물을 이용하여 니코틴을 추출하며, 주요영업업무는 니코틴 생산, 연구개발 및 판매이다’, ‘회사의 주요제품인 니코틴의 응용분야는 전자담배, 살충제, 의약제조 등 세가지 분야이다’라고 기재하고 있다(을 제5호증). 또한 위 설명서의 ◎◎◎의 영업수익 현황을 보면 2014년에서 2016년 상반기까지 주요영업업무수익이 회사 수익의 87.83%에서 95.87%를 차지한다. 한편, 위 설명서에 따르면 ◎◎◎가 연초 대줄기를 별도로 구매한 내역은 나타나지 않는다.

⑶ ◎◎◎는 2014년경부터 2018년경까지 매년 □□□공사와 ‘폐기연경처리협의’ 계약을 체결하고, 위 계약에 중국 언스시(恩施市) 연초전매국의 확인·서명을 받아 폐기연경(??烟梗)을 공급받아 왔다. 위 협의서의 주요 내용은 ‘□□□공사가 ◎◎◎에 폐기연경을 제공하면 ◎◎◎는 지정된 장소에서 그 형태를 훼손하고 성질을 변환한 후 출고할 수 있고, 분쇄 후의 가루분말 출고 후의 모든 책임을 지며, 미분쇄 폐기연경과 재를 사용하는 과정에서 중국 연초전매법 등을 준수해야 한다’는 것이다(갑 제7, 73호증, 을 7호증). 위 폐기연경처리협의 내용에는 ‘연초 대줄기’가 별도로 기재되어 있지 않다.

⑷ 또한 ◎◎◎와 □□□공사 사이에 체결된 원료공급계약서인 ‘2018 고계폐기연초분말소수협의(갑 제8호증)’는 □□□공사가 ◎◎◎에게 폐기연초분말계를 공급하는 것을 주된 내용으로 하는데, 위 서류에는 ‘폐기연초분말계는 언스(恩施) 재건조 공장의 생산과정 중에 발생되는 폐기연경(廢?烟梗), 제진(除?) 담뱃재 등 담배폐기물을 설비를 통해 40mesh'1) 이하로 분쇄한 후, 회수하여 이용할 수 없는 담배 폐기 분말을 말한다’고 기재되어 있다.

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주1) 체의 눈이나 가루 입자의 크기를 나타내는 단위. 40 mesh는 1제곱인치당 그물코 또는 입자 수가 40개인 것을 의미한다.

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나) ◎◎◎의 입장

⑴ ◎◎◎는 이 사건 니코틴이 문제되자 2019. 7. 20.경 ‘이 사건 니코틴의 원재료는 연경(연초 대줄기)이다’는 취지의 성명서를(갑 제22호증), 2020년에도 두 차례 ‘이 사건 니코틴의 원재료는 연경(연초 대줄기)이고, 대한민국에 공급하는 니코틴에는 주맥과 지맥이 있지 않다. 대줄기를 번역할 어휘가 없어서 ‘연경(STEM)’이라는 단어를 사용하였다‘는 취지의 성명서를 각 발표하였다(갑 제20, 62호증, 을 제22호증).

⑵ ◎◎◎는 위 성명서와 관련하여 원고 외 다른 업체에 대한 관세조사 과정에서 관세청에게 “폐기연경 추출 특허는 단지 실험실 기술 특허로 경쟁 진입장벽을 높이기 위한 것에 불과하다.”라고 회신하였다(을 제4, 16호증 참조). 또한 ◎◎◎는 위 관세조사에서 관세청에게 ”니코틴 생산 원재료로 사용하는 ‘연경(갈경)’은 ‘연경(stem)’과 동일한 것이고, 위 연경은 □□□공사로부터 공급받고 있으며, 다른 원재료는 없다. 니코틴의 원재료는 갈경이고, 연초의 가장 굵은 줄기이다. 상세한 내용은 회사의 영업비밀이기 때문에 대외적으로 상세하게 공표할 수 없다“는 취지로 답변하기도 하였다.

다) 중국 국세청은 2020. 4. 28. 국세청의 ◎◎◎에 대한 질의에 대하여 아래와 같은 취지로 답변을 보냈다(을 제6호증).

요청정보Ⅰ. 중국 내 회사가 니코틴 또는 담배를 제조, 유통하기 위해서는 정부로부터 허가(License) 취득해야 하며 니코틴 생산은 국가 판매 독점국(State Tabacco Monopoly Bureau)의 감독을 받아야 함. 우리 조사에 따르면 ◎◎◎는 니코틴이나 담배를 제조, 배급, 국외 수출할 수 있는 허가를 받았음. 요청정보 Ⅱ. ◎◎◎는 담배 줄기를 수집하고 줄기로부터 니코틴을 생산하도록 허가 받았음. ◎◎◎에 따르면, 생산하는 모든 니코틴은 담배 줄기로부터 생산된 것임.

라) □□□공사는 2020. 9. 23. 중국 해관총서(관세청에 해당하는 기관이다) 및 인터폴의 질의에 아래와 같이 답변하였다(을 제8호증).

□□□공사 서신 저희 회사는 담뱃잎 탈엽 재건조 가공회사로 언스, 상양 두 개의 재건조 공장을 보유하고 있으며 사업경영범위는 담뱃잎 재건조 가공으로, 주로 담뱃잎을 탈엽기를 이용해 물리적인 방식으로 잎담배와 담배잎맥으로 분리하여, 잎담배와 길이가 다른 길고 짧은 담배잎맥, 담뱃잎 조각, 폐기담배잎맥 등 네 가지 형태의 제품으로 분리하는 것입니다. 그중 잎담배와 길이가 다른 길고 짧은 잎맥, 담뱃잎 조각은 위탁가공하는 궐련기업이 회수하며, 폐기담배잎맥은 담배로서의 가치가 없어 중국 연초정책 규정에 따라 분쇄 파기한 후(분쇄 후의 과립은 40목 이하여야 함) 출하구역으로 보내 처리합니다. 저희 회사의 생산가공과정은 중국 국가 법률법규 규정을 준수하고 있습니다. 저희 회사와 ◎◎◎가 체결한 <2018 고계폐기연초분말소수협의>에는 언스 재건조공장이 ◎◎◎에 제공하는 폐기연초분말은 생산과정 중 발생한 폐기 담배 잎맥, 제진 담뱃재 등 연초폐기물로, 설비를 이용해 40목까지 파기한 회수 불가능한 폐기물임을 분명히 명시하고 있습니다. 언스 재건조공장은 2018년 건조기 담배 잎맥, 제진 담뱃재 등 연초폐기물 전부를 파기설비를 이용해 40목 수준까지 분쇄 파기처리했으며, 그중 ◎◎◎에 3130.493톤을 제공했으며, 그 외 후베이 성내 기타 비료생산 경영허가증을 가진 기업에 2208.568톤을 제공했습니다. 폐기연초분말에는 담뱃잎은 포함되어 있지 않습니다. 2019. 8. 30.부터 현재까지, 우리 언스 재건조공장은 ◎◎◎에 분쇄 파기 후의 폐기연초분말을 제공하지 않고 있습니다.

마) 관세청은 주중화인민공화국대한민국대사관에 담배 잎줄기(연경, 烟梗)에 대한 정의, 관련 법령 등의 분석을 요청하였는데, 위 대사관은 2020. 11. 18.자 「중국의 담배잎 수매제도 및 담배잎줄기(煙梗) 검토 보고」 및 위 보고서 첨부의 검토서로 아래와 같이 답변하였다(을 제12호증).

검토결과 ㅇ 중국담배전매법과 중국담배잎세잠정조례에 따르면, 국가의 전매대상 및 담배세 부과대상인 담뱃잎(烟?)이란 태양건조 담뱃잎(??烟?)과 열건조 담뱃잎(?烟?) 한정되며, 담배 줄기는 포함되지 않음. ㅇ □□□공사의 영업범위는 담뱃잎 위탁가공으로 한정되어 있으므로 관계부처의 승인 없이는 담뱃잎(烟?) 이외의 원료를 사용하여 제품을 생산할 수 없음 ㅇ 따라서 □□□공사에서 담뱃잎 재건조가공(??烟?) 후에 발생한 폐기물은 담뱃잎자루(烟柄)와 담배 잎맥(烟?, 烟梗) 및 담배 잎편(烟片) 부스러기 등에 해당하는 것으로 판단됨 ㅇ 검토결과를 종합해 볼 때, 담뱃잎의 재건조가공과정에서 발생한 폐기물인 담배 잎맥(烟?, 烟梗)을 원료로 하여 제조된 니코틴 용액은 담배소비세법상의 담뱃잎을 원료로 제조된 니코틴에 해당되는 것으로 판단됨

바) 관세청은 중국 해관총서에 ◎◎◎와 □□□공사 사이에 2017년경에 체결된 ‘폐기연경처리협의’ 계약, 연초의 잎맥(그림①)과 연초의 줄기(그림②, stalk)를 사진으로 제시하며 폐기연경 및 연경에 관하여 질의하였고, 중국 해관총서는 2021. 2. 26.과 2021. 3. 3.에 위 질의에 대하여 아래와 같은 취지로 답변하였다(을 제9, 13호증).

[2021. 2. 26. 답변] 1. 2011년 10월에 설립된 ◎◎◎는 주로 식물 중간재를 추출· 판매(미생물 폐기물, 미생물 접종원, 유기비료, 셀레니움비료, 미량원소, 수용성 비료)하고 담배향(맛) 연구·생산· 판매하고 있습니다. …(중략)… 2. 2014. 4. 후베이연초전매국(Hubei Tobacco Monopoly Bureau)은 생물 살충제와 생물 유기비료 생산에만 사용되도록 ◎◎◎의 폐기연경(waste tobacco stems)(압착 후 형태 파기) 처리를 승인해주었습니다. 연간 총량은 6,500톤 미만이어야 합니다(단계별 이행). 또한 ◎◎◎는 중화인민공화국의 연초전매법 및 업계관리규정을 충실히 준수해야하며 연초전매국의 관리감독을 받아야 합니다. 3. 2012. 1.부터 2019. 8.까지, □□□공사는 폐기연경(waste tobacco stems) 33140.46 톤을 ◎◎◎에 공급하였고 2019. 9. 이후부터는 더 이상 공급하지 않았습니다.

[2021. 3. 3. 답변] ◎◎◎와 폐기연경처리협의를 체결한 □□□공사를 통해 확인한 결과, 폐기연경(廢?烟梗)은 그림①을 의미한다.

사) 이 사건과 마찬가지로 이 사건 니코틴이 연초 대줄기로부터 추출된 것인지 여부가 쟁점이 된 관련사건(서울행정법원 2022구합86167호)의 원고들은 중국 후베이성 인민정부 언스시청에 대하여 ‘이 사건 니코틴이 연초의 대줄기인지, 연초폐기물인지’ 등에 관하여 사실조회촉탁을 구하는 증거신청을 하였고, 중화인민공화국 사법부는 위 법원에 ① 이 사건 구매계약서, ② 니코틴 생산가공 및 기술제어규범에 대한 호북성지방표준, ③ ◎◎◎가 2024. 2. 1.자로 작성한 ‘◎◎◎의 천연 니코틴 추출에 대한 설명’이 포함된 국외한중조약 증거조사 회신서(갑 제50호증, 이하 ‘국외 증거조사결과’라 한다)를 송부하였다. 위 각 증거 중 ③의 요지는 ㉮ ◎◎◎가 연간(烟杆)과 연경(烟?)을 원료로 하는 추출기술을 보유하고 있고, ㉯ ◎◎◎가 제조하는 니코틴의 원료는 ㉠ 재건조공장(復??), 담배회사에서 구매한 담배 폐기물인 연경(烟?)과 ㉡ 담배재배협동조합에서 구매 및 회수한 연간(烟杆)이며, ㉰ ◎◎◎가 연경(烟?)에서 추출한 제품은 중국 국내 고객이 사용하도록 공급하는데, 최종적으로 유기 비료로 이용되고, 대한민국으로 수출하는 니코틴의 원료는 연간(烟杆)과 연경(烟?)이라는 것이다.

4) 관세청장은 2019. 11. 19. 외교부장관을 통하여 주청두대한민국총영사관에 운남성 연초연엽공사와 운남정원생물과기유한공사 간 체결된 ‘연초폐기물소각협의서’의 진위 여부 및 소각협의서상 연초 줄기가 어느 부분을 뜻하는지 문의하였는데, 2019. 11. 28. 중국 운남성인민정부외사판공실은 주청두대한민국총영사관에 아래와 같은 내용으로 회신하였다(을 제11호증).

운남성 상관부문 조사결과, 첨부 <<연초폐기물소각협의>>는 허위로 효과가 없습니다. 그리고 <<운남성담배전매국 발행 연초폐기물관리법의 통지관련>> 규정에 따라 “연초의 줄기(烟梗)”는 구체적으로 초벌건조한 담뱃잎의 주맥과 지맥으로서, 재건조 가공 후의 부산물이며, 장줄기(대략적인 길이는 20mm)와 단줄기(대략적인 길이는 20mm 안팎): “경말(줄기 끝)”은 물리적 형태변화 후 치수 0.425mm의 가루분말 물질입니다.

5) 중국 내 담배 관련 현황

가) 운남성 연초연엽공사는 2019년경 주청두대한민국총영사관의 질의에 대하여 아래와 같이 회신하였다(을 제17호증).

1. 윈난성 연초연엽공사는 담배를 생산하지 않고, 담뱃잎 이외의 부분은 구매하지 않으며, 담뱃잎 이외 줄기 부분을 이용하지도 않습니다. * 윈난성 연초연엽공사는 농가로부터 담뱃잎을 구매해 담배 제조상(중국에서는 담배 제조상 역시 국영기업에 속하며 관리가 엄격함)에 제공하고 있음. 2. 윈난성 연초연엽공사는 담뱃잎 관련 폐기물을 중국 관련 법률에 의거해 합법적으로 처리하고 있습니다.

나) 중국연초총공사는 연초 잎을 기준 중량(50kg)에 따라 등급별로 가격을 정하여 수매하고 있다.

6) 연초 대줄기로부터 니코틴 추출이 가능한지 여부 및 그 효율성

가) 감사원 감사 과정에서 니코틴 함량이 연초 잎은 0.5%~5.0%로, 연초 줄기는 0.06%~1.15%로, 연초 뿌리는 0.08%~0.75%로 확인되었다(을 제1호증 참조).

나) 국내 담배의 제조와 판매를 담당하는 주식회사 케이티앤지는 피고의 요청으로 담배 잎맥과 연초 대줄기의 각 니코틴 수율(收率, 원자재에 어떤 화학적 과정을 가하여 원하는 물질을 얻을 때, 실제로 얻어진 분량과 이론상으로 기대했던 분량을 백분율로 나타낸 비율을 말한다)을 측정하였는데 그 결과 니코틴을 연초 대줄기로부터 추출하는 경우 0.03%, 담배 잎맥에서 추출하는 경우 0.39%로 나타났다(을 제21호증 참조).

다) 한국과학기술원 조정혁 박사의 2017. 4. 10.자 연구보고서(갑 제66호증의1)에 의하면, ‘담배 줄기는 잎에 비하여 훨씬 적은 니코틴 함량을 가지고 있고, 건조 및 분쇄ㆍ가공처리가 어려워 니코틴 추출에 있어 경제성ㆍ기술적 측면에서 큰 난점이 있다고 판단하고 있다. 이후 조정혁 박사는 2024. 7. 1. 새로운 연구보고서(갑 제66호증의2)를 통해 담배 줄기에서 니코틴을 추출하는 것에 대하여 아래와 같이 다른 의견을 밝혔다.

2. 니코틴 추출의 경제성: 담배잎 대 담배 줄기 결론 이 단순화된 ①② 두가지 시나리오에서 추출 과정과 비용이 동일하게 효율적이라고 가정할 경우는 니코틴 1kg을 얻는 데 드는 비용은 잎은 227,275원 줄기는 0원입니다. 그러나, 추출하는 비용과 관련하여 살펴보면 처리하는 줄기량이 잎보다 크므로, 추출 비용 면에서 담배 줄기 추출의 경우 담배잎보다 더 많은 양의 추출 용매가 필요할 수 있습니다(니코틴 함량 기준 3.56배 내지 4.44배 용매 필요). 그러나, 추출 용매는 대부분 매우 저렴하고(킬로그람당 500원 내외), 특히 추출 용매는 계속 재사용되므로 초기 용매 구입 비용만 더 들어갈 뿐입니다. 담배잎 구매 가격과 추출 용매 비용을 고려하면, 줄기 추출이 잎 추출과 비교하여 경제성이 유리하거나 비슷할 수 있습니다. 그러나 실제 경제적 타당성은 실제로 추출 프로세스의 구체적인 비용과 효율성에 따라 달라집니다. 줄기의 무상 구입 비용과 가능성을 고려할 때, 줄기에서 니코틴을 추출하는 것은 경제적으로 적합하고 잠재적으로 더 지속 가능할 수 있습니다. 특히 인공지능과 같은 과학 기술 발전에 따라, 추출 방법이 더 높은 효율성을 위해 최적화된 경우 더욱 그럴 수 있습니다. 또한 환경적인 측면에서, 폐기물 활용이므로 보다 지속 가능하고 환경 친화적인 관행에 기여할 수 있습니다.

 
다.  이 사건 니코틴의 원료에 연초의 잎이 포함되었는지 여부

위 인정사실 및 위 증거들, 갑 제11, 23, 42, 51, 55, 56, 58, 72호증, 을 제25호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 물품에 사용된 이 사건 니코틴의 원료에 연초의 잎이 포함되어 있다는 점이 피고에 의하여 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 증명되었다 할 것이고, 원고가 제출하는 증거만으로는 이를 뒤집기 부족하다. 따라서 피고가 이 사건 물품에 사용된 이 사건 니코틴을 담배사업법 제2조의 담배에 해당함을 전제로 이 사건 각 처분을 한 것은 적법하다.

가) 연경(烟梗)이 연초 대줄기를 의미하는 것인지 여부

⑴ 연경(烟梗)의 의미와 관련하여, ① □□□공사는 ’◎◎◎에 제공하는 폐기연초분말은 폐기 담배 잎맥, 제진 담뱃재 등 연초 폐기물이다‘라고 답변한 점, ② 중국 해관총서는 2021. 3. 3. 연초의 잎맥 부분을 가리키며 폐기연경이라고 답변한 점, ③ 중국의 백과사전에서 ’연초 잎의 두껍고 단단한 엽맥으로 잎 무게의 약 25~30%를 차지’한다고 정의하고 있고, 담배용어사전의 설명도 이와 유사한 점, ④ ‘운남성담배전매국 발행 연초폐기물관리법의 통지’ 관련 규정에 따르면 ‘연초의 줄기’는 초벌건조한 담뱃잎의 주맥과 지맥, 즉 잎맥을 의미하는 것인 점, ⑤ 중국은 전국 담배사업의 인원, 재정, 물자, 생산, 공급, 판매 등을 집중적ㆍ획일적으로 관리하고 있으므로 관련 제품 생산 공정 및 사용되는 용어도 통일적일 것으로 보이며, 중국 담배 산업계에서 ‘연경(烟梗)’의 의미가 엇갈리거나 그 용례와 관련하여 혼선이 빚어진 정황을 찾아보기도 어려운 점 등을 모두 고려하여 보면, 중국에서 ‘연경(烟梗)’은 통상 담배 잎맥을 의미하는 것으로 보일 뿐, 그와 달리 연경이 대줄기를 지칭하는 용어로 사용된다고 볼만한 사정을 찾기 어렵다. 거기에 더해 국외 증거조사결과에 기재된 연간(烟杆)이 연초의 대줄기를 의미하는 것은 분명한 것으로 보이고(갑 제23, 53, 58호증)'2), 앞서 본 바와 같이 연경(烟?)이 담뱃잎을 사용하는 담배회사 등에서 발생한 담배 폐기물인 점에 비추어 보아도, 연경은 연초의 잎맥을 의미한다고 보는 것이 자연스럽다.

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주2) 잎맥을 포함한 담뱃잎은 중국 연초전매법에 따라 엄격히 규율되고, 담배재배농가나 담배재배협동조합에서 담뱃잎에서 잎맥을 분리하지는 않을 것으로 보이므로, 담배재배협동조합이 임의로 담뱃잎이나 그 잎맥을 ◎◎◎에 판매할 수 없다는 점에서도, 담배재배협동조합이 ◎◎◎에 판매한 연간(烟杆)은 위 연초전매법의 규율을 받지 않는 연초의 대줄기로 봄이 타당하다.
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⑵ 담배제조회사인 필립모리스는 대한민국과 중국에서 각 출원한 연초줄기처리방법 특허에서 중국어로 “烟草莖(烟梗)[연초경(연경)]”으로 표기하고 있어 연경(烟梗)이 연초 대줄기를 의미하는 것은 아닌지 의문이 드나, 을 제25호증의 기재에 의하면 필립모리스가 ‘연초줄기 처리 방법에 관한 특허’를 출원하면서 0009 문단에서 ‘莖’의 의미를, 0010 문단에서 ‘梗’의 의미를 별도로 설명하였고, 연경은 연초 잎맥을 지칭하는 것으로 기재하였다. 원고는, 법규의 효력을 갖는 HS해설서에서 줄기를 stalks와 stems을 모두 사용하면서 주맥을 midribs라고 표현하고 있다는 점에 비추어 보아도 stem은 대줄기를 지칭하는 것으로 보아야 한다는 취지로 주장을 하나, stem이라는 표현은 중국어가 아닌 영어이고, ◎◎◎ 등이 폐기연경의 의미에 관하여 설명하는 과정에서 부기한 표현에 불과하다는 점에서, 앞서 ◎◎◎가 □□□공사로부터 공급받는 원재료인 ’폐기연경‘의 의미를 살펴본 이상 더 나아가 살피지 않는다.

나) ◎◎◎가 공급한 이 사건 니코틴에 대한 판단

⑴ ◎◎◎는 니코틴 생산, 연구개발 및 판매를 주요영업업무로 하고, 니코틴이 영업수익의 대부분을 차지한다. ◎◎◎가 연초의 대줄기에서만 니코틴을 추출하였다면 ◎◎◎에게는 원재료인 연초의 대줄기 매입이 매우 중요한 업무에 해당한다고 보아야 할 것이다. 그럼에도 ◎◎◎에 대한 공개전양설명서, ◎◎◎와 □□□공사 사이에 체결된 ‘폐기연경처리협의’, □□□공사의 2020. 9. 23.자 답변에는 ◎◎◎가 □□□공사로부터 폐기연경을 매입한다는 내용만 나타나 있을 뿐, 별도로 연초 대줄기를 매입한다는 명시적인 내용을 찾아볼 수 없다.

⑵ 앞서 본 바와 같이, 중국 해관총서는 □□□공사에 내용을 확인한 후 2021. 3. 3. 관세청에 □□□공사가 ◎◎◎에 재료로 공급한 폐기연경은 연초의 잎맥 부분이라고 답변하였고, ◎◎◎ 스스로도 대한민국으로 수출하는 니코틴용액의 원료는 연간(烟杆)과 연경(烟?)이라고 밝히고 있는데, 연간(烟杆)은 연초의 대줄기, 연경(烟?)은 연초의 잎맥을 의미한다.

⑶ 또한 ◎◎◎에 니코틴 원료를 공급한 □□□공사는 그 영업범위가 ‘담뱃잎 위탁가공’으로 한정되어 있고, 관계부처의 승인 없이는 담뱃잎 외의 원료를 사용할 수 없으므로, 담뱃잎 가공 과정에서 발생한 폐기물은 담배 잎자루, 담배 잎맥, 담배 잎편 부스러기 등 담뱃잎의 일부라고 보일 뿐 연초 대줄기가 포함되어 있다고 보이지 않는다. □□□공사로부터 원료를 받아 이 사건 니코틴을 제조한 ◎◎◎의 홈페이지 또는 회사 소개 PPT 자료에도 니코틴 원료로 담배 잎맥에 해당하는 부분을 지칭하여 ‘stem’이라고 표시하고 있을 뿐 연초 대줄기를 원료로 한다는 기재는 없을 뿐만 아니라 앞서 본 바와 같이 ‘충분한 원재료’라는 소제목 하에 ‘담배폐기물은 연초전매법의 적용을 받습니다. 당사는 후베이성의 폐기 담배처리 센터이며, 합법적으로 원재료를 얻을 수 있습니다’라고 설명하고 있다. 거기에 더해 ◎◎◎가 □□□공사로부터 원재료를 공급받는다고 답변한 점, ◎◎◎의 공개전양설명서에도 담배 잎맥 등을 사용하여 니코틴을 추출한다고 되어 있는 점 등을 종합하여 보면, ◎◎◎는 이 사건 니코틴을 생산하면서 담배 잎맥을 포함한 담뱃잎 폐기물 부분을 사용한 것으로 보이고 ◎◎◎의 회신에 ‘니코틴의 원재료는 갈경으로서 연초의 가장 굵은 줄기이고 홈페이지의 사진과 자료는 단지 회사 홍보를 위한 것이다’라는 취지의 기재만으로는 그와 달리 이 사건 니코틴 제조에 연초 대줄기만을 사용한 것이라고 보기 어렵다.

⑷ ◎◎◎가 2019. 7. 20.경 발표한 성명서나, 관세조사 당시 피고에게 제출한 답변 및 국외 증거조사결과에 포함된 성명서에 의하면 ◎◎◎는 연초 대줄기로 니코틴을 생산하여 공급하였다고 진술하고 있다. 그러나 위 성명서는 ◎◎◎가 생산한 이 사건 니코틴의 원재료에 관한 문제가 불거진 이후에 비로소 작성된 것일 뿐만 아니라, ◎◎◎는 위 관세조사 답변 과정에서 ‘니코틴 생산 원재료로 사용하는 폐기연경(廢?烟梗)은 □□□공사와의 폐기연경처리협의에 따라 공급받고 있고, 그 외에 다른 원재료는 없다’는 취지로 회신하였던 점, 위와 같은 성명서의 내용은 ◎◎◎가 앞서 본 바와 같이 회사 소개자료, 홈페이지, 공개전양설명서 등을 통해 그 동안 밝혀온 사업의 내용과도 배치되는 것이라는 점에서 그 내용을 그대로 믿기 어렵다.

한편, 원고는 위 국외 증거조사결과에 첨부된 별지 4 사진이 담배 대줄기에서 이 사건 니코틴을 추출하는 장면이라고 주장한다. 그러나 ① 위 사진은 이 사건 니코틴의 제조와는 무관한 시기에 촬영된 것으로 보이는데다가 그 일련의 과정이 그대로 담겨 있는 것도 아닌 점, ② 앞서 본 바와 같이 ◎◎◎는 관세청에게 “폐기연경 추출 특허는 단지 실험실 기술 특허로 경쟁 진입장벽을 높이기 위한 것에 불과하다.”라고 회신하였던 점'3), ③ 설령 ◎◎◎가 대줄기로부터 니코틴을 추출하는 것이 기술적으로 가능하고, 위 사진이 담배 대줄기로부터 니코틴을 추출하는 장면을 실제 촬영한 것으로 볼 수 있다고 하더라도, ◎◎◎가 그러한 기술을 상업적으로 적용하여 이 사건 니코틴을 실제 생산하였는지는 별개의 문제인 점 등을 종합하면, 이를 가지고 이 사건 니코틴이 담배 대줄기로부터 추출된 것이라는 사실을 인정하기는 어렵다.

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주3) ◎◎◎가 출원한 특허 중 ‘*********84’(갑 제19호증의1)는 그 특허등록증이 제출되지 않은 것으로 보아(갑 제50호증), 특허등록이 되지 않았고, ‘*********60’(갑 제19호증의2)은 최종적으로 특허등록이 되었으나 그 내용은 ‘연초폐기물에서 R-니코틴을 추출하는 방법’에 관한 것으로, 연초 대줄기로부터 니코틴을 추출하는 것과는 직접적인 관련은 없는 것으로 보인다.

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⑸ 연초 대줄기에서 니코틴을 추출하는 것이 기술적으로 가능해 보이기는 하나, ① 앞서 본 바와 같이 연초의 잎의 니코틴 함량은 0.5%~5.0%인 반면, 연초 줄기의 니코틴 함량은 0.06%~1.15%에 불과하고, 연초의 잎맥에서 추출하는 경우의 니코틴 수율은 0.39%인 반면, 연초 대줄기에서 추출하는 경우의 니코틴 수율은 0.03%에 불과한 점, ② 이 사건 각 처분 이전 작성된 2017년경 한국과학기술원 연구보고서의 기재에 의하더라도 담배 줄기에서 니코틴을 추출하는 데 있어 경제적ㆍ기술적으로 어려움이 있다고 판단했던 점, ③ 원고가 근거로 들고 있는 조정혁 박사의 2024년 연구보고서(갑 제66호증의 2), 한국고분자시험연구소 실험 결과(갑 제61호증), 감사원 의견서(갑 제69호증) 등은 이 사건 물품이 수입된 이후에 작성된 것이거나 작성 시기를 알 수 없는 것이고, 그 내용 또한 일정한 조건 하에서 담배 대줄기에서 추출한 니코틴이 보다 경제성이 있을 수 있다는 취지에 불과한 점 등에 비추어 볼 때, 원고가 제출한 증거들만으로는 ◎◎◎가 이 사건 니코틴을 연초의 대줄기에서만 추출하였다고 보기 어렵다.

⑹ 중국연초총공사는 연초 잎을 기준 중량(50kg)에 따라 등급별로 가격을 정하여 수매하고 있고, 중국담뱃잎세잠정조례에 따라 이와 같이 수매한 금액의 20%를 세금으로 납부하여야 한다. 사정이 이와 같다면, 중국연초총공사로서는 수매 가격 및 조세의 증가라는 이중 부담으로 인하여 대줄기를 포함한 중량을 기준으로 수매금액을 산정할 이유가 없고, 연초 잎의 중량만을 기준으로 수매한다고 보는 것이 합리적이다(운남성 연초연엽공사도 주청두대한민국총영사관의 질의에 대하여 연초 잎 이외 부분은 구매하지 않는다고 회신한 바 있다). 따라서 원고가 주장하는 바와 같이 농가에서 줄기절단법에 따라 연초 잎과 대줄기를 함께 수확을 한다고 하더라도, 연초점에서 수매하는 단계 이전에 연초 잎과 대줄기를 분리하는 작업이 이루어진다고 보는 것이 타당하고, 이미 연초점에서 수매한 연초 잎을 가공, 재건조하는 역할을 담당하는 □□□공사가 ’연초 잎과 대줄기를 분리하는 작업을 한 뒤 남은 대줄기를 ◎◎◎에게 납품한다‘는 것은 매우 이례적인 사정이다.

⑺ 원고는 이 사건에 이르러 비로소 ◎◎◎가 농가에서 직접 연초 대줄기를 구매하기도 한다고 주장하면서 농가구매 영수증(갑 제23, 58호증), 중국 농민 성명서 및 진술서(갑 제42, 55, 56호증), 중국 세관이 발행한 수출필증(갑 제59호증), ◎◎◎의 전 직원이 작성한 사실확인서(갑 제72호증)를 제출하기도 하였다. 그러나 ① 관세당국의 요구에 따라 원재료 구매계약 증빙으로 ◎◎◎와 □□□공사 사이에 체결된 ‘2018 고계폐기연초분말소수협의‘를 제출한 점, ② 원고가 제출한 ◎◎◎ 생산공정도(갑 제10호증)에 따르면 니코틴의 원재료는 ‘연경(烟梗)’이라고 표기하고 있음에 반하여 원고가 이 사건에서 비로소 추가로 제출한 위 자료들에는 이와 달리 ‘연경(烟莖)’, ‘갈간(??)’, ‘연갈간(烟??)’으로 기재되어 있는 바, ◎◎◎는 앞서 본 바와 같이 이미 홈페이지 등을 통해 니코틴 외에 ‘바이오살충제(bio-pesticide), 유기 비료 등을 다룬다’고 소개하였던 점에 비추어, 원고가 추가로 제출한 자료들이 니코틴 추출을 위한 원재료 구매 사실을 뒷받침하는 것인지, 아니면 바이오살충제(bio-pesticide), 유기 비료 등의 생산을 위한 원재료 구매 사실을 뒷받침하는 것인지 구분하기 어려운 점, ③ 원고 제출 영수증 중 일부는 2020. 11. 17.에 작성된 것이어서 이 사건 니코틴과 관련이 없고, 다른 영수증은 그 출처가 불분명한 점, ④ 수출필증에는 연경(烟?)에서 추출한 니코틴이라고 기재되어 있는데, 이는 앞서 본 바와 같이 담배 폐기물을 의미하므로 위 기재만으로 이 사건 니코틴이 담배 대줄기에서 추출한 것이라고 볼 수 없는 점, ⑤ 중국 농민 성명문ㆍ진술서 및 ◎◎◎ 전 직원인 ‘하이쇼우’ 작성의 사실확인서는 이 사건 니코틴의 원재료에 관한 문제가 제기된 이후 작성된 것이거나 작성되었을 가능성을 배제할 수 없어 그 기재 내용을 그대로 믿기 어려울 뿐만 아니라, 위 증거들을 근거로 ‘농민들이 ◎◎◎에게 담배 대줄기 부분을 공급하였다’는 원고의 주장을 인정할 수 있다고 하더라도 앞서 본 ②항과 마찬가지로 ◎◎◎는 이 사건 물품뿐만 아니라 ‘바이오살충제(bio-pesticide), 유기 비료 등을 만들기도 하는 것으로 보이므로, 위 증거들이 이 사건 니코틴이 담배 대줄기로부터 추출되었다는 사실을 뒷받침한다고 보기는 어려운 점 등을 종합하면, 원고의 이 부분 주장은 받아들이기 어렵다.

⑻ 원고는 또한, ◎◎◎의 기간별 니코틴 생산량(갑 제11호증)을 근거로 ◎◎◎가 2017년 39.6톤, 2018년 38.6톤, 2019년 32.2톤, 2020년 44.2톤의 니코틴을 생산하였다면서 □□□공사로부터 연초박(폐기연경을 의미하는 것으로 보인다)을 공급받은 2018. 4.부터 2019. 8.까지의 기간에 니코틴 생산량이 유의미하게 변동되지 않았다는 취지로 주장을 한다. 그러나 ‘□□□공사는 2012. 1.부터 2019. 8.까지 ◎◎◎에 폐기연경을 공급하였고, 그 이후에는 공급하지 않았다’는 취지의 중국 해관총서의 2021. 2. 26.자 회신, ◎◎◎와 □□□공사 사이에 체결된 폐기연경처리협의 등에 비추어 볼 때, 원고가 제출한 증거 중에서 2017년, 2018년의 니코틴 생산량은 이 사건에서 별다른 의미를 갖지 못한다. 다만 □□□공사가 폐기연경 공급을 중단한 2019. 8. 이후에 ◎◎◎의 니코틴 생산량에 관하여 살피건대, ① ◎◎◎는 □□□공사로부터 연초 폐기물을 제공받은 기간에 한정하지 않고 연초 잎 폐기물을 공급받아 이 사건 니코틴을 제조하였음을 판매 사이트 등을 통하여 스스로 밝히고 있음은 앞서 본 바와 같은 점, ② 갑 제11호증은 출처가 불분명할 뿐만 아니라 위 증거는 다른 업체의 질의에 따라 ◎◎◎가 니코틴 생산량(2017년 33.7톤, 2018년 28.3톤, 2019년 16.2톤, 2020년 6.7톤)에 관하여 회신한 자료와도 차이가 큰 점, ③ 위 해당 자료에 기재된 니코틴 생산량을 보면 ◎◎◎는 2019년 이후부터 니코틴 생산량이 급감하고 있어 □□□공사가 폐기연경 공급을 중단한 사실에 오히려 부합하는 점 등에 비추어 보면, 갑 제11호증은 ◎◎◎가 연초의 대줄기에서 니코틴을 추출한다는 사정을 뒷받침한다고 보기 어렵다.

⑼ 원고는, 중국은 연초전매법을 제정하여 연초 재배 단계에서부터 정부가 적극 개입ㆍ통제하고 있으므로 ◎◎◎가 연초 잎맥에서 니코틴을 추출하는 것은 불가능하다는 취지로도 주장한다. 그러나 ① 중국 국세청은 앞서 본 바와 같이 2020. 4. 28. 국세청에 ‘◎◎◎는 니코틴이나 담배를 제조, 배급, 국외 수출할 수 있는 허가를 받았다’고 회신한 점, ② 중국 해관총서는 2021. 2. 26. 피고에게 ‘후베이연초전매국이 생물 살충제와 생물 유기비료 생산에만 사용되도록 ◎◎◎의 폐기연경(waste tobacco stems)(압착 후 형태 파기) 처리를 승인해주었다’고 회신하였는데, ◎◎◎는 홈페이지 등에서 ◎◎◎가 생산한 니코틴의 용도로 바이오살충제(bio-pesticide) 등을 제시하였던 점, ③ 중국의 연초전매법은 자연건조 담뱃잎과 열건조 담뱃잎만을 규율하고 있었던 점 등을 종합해 보면, ◎◎◎가 폐기연경에서 이 사건 니코틴을 추출하는 것이 중국의 기존 담배 규제 체계 아래에서 불가능해 보이지는 않는다.

 
라.  신뢰보호의 원칙 내지 행정의 자기구속의 법리에 반하는지 여부

1) 관련 법리

행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는 먼저 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하였음이 인정되어야 하고 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며(대법원 2017. 11. 23. 선고 2014두1628 판결 등 참조), 행정청 내부의 재량준칙이 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어진 경우에 행정청은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정청은 상대방에 대한 관계에서 그에 따라야 할 자기구속을 받게 된다(대법원 2014. 11. 27. 선고 2013두18964 판결 등 참조).

2) 구체적 판단

갑 제67호증의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 기획재정부가 2016. 9. 29.경 담배사업법 제2조를 근거로 ‘연초의 잎에서 추출한 니코틴은 담배사업법에 따른 담배에 해당하고, 연초의 줄기ㆍ뿌리 부분에서 추출한 니코틴이면 담배사업법상 담배에서 제외된다’는 취지의 질의 회신을 한 사실, 관세청이 2019. 11. 6.경 발표한 ’액상형 전자담배 니코틴용액 등 수입통관 강화 방안‘에서 ’연초의 대줄기에서 추출한 니코틴의 경우 그에 관한 자료를 제출한 경우에만 수입신고를 수리하겠다‘는 방침을 밝힌 사실이 인정되기는 한다.

그러나 위 기획재정부의 회신은 담배사업법에서 정한 담배의 기준을 정당한 문언 해석에 따라 명확히 한 것에 불과할 뿐이고, 원고의 주장과 같이 연초의 ‘잎’ 중 잎몸 이외의 ‘잎맥’, ‘잎자루’ 등을 사용한 경우에는 담배에 해당하지 않는다는 견해를 표명한 것이 아니다. 앞서 본 것과 같이 이 사건 물품의 원료에는 위 회신에서 담배에 해당한다고 명시한 잎맥, 잎자루 등 ‘연초의 잎’ 부분이 포함되어 있다고 보이는 바, 위 회신을 근거로 이 사건 물품에 대하여 담배사업법이 적용되지 않는다는 내용의 보호가치 있는 신뢰가 형성되었다고 보기는 어렵다. 또한, 관세청의 위 수입신고 수리 방침은 거래계약서, 제조공정별 제조사실 증빙자료, 제조자 허가증 등의 자료에 의해 담배사업법이 적용되지 않는 연초의 줄기나 뿌리만을 원료로 하고 있다는 점이 형식적으로 확인될 뿐만 아니라, 실질적 심사에 의해서도 그와 같은 자료들이 실제 사실과 부합한다는 점이 인정될 것을 전제로 하고 있음이 명백하고, 원고의 주장과 같이 관련 서류만 갖추어 제출하면 그 내용의 진위 여부를 떠나 무조건 담배사업법상 담배가 아닌 것으로 인정하겠다는 취지의 의사표명으로 볼 수는 없다. 또한 원고가 제출한 관련 자료의 진위가 확인되지 않은 상태에서 이 사건 물품에 관한 수입 통관이 이루어져왔다는 사정만으로는 이 사건 물품이 담배에 해당하지 않음을 전제로 하는 구속력 있는 행정관행이 성립하였다고 볼 수도 없다. 결국 원고가 들고 있는 사정 내지 제출한 증거만으로는 기획재정부, 관세청 등이 원고에 대하여 이 사건 물품이 담배사업법상 담배에 해당하지 않는다는 취지의 공적인 견해를 표명하여 원고로 하여금 피고가 이 사건 처분을 하지 않을 것이라는 신뢰를 갖게 하였다고 볼 수 없고, 설령 원고가 주관적으로 그와 같은 신뢰를 가졌다고 하더라도 이를 법적 정당성을 지닌 합리적인 신뢰로서 보호가치가 있다고 인정하기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장 역시 받아들일 수 없다.

 
마.  가산세를 감면할 정당한 사유가 있는지 여부

1) 관련 법리

세법상 가산세는 납세의무자가 그 의무를 알지 못한 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어서 그를 정당시할 수 있는 사정이 있거나 그 의무의 이행을 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 그 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우가 아닌 한 세법상 의무의 불이행에 대하여 부과되며, 납세의무자의 고의, 과실은 고려되지 않고, 법령의 부지, 착오 등은 그 의무위반을 탓할 수 없는 정당한 사유에 해당하지 않는다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2016두44391 판결 등 참조).

2) 구체적 판단

가) 니코틴 성분은 연초 잎에서 추출하는 것이 일반적이고, 담배사업법도 담배를 ‘연초(煙草)의 잎을 원료의 전부 또는 일부로 하여 제조한 것을 말한다’고 규정하고 있다. 이러한 담배에 대하여는 소비세(개별소비세, 부가가치세, 담배소비세)와 지방교육세, 국민건강증진부담금 등이 부과된다.

나) 따라서 담배사업법의 적용을 받지 않는 니코틴을 수입하려는 원고로서는 연초의 잎이 아닌 연초의 줄기 등에서 니코틴을 추출하는 것이 상용화되어 있는지, 이 사건 니코틴 제조업체인 ◎◎◎가 그러한 기술력을 갖고 있는지 확인하여야 할 의무가 있었고, 이는 ◎◎◎의 홈페이지, 회사 소개자료, 공개전양설명서 등을 통해 쉽게 확인이 가능하였을 것으로 보인다.

다) 그럼에도 원고는 이 사건 니코틴이 연초의 줄기에서 추출된 것이라는 말만 믿고 이 사건 니코틴이 담배가 아니라고 보아 담배소비세 등을 신고ㆍ납부하지 않았다. 결국 원고가 이 사건 물품이 담배소비세 등의 부과대상이 되지 않는다고 판단한 것은 단순한 법령의 부지 또는 착오에 불과하다고 평가될 뿐, 원고를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 볼 수 없다.

라) 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

 
5.  결 론

그렇다면 원고의 각 청구는 이유 없으므로 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

별지

관계 법령

■ 지방세기본법

제19조(근거과세)

① 납세의무자가 지방세관계법에 따라 장부를 갖추어 기록하고 있을 때에는 해당 지방세의 과세표준 조사 및 결정은 기록한 장부와 이에 관계되는 증거자료에 따라야 한다.

② 제1항에 따라 지방세를 조사ㆍ결정할 때 기록 내용이 사실과 다르거나 누락된 것이 있을 때에는 그 부분에 대해서만 지방자치단체가 조사한 사실에 따라 결정할 수 있다.

③ 지방자치단체는 제2항에 따라 기록 내용과 다른 사실이나 누락된 것을 조사하여 결정하였으면 지방자치단체가 조사한 사실과 결정의 근거를 결정서에 덧붙여 적어야 한다.

④ 지방자치단체의 장은 납세의무자 또는 그 대리인의 요구가 있을 때에는 제3항의 결정서를 열람하게 하거나 사본을 발급하거나 그 사본이 원본과 다름이 없음을 확인하여야 한다.

⑤ 제4항의 요구는 구술로 한다. 다만, 해당 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하면 결정서를 열람하거나 사본을 발급받은 사람의 서명을 요구할 수 있다.

제20조(해석의 기준 등)

① 이 법 또는 지방세관계법을 해석ㆍ적용할 때에는 과세의 형평과 해당 조항의 목적에 비추어 납세자의 재산권이 부당하게 침해되지 아니하도록 하여야 한다.

② 지방세를 납부할 의무(이 법 또는 지방세관계법에 징수의무자가 따로 규정되어 있는 지방세의 경우에는 이를 징수하여 납부할 의무를 말한다. 이하 같다)가 성립된 소득ㆍ수익ㆍ재산ㆍ행위 또는 거래에 대해서는 의무 성립 후의 새로운 법에 따라 소급하여 과세하지 아니한다.

③ 이 법 및 지방세관계법의 해석 또는 지방세 행정의 관행이 일반적으로 납세자에게 받아들여진 후에는 그 해석 또는 관행에 따른 행위나 계산은 정당한 것으로 보며 새로운 해석 또는 관행에 따라 소급하여 과세되지 아니한다.

■ 구 지방세법(2020. 12. 29. 법률 제17769호로 개정되기 이전의 것)

제47조(정의)

담배소비세에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

 
1.  “담배”란 「담배사업법」 제2조에 따른 담배를 말한다.

제48조(과세대상)

① 담배소비세의 과세대상은 담배로 한다.

② 제1항에 따른 담배는 다음과 같이 구분한다.

 
1.  피우는 담배

 
가.  제1종 궐련

 
나.  제2종 파이프담배

 
다.  제3종 엽궐련

 
라.  제4종 각련

 
마.  제5종 전자담배

 
바.  제6종 물담배

 
2.  씹는 담배

 
3.  냄새 맡는 담배

 
4.  머금는 담배

③ 제2항의 담배의 구분에 관하여는 담배의 성질과 모양, 제조과정 등을 기준으로 하여 대통령령으로 정한다.

제150조(납세의무자)

지방교육세의 납세의무자는 다음 각 호와 같다.

 
4.  담배소비세의 납세의무자

제151조(과세표준과 세율)

① 지방교육세는 다음 각 호에 따라 산출한 금액을 그 세액으로 한다.

 
4.  이 법 및 지방세감면법령에 따라 납부하여야 할 담배소비세액의 1만분의 4,399

■ 구 지방세법 시행령(2020. 12. 31. 대통령령 제31343호로 개정되기 이전의 것)

제60조(담배의 구분)

법 제48조 제3항에 따른 담배의 구분은 다음 각 호와 같다.

 
5.  전자담배: 니코틴이 포함된 용액, 연초 또는 연초 고형물을 전자장치를 이용하여 호흡기를 통하여 체내에 흡입함으로써 흡연과 같은 효과를 낼 수 있도록 만든 담배

■ 담배사업법

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

 
1.  "담배"란 연초(煙草)의 잎을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나, 빨거나, 증기로 흡입하거나, 씹거나, 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것을 말한다.

 
2.  "저발화성담배"란 담배에 불을 붙인 후 피우지 아니하고 일정시간 이상 내버려둘 경우 저절로 불이 꺼지는 기능을 가진 담배로서 제11조의5 제2항에 따른 인증을 받은 담배를 말한다.

제3조 삭제 <2014. 1. 21.>