【판시사항】

국유재산법 시행령 제29조 제6항 본문의 ‘경쟁입찰로 사용허가를 하는 경우 2차 연도 이후 기간의 사용료 계산식’에서 ‘입찰 당시의 재산가액’은 ‘입찰로 결정된 첫해 사용료의 산정기준이 된 재산가액 결정 당시의 해당 재산가액’이 아닌 ‘입찰이 이루어진 해의 개별공시지가’를 기초로 산출해야 하는지 여부(적극)

【판결요지】

국유재산법 제32조 제1항 본문, 국유재산법 시행령 제29조 제2항 제1호, 제6항 본문의 문언, 체계 및 입법 취지 등을 종합하면, 위 시행령 제29조 제6항 본문의 ‘경쟁입찰로 사용허가를 하는 경우 2차 연도 이후 기간의 사용료 계산식’[(입찰로 결정된 첫해의 사용료) × (제2항에 따라 산출한 해당 연도의 재산가액) ÷ (입찰 당시의 재산가액)]에서 ‘입찰 당시의 재산가액’은 ‘입찰이 이루어진 해의 개별공시지가’를 기초로 산출하여야 한다고 보는 것이 타당하다. 구체적인 이유는 다음과 같다.
① 위 계산식에서의 ‘입찰 당시의 재산가액’은 ‘입찰이 이루어진 때의 재산가액’이라고 해석하는 것이 문언상 자연스럽다. 이를 ‘입찰로 결정된 첫해 사용료의 산정기준이 된 재산가액 결정 당시의 해당 재산가액’이라고 보는 것은 ‘입찰 당시’라는 문언의 통상적인 의미를 벗어난다.
② 경쟁입찰로 사용허가를 하는 경우 입찰 예정가격은 입찰 참가를 위한 최저한도를 의미할 뿐이고 통상적으로 낙찰가격은 예정가격보다 높게 형성된다. 그렇다면 비록 예정가격이 입찰공고 시점으로부터 가장 최근에 공시된 개별공시지가를 적용하여 산출되었더라도, ‘입찰로 결정된 첫해의 사용료’는 위와 같은 개별공시지가와 직접적으로 관련되지 않는 셈이다. 즉 ‘입찰로 결정된 첫해의 사용료’는 낙찰가인 최고 입찰가격으로 결정되는 것이지 가장 최근에 공시된 개별공시지가를 적용하여 산출된 예정가격과 연동하여 결정되는 것은 아니다.
③ 국유재산법 시행령 제29조 제6항 본문이 2차 연도 이후의 사용료를 위 계산식에 따라 산출하도록 규정한 취지는 낙찰가에 해당하는 ‘입찰로 결정된 첫해의 사용료’를 기준으로 매년 재산가액의 변동률을 2차 연도 이후의 사용료에 반영하고자 하는 데 있다. 그런데 만약 ‘입찰 당시의 재산가액’을 ‘입찰로 결정된 첫해 사용료의 산정기준이 된 재산가액 결정 당시의 해당 재산가액’으로 해석한다면 국유재산의 사용기간에 포함되지 않은 기간의 재산가액 변동률까지 추가적으로 고려하여 사용료가 산정될 수 있을 뿐만 아니라 2년치의 재산가액 증가분이 한꺼번에 반영될 여지도 있어 위 계산식을 둔 입법 목적과 취지에 부합하지 않는다.
④ 위 계산식에서의 ‘입찰 당시의 재산가액’을 ‘입찰이 이루어진 때의 재산가액’으로 해석할 경우 재산가액 증가분 중 일부가 제대로 반영되지 못하게 될 우려가 있더라도, 이는 법령의 개정을 통해 해결할 문제이지 법령 해석으로 해결할 수 있는 문제가 아니다.

【참조조문】

국유재산법 제32조 제1항, 국유재산법 시행령 제29조 제2항 제1호, 제6항

【전문】

【원고, 상고인】

○○역사 주식회사 (소송대리인 변호사 김의환 외 2인)

【피고, 피상고인】

국가철도공단 (소송대리인 변호사 권경현)

【원심판결】

서울고법 2023. 8. 31. 선고 2022누64459 판결

【주 문】

원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.

【이 유】

상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 다음 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다. 
1.  사안의 개요
원심판결 이유와 기록에 의하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
 
가.  원고는 1987년경부터 △△△역사(○○백화점 △△△점으로 사용 중인 부분)를 점용하여 온 회사이고, 피고는 철도산업발전기본법 제19조 제2항 등에 따라 △△△역사에 대한 관리 업무를 위임받은 공공기관이다.
 
나.  피고는 2019. 5. 3.부터 같은 해 6. 3.까지 △△△역사 신규 사용인 선정을 위한 △△△역사 사용허가 공모를 실시하였는데, 건물에 관하여는 2019년도 시가표준액을 적용하고 토지에 관하여는 입찰공고일인 2019. 5. 3. 당시 2019년도 개별공시지가가 아직 공시되지 않아 2018년도 개별공시지가를 적용하여 예정가격을 산출하면서 예정가격 이상으로 입찰한 자 중 최고가격 입찰자를 낙찰자로 결정한다고 명시하였다.
 
다.  공모 결과 최고 입찰가격을 제시한 원고가 2019. 6. 28.경 △△△역사의 사용인으로 최종 선정되어, 피고는 2019. 12. 26. 원고에게 서울 △△△구 △△△동 (지번 생략) 외 6필지 토지 및 지상 건물에 관하여 사용기간을 2020. 1. 1.부터 2024. 12. 31.까지로, 2020년도 사용료를 낙찰가인 25,150,020,000원(부가가치세 별도)으로 하되 다음 연도의 사용료는 국유재산법 시행령 제29조 및 제31조에 따라 매년 결정하기로 정하여 사용ㆍ수익허가를 하였다. 이후 2020년도 사용료는 토지 면적의 일부 축소로 인해 25,039,894,617원(부가가치세 별도)으로 감액되었다.
 
라.  피고는 원고에 대하여 2020. 12. 22. 2021년도 사용료 30,022,833,640원(부가가치세 포함), 2021. 12. 9. 2022년도 사용료 32,724,888,660원(부가가치세 포함)을 각 부과하였다(이하 위 각 사용료 부과처분을 통틀어 ‘이 사건 처분’이라고 한다).
 
2.  관련 규정 및 쟁점 
가.  국유재산법 제32조 제1항 본문은 "행정재산을 사용허가한 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다."라고 규정하고 있다. 그 위임에 따른 국유재산법 시행령 제29조 제2항 제1호는 사용료를 계산할 때 토지의 재산가액은 ‘사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가’를 적용하여 산출한다고 규정하고, 같은 조 제6항 본문은 경쟁입찰로 사용허가를 하는 경우 첫해의 사용료는 최고입찰가로 결정하며 2차 연도 이후 기간의 사용료는 [(입찰로 결정된 첫해의 사용료) × (제2항에 따라 산출한 해당 연도의 재산가액) ÷ (입찰 당시의 재산가액)]의 계산식(이하 ‘이 사건 계산식’이라고 한다)에 따라 산출한다고 규정하고 있다.
 
나.  피고는 이 사건 계산식 중 ‘입찰 당시의 재산가액’을 산출하면서, 입찰이 이루어진 2019년도 개별공시지가가 아니라 입찰 예정가격 산정의 기준이 된 2018년도 개별공시지가를 적용하였다. 따라서 이 사건의 쟁점은 이 사건 계산식 중 ‘입찰 당시의 재산가액’을 ‘입찰이 이루어진 해의 개별공시지가’를 기초로 산출하여야 하는지 아니면 ‘입찰 예정가격 산정의 기준이 된 재산가액 결정 당시의 개별공시지가’를 기초로 산출하여야 하는지 여부이다.
 
3.  원심의 판단
원심은 아래와 같은 이유 등을 들어, 이 사건 계산식에서 ‘입찰 당시의 재산가액’은 ‘입찰로 결정된 첫해 사용료 산정의 기준이 된 재산가액 결정 당시의 해당 재산가액’으로 해석하여야 하므로, 첫해 사용료 산정의 기준이 된 2018년도 개별공시지가를 토대로 2021년도 및 2022년도 사용료를 산정한 이 사건 처분이 적법하다고 판단하였다.
 
가.  이 사건 계산식은 2차 연도 이후의 사용료를 산정할 때 ‘입찰로 결정된 첫해의 사용료’를 기준으로 매년 재산가액의 변동률을 반영하고자 하는 취지이므로, ‘입찰 당시의 재산가액’을 산정할 경우에도 ‘입찰로 결정된 첫해의 사용료’에 반영된 예정가격의 산정기준과 동일한 기준의 개별공시지가가 적용된다고 해석하는 것이 위와 같은 취지에 부합한다.
 
나.  만일 위와 같이 해석하지 아니하면, 재산가치 변동을 반영하지 못한 사용료가 산출되거나 입찰공고 시점에 개별공시지가가 공시되었는지 여부라는 우연한 사정에 따라 2차 연도 이후의 사용료가 달라지는 부당한 결과가 초래될 수 있다.
 
다.  실제로 원고는 2018년도 개별공시지가가 반영된 예정가격을 바탕으로 최고 입찰가격을 제시하여 위 국유재산을 낙찰 받았는데, 이러한 경위 등에 비추어 보면 낙찰가에 해당하는 ‘입찰로 결정된 첫해의 사용료’가 예정가격과 별개로 정해졌다고 볼 수 없으므로, 예정가격을 ‘입찰 당시의 재산가액’에 고려할 필요가 있다.
 
4.  대법원의 판단 
가.  침익적 행정처분은 상대방의 권익을 제한하거나 상대방에게 의무를 부과하는 것이므로 헌법상 요구되는 명확성의 원칙에 따라 그 근거가 되는 행정법규를 더욱 엄격하게 해석ㆍ적용해야 하고, 행정처분의 상대방에게 지나치게 불리한 방향으로 확대해석이나 유추해석을 해서는 아니 된다. 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 아니 된다(대법원 2023. 6. 29. 선고 2023두31782 판결 등 참조).
 
나.  앞서 본 관련 규정의 문언, 체계 및 입법 취지 등을 종합하면, 이 사건 계산식에서 ‘입찰 당시의 재산가액’은 ‘입찰이 이루어진 해의 개별공시지가’를 기초로 산출하여야 한다고 봄이 타당하다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다.
1) 이 사건 계산식에서의 ‘입찰 당시의 재산가액’은 ‘입찰이 이루어진 때의 재산가액’이라고 해석하는 것이 문언상 자연스럽다. 원심과 같이 이를 ‘입찰로 결정된 첫해 사용료의 산정기준이 된 재산가액 결정 당시의 해당 재산가액’이라고 보는 것은 ‘입찰 당시’라는 문언의 통상적인 의미를 벗어난다.
2) 경쟁입찰로 사용허가를 하는 경우 입찰 예정가격은 입찰 참가를 위한 최저한도를 의미할 뿐이고 통상적으로 낙찰가격은 예정가격보다 높게 형성된다. 그렇다면 비록 예정가격이 입찰공고 시점으로부터 가장 최근에 공시된 개별공시지가를 적용하여 산출되었다고 하더라도, ‘입찰로 결정된 첫해의 사용료’는 위와 같은 개별공시지가와 직접적으로 관련되지 않는 셈이다. 즉 ‘입찰로 결정된 첫해의 사용료’는 낙찰가인 최고 입찰가격으로 결정되는 것이지 가장 최근에 공시된 개별공시지가를 적용하여 산출된 예정가격과 연동하여 결정되는 것은 아니다.
3) 국유재산법 시행령 제29조 제6항 본문이 2차 연도 이후의 사용료를 이 사건 계산식에 따라 산출하도록 규정한 취지는 낙찰가에 해당하는 ‘입찰로 결정된 첫해의 사용료’를 기준으로 매년 재산가액의 변동률을 2차 연도 이후의 사용료에 반영하고자 하는 데 있다. 그런데 만약 ‘입찰 당시의 재산가액’을 원심과 같이 해석한다면 국유재산의 사용기간에 포함되지 않은 기간의 재산가액 변동률까지 추가적으로 고려하여 사용료가 산정될 수 있을 뿐만 아니라 2년치의 재산가액 증가분이 한꺼번에 반영될 여지도 있어 이 사건 계산식을 둔 입법 목적과 취지에 부합하지 않는다.
4) 이 사건 계산식에서의 ‘입찰 당시의 재산가액’을 ‘입찰이 이루어진 때의 재산가액’으로 해석할 경우 재산가액 증가분 중 일부가 제대로 반영되지 못하게 될 우려가 있다고 하더라도, 이는 법령의 개정을 통해 해결할 문제이지 법령 해석으로 해결할 수 있는 문제가 아니다.
 
다.  그런데도 원심은 그 판시와 같은 이유만으로 이 사건 계산식 중 ‘입찰 당시의 재산가액’을 ‘입찰로 결정된 첫해 사용료의 산정기준이 된 재산가액 결정 당시의 해당 재산가액’으로 해석하여야 한다고 본 나머지, 2019년도가 아닌 2018년도 개별공시지가를 토대로 2021년도 및 2022년도 사용료를 산정한 이 사건 처분이 적법하다고 판단하였다. 이러한 원심의 판단에는 국유재산법 시행령 제29조 제6항에서 규정한 ‘입찰 당시의 재산가액’의 해석 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
 
5.  결론
원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리ㆍ판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.