【판시사항】

[1] 공직선거법 제224조에서 정한 선거무효사유가 되는 ‘선거에 관한 규정에 위반된 사실’ 및 ‘선거의 결과에 영향을 미쳤다고 인정하는 때’의 의미

[2] 선거의 결과에 이의를 제기하여 법원에 소송을 제기하는 사람이 선거에 관한 규정에 위반된 사실에 관하여 주장ㆍ증명해야 하는 내용 및 정도

[3] 투표함의 개함과 개표참관에 관한 공직선거법 제177조 제1항 및 제181조 제1항, 제6항 규정의 입법 취지

[4] 개표 현장 내에 투표구별로 할당된 구획에서 임의로 다른 선거구의 투표함을 개함한 행위만으로 공직선거법 제178조 제1항을 위반한 것으로 볼 수 있는지 여부(소극)

[5] 공직선거법 제178조 제3항 규정의 입법 취지 및 개표상황표 대신 개표집계상황표만 게시한 경우, 위 규정을 위반한 선거사무 관리집행의 잘못에 해당하는지 여부(적극)

【참조조문】

[1] 공직선거법 제224조
[2] 공직선거법 제222조, 제224조, 행정소송법 제26조[증명책임]
[3] 공직선거법 제177조 제1항, 제181조 제1항
[4] 공직선거법 제178조 제1항
[5] 공직선거법 제178조 제3항

【참조판례】

[1][2] 대법원 2022. 7. 28. 선고 2020수30 판결 / [1] 대법원 2005. 6. 9. 선고 2004수54 판결(공2005하, 1160)

【전문】

【원 고】

원고 (소송대리인 법무법인 우성 담당변호사 정필승)

【피 고】

인천광역시 미추홀구선거관리위원회위원장 (소송대리인 법무법인 서울 담당변호사 함정민 외 1인)

【주 문】

원고의 청구를 기각한다. 소송비용은 원고가 부담한다.

【청구취지】

2024. 4. 10. 실시된 제22대 국회의원선거 중 인천 동구미추홀구 을 지역구 국회의원선거를 무효로 한다.

【이 유】

1. 이 사건 소송의 제기
2024. 4. 10. 실시된 제22대 인천 동구미추홀구 을 지역구 국회의원선거(이하 ‘이 사건 선거’라고 한다)에 (정당명 1 생략) 소속 후보자인 원고와 (정당명 2 생략) 소속 소외인 후보자가 출마하였고, 소외인 후보자가 58,730표, 원고가 57,705표를 각 득표하였으며, 무효표는 1,338표로 소외인 후보자가 당선인으로 결정된 사실에 관하여는 당사자 사이에 다툼이 없다. 원고는 이 사건 선거에 무효사유가 존재한다고 주장하면서 이 사건 소송을 제기하였다.
 
2.  선거소송의 무효사유와 주장ㆍ증명책임 
가.  선거무효사유
선거무효사유가 되는 ‘선거에 관한 규정에 위반된 사실’은, 기본적으로 선거관리의 주체인 선거관리위원회가 선거사무의 관리집행에 관한 규정에 위반한 경우와 후보자 등 제3자에 의한 선거과정상의 위법행위에 대하여 적절한 시정조치를 취함이 없이 묵인ㆍ방치하는 등 그 책임으로 돌릴 만한 선거사무의 관리집행상 하자가 있는 경우를 말하지만, 그 밖에도 후보자 등 제3자에 의한 선거과정상의 위법행위로 인하여 선거인들이 자유로운 판단에 의하여 투표를 할 수 없게 됨으로써 선거의 기본이념인 선거의 자유와 공정이 현저히 저해되었다고 인정되는 경우를 포함한다. ‘선거의 결과에 영향을 미쳤다고 인정하는 때’는 선거에 관한 규정의 위반이 없었더라면 선거의 결과, 즉 후보자의 당락에 관하여 현실로 있었던 것과 다른 결과가 발생하였을지도 모른다고 인정되는 때를 말한다(대법원 2005. 6. 9. 선고 2004수54 판결 등 참조).
 
나.  선거소송에서 증명책임의 소재
공직선거법 제222조에 규정된 선거소송은 선거의 적법성을 실현하기 위한 소송으로, 그 결과에 따라 선거를 통해 구성된 국가기관의 지위에 영향을 미칠 수 있다는 점에서 선거무효사유의 심리와 판단은 신중히 이루어져야 한다. 선거무효사유는 선거라는 일련의 과정에서 선거에 관한 규정을 위반한 사실이 있고, 그로써 선거의 결과에 영향을 미쳤다고 인정될 때에 한하여 인정되는데, 공직선거법 관련 법령이 선거인명부의 작성, 투표에서부터 개표 및 그 결과의 공표 과정에 이르기까지 모든 과정에서 투표참관인 또는 개표참관인 등의 참여를 보장하는 등 선거 전반에 걸친 선거관리위원회의 선거관리 과정이 후보자를 추천한 정당을 비롯한 외부에 공개된다. 이와 같은 선거소송의 성격과 그 결과의 중대성, 공직선거법에 규정된 선거관리 체계 및 절차 등에 비추어 보면, 선거의 결과에 이의를 제기하여 법원에 소송을 제기하는 사람은 선거에 관한 규정에 위반된 사실에 관하여 그 위반의 주체, 시기, 방법 등을 구체적으로 주장ㆍ증명하거나 적어도 선거에 관한 규정에 위반된 사실의 존재를 합리적이고 명백하게 추단할 수 있는 사정이 존재한다는 점을 구체적인 주장과 증거를 통하여 증명할 것이 요구된다. 이와 달리 선거 관련 규정에 위반되었다는 사실과 구체적ㆍ직접적으로 어떠한 관련이 있다는 것인지 알기 어려운 단편적ㆍ개별적인 사정과 이에 근거한 의혹만을 들어 선거소송을 제기하여 그 효력을 다투는 것으로 선거무효사유의 증명책임을 다하였다고 볼 수는 없다(대법원 2022. 7. 28. 선고 2020수30 판결 등 참조).
 
3.  투표함 개함과정 등에서의 절차 위반 주장에 대하여 
가.  원고의 주장
원고는, 피고가 투표함의 개함 및 개표 과정에서 관외사전투표함 7개 중 제1번부터 제3번까지 3개(이하 ‘이 사건 관외사전투표함’이라 한다)를 정상적인 개표 장소가 아닌 별도의 장소로 무단 이동시킨 후 원고 측 개표참관인들의 정당한 참관 없이 임의로 개함ㆍ개표하는 등 원고 측 개표참관인들의 참관을 배제하였기 때문에, 공직선거법 제177조 제1항, 제181조 제6항을 위반하여 이 사건 선거 결과에 영향을 미친 위법이 있다고 주장한다.
 
나.  관련 법리
공직선거법 제177조 제1항 본문은 "투표함을 개함하는 때에는 구ㆍ시ㆍ군선거관리위원회위원장은 개표참관인의 참관하에 투표함의 봉쇄와 봉인을 검사한 후 이를 열어야 한다."라고 규정하고 있고, 같은 법 제181조 제1항은 "구ㆍ시ㆍ군선거관리위원회는 개표참관인으로 하여금 개표소 안에서 개표상황을 참관하게 하여야 한다."라고 규정하고 있으며, 같은 조 제6항은 "개표참관인은 투표구에서 송부된 투표함의 인계ㆍ인수절차를 참관하고 투표함의 봉쇄ㆍ봉인을 검사하며 그 관리상황을 참관할 수 있다."라고 규정하고 있다.
이러한 규정의 입법 취지는, 투표함의 안전 및 개표 과정에서 공정과 신뢰성을 확보하고 부정행위를 방지하기 위하여 개표참관인들에게 투표함 개함 및 개표 과정에 참여할 수 있는 권한을 부여하려는 데 있으므로, 구ㆍ시ㆍ군선거관리위원회위원장은 개표참관인들에게 개함 및 개표 과정에 참여할 수 있는 기회를 제공하여야 하고, 개표참관인들이 그 개함 및 개표 과정에 참여할 권한의 행사를 방해하여서는 아니 된다.
 
다.  인정 사실
을 제4 내지 11호증(가지번호 생략, 이하 같다)의 각 기재, 이 법원의 CCTV 녹화 영상에 대한 검증결과 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
1) 이 사건 선거의 개표장소인 인천 동구 (이하 생략) 소재 ○○체육관(이하 ‘이 사건 개표소’라 한다)에서 개표참관인들이 당일투표함, 관내사전투표함의 개표 과정을 자유롭게 참관하던 중인 2024. 4. 10. 19:40경 이 사건 관외사전투표함을 포함한 관외사전투표함이 이 사건 개표소에 모두 적치되었고, 이후 개표참관인들 일부가 우편개함부로 이동해서 관외사전투표함의 개함 절차를 참관하였다.
2) 위와 같은 개함 절차 당시 위 투표함의 봉쇄ㆍ봉인ㆍ인계ㆍ개함 등에 대해서 어떠한 이의 제기가 없었다.
3) 원고 측은 이 사건 관외사전투표함에 대한 개함 및 개표 절차가 끝난 후 피고 측에게 이 사건 관외사전투표함의 개표를 참관하지 못하였다고 주장하며 재개표를 요구하였다. 이에 따라 피고는 다른 투표함의 개표 절차를 마친 후 이 사건 관외사전투표함에 대하여 원고 측 개표참관인들의 참관하에 다시 개표하여 확인하는 과정을 거쳤고, 그 결과에 이상이 없음을 확인한 원고 측은 개표 현장에서 개표 결과에 승복하겠다는 의사를 밝혔다.
 
라.  판단
1) 이 법원의 CCTV 녹화 영상에 대한 검증결과만으로는 피고가 이 사건 관외사전투표함을 정상적인 개표 장소가 아닌 별도의 장소로 무단 이동시켜 개함하거나 개표하였음을 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.
오히려, 앞서 인정한 사실에 원고도 그 시기를 달리할 뿐 이 사건 관외사전투표함에 대한 개함 안내방송이 있었다는 사실 자체는 인정하고 있는 점 등을 보태어 보면, 피고가 원고 측 개표참관인들을 비롯한 개표참관인들에게 이 사건 관외사전투표함을 포함한 관외사전투표함의 개함 개시에 관한 안내를 하여 개함 및 개표 과정에 참여할 수 있는 기회를 제공하였다고 추단할 수 있다. 상황이 이러하다면 원고 측 개표참관인들이 다른 투표함의 개함 등을 참관하는 등의 이유로 이 사건 관외사전투표함의 개함 또는 개표 과정을 지켜보지 못하였다고 하더라도, 그러한 사실만으로는 피고가 원고 측 개표참관인들이 개함 및 개표 과정에 참여할 권한의 행사를 방해하였다거나 이 사건 선거사무의 관리집행에 공직선거법 제177조 제1항, 제181조 제6항을 위반한 잘못이 있다고 할 수 없다.
2) 나아가 원고 측의 요구에 따른 재개표 경과 등에 비추어 보면, 설령 이 사건 관외사전투표함의 개표 및 개함 과정에서 피고의 선거관리에 미흡한 점이 있었다고 하더라도, 그러한 사정만으로 이 사건 선거의 결과에 영향을 미쳤다고 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.
3) 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.
 
4.  선거구별 개표 구획을 벗어난 개표절차의 위법 주장에 대하여 
가.  원고의 주장
원고는, 피고가 이 사건 선거와 관련하여 이 사건 개표소 중 ‘숭의1ㆍ3, 2’에 할당된 개표 구획에서 인천 동구미추홀구 갑 선거구의 주안동 투표함을 개함하여 다른 선거구의 투표지와 혼입될 가능성이 발생하였으므로, 공직선거법 제178조 제1항을 위반하여 이 사건 선거 결과에 영향을 미친 위법이 있다고 주장한다.
 
나.  판단
공직선거법 제178조 제1항은 "개표는 투표구별로 구분하여 투표수를 계산한다."라고 규정하고 있을 뿐이고, 여기서 ‘투표구’란 투표 관리를 위하여 편의에 따라 구분한 구역을 의미한다. 위 규정의 입법 취지는, 수많은 투표지를 개표하는 과정에서 혼선을 방지하고 투표지 관리와 투표수 계산의 정확성, 편의성과 신속성을 확보하기 위한 것이다. 따라서 개표의 편의를 위해 개표 현장 내에 투표구별로 할당된 구획에서 임의로 다른 선거구의 투표함을 개함한 행위만으로는 위 규정을 위반한 것이라고 단정하기 어렵다.
을 제5 내지 11호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 선거 개표 당시 피고 측이 신속한 개표를 위해서 투표구별로 각각의 투표함에 대한 개함 및 개표를 끝내고, 비어있는 구획에서 다른 선거구 또는 투표구의 투표함들을 개함하여 투표수를 계산한 사실을 인정할 수 있을 뿐이고, 원고가 제출한 증거만으로는 다른 선거구의 투표지와 이 사건 선거구의 투표지를 구분하지 않고 혼입하여 개함하거나 개표하였음을 인정하기 부족하며, 달리 이를 인정할 증거가 없다.
따라서 이 사건 선거사무의 관리집행에 공직선거법 제178조 제1항을 위반한 잘못이 있다고 할 수 없으므로, 원고의 위 주장도 이유 없다.
 
5.  개표결과 공표절차의 위법 주장에 대하여 
가.  원고의 주장
원고는, 피고가 법령의 근거도 없는 개표집계상황표만 게시하였을 뿐 개표상황표에 따른 개표 결과의 공표를 하지 않았고, 개표상황표와 개표집계상황표를 부적절하게 혼용하여 사용하였기 때문에, 공직선거법 제178조 제3항을 위반하여 이 사건 선거 결과에 영향을 미친 위법이 있다고 주장한다.
 
나.  판단
1) 공직선거법 제178조 제3항 본문은 "후보자별 득표수(비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거에 있어서는 정당별 득표수를 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 공표는 구ㆍ시ㆍ군선거관리위원회위원장이 투표구별로 집계ㆍ작성된 개표상황표에 의하여 투표구 단위로 하되, 출석한 구ㆍ시ㆍ군선거관리위원회위원 전원은 공표 전에 득표수를 검열하고 개표상황표에 서명하거나 날인하여야 한다."라고 규정하고 있다. 이러한 규정의 입법 취지는 개표 전체 과정과 개표 결과인 후보자별 득표수의 공표 과정에서 정확성, 공정성, 투명성 및 신뢰성을 확보하고 개표참관인, 후보자, 취재기자 등에게 그 결과를 알리기 위한 것이다. 따라서 구ㆍ시ㆍ군선거관리위원회위원 전원의 서명 또는 날인이 있는 개표상황표 대신 개표집계상황표만 게시하였다면 선거사무 관리집행의 잘못에 해당한다.
2) 그러나 을 제12, 13호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, 개표집계상황표는 구ㆍ시ㆍ군선거관리위원회위원장이 선거관리위원회위원 전원의 검열까지 끝난 최종 개표 결과가 기재된 개표상황표에 따라 공표한 내역을 그대로 개표보고시스템에 전산입력한 후 출력한 ‘개표결과의 보고자료’일 뿐인 점, 피고가 게시한 개표집계상황표에 기재된 후보자별 득표수와 이 사건 선거의 결과 또는 개표상황표에 따른 후보자별 득표수 사이에 차이가 있음을 인정할 자료를 찾기 어려운 점 등에 비추어 보면, 피고가 개표상황표에 의한 공표 대신 개표집계상황표만 게시하여 선거사무 관리집행에 관한 규정을 위반하였더라도 이 사건 선거의 결과에 영향을 미쳤다고 보기는 어렵다.
따라서 원고의 위 주장 또한 이유 없다.
 
6.  개표상황표 관련 위법 주장에 대하여 
가.  원고의 주장
원고는 다음과 같은 피고의 선거사무 관리집행의 잘못으로 인해 이 사건 선거의 결과에 영향을 미친 위법이 있다고 주장한다.
1) 일부 개표상황표에 피고나 인천광역시 미추홀구 선거관리위원회 위원(이하 ‘이 사건 위원’이라 한다)의 서명 또는 날인이 누락되었거나 심사집계부 책임사무원 성명란에 서명이 누락되었고, 투표지분류기의 재분류를 통해 투표수를 계산하였음에도 그러한 사실의 기재가 누락되었다(이하 ‘제1주장’이라 한다).
2) 일부 개표상황표에 선거인 수, 투표용지 교부 수와 투표수가 다르게 기재되었다(이하 ‘제2주장’이라 한다).
3) 투표수 집계가 잘못 기재된 개표상황표가 발견되거나 실제보다 86표 많게 득표한 것으로 잘못 기재된 부분이 뒤늦게 발견되어 사후 수정되었다(이하 ‘제3주장’이라 한다).
 
나.  판단
1) 제1주장에 관한 판단
갑 제4호증의 기재만으로는 피고나 이 사건 위원의 서명 또는 날인이 누락된 개표상황표가 있었다는 사실을 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.
오히려 갑 제4, 10, 11호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 개표상황표 기재 투표수, 후보자별 득표수, 무효표 등의 내용, 이 사건 위원 전원이 후보자별 득표수 공표 전에 득표수를 검열하고 개표상황표에 날인한 점 등에 비추어 보면, 원고가 주장하는 책임사무원의 서명 누락이나 재분류 사실의 기재 누락과 같은 사정만으로는 피고가 선거사무의 관리집행에 관한 규정을 위반하였다고 보기 어려울 뿐 아니라 이 사건 선거 결과에 영향을 미쳤다고 인정하기도 어렵다.
따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.
2) 제2주장에 관한 판단
갑 제4호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 일부 개표상황표에 선거인 수와 선거권자에게 발급ㆍ교부된 투표용지 수보다 투표수가 적게 기재된 사실은 인정된다.
그러나 위와 같이 선거인 수, 선거권자에게 발급ㆍ교부된 투표용지 수보다 투표수가 적은 현상은 선거인 중 실제 투표에 참여한 사람의 일부가 투표지를 투표함에 넣지 않는 경우에 발생 가능하다. 나아가 이 사건 선거의 개표상황표에 기재된 투표수가 실제 원고와 소외인 후보의 각 득표 및 무효표를 합산한 결과와 다르다고 인정할 자료도 찾을 수 없는 이상, 원고가 주장하는 사정만으로 피고가 선거사무 관리집행에 관한 규정을 위반하였다고 보기 어려울 뿐 아니라 이 사건 선거 결과에 영향을 미쳤다고 인정하기도 어려우므로, 원고의 위 주장 역시 이유 없다.
3) 제3주장에 관한 판단
원고의 제3주장을 인정할 아무런 증거가 없으므로, 원고의 위 주장 또한 이유 없다.
 
7.  투표관리관의 날인이 누락된 투표지 관련 주장에 대하여 
가.  원고의 주장
원고는, 투표관리관의 도장 날인이 누락된 투표지가 대량 발견되었기 때문에, 피고의 선거사무 관리집행의 잘못으로 인하여 이 사건 선거 결과에 영향을 미친 위법이 있다고 주장한다.
 
나.  판단
원고가 제출한 증거만으로는 투표관리관의 도장 날인이 누락된 투표지가 대량 발견되었다고 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거를 찾을 수 없다. 나아가 설령 투표관리관의 도장 날인이 누락된 투표지가 일부 있다고 하더라도, 이 사건 선거 과정에서 위조투표지가 투입되었다거나 투표용지 교부 매수와 투표수 또는 투표록에 별다른 차이가 있다고 볼 자료도 없는 점 등에 비추어, 투표관리관이 선거인에게 정당하게 교부한 투표용지로 볼 수 있으므로, 다른 무효사유가 없는 한 선거인의 의사를 존중하여 정규의 투표용지로 보아 유효로 처리하여야 한다.
따라서 원고의 주장과 같은 선거무효사유의 존재가 증명되었다고 보기 어렵고, 나아가 이 사건 선거 결과에 영향을 미쳤다고 인정하기도 어려우므로, 원고의 위 주장도 이유 없다.
 
8.  결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하고, 소송비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.