【판결요지】

장애인자립생활센터가 사회복지법인이나 사회복지시설을 설치·운영하는 단체에 해당하지 않아 구 지방세특례제한법상 주민세 종업원분 면제 대상이 아니며, 과세관청의 단순 과세누락을 비과세 관행으로 볼 수 없고, 2023년 법 개정으로 활동지원기관이 면제 대상에 추가된 것은 위헌적 요소 해소가 아닌 정책변경에 해당하므로 소급적용되지 않음

【전문】

【주문】

상고를 기각한다.
상고비용은 원고가 부담한다.

【이유】

「상고심절차에 관한 특례법」은 대법원이 법률심으로서의 기능을 효율적으로 수행하고 법률관계를 신속하게 확정하도록 제4조 제1항 각 호에서 원심판결에 중대한 법령위반에 관한 사항이 있는 경우 등으로 심리 사유를 한정하고, 상고이유에 관한 주장이 각 호의 어느 하나의 사유를 포함하지 아니하거나 위 사유를 포함하는 경우에도 같은 조 제3항 각 호에 해당할 때에는 판결로 상고를 기각한다고 규정한다.

이 사건 기록과 원심판결 및 상고이유를 모두 살펴보았으나 상고인의 상고이유에 관한 주장은 「상고심절차에 관한 특례법」 제4조 제1항 각 호에서 정한 사유를 포함하지 아니하거나 같은 조 제3항 제2호에서 정한 원심판결에 영향을 미치지 아니하는 때에 해당한다.

그러므로 「상고심절차에 관한 특례법」 제5조에 따라 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

【전문】

【주문】

 
1.  원고의 항소를 기각한다.
 
2.  항소비용은 원고가 부담한다.

【이유】

 
1.  제1심판결의 인용

원고가 이 법원에서 주장하는 사유, 즉 ① 원고는 ‘사회복지법인’ 또는 ‘사회복지시설의 설치·운영 단체’와 본질적으로 같은 사회적 역할을 수행하고 있음에도, 법인격이 없고 사회복지시설을 설치·운영하지 않는다는 이유만으로 이들 기관과 달리 과세관청으로부터 주민세 종업원분을 부과 받는 것은 조세평등원칙과 신뢰보호원칙에 위반된다는 주장, ② 전국의 장애인자립생활센터 중에서 상당수의 기관들이 지방세특례제한법에 따라 주민세 종업원분을 면제받고 있는데, 원고에 대하여 이를 부과하는 이 사건 처분은 조세평등원칙 및 비과세 관행에 어긋난다는 주장 등은 제1심에서의 주장과 크게 다르지 않다. 제1심에 제출된 증거에다가 이 법원에서 추가로 제출된 증거(과세정보제출명령 결과 포함)를 이 법원에서의 변론 내용과 함께 다시 살펴보더라도 제1심의 사실인정과 판단은 정당한 것으로 인정된다.

이 법원의 판결이유는 아래 2.항과 같이 추가하는 부분 이외에는 제1심판결의 이유와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 약어와 별지를 포함하여 그대로 인용한다.

 
2.  추가하는 부분

○ 제1심판결 제6면 제1행의 “단체” 다음에 “(이하 ‘사회복지단체’라 한다)”를 추가한다.

○ 제1심판결 제6면 제2행과 제3행 사이에 아래 『 』부분을 추가한다.

『사회복지사업법상 사회복지법인은 사회복지사의 채용 및 교육(제13조), 정관변경의 시·도지사 인가(제17조), 임원의 겸직 금지(제21조), 기본재산관리(제23조), 재산취득보고(제24조) 등의 의무를 부담하고, 사회복지단체는 보험가입(제34조의3), 정기·수시 안전점검 실시(제34조의4), 시설장 및 종사자 자격(제35조, 제35조의2), 운영위원회 설치(제36조), 수용인원 제한(제41조) 등에 관한 의무를 부담한다. 또한, 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장(이하 ‘보건복지부장관등’이라 한다)은 사회복지법인과 사회복지단체의 업무에 대하여 지도·감독을 하고, 필요한 경우 그 업무에 관하여 보고하도록 하거나 관계서류의 제출을 명하며 현장조사를 실시할 수 있을 뿐만 아니라, 회계감사를 실시한 후 그 결과를 공표할 수 있다(제51조). 나아가 사회복지법인과 사회복지단체가 위 각 의무를 이행하지 않거나 관련 규정을 위반한 경우에는 보건복지부장관등이 시설의 개선, 사업의 정지, 시설장 교체, 시설의 폐쇄를 명할 수 있다(제40조). 일부 위반행위에 대하여는 그 유형 및 정도에 따라 징역이나 벌금에 처할 수 있으며, 그 법인의 대표자나 사용인 등도 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우를 제외하고는 벌금형을 부과 받는다(제54조 내지 제56조).

한편, 원고와 같은 장애인활동지원기관에 관한 「장애인활동 지원에 관한 법률(이하 ‘장애인활동법’이라 한다)」은 장애인에게 제공하는 활동지원급여 등에 관한 사항을 규정하여 장애인의 자립생활을 지원하고 그 가족의 부담을 줄임으로써 장애인의 삶의 질을 높이는 것을 목적으로 한다(제1조). 장애인활동법은 활동지원급여의 인정 및 제공에 관한 규율이 핵심이며(제5조 내지 제19조의2), 활동지원기관이 부담하는 의무 및 이에 관한 감독이나 벌칙도 ‘수급자에 대한 활동지원급여의 제공’에 관한 사항이 주된 내용을 이루고 있다(제22조 내지 제25조, 제47조 내지 제49조). 원고가 이 사건 처분 당시, 사회복지법인이나 사회복지단체에 준하는 의무를 부담하고 있었다거나 국가나 지방자치단체의 감독을 받고 있었음을 추단할 만한 신빙성 있는 자료는 제출되지 않았다.』

○ 제1심판결 제7면 제11행과 제12행 사이에 아래 『 』부분을 추가한다.

『신의성실의 원칙이나 소급과세금지의 원칙은 과세관청의 과거의 언동에 반하여 소급하여 처분을 하는 것을 금지할 뿐이고 과세관청이 과거의 언동을 시정하여 장래에 향하여 처분하는 것은 적법하다 할 것이므로, 과세관청이 과거의 견해표명을 시정하여 처분한 것을 두고 신의성실의 원칙이나 소급과세금지의 원칙에 위반된 처분이라 할 수 없다. 그리고 신의성실의 원칙이나 소급과세금지의 원칙을 적용하기 위하여는 납세자가 그 견해표명을 신뢰하고 그에 따라 세무상의 행위를 하는 것이 필요하다(대법원 1993. 2. 12. 선고 92누5478 판결 참조).』

 
3.  결론

그렇다면 제1심판결은 정당하므로 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

【전문】

【주문】

 
1.  원고의 청구를 기각한다.
 
2.  소송비용은 원고가 부담한다.

【이유】

 
1.  처분의 경위

가. 원고는 2010. 2. 10. 장애인 지역사회 자립생활환경조사 및 권익옹호 사업 등을 주요사업으로 하여 비영리민간단체지원법 제4조에 의하여 서울특별시장에게 비영리민간단체등록을 하였고, 피고는 원고를 2011. 10. 5. 중증장애인의 자립생활환경 구축 및 생활지원 서비스 제공 등의 사회복지사업을 운영하는 장애인활동지원기관으로 지정하였다.

나. 피고는 2021. 5. 10. 원고가 구 지방세특례제한법(2023. 3. 14. 법률 제19232호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제22조 제3항, 구 지방세특례제한법 시행령(2023. 3. 14. 대통령령 제33324호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제10조 제1항의 주민세 종업원분 면제 대상인 사회복지법인등에 해당하지 않는다고 보아 2016년 1월분부터 2019년 12월분까지 주민세 종업원분 48건 합계 96,838,400원(가산세 포함), 2020년 1월분부터 2021년 1월분까지 주민세 종업원분 13건 합계 37,011,320원(가산세 포함)의 부과처분을 하였다.

다. 원고와 유사한 단체인 관악장애인자립생활센터가 서울특별시장에게 청구한 과세전적부심사 결정(2021-76호)에 따라 피고는 2021. 9. 11. 원고에 대한 위 부과처분 중 2016년 1월분부터 2019년 12월분까지 주민세 종업원분 48건 합계 96,838,400원에 대한 부과처분을 직권으로 취소하였다(이하 직권 취소 이후에 남아 있는 2020년 1월분부터 2021년 1월분까지 주민세 종업원분 13건 합계 37,011,320원의 부과처분을 ‘이 사건 처분’이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제1, 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

 
2.  이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고 주장의 요지

1) 구 지방세특례제한법 제22조 제3항, 구 지방세특례제한법 시행령 제10조 제1항에 의한 주민세를 감면하는 대상인 ‘사회복지법인등’은 사회복지법인, 사회복지시설을 운영하는 단체 등만 규정하고 있어 법인 등록만 하지 않고 동일한 업무를 수행하는 원고에 대한 이 사건 처분은 단지 법인격 유무에 따른 것으로 합리적 이유가 없어 조세평등원칙이나 실질과세원칙에 반하여 위법하다.

2) 이 사건 처분 이전에는 원고에 대하여 주민세를 감면하였고, 원고와 같은 장애인자립지원생활센터 사이에서도 주민세를 부과받지 않은 센터가 있으므로 원고와 같은 특정 비법인사단에 주민세를 부과하는 것으로 비과세 관행에 반하거나 신뢰보호 원칙에 반하여 위법하다.

3) 이 사건 처분의 근거가 된 구 지방세특례제한법 제22조 제1항은 그 이전과 이후의 법률과 달리 시행령에 지방세 면제 대상을 백지위임하여 포괄위임금지 원칙에 반한다.

4) 이 사건 처분 이후 지방세법특례제한법은 2023. 3. 14. 개정되어 장애인활동 지원에 관한 법률에 따른 활동지원기관을 설치ㆍ운영하는 원고에게 주민세 종업원분을 면제하였는데, 이는 반성적 고려에 의한 개정이므로 소급적용하도록 하는 규정이 없더라도 조세평등주의 등을 고려하여 소급적용되어야 한다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 조세평등원칙이나 실질과세원칙 위반 여부

1) 구 지방세특례제한법 제22조 제1항은 사회복지사업법 제2조 제1호에 따른 사회복지사업을 목적으로 하는 법인 또는 단체로서 지원대상 및 공익성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 법인 또는 단체(이하 “사회복지법인등”이라 한다)를 감면 대상으로 규정하였고, 제22조 제3항은 “사회복지법인등”에 대한 주민세 재산분 및 종업원분을 2022년 12월 31일까지 면제한다고 규정하였으며, 이에 따라 구 지방세특례제한법 시행령 제10조 제1항은 법 제22조 제1항 각 호 외의 부분 본문에서 "대통령령으로 정하는 법인 또는 단체"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 법인 또는 단체를 말한다고 하며, 사회복지사업법 제2조 제3호에 따른 사회복지법인(제1호), 사회복지사업법 제2조 제4호에 따른 사회복지시설로서 노인복지법 제32조 제1항 제1호에 따른 양로시설(입소자의 입소 및 이용에 대한 비용이 없거나 입소 및 이용에 대한 비용을 국가 또는 지방자치단체가 전액 부담하는 시설로 한정한다), 아동복지법 제52조 제1항 제1호에 따른 아동양육시설, 한부모가족지원법 제19조 제1항 제1호부터 제3호까지의 규정에 따른 모자가족복지시설ㆍ부자가족복지시설ㆍ미혼모자가족복지시설 또는 한센병요양시설을 직접 설치ㆍ운영하는 법인 또는 단체(이 경우 법인은 민법 제32조에 따라 설립된 비영리법인으로 한정하고, 단체는 법인이 아닌 사단, 재단, 그 밖의 단체로서 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 단체로 한정, 제2호), 사단법인 한국한센복지협회(제3호)를 규정하고 있으며, 제10조 제1항 제2호 각 목에서는 단체의 조직과 운영에 관한 규정을 가지고 대표자나 관리인을 선임하고 있을 것, 단체의 계산과 명의로 수익과 재산을 독립적으로 소유ㆍ관리하고 있을 것, 단체의 수익을 그 구성원에게 분배하지 아니할 것과 같은 요건을 규정하고 있다.

2) 조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합한다(대법원 2003. 1. 24. 선고 2002두9537 판결 등 참조).

조세평등주의는 헌법 제11조 제1항이 규정하는 평등의 원칙이 조세법 영역에서 구현된 것으로 조세의 부과와 징수는 납세자의 담세능력에 상응하여 공정하고 평등하게 이루어져야 하고 합리적 이유 없이 특정 납세의무자를 불리하게 차별하거나 우대하는 것은 허용되지 아니한다는 원칙이다(헌법재판소 1996. 8. 29. 선고 95헌바41 결정 참조). 그러나 담세능력에 따른 과세의 원칙이라 하여 예외 없이 절대적으로 관철되어야 하는 것은 아니고, 합리적 이유가 있는 경우라면 납세자 간의 차별 취급도 예외적으로 허용된다고 할 것인데, 이는 세법의 내용을 어떻게 정할 것인가에 관하여 입법자에게 광범위한 형성의 자유가 인정되고 더욱이 오늘날 조세입법자는 조세의 부과를 통하여 재정수입의 확보라는 목적 이외에도 국민경제적, 사회정책적 목적달성을 위하여 여러 가지 관점을 고려할 수 있기 때문이다(헌법재판소 1999. 11. 25. 선고 98헌마55 결정 참조).

3) 원고가 구 지방세특례제한법 시행령 제10조 제1항에서 정한 주민세 감면 대상인 사회복지법인, 양로시설ㆍ아동양육시설ㆍ모자가족복지시설ㆍ부자가족복지시설ㆍ미혼모자가족복지시설 또는 한센병요양시설을 직접 설치ㆍ운영하는 법인 또는 단체에 해당하지 아니하는 사실은 다툼이 없다.

사회복지사업법에 따른 사회복지법인은 시설 여부와 무관하게 주민세 면제대상에 포함되고, 원고와 같이 사회복지사업법 제2조 제1호 어목의 ‘장애인활동 지원에 관한 법률’에 의하여 사회복지사업을 하는 비법인사단으로 양로시설 등에 해당하는 사회복지시설을 직접 설치ㆍ운영하지 아니하는 단체는 주민세 면제대상에 해당하지 않게 되나, 이는 사회복지사업을 목적으로 하는 단체의 범위를 명확히 하여 법정 안정성을 확보하거나 비과세 대상이 지나치게 확대됨으로써 무분별한 면세 혜택에 따른 세원감축 및 일반납세자와의 조세공평을 위한 것으로 입법자의 의사가 지방재정 확충이라는 정당한 목적에서 비롯된 것으로 수단과의 합리적 비례관계가 인정되고, 원고와 같은 장애인활동 지원에 관한 법률에 따른 활동지원기관은 원칙적으로 사회복지사업법에 따른 사회복지시설로 분류되지 않아 시설장 상근, 이용자 보호를 위한 책임보험 가입 등 사회복지시설의 의무ㆍ요건이 적용되지 않는 등 차이가 있는 점 등을 고려하면, 원고의 주장만으로 이 사건 처분이 조세평등주의 또는 실질과세원칙에 위배된다고 보기 어렵다.

라. 비과세 관행 또는 신뢰보호원칙 위반 여부

1) 국세기본법 제18조 제3항에서 말하는 비과세관행이 성립하려면, 상당한 기간에 걸쳐 과세를 하지 아니한 객관적 사실이 존재할 뿐만 아니라, 과세관청 자신이 그 사항에 관하여 과세할 수 있음을 알면서도 어떤 특별한 사정 때문에 과세하지 않는다는 의사가 있어야 하며, 위와 같은 공적 견해나 의사는 명시적 또는 묵시적으로 표시되어야 하지만 묵시적 표시가 있다고 하기 위하여는 단순한 과세누락과는 달리 과세관청이 상당기간의 불과세 상태에 대하여 과세하지 않겠다는 의사표시를 한 것으로 볼 수 있는 사정이 있어야 한다(대법원 2000. 1. 21. 선고 97누11065 판결 등 참조).

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2002. 11. 8. 선고 2001두1512 판결 등 참조).

2) 앞서 본 바와 같이 원고와 같은 장애인활동 지원에 관한 법률에 따른 활동지원기관은 구 조세특례제한법에 따른 주민세 종업원분 면제대상이 아니고, 해석의 오류로 일부 납세의무자가 신고납부 의무를 이행하지 않은 것이며, 과세관청이 해당 사실을 발견하지 못한 단순 과세누락 사례로 보일 뿐, 과세관청이 납세의무자에게 주민세 종업원분을 과세하지 않겠다는 의사표시를 한 것이 아니므로 비과세 관행이 성립되었다고 할 수 없다.

또한 피고가 원고에게 주민세 종업원분이 과세되지 않는다는 공적인 의사표시를 한 바도 없을 뿐만 아니라, 원고가 피고의 공적 견해 표명을 신뢰하여 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였다고 볼 수 없어 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙을 위반하였다고 할 수 없다.

마. 포괄위임금지 원칙 위반 여부

1) 헌법 제38조, 제59조의 조세법률주의는 납세의무자, 과세물건, 과세표준, 과세기간 등의 과세요건을 국민의 대표기관인 국회가 제정한 법률로 규정하도록 하여 국민의 재산권을 보장하고, 과세요건을 명확하게 규정하여 과세관청의 자의적인 해석과 집행을 배제함으로써 국민생활의 법적 안정성과 예측가능성을 보장함에 있는 것으로 그 핵심적인 내용은 과세요건 법정주의와 과세요건 명확주의이다(헌법재판소 2002. 1. 31. 선고 2001헌바13 결정 참조).

조세법률주의를 지나치게 철저하게 시행한다면 복잡다양하고도 끊임없이 변천하는 경제상황에 대처하여 적확하게 과세대상을 포착하고 적정하게 과세표준을 산출하기 어려워 담세력에 응한 공평과세의 목적을 달성할 수 없게 된다. 따라서 조세법률주의를 견지하면서도 조세평등주의와의 조화를 위하여 경제현실에 응하여 공정한 과세를 할 수 있게 하고 탈법적인 조세회피행위에 대처하기 위해서는, 납세의무의 중요한 사항 내지 본질적인 내용에 관련된 것이라 하더라도 그 중 경제현실의 변화나 전문적 기술의 발달 등에 즉응하여야 하는 세부적인 사항에 관하여는 국회제정의 형식적 법률보다 더 탄력성이 있는 행정입법에 이를 위임할 필요가 있다. 하지만 법률의 위임은 반드시 구체적이고 개별적으로 한정된 사항에 대하여 행해져야 한다. 그렇지 아니하고 일반적이고 포괄적인 위임을 한다면 이는 사실상 입법권을 백지위임하는 것이나 다름없어 의회입법의 원칙이나 법치주의를 부인하는 것이 되고, 행정권의 부당한 자의와 기본권행사에 대한 무제한적 침해를 초래할 위험이 있기 때문이다. 헌법 제75조는 “대통령은 법률에서 구체적인 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”라고 규정하여 위임입법의 근거와 아울러 그 범위와 한계를 제시하고 있는데, 이에 바탕을 둔 포괄위임입법금지원칙은 법률에 이미 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 하위법규에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다(헌법재판소 2015. 2. 26. 선고 2012헌바355 전원재판부 결정 참조).

그러나 고도로 복잡다양하고 급속히 변화하는 행정환경 하에 있는 현대국가로서는 필연적으로 상황의 변화에 따라 다양한 방식으로 행정수요에 적절히 대처할 필요성이 요구되는 점에 비추어 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성·명확성의 요건이 완화되어야 할 것이다. 또한 그 예측가능성의 유무는 당해 특정 조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상 법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다(헌법재판소 2003. 12. 18. 선고 2001헌마543 결정, 헌법재판소 2004. 7. 15. 선고 2003헌가2 결정 등 참조).

2) 아래와 같은 사정을 위 법리에 비추어 보면, 구 지방세특례제한법 제22조 제1항이 포괄위임금지의 원칙을 위반한 것으로서 위헌이라고 볼 수 없다. 따라서 이 부분 원고의 주장 역시 이유 없다.

① 주민세의 과세대상 및 그 범위, 산출방법 등의 영역은 조세부담의 형평성과 함께 수시로 변동하는 경제상황, 지역에 따라 다른 지방재정 상황 등 복잡다기한 사회·경제적 현상에 시의적절히 대응하여 결정하여야 하는 사항으로서 기술적이고 실무적·정책적인 판단을 필요로 하는 영역이므로, 기본적인 과세요건은 법률로 정하되 탄력성이 있는 행정입법에 위임함이 허용된다고 봄이 타당하다.

② 구 지방세특례제한법(2020. 1. 15. 법률 제16865호로 개정되기 전의 것) 제22조 제1항에서는 주민세가 면제되는 사회복지법인등을 ‘사회복지사업법에 따라 설립된 사회복지법인과 양로원, 보육원, 모자원, 한센병자 치료보호시설 등 대통령령으로 정하는 사회복지사업을 목적으로 하는 단체 및 한국한센복지협회로 규정하고, 현행 지방세특례제한법 제22조 제5항에서는 주민세가 면제되는 사회복지법인등(장애인활동 지원에 관한 법률에 따른 활동지원기관을 설치ㆍ운영하는 법인ㆍ단체 중 대통령령으로 정하는 법인ㆍ단체를 포함한다)을 사회복지사업법에 따른 사회복지사업을 목적으로 하는 법인 또는 단체로서 사회복지사업법에 따른 사회복지법인 또는 한센인 권익ㆍ복지의 증진ㆍ개선 등을 목적으로 설립된 법인ㆍ단체로서 대통령령으로 정하는 법인ㆍ단체(제1항 제1호), 사회복지사업법에 따른 사회복지시설을 설치ㆍ운영하는 법인 또는 단체 중 대통령령으로 정하는 법인 또는 단체(제1항 제2호)로 규정하였다.

이 사건 처분에 적용되는 구 지방세특례제한법 제22조 제1항에서도 주민세가 면제되는 사회복지법인등의 목적을 ’사회복지사업법 제2조 제1호에 따른 사회복지사업을 목적으로 하는 법인 또는 단체‘로 특정하였고, ’지원대상 및 공익성 등을 고려하여‘ 대통령령으로 정하는 법인 또는 단체로 규정하여 위 법률조항 그 자체로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 충분히 예측할 수 있으므로, 위 법률조항이 포괄위임금지의 원칙에 반한다고 볼 수도 없다.

③ 이 사건 처분에 적용되는 구 지방세특례제한법 제22조 제1항의 입법과정에서 ’취약계층에 대한 보호 및 복지를 강화하기 위하여 사회복지법인등에 대한 지방세 감면을 2022. 12. 31.까지로 연장하고, 적용 대상 사회복지법인의 범위를 구체화함‘이라는 의안검토보고서에 의하더라도 사회복지법인이나 양로시설ㆍ아동양육시설ㆍ모자가족복지시설ㆍ부자가족복지시설ㆍ미혼모자가족복지시설 또는 한센병요양시설을 직접 설치ㆍ운영하는 법인 또는 단체에 해당하지 않는 원고와 같은 장애인활동 지원에 관한 법률에 따른 활동지원기관을 설치ㆍ운영하는 법인ㆍ단체를 지방세 감면 대상으로 포함하려는 입법 취지를 확인하기는 어렵다.

바. 반성적 고려에 의한 법률 개정으로 소급적용 여부

1) 법령은 일반적으로 장래 발생하는 법률관계를 규율하고자 제정되는 것이고 법령의 소급적용은 법치주의의 원리에 반하고 개인의 권리ㆍ자유에 부당한 침해를 가하며 법률생활의 안정을 위협하는 것이어서 이를 인정하지 않는 것이 원칙이다(법령불소급의 원칙). 다만 법령을 소급적용하더라도 일반 국민의 이해에 직접 관계가 없는 경우, 오히려 그 이익을 증진하는 경우, 불이익이나 고통을 제거하는 경우 등의 특별한 사정이 있는 경우에 한하여 예외적으로 법령의 소급적용이 허용될 여지가 있을 따름이다(대법원 2005. 5. 13. 선고 2004다8630 판결 등 참조).

헌법불합치결정을 매개로 하지 않았더라도, 법령이 단순한 정책변경에 따라 개정된 것이 아니라 개정 전의 구 법령에 위헌적 요소가 있어서 이를 해소하려는 반성적 고려에서 개정된 것이고 그 개정을 통하여 개정 전의 구 법령보다 행정상대방의 법적 지위를 유리하게 하는 데 그 입법 취지가 있다면, 법원은 마찬가지의 이유에서 예외적으로 위헌성이 제거된 개정 법령을 소급적용하는 것이 타당한 경우가 있다(대법원 2007. 2. 22. 선고 2004두12957 판결 참조).

이러한 예외적 사례들에서 입법자가 개정 법령을 소급적용하도록 특별한 규정을 두지 않았는데도 법원이 개정 법령을 소급적용하는 것은 ‘합헌적 법령해석’이거나 ‘입법자의 추단적 의사’를 존중하는 것인 경우에 한하여 허용될 수 있는 것으로서, 개정 전의 구 법령이 위헌적이라는 규범적 가치판단이 전제되어 있어야 한다(대법원 2021. 3. 11. 선고 2020두49850 판결 등 참조).

2) 앞서 본 바와 같이 2023. 3. 14. 개정을 통한 현행 지방세특례제한법 제22조 제5항에서 주민세 면제 대상에 원고와 같은 장애인활동 지원에 관한 법률에 따른 활동지원기관을 설치ㆍ운영하는 법인ㆍ단체 중 대통령령으로 정하는 법인ㆍ단체를 포함하는 것으로 규정되었으나 위 개정 규정에 관해서는 이를 소급적용하는 규정이 따로 마련되지 아니하였으며, 같은 조 제1항에서 취득세를 감면하는 사회복지단체등에는 원고와 같은 비법인사단으로 사회복지시설을 설치ㆍ운영하지 않는 단체는 제외하고 있는 점, 나아가 국가의 조세정책은 탄력적ㆍ합리적으로 운용할 필요성이 큰 만큼 조세에 관한 법규와 제도는 신축적으로 변할 수밖에 없다는 점을 감안하면 등을 종합하면, 2023. 3. 14. 법률 개정이 이루어졌다 하더라도 원고의 주장과 같이 구 지방세특례제한법 제23조 제1항에서 정한 지방세 감면 대상인 사회복지법인등의 범위가 앞서 본 바와 같이 평등의 원칙 등에 반하는 등 위헌적인 법률규정이라고 단정할 수는 없고, 위와 같은 법률 개정은 정책변경의 결과라고 보는 것이 타당하다.

 
3.  결 론

원고의 청구는 이유 없어 기각한다.

별지

관계 법령

■ 구 지방세특례제한법(2020. 1. 15. 법률 제16865호로 개정되기 전의 것)

제22조(사회복지법인등에 대한 감면)

① 「사회복지사업법」에 따라 설립된 사회복지법인과 양로원, 보육원, 모자원, 한센병자 치료보호시설 등 대통령령으로 정하는 사회복지사업을 목적으로 하는 단체 및 한국한센복지협회(이하 이 조에서 "사회복지법인등"이라 한다)가 해당 사업에 직접 사용하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 취득세를 2019년 12월 31일까지 면제한다.

③ 사회복지법인등이 그 사업에 직접 사용하기 위한 면허에 대해서는 등록면허세를, 사회복지법인등에 대해서는 주민세 재산분 및 종업원분을 각각 2019년 12월 31일까지 면제한다. 다만, 수익사업에 관계되는 대통령령으로 정하는 주민세 재산분 및 종업원분은 면제하지 아니한다.

■ 구 지방세특례제한법 시행령(2020. 1. 15. 대통령령 제30355호로 개정되기 전의 것)

제10조(사회복지법인등의 면제대상 사업의 범위 등)

① 법 제22조제1항 각 호 외의 부분 본문에서 "양로원, 보육원, 모자원, 한센병자 치료보호시설 등 대통령령으로 정하는 사회복지사업을 목적으로 하는 단체"란 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 법인(「법인세법」 제1조제1호 및 제3호에 따른 내국법인 및 외국법인을 말한다), 법인 아닌 사단ㆍ재단, 그 밖의 단체를 말한다.

 
1.  단체의 조직과 운영에 관한 규정(규정)을 가지고 대표자나 관리인을 선임하고 있을 것

 
2.  단체의 계산과 명의로 수익과 재산을 독립적으로 소유ㆍ관리하고 있을 것

 
3.  단체의 수익을 그 구성원에게 분배하지 아니할 것

■ 구 지방세특례제한법(2023. 3. 14. 법률 제19232호로 개정되기 전의 것)

제22조(사회복지법인등에 대한 감면)

① 「사회복지사업법」 제2조제1호에 따른 사회복지사업(이하 이 조에서 "사회복지사업"이라 한다)을 목적으로 하는 법인 또는 단체로서 지원대상 및 공익성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 법인 또는 단체(이하 이 조에서 "사회복지법인등"이라 한다)가 해당 사회복지사업에 직접 사용하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 취득세를 2022년 12월 31일까지 면제한다.

③ 사회복지법인등이 그 사회복지사업에 직접 사용하기 위한 면허에 대해서는 등록면허세를, 사회복지법인등에 대해서는 주민세 재산분 및 종업원분을 각각 2022년 12월 31일까지 면제한다. 다만, 수익사업에 관계되는 대통령령으로 정하는 주민세 재산분 및 종업원분은 면제하지 아니한다.

■ 구 지방세특례제한법 시행령(2023. 3. 14. 대통령령 제33324호로 개정되기 전의 것)

제10조(사회복지법인등의 면제대상 사업의 범위 등)

① 법 제22조제1항 각 호 외의 부분 본문에서 "대통령령으로 정하는 법인 또는 단체"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 법인 또는 단체를 말한다.

 
1.  「사회복지사업법」 제2조제3호에 따른 사회복지법인

 
2.  「사회복지사업법」 제2조제4호에 따른 사회복지시설로서 「노인복지법」 제32조제1항제1호에 따른 양로시설(입소자의 입소 및 이용에 대한 비용이 없거나 입소 및 이용에 대한 비용을 국가 또는 지방자치단체가 전액 부담하는 시설로 한정한다), 「아동복지법」 제52조제1항제1호에 따른 아동양육시설, 「한부모가족지원법」 제19조제1항제1호부터 제3호까지의 규정에 따른 모자가족복지시설ㆍ부자가족복지시설ㆍ미혼모자가족복지시설 또는 한센병요양시설을 직접 설치ㆍ운영하는 법인 또는 단체. 이 경우 법인은 「민법」 제32조에 따라 설립된 비영리법인으로 한정하고, 단체는 법인이 아닌 사단, 재단, 그 밖의 단체로서 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 단체로 한정한다.

 
가.  단체의 조직과 운영에 관한 규정(규정)을 가지고 대표자나 관리인을 선임하고 있을 것

 
나.  단체 자신의 계산과 명의로 수익과 재산을 독립적으로 소유ㆍ관리할 것

 
다.  단체의 수익을 구성원에게 분배하지 않을 것

 
3.  사단법인 한국한센복지협회

■ 지방세특례제한법

제22조(사회복지법인등에 대한 감면)

① 「사회복지사업법」에 따른 사회복지사업(이하 이 조에서 "사회복지사업"이라 한다)을 목적으로 하는 법인 또는 단체가 해당 사회복지사업에 직접 사용하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 취득세를 2025년 12월 31일까지 감면한다.

 
1.  「사회복지사업법」에 따른 사회복지법인(이하 이 조에서 "사회복지법인"이라 한다) 또는 한센인 권익ㆍ복지의 증진ㆍ개선 등을 목적으로 설립된 법인ㆍ단체로서 대통령령으로 정하는 법인ㆍ단체에 대해서는 취득세를 면제한다.

 
2.  「사회복지사업법」에 따른 사회복지시설(이하 이 조에서 "사회복지시설"이라 한다)을 설치ㆍ운영하는 법인 또는 단체 중 대통령령으로 정하는 법인 또는 단체에 대해서는 취득세의 100분의 25를 경감한다. 다만, 사회복지시설의 입소자 및 이용자가 입소 및 이용에 대한 비용을 부담하지 아니하는 사회복지시설의 경우에는 취득세를 면제한다.

③ 제1항 각 호에 해당하는 법인 또는 단체(이하 이 조에서 "사회복지법인등"이라 한다)가 과세기준일 현재 해당 사회복지사업에 직접 사용(종교단체의 경우 해당부동산의 소유자가 아닌 그 대표자 또는 종교법인이 해당 부동산을 사회복지사업의 용도로 사용하는 경우를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)하는 부동산(대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지를 포함한다)에 대해서는 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 지방세를 2025년 12월 31일까지 각각 감면한다.

⑤ 사회복지법인등이 그 사회복지사업에 직접 사용하기 위한 면허에 대해서는 등록면허세를, 사회복지법인등(「장애인활동 지원에 관한 법률」에 따른 활동지원기관을 설치ㆍ운영하는 법인ㆍ단체 중 대통령령으로 정하는 법인ㆍ단체를 포함한다)에 대해서는 주민세 사업소분(「지방세법」 제81조제1항제2호에 따라 부과되는 세액으로 한정한다. 이하 이 항에서 같다) 및 종업원분을 각각 2025년 12월 31일까지 면제한다. 다만, 수익사업에 관계되는 대통령령으로 정하는 주민세 사업소분 및 종업원분은 면제하지 아니한다.

■ 지방세특례제한법 시행령

제10조(사회복지법인등의 면제대상 사업의 범위 등)

① 법 제22조제1항제1호에서 "대통령령으로 정하는 법인ㆍ단체"란 「민법」 제32조에 따라 설립된 사단법인 한국한센복지협회를 말한다.

② 법 제22조제1항제2호에서 "대통령령으로 정하는 법인 또는 단체"란 다음 각 호의 법인 또는 단체를 말한다.

 
1.  「민법」 제32조에 따라 설립된 비영리법인

 
2.  다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 단체

 
가.  단체의 조직과 운영에 관한 일반 규정(규정)이 있을 것

 
나.  단체의 대표자나 관리인이 있을 것

 
다.  단체 자신의 명의와 계산으로 수익과 재산을 독립적으로 소유ㆍ관리하고 있을 것

 
라.  단체의 수익을 구성원에게 분배하지 않을 것

⑤ 법 제22조제5항 본문에서 "대통령령으로 정하는 법인ㆍ단체"란 제2항 각 호의 법인ㆍ단체를 말한다.