【판결요지】

도시정비법상 '체비지'는 관리처분계획상 체비지로 지정된 것만으로는 부족하고 일반분양 요건을 갖추어야 구 지방세특례제한법 제74조 제1항의 취득세 면제대상 '체비지'에 해당하며, 사업시행자가 사업구역 내 유일한 토지등소유자여서 형식적으로 청산금 정산이 불필요하더라도 종전 부동산 가액을 초과하여 취득한 재산이 있다면 그 실질에 따라 청산금 규정이 적용되어 신축공사비 등 전체를 과세표준으로 삼은 취득세 부과처분은 적법하다고 판단함

【전문】

【주문】

상고를 모두 기각한다.
상고비용은 원고들이 부담한다.

【이유】

상고이유를 판단한다.

 
1.  사안의 개요

원심판결 이유와 원심이 적법하게 채택하여 조사한 증거 등에 의하면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

 
가.  원고 ○○에스테이트 주식회사(변경 전 상호: ○○○○ 주식회사, 이하 변경 전후를 통틀어 ‘원고 ○○에스테이트’라 한다)는 서울 중구 서소문구역 제○지구 도시환경정비사업(이하 ‘서소문 제○지구 정비사업’이라 한다)의 사업시행자이고, 원고들은 서울 중구 서소문구역 제△지구 도시환경정비사업(이하 ‘서소문 제△지구 정비사업’이라 하고, 서소문 제○지구 정비사업과 통틀어 ‘이 사건 각 정비사업’이라 한다)의 공동사업시행자이다.

 
나.  원고 ○○에스테이트는 2015. 1. 19. 서소문 제○지구 정비사업 관련 토지 864㎡와 건축물 12,153.2㎡를 사업시행자인 원고 ○○에스테이트에 체비지로 공급하는 내용의 관리처분계획인가를 받았고, 원고들은 2017. 11. 8. 서소문 제△지구 정비사업 관련 토지 667.98㎡와 건축물 9,318.16㎡를 사업시행자인 원고들에게 체비지로 공급하는 내용의 관리처분계획인가를 받았다(이하 이 사건 각 정비사업의 관리처분계획에 따른 체비지를 ‘이 사건 각 부동산’이라 한다).

 
다.  원고들은 이 사건 각 정비사업의 시행으로 이 사건 각 부동산을 취득하면서 지방세특례제한법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 개정되어 2018. 2. 9. 시행되기 전의 것, 이하 ‘구 지방세특례제한법’이라 한다) 제74조 제1항에 따라 취득세를 면제받았다.

 
라.  원고 ○○에스테이트는 서소문 제○지구의 체비지를 업무시설로 임대하였고, 원고들은 서소문 제△지구의 체비지를 숙박시설(호텔)로 운영하였다.

 
마.  피고는, 체비지의 경우 사업시행자의 경비충당을 위해 토지등소유자 외의 일반에게 분양하는 경우에만 취득세가 감면된다는 전제하에 이 사건 각 부동산을 사실상 환지에 해당한다고 보아 이 사건 각 부동산 관련 신축공사비를 기준으로 2019. 5. 9. 원고들에게 취득세 등을 부과ㆍ고지하였다(이하 통틀어 ‘이 사건 각 처분’이라 한다).

 
2.  제1 상고이유에 대하여

 
가.  관련 규정 및 법리

1) 조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고, 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하고, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합한다(대법원 2004. 5. 28. 선고 2003두7392 판결 등 참조). 해당 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확하게 규정되어 있지 않은 경우 그 용어는 해당 법령의 전반적인 체계와 취지ㆍ목적, 해당 조항의 규정 형식과 내용 및 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석할 수밖에 없다(대법원 2025. 7. 16. 선고 2023두50516 판결 참조).

2) 구 지방세특례제한법 제74조 제1항 본문은 “도시개발법에 따른 도시개발사업과 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 정비사업의 시행으로 해당 사업의 대상이 되는 부동산의 소유자가 환지계획 및 토지상환채권에 따라 취득하는 토지, 관리처분계획에 따라 취득하는 토지 및 건축물과 사업시행자가 취득하는 체비지 또는 보류지에 대해서는 취득세를 2019년 12월 31일까지 면제한다.”고 규정하고 있다. 그런데 취득세 면제의 대상이 되는 ‘체비지’의 의미에 대해서는 위 조항을 포함한 구 지방세특례제한법 자체에서 별도로 정의하고 있지 아니하다. 다만 앞서 본 구 지방세특례제한법 제74조 제1항 본문 규정이 해당 사업의 원활한 수행을 세제상 뒷받침하기 위한 취지라는 점과 더불어, 법적 안정성 및 조세법률주의가 요구하는 엄격해석의 원칙이 중요하게 고려되어야 할 것이므로, 여기서의 ‘체비지’는 위 규정에서 인용하고 있는 도시개발법이나 「도시 및 주거환경정비법」상 ‘체비지’가 갖는 의미와 기본적으로 동일하게 해석함이 타당하다.

3) 「도시 및 주거환경정비법」(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되어 2018. 2. 9. 시행되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제6조 제4항은 “도시환경정비사업은 정비구역 안에서 제48조의 규정에 의하여 인가받은 관리처분계획에 따라 건축물을 건설하여 공급하는 방법 또는 제43조 제2항의 규정에 의하여 환지로 공급하는 방법에 의한다.”고 규정하고 있고, 같은 법 제48조 제3항 전문은 “사업시행자는 제46조의 규정에 의하여 분양신청을 받은 후 잔여분이 있는 경우에는 정관등 또는 사업시행계획이 정하는 목적을 위하여 보류지(건축물을 포함한다)로 정하거나 조합원 외의 자에게 분양할 수 있다.”고 정하고 있다. 나아가 구 도시정비법 제55조 제2항 후단은 “제48조 제3항의 규정에 의한 보류지와 일반에게 분양하는 대지 또는 건축물은 도시개발법 제34조의 규정에 의한 보류지 또는 체비지로 본다.”고 규정하고 있다. 도시개발법 제34조에서 규율하고 있는 체비지는 도시개발사업의 시행자가 도시개발사업에 필요한 경비에 충당하거나 규약ㆍ정관ㆍ시행규정 또는 실시계획으로 정하는 목적을 위하여 일정한 토지를 환지로 정하지 아니하고 시행자의 소유로 귀속시켜 매각처분할 수 있게 한 토지를 의미한다(대법원 2007. 2. 9. 선고 2006다66302 판결 등 참조). 그리고 구 지방세특례제한법 제74조 제1항 본문에 따른 취득세 면제 대상 체비지에는 앞서 본 취득세 면제의 입법 취지에 비추어 토지뿐 아니라 건축시설도 포함된다(대법원 2001. 10. 23. 선고 2001두5392 판결 등 참조).

4) 이러한 규정들 및 법리를 종합해 보면, 구 도시정비법상 ‘체비지’는 토지등소유자에게 분양하고 남은 잔여분 중 관리처분계획상 인가를 받은 보류지를 제외한 나머지 일반분양분을 의미한다고 보아야 한다. 그러므로 구 도시정비법 제48조 제3항이 정한 바에 따라 필요경비 충당 등을 위해 조합원 외의 자를 대상으로 분양절차를 거쳐 사업시행자에 의해 매각처분이 이루어질 것을 전제로 하지 않는 토지나 건축물은 체비지라고 할 수 없다. 이는 구 지방세특례제한법 제74조 제1항 본문에서 취득세 면제의 대상으로 규정하는 ‘체비지’의 경우에도 마찬가지이다.

 
나.  원심은 판시와 같은 이유로, 구 지방세특례제한법 제74조 제1항 본문에 따라 취득세가 면제되는 ‘체비지’에 해당하려면 관리처분계획상 체비지로 지정되는 것만으로는 부족하고 일반분양의 요건을 갖추어야 하는데, 이 사건 각 부동산은 취득 당시 일반분양의 요건을 갖추었다고 보기 어려우므로 위 조항에서 정한 ‘체비지’에 해당한다고 볼 수 없다고 판단하였다.

원심판결 이유를 앞서 본 관련 규정과 법리에 비추어 살펴보면, 이러한 원심의 판단은 정당하다. 거기에 상고이유 주장과 같이 구 지방세특례제한법 제74조 제1항 본문에 따라 취득세가 면제되는 체비지의 해석 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.

 
3.  제2, 3 상고이유에 대하여

원심은 판시와 같은 이유로, 이 사건 각 처분은 본래의 취득세 부과처분일 뿐 추징처분이 아니고 나아가 관리처분계획이나 그 인가의 효력을 부인하는 것이 아니어서 공정력에 반하지 않는다는 취지로 판단하였다.

원심판결 이유를 관련 규정과 법리에 비추어 살펴보면, 이러한 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이 구 지방세특례제한법 제74조 제1항의 과세요건, 관리처분계획의 공정력에 관한 법리를 오해하거나 필요한 심리를 다하지 않음으로써 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.

 
4.  제4 상고이유에 대하여

원심은, 원고들처럼 사업시행자가 사업시행구역 내의 유일한 토지등소유자이어서 구 도시정비법 제57조 제1항에 따라 청산금을 정산할 필요가 없어 형식적으로는 구 지방세특례제한법 제74조 제1항 단서 제1호 소정의 ‘관계 법령에 의하여 청산금을 지급하는 경우’가 아니더라도, 위 단서 제1호의 입법 취지가 청산금 부분이 종전 부동산의 가액보다 증가된 재산의 취득이라는 실질을 포착하여 취득세를 과세하는 데 있는 점, 이 사건 각 정비사업을 통해 원고들이 이 사건 각 부동산에 관하여 종전 부동산의 가액보다 증가된 재산을 취득한다는 실질적인 면을 부정할 수 없는 점 등을 고려하면, 이 사건 각 정비사업의 시행으로 원고들이 취득한 부동산에 대하여는 구 지방세특례제한법 제74조 제1항 단서 제1호가 적용되는 것이 타당하고, 나아가 이 사건 각 정비사업에서 이 사건 각 부동산 외에 체비지로 지정된 부동산이 존재하지 않는 이상, 원고들이 이 사건 각 부동산과 관련하여 부담한 사업경비 전체가 위 단서 제1호 소정의 청산금에 해당한다고 보아야 하므로 해당 신축공사비 등을 과세표준으로 삼아 이루어진 이 사건 각 처분은 적법하다고 판단하였다.

원심판결 이유를 관련 규정과 법리에 비추어 살펴보면, 이러한 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이 구 지방세특례제한법 제74조 제1항 단서 제1호의 청산금 산정에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.

 
5.  결론

상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자들이 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

【전문】

【주문】

 
1.  원고들의 항소를 모두 기각한다.
 
2.  항소비용은 원고들이 부담한다.

【이유】

 
1.  처분의 경위 및 관계 법령

이 법원이 이 부분에 적을 이유는, 아래와 같이 고쳐 쓰거나 추가하는 부분 외에는 제1심판결의 이유 제1항 및 제2의 나.항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 약어와 별지를 포함하여 이를 그대로 인용한다.

○ 제1심판결 제3쪽 첫 번째 표 아래 1, 2행의 “다음과 같다.”를 “다음과 같다(이하 이 사건 각 정비사업의 관리처분계획에 따른 체비지를 ‘이 사건 각 부동산’이라 한다).”로 고쳐 쓴다.

○ 제1심판결 제3쪽 아래에서 2행의 “감면된다‘고 보아”와 “2019. 5. 9.” 사이에 “이 사건 각 부동산이 사실상 환지에 해당한다는 전제에서 이 사건 각 부동산 관련 신축공사비를 청산금으로 보고”를 추가한다.

 
2.  처분의 위법 여부

 
가.  원고들의 주장 요지

1) 이 사건 각 부동산이 구 지방세특례제한법 제74조 제1항 본문(이하 ’이 사건 감면규정‘이라 한다)에 따라 취득세가 면제되는 체비지에 해당한다는 주장

가) 도시개발법과 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ’구 도시정비법‘이라 한다)은 일반법과 특별법의 관계에 있으므로, 구 도시정비법에 특별한 규정이 없는 이상 체비지의 요건에 관한 도시개발법의 규정이 적용되어야 하는 점, 관리처분계획방법은 환지방법의 한 형태로, 그 법적 성격이 환지방법의 그것과 동일한 점, 구 도시정비법의 조문 체계에 비추어 구 도시정비법 제55조 제2항은 같은 법 제43조 제2항에 따라 도시개발법 제28조부터 제49조까지의 규정이 준용되는 것을 당연한 전제로 하고 있고, 구 도시정비법 제55조 제2항에 따라 간주되는 체비지 외 다른 체비지의 존재를 상정하고 있는 점 등의 사정에 비추어 보면, 이 사건 감면규정에 따라 취득세가 면제되는 체비지의 개념과 요건에는 일반분양이 포함되지 않는다.

나) 조합을 설립함이 없이 토지등소유자가 시행자가 되어 분양할 수 없는 건축물을 신축하여 공급하는 도시환경정비사업에는 조합원분양분을 제외한 잔여분을 주택법의 규정에 따라 조합원 외의 자에게 분양할 수 있도록 규정한 구 도시정비법 제48조 제3항의 규정이 적용될 수 없다. 이와 달리 해석한다면, 도시환경정비사업을 시행하여 분양할 수 있는 건축물이 주택법에 의한 절차에 따라 분양할 수 있는 건축물로 제한되거나, 관광숙박시설 등 일반분양이 제한된 건물은 도시환경정비사업을 시행하여 건축할 수 없는 결과가 발생하는데, 이는 도시환경정비사업의 취지에 반한다.

다) 도시환경정비사업에 구 도시정비법 제48조 제2항이 적용될 수 있다고 하더라도, 도시개발법 제34조 제1항은 ’시행자는 도시개발사업에 필요한 경비에 충당하거나 규약ㆍ정관ㆍ시행규정 또는 실시계획으로 정하는 목적을 위하여 일정한 토지를 환지로 정하지 아니하고 보류지로 정할 수 있으며, 그중 일부를 체비지로 정하여 도시개발사업에 필요한 경비에 충당할 수 있다‘고 규정하고 있다. 따라서 법령상 보류지에는 체비지가 포함되므로, ’구 도시정비법 제48조 제3항의 규정에 의한 보류지와 일반에게 분양하는 대지 또는 건축물‘은 ’도시개발법 제34조의 규정에 의한 보류지 또는 체비지로 본다‘고 규정한 구 도시정비법 제55조 제2항은 일반에게 분양하는 대지 또는 건축물 외에 구 도시정비법 제48조 제3항의 규정에 의한 보류지도 도시개발법 제34조의 규정에 의한 체비지가 될 수 있다는 의미로 새겨야 한다.

라) 설령 구 도시정비법 제55조 제2항에서 정한 체비지만이 이 사건 감면규정이 정한 체비지에 해당한다고 하더라도, 이 사건 각 부동산은 토지등소유자가 분양 신청하지 아니한 잔여분 중 시행자가 구 도시정비법 제48조 제3항에 따라 관리처분계획에서 체비지로 정해진 것이므로, 이 사건 감면규정에 따라 취득세가 면제되는 체비지에 해당한다.

2) 이 사건 각 처분이 관리처분계획의 공정력, 조세법률주의 등에 반한다는 주장

구속적 행정계획인 관리처분계획과 그 집행처분인 이전고시는 행정법상 환지와 체비지를 확정하는 공용환권적 효력이 있는데, 이 사건 각 처분은 체비지를 환지로 보고 취득세를 부과한 것이므로, 관리처분계획 및 이전고시의 공정력을 부인한 것으로서 위법부당하다. 만약 공용환권적 효력에도 불구하고 세법 해석상 체비지를 환지로 볼 수 있다고 한다면, 이는 취득세를 부과할 수 있는 환지의 개념을 유추 또는 확대하여 조세법률주의를 위반하고, 지방세특례제한법의 입법 취지에도 반한다.

3) 이 사건 각 처분이 추징처분에 해당한다는 주장

원고들은 이 사건 각 부동산을 취득한 시점에 취득세 과세요건의 성립 여부를 명확히 알 수 없었고, 피고는 원고들에게 보낸 과세예고 통지서에서 이 사건 각 처분이 추징처분으로서 이루어진다는 뜻을 밝힌 바 있으며, 만약 피고가 이 사건 각 처분을 본래의 부과처분으로 보았다면 조세감면 결정을 취소하는 절차를 거쳤을 것이나, 피고는 그러한 절차를 거치지 않았을 뿐 아니라, 이 사건 각 처분이 본래의 부과처분이라면 감면된 세액의 본세와 이 사건 각 처분으로써 부과된 세액의 본세가 같아야 하는데, 과세예고 통지서에 따르면 위 각 세액의 본세가 같지 아니하므로, 이 사건 각 처분은 본래의 부과처분과는 그 요건을 달리하는 별개의 부과처분으로서 추징처분에 해당한다. 그런데 이 사건의 경우 추징을 할 수 있는 아무런 법적 근거가 존재하지 않으므로, 이 사건 각 처분은 조세법률주의에 반한다.

4) 세액산정이 위법하다는 주장

설령 이 사건 각 부동산이 이 사건 감면규정에 따라 취득세가 면제되는 체비지에 해당하지 않는다 하더라도, 이 사건 각 부동산의 기준시가와 종전 건축물의 평가가액의 차액만이 취득세의 과세표준이 되어야 하는데, 이 사건 각 처분은 이 사건 각 정비사업의 정비사업비를 취득세의 과세표준으로 삼았고, 원고들은 이 사건 각 부동산 일부에 관하여 취득세를 중복하여 납부하기도 하였으므로, 이 사건 각 처분은 그 세액이 잘못 산정되어 위법하다.

5) 신의성실의 원칙 및 신뢰보호 원칙을 위반하였다는 주장

피고는 이 사건 각 정비사업의 시행이 완료된 이후에 이 사건 감면규정에 따라 취득세가 면제되는 체비지에 관한 해석을 달리하여 이를 소급적용하였고, 이 사건 각 처분 이전에 일반분양하지 아니하였다는 이유로 체비지를 환지로 취급하여 취득세를 부과한 사례가 없으므로, 이 사건 각 처분은 신의성실의 원칙, 신뢰보호의 원칙 등을 위반한 것이다. 준공 후 매각되는 경우에 취득세가 감면된다는 점에 비추어 보면, 이 사건 각 처분은 우회적인 탈법 수단을 조장하는 처분이기도 하다.

 
나.  판단

1) 이 사건 각 부동산이 이 사건 감면규정에 따라 취득세가 면제되는 체비지에 해당하는지

가) 관련 법리

조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합한다(대법원 2003. 1. 24. 선고 2002두9537 판결 등 참조).

나) 구체적 판단

(1) 이 사건 감면규정은 ’도시개발법에 따른 도시개발사업과 도시 및 주거환경정비법에 따른 정비사업의 시행으로 해당 사업의 대상이 되는 부동산의 소유자가 환지계획 및 토지상환채권에 따라 취득하는 토지, 관리처분계획에 따라 취득하는 토지 및 건축물과 사업시행자가 취득하는 체비지 또는 보류지에 대해서는 취득세를 2019년 12월 31일까지 면제한다‘라고 규정하고 있다. 다만, 구 지방세특례제한법은 취득세가 면제되는 ‘체비지’의 정의 및 요건에 관하여는 별도로 규정하고 있지 않다. 결국 구 도시정비법상 ‘체비지’에 관한 규정을 고려하여 그 의미를 파악할 수밖에 없다.

(2) 구 도시정비법은 제6조 제4항에 의하면 도시정비사업의 시행은 관리처분계획에 따라 건축물을 건설하여 공급하는 방법 또는 환지로 공급하는 방법에 의하는데, 환지방법의 경우에는 구 도시정비법 제43조 제2항에 의하여 환지방식을 규정하고 있는 도시개발법 제28조부터 제49조까지의 규정을 준용하나, 관리처분계획방법의 경우에는 구 도시정비법 제55조 제2항에서 보류지 또는 체비지로 간주되는 요건을 별도로 규정하고 있다. 구체적으로 구 도시정비법 제48조 제1항에서 ‘사업시행자는 분양대상자별 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액(조합원 분양분, 일반분양분 등), 그 밖에 정비사업과 관련한 권리 등에 대하여 대통령령이 정하는 사항이 포함된 관리처분계획을 수립하여 인가를 받아야 한다’고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서 ‘사업시행자는 토지등소유자로부터 분양신청을 받은 후 잔여분이 있는 경우에는 정관등 또는 사업시행계획이 정하는 목적을 위하여 보류지(건축물을 포함한다)로 정하거나 조합원 외의 자에게 분양할 수 있다. 이 경우 분양공고와 분양신청절차 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다’고 규정하고 있으며, 제55조 제2항에서 ‘이전고시에 의하여 취득하는 대지 또는 건축물 중 토지등소유자에게 분양하는 대지 또는 건축물은 도시개발법 제40조의 규정에 의하여 행하여진 환지로 보며, 제48조 제3항의 규정에 의한 보류지와 일반에게 분양하는 대지 또는 건축물을 도시개발법 제34조의 규정에 의한 보류지 또는 체비지로 본다’라고 규정하고 있는데, 위 제55조 제2항을 제외하면 구 도시정비법에서 ‘체비지’라는 표현을 찾아볼 수 없다. 따라서 구 도시정비법상 도시환경정비사업에 대하여 입법자는 환지방법을 택하느냐 관리처분계획방법을 택하느냐에 따라 보류지 또는 체비지가 될 수 있는 요건을 달리 규정하고 있다고 봄이 타당하다. 이에 의하면 이 사건 각 정비사업의 경우 관리처분계획에 따라 이루어지는 구 도시정비법상 도시환경정비사업에 해당하므로, 구 도시정비법 제55조 제2항에 따라 체비지가 정해진다. 결국 이 사건 감면규정에 따라 취득세가 면제되는 ‘체비지’에 해당하려면 관리처분계획상 체비지로 지정되는 것만으로는 부족하고 일반분양의 요건을 갖추어야 할 것이다.

(3) 도시개발법과 구 도시정비법의 문언과 체계에 비추어 볼 때 이 사건 감면규정에 따라 취득세가 면제되는 체비지의 개념과 요건에 일반분양이 포함되지 않는다는 취지의 원고들 주장에 관하여 보건대, ① 도시개발법은 도시개발에 필요한 사항을 규정하여 계획적이고 체계적인 도시개발을 도모하고 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 하고(제1조), 도시개발사업이란 도시개발구역에서 주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태, 문화, 보건 및 복지 등의 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업을 의미하는 데 비해(제2조 제1항 제2호), 구 도시정비법은 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후ㆍ불량건축물을 효율적으로 개량하기 위하여 필요한 사항을 규정함으로써 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높이는 데 이바지함을 목적으로 하며(제1조), 정비사업이란 도시기능을 회복하기 위하여 정비구역 또는 가로구역에서 정비기반시설을 정비하거나 주택 등 건축물을 개량하거나 건설하는 사업을 의미하는바(제2조 제2호), 도시개발법과 구 도시정비법은 입법 목적과 규율하는 대상 등을 서로 달리하여, 서로 일반법과 특별법 관계에 있다고 보기 어려운 점, ② 도시개발법 제34조 제1항에서 규정한 환지방법의 보류지 또는 체비지는 ‘토지’만을 말하는데, 구 도시정비법 제55조 제2항은 ‘건축물’도 이에 포함시키고 있는 점2), ③ 구 도시정비법 제65조 제2항3) 후단에 따라 사업시행자가 취득하는 용도폐지 정비기반시설은 환지, 보류지 또는 체비지 중 어디에도 해당한다고 볼 수 없는 점(대법원 2019. 4. 11. 선고 2018두35841 판결 참조), ④ 앞서 살펴본 바와 같이 구 도시정비법 제43조 제2항이 환지방법의 경우에만 도시개발법 제28조부터 제49조까지의 규정을 준용한다고 명시적으로 규정하고 있고, 구 도시정비법 제55조 제2항이 이 사건 감면규정에 따라 취득세가 면제되는 체비지에 관하여 규정하고 있는 이상, 환지방법에 따른 도시환경정비사업과 관리처분계획방법에 따른 도시환경정비사업의 법적 성질이 유사하다는 등의 이유만으로 구 도시정비법 제43조 제2항을 이 사건에 적용하는 것은 조세법규를 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것으로서 허용되지 않는다고 보아야 하는 점, ⑤ 구 도시정비법 제6조 제4항은 ‘도시환경정비사업은 정비구역 안에서 같은 법 제48조의 규정에 의하여 인가받은 관리처분계획에 따라 건축물을 건설하여 공급하는 방법 또는 제43조 제2항의 규정에 의하여 환지로 공급하는 방법에 의한다’고 규정하고 있는바, 구 도시정비법 제3장 제4절의 규정이 모두 같은 법 제3장 제5절에도 일반적으로 적용된다고 볼 수도 없는 점, ⑥ 원고들이 원용하고 있는 판례들이 관리처분계획 방식에 의하여 시행하는 도시환경정비사업의 경우에도 환지에 관한 도시개발법의 규정이 준용되는 것을 당연한 전제로 삼고 있다거나 도시환경정비사업에서 일반분양분이 아닌 체비지의 존재를 인정하고 있다고 단정할 수 없는 점 등의 사정을 종합하여 보면, 원고들의 위 주장은 받아들일 수 없다.

(4) 또한 원고들은 구 도시정비법 제48조 제3항이 조합을 설립하지 않은 토지등소유자가 시행하는 도시환경정비사업에는 적용될 수 없다고도 주장한다. 구 도시정비법상 도시환경정비사업은 토지등소유자가 시행할 수 있고(제8조 제3항), 토지등소유자가 도시환경정비사업을 단독으로 시행하는 경우에는 조합을 설립하지 않아도 되는 것이나(제13조 제1항 단서), 관계 법령을 살펴보아도 조합을 설립하지 않은 토지등소유자가 시행하는 도시환경정비사업에 ‘사업시행자는 토지등소유자로부터 분양신청을 받은 후 잔여분이 있는 경우에는 정관등 또는 사업시행계획이 정하는 목적을 위하여 보류지(건축물을 포함한다)로 정하거나 조합원 외의 자에게 분양할 수 있다’고 정한 구 도시정비법 제48조 제3항이 적용되지 않는다고 볼 만한 아무런 근거가 없다. 게다가 이러한 경우 위 제48조 제3항이 적용되지 않는다고 해석한다면, 위 규정에 의한 보류지와 일반에게 분양하는 대지 또는 건축물을 도시개발법 제34조의 규정에 의한 보류지 또는 체비지로 본다고 정한 구 도시정비법 제55조 제2항 역시 적용되지 않고, 그 결과 이 사건 감면규정의 적용도 배제되므로, 조합을 설립하지 않은 토지등소유자가 시행하는 도시환경정비사업의 경우 이 사건 감면규정이 적용될 여지도 사라진다. 또한 구 도시정비법 제48조 제3항이 조합을 설립하지 않은 토지등소유자가 시행하는 도시환경정비사업에 적용된다고 해석하더라도, 도시환경정비사업 시행으로 건축하는 건축물의 종류에 따라 이 사건 감면규정의 적용 여부가 달라지는 것에 불과할 뿐, 그로 인하여 도시환경정비사업으로 건축하는 건축물의 종류가 제한을 받게 되는 것은 아니다. 따라서 원고들의 위 주장은 받아들일 수 없다.

(5) 한편, 원고들은 도시개발법 제34조 제1항을 근거로, 이 사건 감면규정에 따라 취득세가 면제되는 체비지에는 ’일반에게 분양하는 대지 또는 건축물‘ 뿐만 아니라 ’구 도시정비법 제48조 제3항의 규정에 의한 보류지‘ 중 일부도 포함될 수 있다고 주장한다. 그러나 ① 환지방법의 경우와 달리 관리처분계획방법의 경우, 도시개발법 제34조 제1항이 적용된다고 볼 법적인 근거가 부족한 점, ② 법령에서 체비지와 보류지를 병렬적으로 규정하고 있는 경우 그 보류지는 광의의 보류지에서 체비지를 제외한 부분(공공시설용지, 이하 ‘협의의 보류지’라 한다)을 지칭한다고 보이는바4) 이 사건 감면규정에서 말하는 보류지는 체비지와 구별되는 협의의 보류지를 의미하는 것으로 보이는 점, ③ 구 도시정비법 제55조 제2항 역시 체비지와 보류지를 병렬적으로 규정하고 있는바, 구 도시정비법 제55조 제2항의 ‘보류지’ 역시 협의의 보류지를 의미하는 것으로 볼 수 있고, 이처럼 해석하는 것이 엄격해석의 원칙에도 부합하는 점, ④ 구 도시정비법 제55조 제2항은 ‘제48조 제3항의 규정에 의한 보류지와 일반에게 분양하는 대지 또는 건축물을 도시개발법 제34조의 규정에 의한 보류지 또는 체비지로 본다’라고 규정하고 있을 뿐, ‘도시개발법 제34조의 규정에 의한 보류지 또는 체비지를 이 법에 따른 보류지 또는 체비지로 본다’라고 규정하고 있지 않으므로, 구 도시개발법에서 사업시행자가 체비지를 처분하지 않고 사용ㆍ수익 또는 관리하는 것이 허용된다고 하여 관리처분계획에 따라 이루어지는 도시환경정비사업에서도 그러한 방법이 허용된다고 단정하기 어려운 점 등에 비추어 보면, 원고들의 위 주장 역시 받아들일 수 없다.

(6) 그리고 과세처분 취소소송에서 비과세요건이나 감면요건, 공제요건 등에 대한 증명책임은 원칙적으로 납세의무자에게 있다고 할 것이므로, 이 사건 각 부동산이 이 사건 감면규정에 따라 취득세가 면제되는 체비지에 해당한다는 점에 관하여는 납세의무자인 원고들에게 증명책임이 있다.

그러나 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 보태어 인정할 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 원고들이 제출한 증거들만으로는 원고들이 이 사건 각 부동산을 취득할 당시 이 사건 각 부동산이 일반분양의 요건을 갖추었다고 보기 어려우므로, 이 사건 각 부동산이 이 사건 감면규정에 따라 취득세가 면제되는 체비지에 해당한다고 볼 수 없다. 이와 다른 전제에 선 원고들의 주장은 이유 없다.

(가) 구 도시정비법 시행령(2018. 2. 9. 대통령령 제28628호로 개정되기 전의 것) 제50조 제3호는 구 도시정비법 제48조 제1항 제8호에서 대통령령이 정하는 사항으로 ‘법 제48조 제3항 전단의 규정에 의한 보류지 등의 명세와 추산가액 및 처분방법’을 규정하고 있고, 제51조는 일반분양신청절차 등이라는 표제 아래 ‘주택법 제54조는 법 제48조 제3항의 규정에 의하여 조합원 외의 자에게 분양하는 경우의 공고ㆍ신청절차ㆍ공급조건ㆍ방법 및 절차 등에 관하여 이를 준용한다’고 규정하고 있다. 구 주택법(2018. 3. 13. 법률 제15459호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제54조 제1항은 ‘사업주체는 다음 각호에서 정하는 바에 따라 주택을 건설ㆍ공급하여야 한다’고 규정하면서, ‘사업주체가 입주자를 모집하려는 경우 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 승인을 받을 것’(제1호)을 요구하고 있다

(나) 그런데 원고들은 이 사건 각 부동산에 관하여 구 주택법에 따른 입주자 모집공고 등 일반분양절차를 진행하지 않았고, 이 사건 각 부동산을 직접 사용하거나 제3자에게 임대하는 등으로 사용ㆍ수익하였다.

(다) 이에 대하여 원고들은 이 사건 각 정비사업이 토지등소유자 1인이 시행하는 재개발사업에 해당하므로, 도시정비법 제72조 제1항 단서에 따라 분양공고를 하지 않아도 된다고 주장하나, 위 도시정비법 제72조 제1항 단서는 도시정비법이 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되면서 신설된 것으로서, 이 사건 각 정비사업에 적용되는 것도 아닌 데다가5), 조합원에 대한 분양절차가 아닌 일반 분양절차에 대하여는 위 도시정비법 제72조 제1항 또는 그와 같이 개정되기 전의 규정인 구 도시정비법 제46조가 적용될 수 없고, 구 주택법이 적용되어야 함은 앞서 본 바와 같다. 따라서 원고들의 주장은 받아들일 수 없다.

2) 이 사건 각 처분이 관리처분계획의 공정력, 조세법률주의 등에 반하는지

관리처분계획은 정비사업에서 사업시행자가 작성하는 포괄적 행정계획으로서 사업시행의 결과 설치되는 대지를 포함한 각종 시설물의 권리귀속에 관한 사항과 그 비용 분담에 관한 사항을 정하는 행정처분이다(대법원 2007. 9. 6. 선고 2005두11951 판결 등 참조). 반면 이 사건 각 처분은 앞서 살펴본 이 사건 감면규정에 따른 체비지의 취득세 면제요건을 갖추지 못하였다는 이유로 취득세를 부과한 과세처분이지, 관리처분계획이나 그 인가의 효력을 부인하는 것이 아니다.

나아가 이 사건 감면규정은 취득세가 면제되는 체비지의 정의 및 요건에 관하여는 별도로 규정하고 있지 않지만, 그 문언에 ‘도시정비법에 따른 정비사업의 시행으로 … 사업시행자가 취득하는 체비지’라고 규정하고 있으므로, ‘체비지’의 의미에 관하여는 ‘도시정비법’상 ‘체비지’ 관련 규정을 고려하여 이를 파악하여야 함이 옳고, 이는 취득세를 부과할 수 있는 환지의 개념을 유추 또는 확대하거나 법률에 없는 과세요건을 창설하는 것이 아니라, 오히려 법률에 정한 과세요건을 따르는 것으로서 조세법률주의나 구 지방세특례제한법의 입법 취지에 반하지 않는다. 따라서 관리처분계획이 취소되기 전까지 취득세를 부과할 수 없다고 볼 수 없으므로, 원고들의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.

3) 이 사건 각 처분이 추징처분에 해당하는지

이 법원이 이 부분에 적을 이유는, 아래와 같이 고쳐 쓰거나 추가하는 부분 외에는 제1심판결의 이유 제2의 다. 3)항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

○ 제1심판결 제9쪽 2행의 “본래의 부과처분에 해당한다.”를 “본래의 부과처분에 해당하고, 과세관청인 피고가 원고들에게 보낸 취득세 과세예고 통지서 등에서 ‘추징’이라는 표현을 사용하였다거나 감면세액과 추징세액의 구체적인 금액이 서로 상이하다는 사정만으로 이 사건 각 처분의 법적 성격이 달라지는 것은 아니다.”로 고쳐 쓴다.

○ 제1심판결 제9쪽 10행과 11행 사이에 아래 내용을 추가한다.

『마) 한편, 원고들은 이 사건 감면규정의 해당 여부가 명확하지 않다는 취지로도 주장하나, 앞서 본 바와 같이 구 도시정비법 등 관계 법령에 따르면 관리처분계획에 따라 이루어지는 구 도시정비법상 도시환경정비사업에 해당하는 경우 이 사건 감면규정에 따라 취득세가 면제되는 ‘체비지’에 해당하기 위해서는 관리처분계획상 체비지로 지정되는 것만으로는 부족하고 일반분양의 요건을 갖추어야 하므로, 이 사건 감면규정에 따라 취득세가 면제되기 위해서는 관리처분계획상 체비지로 지정되어야 할 뿐만 아니라 부동산을 취득할 당시 그 부동산을 제3자에게 일반분양하는 것이 사실상 확정되어 있어야 한다. 그런데 납세의무자의 입장에서 이를 예견하기 어렵다거나, 과세관청의 입장에서 자의적이고 차별적으로 이 사건 감면규정을 적용할 가능성이 존재한다고 볼만한 사정은 찾아보기 어렵다. 따라서 이 사건 감면규정의 해당 여부가 명확하지 않다는 취지의 원고들 주장 역시 받아들일 수 없다.』

4) 세액계산이 위법한지

가) 갑 제7호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 이 사건 각 처분은 이 사건 각 정비사업의 사업경비에 해당하는 신축공사비 등의 비용이 구 지방세특례제한법 제74조 제1항 단서 제1호에서 정한 청산금에 해당한다는 전제에서 이루어진 사실을 인정할 수 있다

나) 구 지방세특례제한법 제74조 제1항은 ’도시정비법에 따른 정비사업의 시행으로 해당 사업의 대상이 되는 부동산의 소유자가 관리처분계획에 따라 취득하는 토지 및 건축물에 대해서는 취득세를 2019. 12. 31.까지 면제한다. 다만 다음 각호에 해당하는 부동산에 대해서는 취득세를 부과한다‘고 규정하면서, 제1호로 ’환지계획 등에 따른 취득부동산의 가액 합계액이 종전의 부동산 가액의 합계액을 초과하여 도시정비법 등 관계 법령에 따라 청산금을 부담하는 경우에는 그 청산금에 상당하는 부동산‘을 규정하고 있다. 위 단서 규정의 취지는 사업시행자가 구 도시정비법에 의한 관리처분계획의 인가 및 이에 따른 이전고시 등의 절차를 거쳐 신축 부동산을 분양한 경우 신축 부동산에 관한 권리는 종전 부동산에 관한 권리가 동일성을 유지하면서 교환ㆍ변경되어 공용환권된 것이지만, 청산금 부분은 종전 부동산의 가액보다 증가된 재산의 취득이라는 실질을 가지는 것이므로 그에 대해서만 취득세를 부과하고자 하는 것이다(대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두1146 판결 등 참조).

다) 한편, 구 도시정비법 제57조 제1항은 ’대지 또는 건축물을 분양받은 자가 종전에 소유하고 있던 토지 또는 건축물의 가격과 분양받은 대지 또는 건축물의 가격사이에 차이가 있는 경우에는 사업시행자는 이전고시가 있은 후에 그 차액에 상당하는 금액(청산금)을 분양받은 자로부터 징수하거나 분양받은 자에게 지급하여야 한다‘고 정하고 있는데, 설령 원고들처럼 사업시행자가 사업시행구역 내의 유일한 토지등소유자여서 위 규정에 따라 청산금을 정산할 필요가 없어 형식적으로는 ’관계 법령에 의하여 청산금을 부담하는 경우‘가 아니라고 하더라도, ① 위와 같이 구 지방세특례제한법 제74조 제1항 단서 제1호의 입법 취지가 청산금 부분이 종전 부동산의 가액보다 증가된 재산의 취득이라는 실질을 포착하여 취득세를 과세하는 데 있는 점, ② 이 사건 각 정비사업을 통해 원고들이 이 사건 각 부동산에 관하여 종전 부동산의 가액보다 증가된 재산을 취득한다는 실질적인 면을 부정할 수 없는 점 등을 고려하면, 이 사건 각 정비사업의 시행으로 원고들이 취득한 부동산에 관하여 구 지방세특례제한법 제74조 제1항 단서 제1호가 적용된다고 봄이 타당하다.1)

라) 그리고 정비사업을 위한 사업경비는 체비지의 지정을 통하여 충당하거나 토지등소유자가 부담하는 청산금 등으로 충당하게 되는데, 정비사업이 시행되는 경우 종전 토지등소유자가 사업시행자에게 부담하는 청산금은 사업경비의 실질을 지닌다. 즉 일반적으로 토지등소유자는 종전 부동산의 가액을 초과하는 부분에 대하여 청산금 상당의 사업경비를 사업시행자에게 부담하고 신축 건축물 등을 취득하는 것이다. 따라서 이 사건 각 정비사업에 있어서도 만약 별도로 지정된 체비지가 없다면 원고들이 이 사건 각 부동산과 관련하여 부담한 사업경비는 모두 청산금으로 충당한 것으로 볼 수밖에 없다.6)

그런데 앞서 본 바와 같이 이 사건 각 부동산은 이 사건 감면규정에서 취득세를 면제하도록 규정한 체비지에 해당하지 않고, 이 사건 각 정비사업의 관리처분계획에 따르면 이 사건 각 부동산 외에 체비지로 지정된 부동산이 존재하지 아니하므로, 이 사건 감면규정에 대한 예외에 해당하는 구 지방세특례제한법 제74조 제1항 단서 제1호를 적용함에 있어 원고들이 이 사건 각 부동산과 관련하여 부담한 사업경비 전체가 위 단서 제1호 소정의 청산금에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 각 정비사업의 사업경비에 해당하는 신축공사비 등을 과세표준으로 삼되, 원고들이 기존에 납부한 세액을 공제하여 이루어진 이 사건 각 처분은 적법하다. 원고들의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.

5) 신의성실의 원칙 및 신뢰보호 원칙을 위반하였는지

이 법원이 이 부분에 적을 이유는, 아래와 같이 고쳐 쓰는 부분 외에는 제1심판결의 이유 제2의 다. 4)항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다

○ 제1심판결 제10쪽 9행부터 13행까지를 아래와 같이 고쳐 쓴다.

『나) 이 법원의 서울특별시 종로구청에 대한 과세정보제출명령 결과, 갑 제20, 22호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 인정할 수 있는 다음과 같은 사실 또는 사정들, 즉 ① 원고들은 이 사건 각 부동산을 직접 사용하거나 제3자에게 임대하는 등으로 사용ㆍ수익하였는데, 공평 1, 2, 4, 정비구역의 도시환경정비사업으로 건축된 건축물 등 원고들이 과세정보의 제출을 요구한 정비사업으로 건축된 건축물 중 다수는 조합원 외의 자에게 매각된 것으로 보이는바, 원고들이 드는 사례들은 대부분 체비지를 일반분양하지 않았더라도 취득세를 부과하지 않았다는 관행이 성립하였다는 점을 인정할 근거로 보기 어려운 점, ② 앞서 본 바와 같이 이 사건 각 처분은 이 사건 감면규정에 따른 체비지의 취득세 면제요건을 갖추지 못하였다는 이유로 취득세를 부과한 과세처분이지, 관리처분계획이나 그 인가의 효력을 부인하는 것이 아니므로, 피고가 일반분양분이 없거나 일반분양될 수 없는 부동산을 체비지로 지정한 관리처분계획을 인가한 사정이 있다고 하더라도, 이는 이 사건 감면규정의 적용 여부와는 무관한 점, ③ 이 사건 감면규정이 사업시행자가 취득한 체비지에 대해 취득세를 면제하는 취지는 사업시행자가 구 도시정비법에서 정한 관리처분계획에 따라 체비지를 취득하는 것은 제3자에게 처분하기 위한 잠정적이고 일시적인 조치에 불과하므로 제3자가 직접 해당 체비지를 취득한 경우와 동일하게 평가할 수 없다고 보아 취득세를 비과세함으로써 당해 사업의 원활한 수행을 세제적으로 뒷받침하려는 데 있다고 할 것인데(대법원 2001. 10. 23. 선고 2001두5392 판결의 취지 참조), 원고들이 우회적인 탈법 수단을 조장한다면서 드는 사례들(소유자와 시행자가 다르거나 준공 후 매각의 형식을 거치는 경우 등)은 오히려 이 사건 감면규정의 취지에 부합하는 사례로 보이는 점(이 경우 사업시행자에 대해서 취득세를 면제하더라도, 이후 체비지였던 부동산을 취득한 자에 대하여 취득세가 부과될 것이다) 등에 비추어 보면, 원고들이 주장하는 사정 및 제출한 증거만으로는 체비지를 일반분양하지 않았더라도 취득세를 부과하지 않았다는 관행이 성립하였다고 인정하기 부족하고, 이 사건 각 처분이 신의성실의 원칙, 신뢰보호의 원칙에 위반된다고 보기도 어렵다. 따라서 원고들의 이 부분 주장 역시 받아들일 수 없다.』

 
3.  결론

그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 이유 없어 모두 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 원고들의 항소는 이유 없어 모두 기각한다.

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※ 각주

1) 서울고등법원 2019. 9. 4. 선고 2019누32001 판결 참조(대법원 2020. 1. 9. 자 2019두53518 심리불속행 상고기각 판결로 확정)

2) 도시개발사업의 시행자인 조합의 조합원은 ‘토지 소유자’만으로 구성되나(도시개발법 제11조 제1항 제6호 참조), 구 도시정비법상 도시환경정비사업의 시행자인 조합의 조합원은 ‘토지등소유자’(정비구역안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자)가 된다(구 도시정비법 제2조 제9호, 제8조 제3항, 제13조 제1항 참조)

3)구 도시정비법 제65조(정비기반시설 및 토지 등의 귀속)

② 시장ㆍ군수 또는 주택공사등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다.

4) 헌법재판소 2006. 5. 25. 선고 2005헌바82 전원재판부 결정은 지정목적ㆍ사업시행자의 권한 및 환지처분의 효과 등에 있어 차이가 있다는 이유로 협의의 보류지와 체비지가 구별된다고 판단한 바 있고, 대법원 2001. 10. 23. 선고 2001두5392 판결은 ‘분양신청 후의 잔여분 중 일반에 분양하는 것으로서 체비지 또는 체비시설로 지정된 부분은 구 지방세법(2000. 12. 29. 법률 제6312호로 개정되기 전의 것) 제109조 제3항 소정의 비과세 대상인 체비지에 해당한다’는 법리를 설시하면서 “원심이 원고가 취득한 건물이 ‘보류지에 해당한다고 판단한 것은 잘못’되었지만 체비지에 해당하므로, 취득세 부과처분이 위법하다고 본 결론에 있어서는 정당하다”라고 판단한 바 있다.

5) 제14567호 부칙 제17조(분양공고에 관한 적용례) 제72조 제1항의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 사업시행계획인가를 신청하는 경우부터 적용한다.

6) 서울고등법원 2014. 6. 11. 선고 2013누53693 판결 참조

【전문】

【주문】

 
1.  원고들의 청구를 모두 기각한다.
 
2.  소송비용은 원고들이 부담한다.

【이유】

 
1.  처분의 경위

 
가.  원고 ○○에스테이트는 서울 중구 서소문구역 제○지구[서울 중구 서소문동 ○○(환지 후 서울 중구 서소문동 ○○○ 등) 일대] 도시환경정비사업(이하 ‘서소문 제○지구 정비사업’이라 한다)의 사업시행자이고, 원고들은 서울 중구 서소문구역 제△지구[서울 중구 서소문동 ○○○(환지 후 서울 중구 서소문동 ○○○ 등) 일대] 도시환경정비사업(이하 ‘서소문 제△지구 정비사업’이라 하고, 서소문 제○지구 정비사업과 통틀어 ‘이 사건 각 정비사업’이라 한다)의 공동사업시행자이다.

 
나.  원고들은 이 사건 각 정비사업에 관하여 다음과 같이 시행인가, 관리처분계획인가, 준공인가 등을 받았다.

구분	서소문 제○지구	서소문 제△지구
시행인가	2011. 7. 29.	2014. 3. 12.
관리처분계획인가	2011. 10. 13.	2014. 11. 5.
준공인가	2014. 9. 19.	2017. 9. 28.
관리처분계획(변경)인가	2015. 1. 19.	2017. 11. 8.
이전고시	2015. 1. 28.	2017. 11. 22.

 
다.  이 사건 각 정비사업의 관리처분계획에 따른 환지 및 체비지 현황은 다음과 같다.

사업	구분	토지(㎡)	건축물(㎡)	비고
서소문 제○지구	환지	1,126.00	16,164.93	그 외 정비기반시설 571.30㎡
체비지	864.00	12,153.92
계	1,990.00	28,318.85
서소문 제△지구	환지	300.45	4,816.74	그 외 정비기반시설 223.40㎡
체비지	667.98	9,318.16
계	968.40	14,134.90

 
라.  원고들은 이 사건 각 정비사업의 시행으로 체비지의 소유권을 취득하면서 구 지방세특례제한법(2017. 12. 26. 법률 제15295호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제74조 제1항에 따라 취득세를 면제받았다.

 
마.  원고 ○○에스테이트는 서소문 제○지구의 체비지를 업무시설로 임대하였고, 원고들은 서소문 제△지구의 체비지를 숙박시설(호텔)로 운영하였다.

 
바.  피고는 ‘사업시행자가 체비지를 사업시행자의 경비분담을 위해 토지 등 소유자 외의 일반인에게 분양하는 경우에만 취득세가 감면된다’고 보아 2019. 5. 9. 원고들에게 다음과 같이 체비지 취득에 따른 취득세, 지방교육세, 농어촌특별세 부과처분을 하였다(이하 통틀어 ‘이 사건 각 처분’이라 한다).

납세의무자	과세물건	세목	본세(원)	가산세(원)	합계(원)
원고 ○○에스테이트	서울 중구 서소문동 ○○○	취득세	961,770,750	555,254,270	1,517,025,020
지방교육세	54,296,430	25,917,030	80,213,460
농특세	69,028,840	33,094,140	102,122,980
합계	1,085,096,020	614,265,440	1,699,361,460
서울 중구 서소문동 ○○○	취득세	323,603,000	79,549,700	403,152,700
지방교육세	18,491,600	2,696,530	21,188,130
농특세	23,114,500	3,419,200	26,533,700
합계	365,209,100	85,665,430	450,874,530
원고 ◇◇◇디벨롭먼트	서울 중구 서소문동 ○○○	취득세	323,876,210	79,616,850	403,493,060
지방교육세	18,491,590	2,612,320	21,103,910
농특세	23,141,810	3,423,240	26,565,050
합계	365,509,610	85,652,410	451,162,020

 
사.  원고들은 이 사건 각 처분에 불복하여 이의신청을 거쳐 2020. 1. 20. 조세심판원에 심판청구를 하였으나, 조세심판원은 2023. 4. 4. 원고들의 심판청구를 기각하는 결정을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 11호증, 을 제1 내지 11호증(가지번호 있는 경우 각 가지번호를 포함한다. 이하 같다)의 각 기재 및 변론 전체의 취지

 
2.  처분의 위법 여부

 
가.  원고들의 주장

이 사건 각 처분은 다음과 같은 이유로 위법하다.

1) 피고는 일반분양을 체비지의 요건 중 하나로 들면서 이 사건 각 처분을 하였는데, 체비지의 개념과 요건에 일반분양이 포함되지 않는다.

2) 피고가 체비지로 지정한 관리처분계획을 인가하였음에도 이를 다시 부인하는 것은 금반언의 원칙에도 반할 뿐만 아니라 관리처분계획이나 인가를 적법하게 취소하기 전까지는 체비지 지정의 효력을 부인할 수 없다.

3) 이 사건 각 처분은 감면하였던 취득세에 관한 추징처분인데, 이 사건의 경우 추징을 할 수 있는 아무런 법적 근거가 존재하지 않는다. 따라서 조세법률주의에 반한다.

4) 피고가 취득세 감면 결정을 할 때와 동일한 여건이 유지되고 있고, 이 사건 이전에 일반분양하지 아니하였다는 이유로 체비지를 환지로 취급하여 취득세를 부과한 사례가 없음에도 원고들에게 이 사건 각 처분을 한 것은 신의성실의 원칙, 신뢰보호의 원칙 등을 위반한 것이다.

 
나.  관계 법령

별지 기재와 같다.

 
다.  판단

1) 구 지방세특례제한법 제74조 제1항에 따라 취득세가 면제되는 ‘체비지’의 요건

가) 관련 법리

조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합한다( 대법원 2003. 1. 24. 선고 2002두9537 판결 등 참조).

나) 구체적 판단

(1) 구 지방세특례제한법 제74조 제1항은 “도시개발법에 따른 도시개발사업과 도시 및 주거환경정비법에 따른 정비사업의 시행으로 해당 사업의 대상이 되는 부동산의 소유자가 환지계획 및 토지상환채권에 따라 취득하는 토지, 관리처분계획에 따라 취득하는 토지 및 건축물과 사업시행자가 취득하는 체비지 또는 보류지에 대해서는 취득세를 2019년 12월 31일까지 면제한다.”라고 규정하고 있다. 다만, 구 지방세특례제한법은 취득세가 면제되는 ‘체비지’의 정의 및 요건에 관하여는 별도로 규정하고 있지 않다. 결국 도시 및 주거환경정비법상 ‘체비지’에 관한 규정을 고려하여 그 의미를 파악할 수밖에 없다.

(2) 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ’구 도시정비법‘이라 한다) 제6조 제4항에 의하면 도시환경정비사업의 시행은 관리처분계획에 따라 건축물을 건설하여 공급하는 방법 또는 환지로 공급하는 방법에 의하는데, 환지방법의 경우에는 구 도시정비법 제43조 제2항에 의하여 환지방식을 규정하고 있는 도시개발법 제28조부터 제49조까지의 규정을 준용하나, 관리처분계획방법의 경우에는 구 도시정비법 제55조 제2항에서 보류지 또는 체비지로 간주되는 요건을 별도로 규정하고 있다. 구체적으로 구 도시정비법 제55조 제2항은 “제1항의 규정에 의하여 취득하는 대지 또는 건축물 중 토지등소유자에게 분양하는 대지 또는 건축물은 도시개발법 제40조의 규정에 의하여 행하여진 환지로 보며, 제48조 제3항의 규정에 의한 보류지와 일반에게 분양하는 대지 또는 건축물은 도시개발법 제34조의 규정에 의한 보류지 또는 체비지로 본다.”라고, 같은 법 제48조 제3항은 “사업시행자는 제46조의 규정에 의하여 분양신청을 받은 후 잔여분이 있는 경우에는 정관등 또는 사업시행계획이 정하는 목적을 위하여 보류지(건축물을 포함한다)로 정하거나 조합원 외의 자에게 분양할 수 있다.”라고 각 규정하고 있다. 따라서 구 도시정비법상 도시환경정비사업에 대하여 입법자는 환지방법을 택하느냐 관리처분계획방법을 택하느냐에 따라 보류지 또는 체비지가 될 수 있는 요건을 달리 규정하고 있다고 봄이 타당하다. 이에 의하면 이 사건 각 정비사업의 경우 관리처분계획에 따라 이루어지는 구 도시정비법상 도시환경정비사업에 해당하므로, 구 도시정비법 제55조 제2항에 따라 체비지가 정해진다. 결국 구 지방세특례제한법 제74조 제1항에 따라 취득세가 면제되는 ‘체비지’에 해당하려면 관리처분계획상 체비지로 지정되는 것만으로는 부족하고 일반분양의 요건을 갖추어야 할 것이다.

(3) 이에 대하여 원고들은 관리처분계획에 따라 이루어지는 도시환경정비사업에서도 구 도시정비법 제43조 제2항에 따라 도시개발법 제28조부터 제49조까지의 규정이 준용되므로, 도시개발법 제34조에 따라 사업시행자는 도시환경정비사업에 필요한 경비에 충당하기 위하여 새로이 조성하는 대지 또는 건축물 중 일부를 환지로 정하지 아니하고 체비지로 정할 수 있는 것이고, 구 도시정비법 제55조 제2항은 이와 별도로 체비지로 간주되는 경우에 관하여 규정하고 있다는 취지로 주장한다. 그러나 앞서 살펴본 바와 같이 구 도시정비법 제43조 제2항이 환지방법의 경우에만 도시개발법 제28조부터 제49조까지의 규정을 준용한다고 명시적으로 규정하고 있는 점, 원고들이 원용하고 있는 판례들이 관리처분계획 방식에 의하여 시행하는 도시환경정비사업의 경우에도 환지에 관한 도시개발법의 규정이 준용되는 것을 당연한 전제로 삼고 있다고 단정할 수 없는 점 등에 비추어 보면, 원고들의 위 주장을 그대로 받아들이기 어렵다.

2) 관리처분계획과의 관계

관리처분계획은 정비사업에서 사업시행자가 작성하는 포괄적 행정계획으로서 사업시행의 결과 설치되는 대지를 포함한 각종 시설물의 권리귀속에 관한 사항과 그 비용 분담에 관한 사항을 정하는 행정처분이다(대법원 2007. 9. 6. 선고 2005두11951 판결 등 참조). 반면, 이 사건 각 처분은 앞서 살펴본 구 지방세특례제한법 제74조 제1항에 따른 체비지의 취득세 면제요건을 갖추지 못하였다는 이유로 취득세를 부과한 과세처분이지, 관리처분계획이나 그 인가의 효력을 부인하는 것이 아니다. 따라서 관리처분계획이 취소되기 전까지 취득세를 부과할 수 없다고 볼 수 없으므로, 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

3) 이 사건 각 처분의 법적 성격

가) 추징은 일단 면제 요건에 해당하면 그 세액을 면제한 후에 당초의 면제취지에 합당한 사용을 하느냐에 대한 사후관리의 측면에서 규정한 것으로서 본래의 부과처분과는 그 요건을 달리하는 별개의 부과처분이다(대법원 2003. 9. 26. 선고 2002두516 판결 등 참조). 추징처분이 해당 법에서 규정한 추징요건을 갖추지 못하였다면 그 추징처분은 위법한 처분이 되는 것이고, 감면요건을 갖추지 못하여 본래의 부과처분을 할 사유가 있다고 하더라도 그와 같은 사정이 위법한 추징처분을 적법한 것으로 보아야 할 사유가 될 수는 없다(대법원 1998. 8. 21. 선고 97누1846 판결 등 참조).

나) 이 사건 각 처분이 사후적 추징처분에 해당한다면, 추징에 관한 법률상 근거규정이 필요하나 구 지방세특례제한법 제74조 제1항은 별도의 추징규정이 존재하지 않는다. 반면, 이 사건 각 처분이 본래의 취득세 부과처분에 해당한다면 별도의 근거규정이 필요하지 않다.

다) 앞서 살펴본 바와 같이 구 지방세특례제한법 제74조 제1항에 따라 취득세가 면제되는 ‘체비지’에 해당하려면 관리처분계획상 체비지로 지정되는 것만으로는 부족하고 일반분양의 요건을 갖추어야 한다. 그런데 이 사건의 경우 일반분양의 요건을 갖추지 못하였는바, 당초 면제 요건을 충족하지 못하였다. 즉, 이 사건의 경우 처음부터 취득세 면제대상에 해당하지 않았다고 봄이 타당하므로, 피고가 이를 이유로 한 취득세 부과처분인 이 사건 각 처분은 추징처분이 아니라 본래의 부과처분에 해당한다.

라) 이에 대하여 원고들은 설령 이 사건 각 처분이 본래의 부과처분에 해당한다고 하더라도 기존의 취득세 감면결정이 취소되지 않는 한 취득세 부과처분을 할 수 없다고도 주장한다. 그러나 피고는 취득세 감면결정을 직권으로 취소할 권한을 보유하고 있는 점, 피고가 이 사건 각 처분을 함에 있어 ‘원고들이 구 지방세특례제한법 제74조 제1항의 취득세 면제 요건을 충족하지 못하였다는 이유로 취득세를 부과한다’는 내용의 과세예고 통지를 하였고 그에 따라 이 사건 각 처분을 하였던 점 등에 비추어 보면, 피고는 기존의 취득세 감면결정을 취소함과 동시에 이 사건 각 처분을 하였던 것으로 보인다. 따라서 원고들의 위 주장 역시 받아들이기 어렵다.

4) 신의성실의 원칙 등 위반 여부

가) 조세법률관계에 있어서 신의성실의 원칙이나 신뢰보호의 원칙 또는 비과세 관행 존중의 원칙은 합법성의 원칙을 희생하여서라도 납세자의 신뢰를 보호함이 정의에 부합하는 것으로 인정되는 특별한 사정이 있을 경우에 한하여 적용되는 예외적인 법 원칙이다. 그러므로 과세관청의 행위에 대하여 신의성실의 원칙 또는 신뢰보호의 원칙을 적용하기 위해서는, 과세관청이 공적인 견해표명 등을 통하여 부여한 신뢰가 평균적인 납세자로 하여금 합리적이고 정당한 기대를 가지게 할 만한 것이어야 한다. 비록 과세관청이 질의회신 등을 통하여 어떤 견해를 표명하였다고 하더라도 그것이 중요한 사실관계와 법적인 쟁점을 제대로 드러내지 아니한 채 질의한 데 따른 것이라면 공적인 견해표명에 의하여 정당한 기대를 가지게 할 만한 신뢰가 부여된 경우라고 볼 수 없다. 또한 비과세 관행 존중의 원칙도 비과세에 관하여 일반적으로 납세자에게 받아들여진 세법의 해석 또는 국세행정의 관행이 존재하여야 적용될 수 있는 것으로서, 이는 비록 잘못된 해석 또는 관행이라도 특정 납세자가 아닌 불특정한 일반 납세자에게 정당한 것으로 이의 없이 받아들여져 납세자가 그와 같은 해석 또는 관행을 신뢰하는 것이 무리가 아니라고 인정될 정도에 이른 것을 의미하고, 단순히 세법의 해석기준에 관한 공적인 견해의 표명이 있었다는 사실만으로 그러한 해석 또는 관행이 있다고 볼 수는 없으며, 그러한 해석 또는 관행의 존재에 대한 증명책임은 그 주장자인 납세자에게 있다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2002두11233 판결, 대법원 2013. 12. 26. 선고 2011두5940 판결 등 참조).

나) 원고들이 제출한 증거들만으로는 체비지를 일반분양하지 않았더라도 취득세를 부과하지 않았다는 관행이 성립하였다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 그 외에 원고들이 주장하고 있는 사정들만으로는 이 사건 각 처분이 신의성실의 원칙, 신뢰보호의 원칙에 위반된다고 보기도 어렵다. 따라서 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

 
3.  결론

그렇다면 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

[별지]

관계 법령

■ 구 지방세특례제한법(2017. 12. 26. 법률 제15295호로 개정되기 전의 것)

제74조(도시개발사업 등에 대한 감면)

① 「도시개발법」에 따른 도시개발사업과 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 정비사업(재개발사업으로 한정한다)의 시행으로 해당 사업의 대상이 되는 부동산의 소유자(상속인을 포함한다)가 환지계획 및 토지상환채권에 따라 취득하는 토지, 관리처분계획에 따라 취득하는 토지 및 건축물(이하 이 항에서 "환지계획 등에 따른 취득부동산"이라 한다)과 사업시행자가 취득하는 체비지 또는 보류지에 대해서는 취득세를 2019년 12월 31일까지 면제한다. 다만, 다음 각 호에 해당하는 부동산에 대해서는 취득세를 부과한다.

 
1.  환지계획 등에 따른 취득부동산의 가액 합계액이 종전의 부동산 가액의 합계액을 초과하여 「도시 및 주거환경정비법」등 관계 법령에 따라 청산금을 부담하는 경우에는 그 청산금에 상당하는 부동산

 
2.  환지계획 등에 따른 취득부동산의 가액 합계액이 종전의 부동산 가액 합계액을 초과하는 경우에는 그 초과액에 상당하는 부동산. 이 경우 사업시행인가(승계취득일 현재 취득부동산 소재지가 「소득세법」 제104조의2제1항에 따른 지정지역으로 지정된 경우에는 도시개발구역 지정 또는 정비구역 지정) 이후 환지 이전에 부동산을 승계취득한 자로 한정한다.

② 제1항제2호의 초과액의 산정 기준과 방법 등은 대통령령으로 정한다.

■ 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것)

제2조(정의)

이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

 
1.  "정비구역"이란 정비사업을 계획적으로 시행하기 위하여 제4조의 규정에 의하여 지정ㆍ고시된 구역을 말한다.

 
2.  "정비사업"이라 함은 이 법에서 정한 절차에 따라 도시기능을 회복하기 위하여 정비구역 또는 가로구역(가로구역: 정비구역이 아닌 대통령령으로 정하는 구역을 말하며, 바목의 사업으로 한정한다)에서 정비기반시설을 정비하거나 주택 등 건축물을 개량하거나 건설하는 다음 각목의 사업을 말한다. 다만, 다목의 경우에는 정비구역이 아닌 구역에서 시행하는 주택재건축 사업을 포함한다.

 
라.  도시환경정비사업 : 상업지역ㆍ공업지역 등으로서 토지의 효율적 이용과 도심 또는 부도심 등 도시기능의 회복이나 상권활성화 등이 필요한 지역에서 도시환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업

제6조(정비사업의 시행방법)

④ 도시환경정비사업은 정비구역안에서 제48조의 규정에 의하여 인가받은 관리처분계획에 따라 건축물을 건설하여 공급하는 방법 또는 제43조제2항의 규정에 의하여 환지로 공급하는 방법에 의한다.

제43조(다른 법령의 적용 및 배제)

② 「도시개발법」 제28조부터 제49조까지의 규정은 정비사업과 관련된 환지에 관하여 이를 준용한다. 이 경우 동법 제41조제2항의 규정에 의한 "환지처분을 하는 때"는 이를 "사업시행인가를 하는 때"로 본다.

제46조(분양공고 및 분양신청)

① 사업시행자는 제28조제4항의 규정에 의한 사업시행인가의 고시가 있은 날(사업시행인가 이후 시공자를 선정한 경우에는 시공자와 계약을 체결한 날)부터 60일 이내에 개략적인 부담금내역 및 분양신청기간 그 밖에 대통령령이 정하는 사항을 토지등소유자에게 통지하고 분양의 대상이 되는 대지 또는 건축물의 내역 등 대통령령이 정하는 사항을 해당 지역에서 발간되는 일간신문에 공고하여야 한다. 이 경우 분양신청기간은 그 통지한 날부터 30일 이상 60일 이내로 하여야 한다. 다만, 사업시행자는 제48조제1항의 규정에 의한 관리처분계획의 수립에 지장이 없다고 판단하는 경우에는 분양신청기간을 20일의 범위 이내에서 연장할 수 있다.

② 대지 또는 건축물에 대한 분양을 받고자 하는 토지등소유자는 제1항의 규정에 의한 분양신청기간 이내에 대통령령이 정하는 방법 및 절차에 의하여 사업시행자에게 대지 또는 건축물에 대한 분양신청을 하여야 한다.

제48조(관리처분계획의 인가 등)

③ 사업시행자는 제46조의 규정에 의하여 분양신청을 받은 후 잔여분이 있는 경우에는 정관등 또는 사업시행계획이 정하는 목적을 위하여 보류지(건축물을 포함한다)로 정하거나 조합원 외의 자에게 분양할 수 있다. 이 경우 분양공고와 분양신청절차 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제55조(대지 및 건축물에 대한 권리의 확정)

① 대지 또는 건축물을 분양받을 자에게 제54조제2항의 규정에 의하여 소유권을 이전한 경우 종전의 토지 또는 건축물에 설정된 지상권ㆍ전세권ㆍ저당권ㆍ임차권ㆍ가등기담보권ㆍ가압류 등 등기된 권리 및 주택임대차보호법 제3조제1항의 요건을 갖춘 임차권은 소유권을 이전받은 대지 또는 건축물에 설정된 것으로 본다.

② 제1항의 규정에 의하여 취득하는 대지 또는 건축물중 토지등소유자에게 분양하는 대지 또는 건축물은 「도시개발법」 제40조의 규정에 의하여 행하여진 환지로 보며, 제48조제3항의 규정에 의한 보류지와 일반에게 분양하는 대지 또는 건축물은 「도시개발법」 제34조의 규정에 의한 보류지 또는 체비지로 본다.

■ 도시개발법

제34조(체비지 등)

① 시행자는 도시개발사업에 필요한 경비에 충당하거나 규약ㆍ정관ㆍ시행규정 또는 실시계획으로 정하는 목적을 위하여 일정한 토지를 환지로 정하지 아니하고 보류지로 정할 수 있으며, 그 중 일부를 체비지로 정하여 도시개발사업에 필요한 경비에 충당할 수 있다.

② 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장은 「주택법」에 따른 공동주택의 건설을 촉진하기 위하여 필요하다고 인정하면 제1항에 따른 체비지 중 일부를 같은 지역에 집단으로 정하게 할 수 있다.