【판시사항】

[1] 일정한 구역을 국립공원으로 지정하여 그 안에서는 일정한 행위를 금지·제한하는 자연공원법 제4조 등의 규정의 법적 성격 및 국립공원구역의 지정에 따른 토지이용의 제한이 재산권에 내재하는 사회적 제약의 범주에 속하는지 여부(원칙적 적극)
[2] 자연공원법 제4조에 의하여 사유지가 국립공원으로 지정되어 아무런 보상 없이 그 사용·수익에 일정한 제한을 받게 되었다고 하더라도, 이러한 제한이 토지 소유자에 대하여 불법행위를 구성하지 않는다고 한 사례

【판결요지】

[1] 일정한 구역을 국립공원으로 지정하여 그 안에서는 일정한 행위를 금지·제한하는 자연공원법 제4조 등의 규정은 헌법 제23조 제1항, 제2항에 따라 토지재산권에 관한 권리와 의무를 일반·추상적으로 확정하는 규정으로서 재산권을 형성하는 규정인 동시에 공익적 요청에 따른 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 규정인데, 이러한 경우 국립공원의 지정으로 인하여 토지 소유자가 그 토지를 종래의 목적으로도 사용할 수 없거나 또는 더 이상 법적으로 허용된 토지이용방법이 없기 때문에 실질적으로 토지의 사용·수익의 길이 막힌 경우에만 이러한 제한이 토지 소유자가 수인하여야 할 사회적 제약의 한계를 넘는 것으로 보아야 할 것이나, 그러한 정도에 이르지 아니하고 국립공원의 지정으로 인한 개발가능성의 소멸과 그에 따른 지가의 하락이나 지가상승률의 상대적 감소는 토지 소유자가 감수하여야 하는 사회적 제약의 범주에 속하는 것으로 보아야 할 것이고, 자신의 토지를 장래에 건축이나 개발목적으로 사용할 수 있으리라는 기대가능성이나 신뢰 및 이에 따른 지가상승의 기회는 원칙적으로 재산권의 보호범위에 속하지 아니하고, 토지 소유자가 국립공원구역 지정 당시의 상태대로 토지를 사용·수익·처분할 수 있는 이상 구역지정에 따른 토지이용의 제한은 원칙적으로 재산권에 내재하는 사회적 제약의 범주 내에 있다고 할 것이다.
[2] 자연공원법 제4조에 의하여 사유지가 국립공원으로 지정되어 아무런 보상을 받지 아니한 채 그 사용·수익에 일정한 제한을 받게 되었다고 하더라도, 이러한 제한은 헌법 제23조 제2항의 규정에 따른 공공복리에 적합한 합리적인 범위 내의 제한으로서 재산권의 본질적인 내용을 침해한 것으로 볼 수 없어 토지 소유자에 대하여 불법행위를 구성하지 않는다고 한 사례.

【참조조문】

[1] 헌법 제23조 제1항, 제2항, 자연공원법 제4조, 제18조 제2항 제2호 (라)목, 제23조
[2] 헌법 제23조 제1항, 제2항, 민법 제750조, 자연공원법 제4조, 제18조 제2항 제2호 (라)목, 제23조

【전문】

【원 고】

원고

【피 고】

국립공원관리공단

【변론종결】

2007. 6. 29.

【주 문】

 
1.  원고의 청구를 기각한다.
 
2.  소송비용은 원고가 부담한다.

【청구취지】

피고는 원고에게 417,280,000원 및 이에 대하여 이 사건 소장 부본 송달 다음날부터 완제일까지 연 20%의 비율에 의한 금원을 지급하라. 피고는 원고에게 2007. 2. 1.부터 토지사용제한 해제시까지 연 9,440,000원의 비율에 의한 금원을 지급하라.

【이 유】

1. 기초 사실
다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1, 2, 3호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다.
 
가.  당사자의 지위
원고는 전라북도 무주군 설천면 (지번 1 생략) 전 192㎡, 같은 리 (지번 2 생략) 대 208㎡, 같은 리 (지번 3 생략) 전 3,091㎡ 등 3필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이다.
 
나.  국립공원의 지정과 피고의 관리행위
(1) 건설부장관(그 후 주무부서가 내무부, 환경부로 바뀌었다)은 1975. 2. 1. 구 공원법(1980. 1. 4. 법률 제3243호로 제정된 자연공원법에 의하여 폐지된 것) 제3조 제1항에 의하여 이 사건 토지 일대 219㎢를 덕유산국립공원의 일부로 지정·고시하였다.
(2) 피고는 구 자연공원법(1989. 12. 30. 법률 제4175호로 개정되기 전의 것) 제49조의2에 근거하여 설립된 이후 건설부장관의 위탁을 받아 국립공원구역 안의 산림 기타 자연자원을 보호하고, 국립공원시설을 유지·관리하며, 국립공원구역 안에서의 청소와 유료도로, 휴게소, 주거장의 설치·관리 기타 대통령령이 정하는 공원관련 사업을 효율적으로 추진하여 왔다.
 
다.  한편, 현재 이 사건 토지는 30년 가까이 미경작으로 방치되어 나무들이 우거져서 자연산림화된 상태이다.
 
2.  당사자의 주장과 판단 
가.  원고의 주장
이 사건 토지가 국립공원으로 편입된 이후부터 피고는 원고의 출입을 제한하고 토지 경작 및 사용을 금지하였다. 원고는 덕유산국립공원 관리사무소 및 매표소 등에서 출입을 허용해 줄 것을 항의하였으나 매번 거절당하였다. 이로 인하여 원고는 이 사건 토지에서 종전과 같이 농사를 지으며 가축을 기르는 등의 행위를 할 수 없어 연간 9,940,000원 상당의 손해(콩 2가마 50만 원, 팥 2가마 50만 원, 감자 3가마 30만 원, 옥수수 2가마 14만 원 등 합계 1,440,000원, 연간 소 2마리 600만 원, 염소 10마리 150만 원, 닭 50마리 50만 원 등 합계 8,000,000원)를 매년 입어왔고, 1975. 2.경부터 2007. 1.까지 32년간의 소득상실분에 대한 피해 합계액은 302,080,000원(944만 원 × 32년)에 달한다.
또한, 32년간의 정신적 고통에 대한 피해도 월 30만 원씩으로 계산한 115,200,000원에 이른다.
따라서 피고는 원고에게 위 금액을 합한 417,280,000원 및 2007. 2. 1.부터 매년 9,440,000원의 비율에 의한 금원을 손해배상으로 지급할 의무가 있다.
 
나.  피고의 주장
피고는 관계 법령에 따라 적법하게 공원관리업무를 수행할 뿐 부당이득을 취한 사실은 없고, 원고가 사용·수익에 일정한 제한을 받는 것은 사실이나 이는 재산권의 내재적 한계에 포함된 것에 불과하다. 또한 피고가 이 사건 토지를 종전대로 사용·수익하고자 하는 원고의 출입을 전면 금지한 적은 없고, 자연공원법 제18조 제2항 제2호 (라)목에서는 농업, 축산업 등 1차 산업행위를 허용행위기준으로 규정하고 있으며, 원고의 수십년간 방치로 이 사건 토지가 산림화된 것일 뿐이다.
 
다.  판 단
(1) 일정한 구역을 국립공원으로 지정하여 그 안에서는 일정한 행위를 금지·제한하는 자연공원법 제4조 등의 규정은 헌법 제23조 제1항, 제2항에 따라 토지재산권에 관한 권리와 의무를 일반·추상적으로 확정하는 규정으로서 재산권을 형성하는 규정인 동시에 공익적 요청에 따른 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 규정인바, 이러한 경우 국립공원의 지정으로 인하여 토지 소유자가 그 토지를 종래의 목적으로도 사용할 수 없거나 또는 더 이상 법적으로 허용된 토지이용방법이 없기 때문에 실질적으로 토지의 사용·수익의 길이 막힌 경우에만 이러한 제한이 토지 소유자가 수인하여야 할 사회적 제약의 한계를 넘는 것으로 보아야 할 것이나, 그러한 정도에 이르지 아니하고 국립공원의 지정으로 인한 개발가능성의 소멸과 그에 따른 지가의 하락이나 지가상승률의 상대적 감소는 토지 소유자가 감수하여야 하는 사회적 제약의 범주에 속하는 것으로 보아야 할 것이고, 자신의 토지를 장래에 건축이나 개발목적으로 사용할 수 있으리라는 기대가능성이나 신뢰 및 이에 따른 지가상승의 기회는 원칙적으로 재산권의 보호범위에 속하지 아니하고, 토지 소유자가 국립공원구역 지정 당시의 상태대로 토지를 사용·수익·처분할 수 있는 이상 구역지정에 따른 토지이용의 제한은 원칙적으로 재산권에 내재하는 사회적 제약의 범주 내에 있다고 할 것이다.
(2) 이 사건에 관하여 보건대, 먼저 피고 산하의 덕유산국립공원 관리사무소 및 매표소 등에서 국립공원으로 지정되었다는 이유로 원고가 이 사건 토지로 출입하는 것을 금하고 나아가 경작행위까지 금지하였는지에 관하여는 이에 부합하는 듯한 갑 제7호증의 1 내지 5의 각 기재는 그대로 믿을 수 없고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.
또한, 원고 소유의 이 사건 토지가 자연공원법 제4조 등의 규정에 의하여 국립공원으로 지정됨에 따라 재산상의 권리행사에 많은 제한을 받게되고, 그 한도 내에서 원고가 다른 일반 토지의 소유자에 비하여 상대적으로 불이익을 받게 되는 점은 명백하다고 할 것이나, 한편 자연공원법은 국립공원으로 지정된 토지에 관하여 소유자의 소유권을 박탈하거나 그 처분을 제한하는 규정을 두고 있지 아니하므로 원고의 사용·수익이 원천적으로 제한되고 경작행위까지 금지당하였다고 볼 수는 없는 이상 이 사건 토지의 소유권이나 처분권을 박탈당하였다고는 볼 수 없을 뿐 아니라, 같은 법 제18조 제2항 (라)목에서는 자연환경지구 내에서의 농업·축산업 등 1차산업행위를 허용되는 행위로 규정하고 있고, 제23조에서 토지 소유자는 공원사업의 시행에 지장을 주지 아니하고 보존을 요하는 자연상태에 영향을 미치지 아니하는 범위 내라는 일정한 요건하에서 공원관리청의 허가를 받아 건축물 그 밖의 공작물을 신축·증축·개축·재축 또는 이축하는 행위, 나무를 베는 행위 등을 할 수 있음을 규정하고 있다.
(3) 위와 같은 점에 비추어 보면, 자연공원법 제4조에 의하여 이 사건 토지가 국립공원으로 지정되고 피고로부터 아무런 보상을 받지 아니한 채 그 사용·수익에 일정한 제한을 받게 되었다고 하더라도, 국립공원의 지정은 자연풍경지를 훼손하지 아니하고 보호·육성함으로써 자연의 질서를 유지·회복함은 물론 국민의 건강·휴양 및 정서생활의 향상에 기여하기 위하여 필요하다고 할 것이고, 이러한 공공복리상의 이유로 구 공원법, 자연공원법의 규정 등에 의하여 보상 없이 가하여지는 원고의 재산권에 대한 위와 같은 제한은 헌법 제23조 제2항의 규정에 따른 공공복리에 적합한 합리적인 범위 내의 제한으로서 재산권의 본질적인 내용을 침해한 것으로 볼 수 없다고 할 것이어서 이 사건 토지에 대한 국립공원 지정 및 이에 따른 이 사건 토지에 대한 사용·수익의 제한이 원고에 대하여 불법행위를 구성한다고 볼 수 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.
 
3.  결 론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.