재산세 부과처분에 따라 쟁점토지가 사권 제한 감면 적용대상에 해당하지 않고, 종합합산과세대상이라고 보아 종합부동산세 등을 부과한 처분의 당부
【세목】
종합부동산
【재결요지】
쟁점토지는 주택건설에 필수불가결하게 수반되는 시설용 토지로서 경제자유구역사업에 제공되는 주택건설용 토지로 보아 분리과세대상으로 보임.
【참조결정】
조심2020지1346
【주문】
삼성세무서장이 청구법인에게 한 2024.5.14. 2019년 귀속 종합부동산세 및 농어촌특별세 합계 OOO원의 부과처분과 2025.5.14. 2020년 귀속 종합부동산세 및 농어촌특별세 합계 OOO원의 부과처분은 이를 취소한다.
【이유】
1. 처분개요
가. A 유한회사(이하 “A”라 한다)는 OOO(재정경제부 고시 OOO, 이하 “쟁점고시”라 한다)에 포함된 인천광역시 OOO 토지 80,719.3㎡(OOO 면적의 약 0.2%의 의료시설용지, 이하 “쟁점토지”라 한다)를 인천광역시로부터 2005.12.27. 매매를 원인으로 취득하였고, 2016.12.15. 청구법인(당시 B 주식회사로 2022.6.1. 현재 사명으로 변경)을 수탁자로 하여 쟁점토지를 신탁하였다.
나. 인천광역시 연수구청장(이하 “연수구청장”이라 한다)은 2019년 귀속 쟁점토지에 대한 재산세 부과 시 「지방세법」 제106조 제1항 제1호에 따라 종합합산과세대상으로 구분하였다가, A가 쟁점토지에 대하여 사권 제한토지에 대한 감면(이하 “쟁점감면”이라 한다)을 신청하였고, 연수구청장이 이를 받아들여 기납부한 재산세액을 환급하였다.
다. 이후 연구수청장은 2024.3.14. 쟁점토지가 쟁점감면 대상인「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다) 제2조 제7호에 따른 도시ㆍ군계획시설에 해당하지 않는다고 보아 쟁점토지에 대한 2019년 및 2020년 귀속분 재산세 OOO원, 지방교육세 OOO원 합계 OOO원을 부과하면서 관련 자료를 처분청에 통보하였다.
라. 이에 처분청은 쟁점토지가 종합합산과세대상에 해당하고, 쟁점감면이 적용되지 않는다고 보아 청구법인에게 2024.5.14. 2019년 귀속 종합부동산세 및 농어촌특별세 합계 OOO원과 2025.5.14. 2020년 귀속 종합부동산세 및 농어촌특별세 합계 OOO원을 각 경정ㆍ고지하였다.
마. 청구법인은 이에 불복하여 2024.8.12. 및 2025.8.8. 각 심판청구를 제기하였다.
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
가. 청구법인 주장
(1) 쟁점토지는 사권 제한토지에 해당하고 쟁점감면의 요건을 충족한다.
(가) 국토계획법 제2조 제7호는 도시ㆍ군계획시설(이하 “도시계획시설”이라 한다)에 대하여 기반시설 중 도시ㆍ군관리계획(이하 “도시관리계획”이라 한다)으로 결정된 시설이라고 규정하고 있고, 국토계획법 제32조에 따라 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지 등에 대해 재산세(토지분)의 50%를, 재산세(도시지역분)의 100%를 감면하도록 하고 있으며,
국토계획법 시행령 제2조 제1항 제6호는 종합의료시설을 기반시설에 포함하도록 규정하고 있고, 도시관리계획으로 결정한다는 의미는 그 설치 여부 및 그 시설에 관한 구체적 사항을 도시관리계획으로 결정한다는 의미로 해석되어야 하므로 도시관리계획으로 결정된 종합의료시설이란 그 설치 여부와 그 시설에 관한 구체적 사항이 도시관리계획으로 결정된 종합의료시설이라고 해석하여야 한다.
(나) 국토계획법 제43조 제2항은 도시관리계획 시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준 등에 필요한 사항을 국토교통부령으로 정하도록 하고 있고, 「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」(이하 “도시계획시설규칙”이라 한다) 제2조 제1항은 도시계획시설 결정을 할 경우 그 위치ㆍ면적 등을 결정하고 종합의료시설과 같은 건축물인 시설의 경우에는 건폐율ㆍ용적률 및 높이의 범위를 함께 결정해야 하는 것으로 정하고 있으며, 쟁점고시는 종합의료시설의 위치를 지구단위계획 도면상 I11 블록에 해당하는 쟁점토지로, 면적을 OOO㎡로 각 결정하였고, 건폐율 70% 이하, 용적률 250% 이하, 높이 OOOm 이하로 각 결정하였는바, 쟁점토지는 도시계획시설(종합의료시설)에 해당한다.
(다) 대법원은 국토계획법 제32조에 따라 행정청이 도시관리계획 결정에 따른 지형도면을 작성하여 일정한 장소에 비치한 사실을 관보ㆍ공보에 고시하고 그와 동시에 지형도면을 그 장소에 비치하여 일반인이 직접 열람할 수 있는 상태에 놓아둔 경우, 지형도면 자체를 관보ㆍ공보에 수록하지 않았더라도 지형도면의 고시가 적법하게 이루어진 것으로 판단(대법원 2018.3.29. 선고 2017다218246 판결)한바 있고,
쟁점고시는 도시관리계획 결정에 관한 사항 및 제1종 지구단위계획에 관한 사항의 각 관계도면은 게재를 생략하되 관계도면을 인천경제자유구역청에 비치하도록 하고 있으며, 국토교통부가 운영하는 시스템인 Luris 및 토지e음을 보면 쟁점토지에 관한 지형도면이 작성되어 열람할 수 있는 상태임을 알 수 있어 쟁점토지는 국토계획법 제32조에 따라 지형도면이 고시되었다 할 것이다.
(라) 따라서 쟁점토지는 사권 제한토지에 해당하여 쟁점감면의 요건이 충족되었으므로 「지방세특례제한법」 제84조 제1항에 따라 재산세(토지분)의 50%, 재산세(도시지역분)의 100%에 대한 각 감면이 인정되어야 하고, 그 결과 쟁점토지에 대한 종합합산과세대상토지 및 별도합산과세대상토지로 볼 과세면적이 증가되었다고 볼 수 없으므로 이 건 처분은 취소되어야 한다.
(2) 쟁점토지는 주택건설용 토지로서 분리과세대상 토지에 해당한다.
(가) OOO는 인천광역시 OOO 일원에 조성된 OOO개 단지로 구성된 면적 OOO㎡의 경제자유구역에 포함되어 있다. 그 중 국제업무단지는 OOO를 목표로 하여 개발계획이 수립된 단지이고, 쟁점토지는 OOO의 면적 중 0.2%를 차지하는 ‘공공시설용지’이며, 송도국제도시 전체에 유일한 종합의료시설로 지정된 토지로서, 외국인 투자기업의 경영환경과 생활여건을 구비함으로써 외국인 정주를 위한 환경을 갖추는 데에 필수적인 시설이다.
(나) 대법원은 분리과세대상 토지인 주택건설용 토지에 대하여 이를 주택건설부지에 국한하여 해석할 것이 아니고 주택건설에 필수불가결하게 수반되는 시설용 토지 또한 이에 포함된다고 판단(대법원 2010.2.11. 선고 2009두15760 판결)한바 있고, 의정부지방법원은 그 체비지 및 보류지 중 기부채납이 예정되어 있지 않은 학교, 공공청사, 문화집회시설로 지정된 토지에 관하여 그 용도가 공익적인 목적에 제한되어 있어 사업시행자가 위 목적 외에 다른 용도로 사용하여 수익을 올릴 수도 없는 점, 실제로 체비지 및 보류지로서 종합합산과세대상에 포함된 이 사건 토지 중 일부는 비록 기부채납이 예정된 토지는 아니지만 초등학교, 중학교, 고등학교의 각 부지 및 공공청 사용지라는 공익목적을 위하여 제공되어 있고, 일부는 문화집회시설로 이용될 예정이며, 주택의 건축이 가능한 준주거지역으로 지정되어 있는 토지 부분도 있는 점 등에 비추어 보면, 위와 같은 체비지 및 보류지인 이 사건 토지는 구 「지방세법 시행령」 제132조 제4항 제24호에서 정한 재산세 분리과세대상인 도시개발사업에 공여하는 주택건설용 토지에 해당한다고 봄이 상당하다고 판단(의정부지방법원 2011.4.26. 선고 2010구합3362 판결)한바 있다.
(다) 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」(이하 “경제자유구역법”이라 한다)은 경제자유구역에 외국인 친화적인 경영ㆍ생활여건을 조속히 조성하기 위하여 필요한 사항을 제도적으로 뒷받침하기 위한 목적에서 2003.7.1. 제정되었고, 같은 법 제6조 제1항은 “경제자유구역개발계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다”고 규정하면서, 제10호에서 “보건의료ㆍ교육ㆍ복지시설 설치계획”을, 제12호에서 “외국인의 투자유치 및 정주를 위한 환경조성계획”을 각 규정하고 있다.
(라) 인천광역시가 발간한 ‘OOO 개발계획(변경)’에 의하면, 계획인구가 OOO명에 이르는 OOO의 외국인 및 내국인의 정주여건 개선을 위해 외국인 환자 편익을 고려한 의료서비스환경을 조성하기 위하여 의료시설을 구비하도록 하고, 특히 최대한 외국인 환자들을 위한 전용 병상, 의사소통이 가능한 충분한 인력 확보가 필요하도록 하였으며, 그에 따라 쟁점토지를 종합의료시설(국제병원)의 부지로 결정하였다.
(마) 쟁점토지는 기부채납이 예정되어 있지 아니하나, 인천광역시는 송도국제도시 거주자의 정주여건을 조성하기 위한 목적에서 토지이용계획상 쟁점토지의 용도를 공공시설용지인 의료시설용지로 정한 점, 쟁점토지는 쟁점고시 상 그 지상에 기반시설인 종합의료시설의 건축만이 가능한 점, 「도시개발법」에서는 보건의료시설이 개발계획에 포함되어야 한다고 정함으로써 주거 인접성 및 공공성을 인정하고 있는 점, 청구법인과 인천광역시장이 체결한 송도국제업무단지 사업추진 계약에 의하면 쟁점토지는 택지 조성원가 및 관련 비용을 합한 금액으로 매각되어야 하므로 시세차익 등 초과수익을 누릴 여지가 없는 점, 오히려 쟁점토지가 분리과세대상 토지가 아닌 종합합산과세대상 토지로 구분되어 재산세 및 종합부동산세 부담이 증가하는 경우에는 토지매각대금이 상승하여 개발사업의 신속한 완공 및 정주환경 개선에도 악영향을 줄 수 있는 점 등을 볼 때 쟁점토지는 경제자유구역개발사업에 제공하는 주택건설용 토지로 분리과세대상으로 보는 것이 타당하다.
나. 처분청 의견
종합부동산세는 재산세 납세의무 또는 감면여부에 따라 결정되는 재산세의 후행세목이므로 이 건 재산세 과세처분을 전제로 한 종합부동산세 과세처분은 적법하다.
(1) 「종합부동산세법」제7조 제1항 등에서 과세기준일 현재 주택분 및 토지분 재산세의 납세의무자가 종합부동산세를 납부할 의무가 있다고 규정하고 있고, 「종합부동산세법」 제6조 제1항에서는 「지방세특례제한법」또는 「조세특례제한법」에 의한 재산세 비과세ㆍ과세면제 또는 경감에 관한 규정을 준용한다고 규정하고 있으며,
「종합부동산세법」제21조 제4항은, 행정안전부장관은 「지방세법」제115조 제2항에 따른 재산세의 세액변경 또는 수시부과사유가 발생한 때에는 재산세 납세의무자별로 재산세 과세대상이 되는 주택 또는 토지에 대한 재산세 및 종합부동산세 과세표준 및 세액을 재계산하여 국세청장에게 통보하여야 한다고 규정하고 있다. 즉 종합부동산세는 재산세 납세의무를 전제로 하면서, 세액의 감면 역시 재산세의 감면 여부에 따라 결정되는 재산세의 후행세목이라 할 것이므로, 이 건과 관련한 재산세 과세처분이 종국적으로 취소되거나 당연무효에 해당함이 확인되지 아니한 이상 이 건 종합부동산세 부과처분 역시 위법하다고 볼 수 없다.
(2) 따라서, 재산세의 토지분 과세대상의 구분이나 과세표준 산정이 선행되어야 후행세목인 종합부동산세의 감액이 가능한 것임에도 이러한 과정없이 재산세 부과처분이 부당한 것을 전제로 한 이 건 청구주장은 받아들이기 어렵다.
3. 심리 및 판단
가. 쟁점
재산세 부과처분에 따라 쟁점토지가 사권 제한 감면 적용대상에 해당하지 않고, 종합합산과세대상이라고 보아 종합부동산세 등을 부과한 처분의 당부
나. 관련 법령
(1) 종합부동산세법(2020.6.9. 법률 제17339호로 개정되기 전의 것)
제3조(과세기준일) 종합부동산세의 과세기준일은 「지방세법」 제114조에 따른 재산세의 과세기준일로 한다.
제6조(비과세 등) ①「지방세특례제한법」 또는 조세특례제한법에 의한 재산세의 비과세ㆍ과세면제 또는 경감에 관한 규정(이하 “재산세의 감면규정”이라 한다)은 종합부동산세를 부과함에 있어서 이를 준용한다.
제7조(납세의무자) ①과세기준일 현재 주택분 재산세의 납세의무자로서 국내에 있는 재산세 과세대상인 주택의 공시가격을 합산한 금액이 6억원을 초과하는 자는 종합부동산세를 납부할 의무가 있다.
제11조(과세방법) 토지에 대한 종합부동산세는 국내에 소재하는 토지에 대하여 「지방세법」 제106조 제1항 제1호에 따른 종합합산과세대상(이하 “종합합산과세대상”이라 한다)과 같은 법 제106조 제1항 제2호에 따른 별도합산과세대상(이하 “별도합산과세대상”이라 한다)으로 구분하여 과세한다.
(2) 지방세법
제106조(과세대상의 구분 등) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.
3. 분리과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 국가의 보호ㆍ지원 또는 중과가 필요한 토지로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지
사. 국토의 효율적 이용을 위한 개발사업용 토지로서 대통령령으로 정하는 토지
(3) 지방세법 시행령
제102조(분리과세대상 토지의 범위) ⑦ 법 제106조 제1항 제3호 사목에서 “대통령령으로 정하는 토지”란 다음 각 호에서 정하는 토지(법 제106조 제1항 제3호 다목에 따른 토지는 제외한다)를 말한다. 다만 제9호 및 제11호에 따른 토지 중 취득일로부터 5년이 지난 토지로서 용지조성사업 또는 건축을 착공하지 않은 토지는 제외한다.
4. 「도시개발법」 제11조에 따른 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지로 한정한다)와 종전의 「토지구획정리사업법」(법률 제6252호 토지구획정리사업법폐지법률에 의하여 폐지되기 전의 것을 말한다. 이하 이 호에서 같다)에 따른 토지구획정리사업의 시행자가 그 토지구획정리사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지로 한정한다) 및 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」 제8조의3에 따른 경제자유구역 또는 해당 단위개발사업지구에 대한 개발사업시행자가 그 경제자유구역개발사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지로 한정한다). 다만, 다음 각 목의 기간 동안만 해당한다.
다. 경제자유구역개발사업 실시계획 승인을 고시한 날부터 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」에 따른 경제자유구역개발사업으로 조성된 토지가 공급 완료(매수자의 취득일을 말한다)되거나 같은 법 제14조에 따른 준공검사를 받을 때까지
(4) 지방세특례제한법
제84조(사권 제한토지 등에 대한 감면) ① 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제7호에 따른 도시ㆍ군계획시설로서 같은 법 제32조에 따라 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지, 지상건축물, 「지방세법」 제104조 제3호에 따른 주택(각각 그 해당 부분으로 한정한다)에 대해서는 2021년 12월 31일까지 재산세의 100분의 50을 경감하고, 「지방세법」 제112조에 따라 부과되는 세액을 면제한다.
(5) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
4. “도시ㆍ군관리계획”이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 개발ㆍ정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다.
마. 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획
5. “지구단위계획”이란 도시ㆍ군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시ㆍ군관리계획을 말한다.
6. “기반시설”이란 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다.
바. 장사시설 등 보건위생시설
7. “도시ㆍ군계획시설”이란 기반시설 중 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 시설을 말한다.
제30조(도시ㆍ군관리계획의 결정) ① 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다.
⑤ 결정된 도시ㆍ군관리계획을 변경하려는 경우에는 제1항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
⑥ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 결정을 고시하고, 국토교통부장관이나 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사는 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다.
제32조(도시ㆍ군관리계획에 관한 지형도면의 고시 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획 결정(이하 “도시ㆍ군관리계획결정”이라 한다)이 고시되면 지적(地籍)이 표시된 지형도에 도시ㆍ군관리계획에 관한 사항을 자세히 밝힌 도면을 작성하여야 한다.
④ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 직접 지형도면을 작성하거나 지형도면을 승인한 경우에는 이를 고시하여야 한다.
제43조(도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ관리) ① 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 한다. 다만, 용도지역ㆍ기반시설의 특성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
제50조(지구단위계획구역 및 지구단위계획의 결정) 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다.
제88조(실시계획의 작성 및 인가 등) ① 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시ㆍ군계획시설사업에 관한 실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)을 작성하여야 한다.
② 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자(국토교통부장관, 시ㆍ도지사와 대도시 시장은 제외한다. 이하 제3항에서 같다)는 제1항에 따라 실시계획을 작성하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받아야 한다. 다만, 제98조에 따른 준공검사를 받은 후에 해당 도시ㆍ군계획시설사업에 대하여 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하기 위하여 실시계획을 작성하는 경우에는 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받지 아니한다.
③ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 작성한 실시계획이 제43조 제2항 및 제3항에 따른 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준 등에 맞다고 인정하는 경우에는 실시계획을 인가하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관 조성, 조경 등의 조치를 할 것을 조건으로 실시계획을 인가할 수 있다.
④ 인가받은 실시계획을 변경하거나 폐지하는 경우에는 제2항 본문을 준용한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
⑤ 실시계획에는 사업시행에 필요한 설계도서, 자금계획, 시행기간, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항(제4항에 따라 실시계획을 변경하는 경우에는 변경되는 사항에 한정한다)을 자세히 밝히거나 첨부하여야 한다.
⑥ 제1항ㆍ제2항 및 제4항에 따라 실시계획이 작성(도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장인 경우를 말한다) 또는 인가된 때에는 그 실시계획에 반영된 제30조 제5항 단서에 따른 경미한 사항의 범위에서 도시ㆍ군관리계획이 변경된 것으로 본다. 이 경우 제30조 제6항 및 제32조에 따라 도시ㆍ군관리계획의 변경사항 및 이를 반영한 지형도면을 고시하여야 한다.
(6) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제2조(기반시설) ①「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제2조 제6호 각 목 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 시설(당해 시설 그 자체의 기능발휘와 이용을 위하여 필요한 부대시설 및 편익시설을 포함한다)을 말한다.
6. 보건위생시설 : 장사시설ㆍ도축장ㆍ종합의료시설
제35조(도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ관리) ① 법 제43조 제1항 단서에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 경우를 말한다.
1. 도시지역 또는 지구단위계획구역에서 다음 각 목의 기반시설을 설치하고자 하는 경우
가. 주차장, 차량 검사 및 면허시설, 공공공지, 열공급설비, 방송ㆍ통신시설, 시장ㆍ공공청사ㆍ문화시설ㆍ공공필요성이 인정되는 체육시설ㆍ연구시설ㆍ사회복지시설ㆍ공공직업 훈련시설ㆍ청소년수련시설ㆍ저수지ㆍ방화설비ㆍ방풍설비ㆍ방수설비ㆍ사방설비ㆍ방조설비ㆍ장사시설ㆍ종합의료시설ㆍ빗물저장 및 이용시설ㆍ폐차장
(7) 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법
제4조(경제자유구역의 지정 등) ① 시ㆍ도지사는 산업통상자원부장관에게 경제자유구역의 지정을 요청할 수 있다. 다만, 대상구역이 둘 이상의 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 또는 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다)에 걸쳐 있는 경우에는 해당 시ㆍ도지사가 공동으로 지정을 요청하여야 한다.
④ 제1항에 따라 경제자유구역의 지정을 요청받은 산업통상자원부장관은 관계 행정기관의 장과의 협의와 경제자유구역위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 경제자유구역개발계획을 확정하고 경제자유구역을 지정한다. 이 경우 제1항에 따라 경제자유구역의 지정을 요청한 시ㆍ도지사의 의견을 들어야 한다.
⑥ 산업통상자원부장관은 경제자유구역을 지정할 때 필요한 경우에는 경제자유구역을 둘 이상의 개발사업지구로 분할하여 개발하도록 할 수 있다.
⑦ 산업통상자원부장관은 경제자유구역의 개발에 필요한 토지가 확보되어 있는 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 경우에는 단계적으로 개발하도록 할 수 있다.
⑧ 산업통상자원부장관은 제4항이나 제5항에 따라 경제자유구역을 지정한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 내용을 관보에 고시하고, 지체 없이 이를 관할 시ㆍ도지사에게 통지하여야 한다. 이 경우 지형도면의 고시에 관하여는 「토지이용규제 기본법」 제8조에 따른다.
제9조(경제자유구역개발사업 실시계획의 승인) ① 개발사업시행자는 개발사업시행자로 지정된 날부터 2년 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 경제자유구역개발사업 실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)을 작성하여 관할 시ㆍ도지사의 승인을 받아야 한다. 승인받은 사항을 변경할 때에도 또한 같다. 다만, 제4조 제7항에 따라 경제자유구역의 개발을 단계적으로 시행하는 경우 최종 단계의 실시계획의 승인신청은 제4조 제8항에 따른 고시일부터 10년의 범위에서 따로 정하는 때까지 하여야 한다.
② 시ㆍ도지사는 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 실시계획을 승인하거나 변경승인을 하는 경우에는 미리 산업통상자원부장관과 협의하여야 한다.
④ 실시계획에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제52조에 따라 작성된 지구단위계획이 포함되어야 한다.
⑤ 시ㆍ도지사는 개발사업시행자와 관할 경제자유구역의 특성 및 여건을 고려하여 산업ㆍ유통시설용지 일부를 외국인투자기업에게 임대하거나 분양용지로 공급하는 방안 등을 협의하여 이를 실시계획에 반영하도록 하여야 한다.
다. 사실관계 및 판단
(1) 쟁점토지와 관련한 사업계획 등 진행 경과는 다음과 같다.
(가) 재정경제부장관은 OOO 경제자유구역법(2005.3.31. 법률 제7476호로 개정된 것)에 따라 OOO경제자유구역으로 지정하고, 그 중 OOO 등을 국제업무단지로 하는 산업유치계획을 수립하였다.
(나) OOO자유구역지정고시(재정경제부고시 OOO)에 따르면 OOO의 계획인구는 OOO만명이고, 주상복합 기능을 중심업무지구에 배치하며, OOO년까지 단독주택을 완료하여 외국인에게 제공하는 계획과 함께 이후 산업유치계획 등을 포함한 인천경제자유구역개발계획은 수차례 변경되었고, 그 중 쟁점토지가 포함된 OOO단지에 관하여 OOO 쟁점고시에서 인천광역시장과 A가 개발사업시행자로 지정되었다.
(다) 인천경제자유구역청장은 인천경제자유구역 OOO 실시계획을 변경하고, OOO 그 승인 고시(OOO, 이하 “쟁점변경고시”라 한다)를 하였으며, 쟁점변경고시에 포함된 토지이용계획도에는 종합의료시설이 표시되어 있다.
<표1> 지형도면 고시도(쟁점고시) 및 토지이용 계획도(쟁점변경고시)
OO
(라) 산업통상자원부장관은 OOO 국제병원을 국내외 종합병원으로 변경하는 개발계획(변경)을 승인ㆍ고시OOO하여 인천광역시경제자유구역청장은 OOO 지형도면을 고시OOO하였으며, 인천광역시장은 OOO 쟁점토지가 더 이상 영리병원용이 아니라는 언론보도 설명자료를 배포하였다.
<표2> OOO 인천광역시경제자유구역청고시 OOO
OO
(마) 2025.7.10. 현재 토지이음에서 확인한 쟁점토지의 토지이용계획 및 도시계획도는 <표3>과 같다.
<표3> 쟁점토지의 토지이용계획 및 도시계획도(2025.7.10. 현재)
OO
(바) 인천광역시경제자유구역청장이 쟁점토지에 대한 질의 회신(개발계획총괄과OOO) 공문에 의하면 실시계획 상의 토지이용계획은 ‘공공시설용지(기타시설용지)’이나 개발계획 상의 토지이용계획은 ‘근린생활시설용지’로 상이함에 따라 이를 ‘공공시설용지’로 변경ㆍ일원화할 필요가 있다고 회신한 것으로 나타난다.
(2) 쟁점토지에 대한 종합부동산세 등 부과 경위 및 심판청구 경과는 다음과 같다.
(가) 연수구청장은 2019년도 쟁점토지에 대한 재산세 부과 시 「지방세법」 제106조 제1항 제1호에 따라 종합합산과세대상으로 구분하였다가, A가 쟁점토지에 대하여 쟁점감면을 신청함에 따라 연수구청장이 이를 받아들여 기납부한 재산세액을 환급하였다
(나) 연수구청장은 2024.3.14. 쟁점토지가 국토계획법 제2조 제7호에 따른 도시ㆍ군계획시설에 해당하지 않는다고 보아 쟁점토지에 대한 2019년 및 2020년 귀속분 재산세 OOO원, 지방교육세 OOO원 합계 OOO원을 부과하면서 관련 자료를 처분청에 통보하였고, 이에 처분청은 쟁점토지가 종합합산과세대상이며, 쟁점감면이 적용되지 않는다고 보아 청구법인에게 2024.5.14. 2019년 귀속 종합부동산세 등 합계OOO원과 2025.5.14. 2020년 귀속 종합부동산세 등 합계 OOO원을 각 경정ㆍ고지하였다.
(다) 청구법인은 연수구청장의 재산세 부과처분에 대하여 우리 원에 심판청구OOO를 하였고, 우리 원은 OOO 연수구청장이 쟁점토지에 부과한 2019년 귀속 및 2020년 귀속 재산세에 대하여 사권 제한토지로서 감면대상이 아니라고 본 처분은 정당하나, 쟁점토지가 기반시설 내지 공공시설용지에 해당되므로 주택건설에 필수불가결하게 수반되는 시설용 토지로서 경제자유구역사업에 제공되는 주택건설용 토지이므로 분리과세대상라고 보아 2019년 및 2020년 귀속 재산세 부과처분을 취소하였다.
(3) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살피건대, 처분청은 쟁점토지에 대하여 재산세 부과처분에 따라 사권 제한토지로서 감면대상에 해당하지 않고 종합합산과세대상이라고 보아 종합부동산세 등을 부과한 처분이 타당하다는 의견인바,
「지방세특례제한법」 제84조 제1항의 사권 제한토지 등에 대한 재산세 등의 경감규정은 도시계획시설의 지정으로 인해 당해 토지의 이용가능성이 배제되거나 토지소유자가 토지를 종래 허용된 용도대로 사용할 수 없기 때문에 현저한 재산적 손실이 발생하는 경우 사회적 제약의 범위를 넘는 수용적 효과를 인정하여 이에 대한 보상을 하기 위해 도입된 것(조심 2020지1346, 2021.9.27., 같은 뜻임)으로, 쟁점토지가 사권 제한토지로서 감면 대상이 되기 위해서는 국토계획법 제2조 제7호에 따른 도시ㆍ군계획시설 결정이 있어야 하나, 쟁점고시 또는 쟁점변경고시 및 이와 관련된 다른 고시의 어디에서도 도시계획시설로 결정되었다는 내용이 확인되지 않는 점, 우리 원은 청구법인이 제기한 재산세 심판청구OOO에 대하여 OOO 쟁점토지가 사권 제한토지로서 감면대상에 해당하지 않는다고 결정하였던 점 등을 볼 때 쟁점토지가 사권 제한토지로서 감면대상에 해당한다는 청구주장은 받아들이기가 어렵다할 것이다.
다만, 쟁점토지 개발사업 관련 고시를 보면, 그 목적을 외국인투자기업의 경영환경과 생활여건을 개선함으로써 외국인 투자를 촉진하고 국가경쟁력을 강화하여 동북아경제 거점지역 육성 및 국제업무기능 강화라고 밝히고 있고, A계획서 등에서 인천광역시 등은 쟁점토지를 외국인 및 내국인의 정주여건 개선목적으로 기재하고 있는 등 특정 공공시설의 유치목적을 밝히고 있어 외국인의 정주환경 조성을 위해서는 주택건설과 더불어 종합의료시설의 설치 필요성이 상당해 보이는 점, 쟁점토지는 국토계획법 제2조 제6호 및 같은 법 시행령 제2조 제6호의 기반시설로 준주거용지 또는 상업용지가 아닌 공공시설용지에 해당하므로 이는 주택건설에 필수불가결하게 수반되는 시설용 토지로서 경제자유구역사업에 제공되는 주택건설용 토지로 보아 분리과세대상으로 보이는 점, 우리 원은 청구법인이 제기한 재산세 심판청구OOO에 대하여 OOO 쟁점토지를 분리과세대상 토지로 결정을 하였고, 연수구청장은 쟁점토지에 대한 재산세 부과처분을 취소하였던 점 등에 비추어 처분청이 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 보아 종합부동산세 등을 부과한 처분은 잘못이 있다고 판단된다.
4. 결론
이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 있으므로 「국세기본법」 제80조의2 및 제65조 제1항 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다.
【관련법령】
「지방세법 시행령」 제102조