채석단지지정처분 무효확인청구
【재결요지】
청구인은 이 사건 채석경제성평가 보고서에 따르면 이 사건 사업지역 내 분포하는 암석의 비중은 2.73~2.75로 기재되어 있는 반면 환경영향평가서에 따르면 골재의 비중이 1.6(ton/㎥)으로 되어 있어 모순된다고 주장하나, 한국건자재시험연구원장의 시험성적서에 따르면 암석의 비중은 2.73~2.75로 인정되는 점, 이 사건 채석경제성평가 보고서에 2.73~2.75로 기재된 것은 ‘암석’의 비중인 반면 환경영향평가서에 1.6(ton/㎥)으로 기재되어 있는 것은 ‘골재’의 비중인 점, 단위용적질량을 기준으로 하면 양자의 내용이 거의 일치하는 점, 청구인은 이 사건 2011년 행정심판 재결서에 채석경제성평가 보고서 상 골재비중에 대하여 판단하지 않은 잘못이 있다고 주장하나, 위 재결서는 그 청구인들의 주장에 따라 ‘환경영향평가서가 고의로 사실과 다르게 작성되었는지 여부’를 판단한 것이므로 그 재결서에 위와 같은 판단누락이 있었던 것으로 볼 수 없는 점, 현재 이 사건 사업지역에서 생산되는 골재가 채석경제성이 없다고 볼만한 사정이 없는 점 등을 종합해 볼 때, 이 사건 처분에 중대하고 명백한 하자가 있다고 볼만한 사정이 없으므로, 피청구인의 이 사건 처분은 무효라고 할 수 없다.
【주문】
1. 이 사건 심판청구 중 청구인 2의 청구를 각하한다.
2. 청구인 1의 청구를 기각한다.
청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】
피청구인이 2010. 4. 30. 경상남도 ○○시 ○○면 ○○리 산○○ 외 3필지 250,488㎡에 대하여 고시 제2010-50호로 한 채석단지지정처분을 취소한다.
【이유】
1. 사건개요
청구인 1은 경상남도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○번지에서 축사를 운영하는 자이고, 청구인 2는 같은 면 ○○리○○번지에 거주하는 자인데, 참가인이 2010. 3. 25. 피청구인에게 경상남도 ○○시 ○○면 ○○리 산○○번지, 산 ○○번지, 산 ○○번지, 산 ○○번지 250,488㎡에 대하여 채석단지(이하 ‘이 사건 사업’라 한다) 지정신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하자, 피청구인은 2010. 4. 30. 산림청고시 제2010-50호로 채석단지 지정처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인들 주장
가. 이 사건 신청 시 참가인이 제출한 채석경제성평가 보고서(이하 ‘이 사건 채석경제성평가 보고서’라 한다)에 따르면 이 사건 사업지역 내 분포하는 암석의 비중은 2.73~2.75로 기재되어 있는 반면, 환경영향평가서에 따르면 골재의 비중이 1.6(ton/㎥)으로 되어 있는바, 이러한 모순을 간과한 채 이루어진 이 사건 처분은 당연무효이다.
나. 중앙행정심판위원회 ‘2010-21311 채석단지 지정처분 취소청구’(이하 ‘이 사건 2011년 행정심판’이라 한다) 사건의 재결서는 이 사건 채석경제성평가 보고서 상 골재비중이 정확하다는 전제 아래 작성된 것으로서, 채석경제성평가 보고서 상 골재비중에 대하여 판단하지 않은 잘못이 있다.
다. 이 사건 처분 이후 3년 이상 경과한 현재 이 사건 사업지역에서 생산되는 골재는 「산지관리법 시행령」이 정한 물성기준을 충족하지 못하여 채석경제성이 없다.
3. 피청구인 주장
가. 이 사건 처분이 있은 날인 2010. 4. 30.로부터 1년이 경과된 후인 2013. 11. 27. 제기된 이 사건 심판청구는 심판청구기간을 도과하여 제기되었으므로 부적법하다.
나. 청구인 2는 이 사건 사업지역에서 3km 이상 떨어진 곳에 살고 있고, 그 사이에 여러 개의 능선이 막고 있으며, 이 사건 채석경제성평가 보고서와 관련하여 청구인이 무효확인을 구할 이익이 없으므로, 이 사건 심판청구를 제기할 법률상 이익이 없다.
다. 이 사건 채석경제성평가를 시행한 청구 외 ○○엔지니어링 주식회사는 비중 등에 대하여 청구 외 한국건자재시험연구원의 시험성적서를 받았는바, 그 시험성적서는 신뢰할 만한 것이다.
라. 사후환경영향조사를 실시한 결과 대기질 오염이 기준치 내로 조사되었으므로, 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
4. 참가인 주장
가. 이 사건 채석경제성평가 보고서에는 ‘암석’의 비중이 2.73~2.75(ton/㎥)로 기재되어 있으나 단위용적질량은 1.50~1.53(ton/㎥)으로 기재되어 있고, 환경영향평가서에는 ‘골재’의 비중은 1.6(ton/㎥)으로 기재되어 있으므로, 양자는 모순되지 않는다.
나. 환경영향평가 시 골재비중을 2.45가 아니라 2.75로 하여 대기질을 평가하더라도 PM-10 농도는 40.5~79.7㎍/㎥로서 대기환경기준(100㎍/㎥/24시간 이하)을 만족하므로, 참가인이 환경영향평가서를 거짓 작성한 경우에 해당되지 않는다.
5. 관계법령
구 산지관리법(2010. 5. 31. 법률 제10331호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제26조, 제28조, 제29조
구 산지관리법 시행령(2010. 12. 7. 대통령령 제22513호로 개정되기 전의 것) 제34조, 제39조, 별표 7
구 환경영향평가법(2011. 7. 21. 법률 제10892호로 전부개정되기 전의 것) 제4조
구 환경영향평가법 시행령(2010. 10. 14. 대통령령 제22448호로 개정되기 전의 것) 제3조제2항, 별표 1
6. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서, 고시문, 채석경제성평가 보고서, 시험성적서, 환경영향평가서, 재결서, 사후환경영향조사결과 통보서, 판결서 등의 내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 참가인은 2009년 10월 이 사건 사업을 추진하기 위해 환경영향평가서를 작성하였는데, 그 환경영향평가서 73쪽 <그림.Ⅲ-1> 대상지역 설정도에 따르면 이 사건 사업부지로부터 반경 2㎞ 이내를 대기질 평가대상지역으로 설정하였고, 그 북쪽 경계선은 산태골 부근이다.
- 다 음 -
나. 다음에서 보는 바와 같이 청구인 1이 축사를 운영하고 있는 경상남도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지는 위 대기질 평가대상지역 내에 위치하나, 청구인 2가 거주하는 같은 면 ○○리 ○○번지는 위 대기질 평가대상지역 외부에 위치한다.
- 다 음 -
다. 또한 위 환경영향평가서(제151~152쪽)에 따르면 다음과 같이 기재되어 있다.
- 다 음 -
라. 한국건자재시험연구원장이 2009. 9. 10. 작성한 시험성적서에 따르면 부순굵은골재 GJP-1 내지 4의 표면건조 포화상태의 밀도(g/㎤)는 각각 2.74, 2.75, 2.75, 2.73으로 기재되어 있고, 단위용적질량은 각각 1.535, 1.529, 1.515, 1.508(kg/L)로 기재되어 있다.
마. 참가인이 2010년 1월 작성한 이 사건 채석경제성평가 보고서(제51쪽)에 따르면 “물성시험을 실시한 결과, 본 평가구역 내에 분포하는 암석의 물리적 성질은 (중략) 비중 2.73~2.75, (중략) 단위용적질량 1,508~1,535kg/㎤로 쇄골재용 석재로서 적합한 양호한 품질을 갖추고 있는 것으로 확인되었다.”라고 기재되어 있다.
바. 피청구인은 2010. 4. 30. 참가인에게 이 사건 처분을 하였다.
사. 청구 외 사회복지법인 ○○은 2010. 7. 27. 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였고, 이에 대하여 ○○행정심판위원회는 2011. 6. 14. 다음과 같이 이 사건 2011년 행정심판 재결을 하였다.
- 다 음 -
아. 청구 외 주식회사 ○○가 2013년 2월경 참가인에게 제출한 사후환경영향조사결과 통보서에 따르면 대기질 중 PM-10 항목에 대하여 “사업지구 인근 6개 지점에 대하여 시간별 3일 연속 대기질 측정을 실시하였으며, 환경영향평가시 및 전년도 조사결과와 비교하여 유사한 수준으로 나타났으며, 전 항목에서 대기환경기준을 만족하는 것으로 조사되어 본 사업시행으로 인해 인근지역에 미치는 대기질 영향은 미미한 것으로 판단됨. 금년도 PM-10 조사결과 28~43㎍/㎥ 으로 평가시 및 전년도 조사결과와 비교시 증감하였으나, 대기환경기준(100㎍/㎥/24시간 이하) 및 유지목표농도(80㎍/㎥/24시간 이하) 이내로 조사됨”이라고 기재되어 있다.
자. 서울행정법원 2010구합26285, 39298(병합) 채석단지지정처분취소 소송의 판결서에 따르면, 청구 외 진○○, 원○○, 원○○, 사회복지법인 ○○이 피청구인을 피고로 하여 이 사건 처분의 취소를 구하였고, 이에 법원은 “채석경제성 결여로 인하여 당해 채석단지 지정처분이 위법하다고 하기 위하여는 당해 채석단지의 지정을 통한 채석사업의 시행으로 인하여 얻는 이익에 비하여 당해 채석사업에 소요되는 비용이 더 커서 이익과 비용이 균형을 잃음으로써 사회통념에 비추어 당해 채석단지를 지정하더라도 그 목적을 달성하기 어렵고, 사회 전체적인 효용의 극대화 측면에서도 타당하다고 볼 수 없는 경우이어야 한다. (중략) 이 사건 채석단지의 지정에 관한 채석경제성평가 및 분석이 잘못되었다고 볼 수는 없으므로, 원고들의 이 부분 주장 역시 받아들이지 않는다.”라고 판시하였다.
차. 위 판결은 항소되었으나, 서울고등법원 2012. 7. 20. 선고 2011누41627 판결로 항소기각 되었다. 위 법원은 그 이유 부분에 “환경영향평가법령에서 정한 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 그러한 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 승인 등 처분을 하였다면 그 처분은 위법하다 할 것이나, 그러한 절차를 거쳤다면, 비록 그 환경영향평가의 내용이 다소 부실하다 하더라도, 그 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이 아닌 이상, 그 부실은 당해 승인 등 처분에 재량권 일탈ㆍ남용의 위법이 있는지 여부를 판단하는 하나의 요소로 됨에 그칠 뿐, 그 부실로 인하여 당연히 당해 승인 등 처분이 위법하게 되는 것이 아니라고 할 것인바(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등), 원고들이 환경영향평가가 제대로 이루어지지 않았다는 주장은 모두 이유 없을 뿐만 아니라, 일부 부실한 측면이 있다고 하더라도, 이 사건 환경영향평가의 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법취지를 달성할 수 없을 정도라고 볼 수 없고, 앞서 본 바와 같이 산림청 중앙산지관리위원회는 환경영향평가서 보완, 사전재해영향성 검토보고, 현지확인결과 등에 기초하여 채석단지의 지정이 환경에 미치는 영향을 최소화하기 위한 심의조건을 부가하였으므로 피고의 이 사건 처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 볼 수도 없다.”는 판시를 추가하였다.
카. 위 판결은 상고되었으나, 대법원 2012. 11. 15. 선고 2012두18424, 18431(병합) 판결로 상고기각 되어 확정되었다.
7. 이 사건 심판청구의 적법 여부
가. 청구기간 도과 여부
「행정심판법」 제27조제1항에 따르면 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 하고, 같은 조 제3항에 따르면 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못하며, 같은 조 제7항에 따르면 같은 조 제1항 및 제3항의 규정은 무효등확인심판청구에는 적용하지 아니한다고 되어 있다.
피청구인은 이 사건 심판청구는 이 사건 처분이 있은 날인 2010. 4. 30.로부터 1년이 경과된 후인 2013. 11. 27. 제기되었는바 제소기간을 준수하지 못하여 부적법하다고 주장하나, 청구인들은 이 사건 처분의 무효확인청구를 하였고, 무효확인청구에 대하여는 심판청구기간에 관한 「행정심판법」 규정이 적용되지 않으므로, 이에 대한 피청구인의 주장은 받아들일 수 없다.
나. 청구인 2의 이 사건 심판청구의 적법 여부
「행정심판법」 제13조제2항에 따르면 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 되어 있다.
행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 무효확인을 구하는 행정심판을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적ㆍ직접적ㆍ구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적ㆍ간접적ㆍ추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다. 환경영향평가 대상지역 안의 주민들이 처분 등과 관련하여 갖고 있는 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적ㆍ구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상의 이익에 대한 침해 또는 침해우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 처분 등의 무효확인을 구할 청구인적격이 인정된다. 한편, 환경영향평가 대상지역 밖의 주민이라 할지라도 처분 등으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있는 경우에는, 처분 등으로 인하여 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해우려가 있다는 것을 입증함으로써 그 처분 등의 무효확인을 구할 청구인적격을 인정받을 수 있다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 참조).
위 인정사실에 따르면 청구인 2가 환경영향평가 대상지역 밖에 거주하는 사실이 인정되고, 달리 청구인 2에게 이 사건 처분으로 인하여 법률상 보호되는 개별적ㆍ직접적ㆍ구체적 이익을 침해당하였다고 볼만한 사정도 없다. 따라서 청구인 2에게 이 사건 처분의 무효확인을 구할 법률상의 이익이 있다고 할 수 없으므로 청구인 2가 제기한 이 사건 심판청구는 청구인 적격이 없는 자가 제기한 부적법한 청구이다.
8. 이 사건 처분의 무효 여부
가. 관계법령의 내용
구 「산지관리법」 제26조제1항에 따르면 토석채취허가(석재에 한한다)를 받고자 하는 자는 대통령령이 정하는 전문조사기관으로부터 채석경제성에 관한 평가를 받아 그 결과를 산림청장에게 제출하여야 하고, 같은 조 제2항 및 같은 법 시행령 제34조제3항 및 별표 7에 따르면 쇄골재용 암석의 물성기준은 비중 2.45 이상이어야 하며, 같은 법 제28조제1항에 따르면 산림청장은 제25조제1항의 규정에 따른 토석채취허가를 하는 때에는 그 허가의 신청내용이 제26조제1항의 규정에 따른 전문조사기관의 평가결과 채석의 경제성이 인정될 경우에 한하여 허가하여야 한다고 되어 있다.
같은 법 제29조제1항에 따르면 산림청장은 일정한 지역안에 양질의 석재가 상당량 매장되어 있어 이를 집단적으로 굴취ㆍ채취하는 것이 국토 및 자연환경의 보존상 유익하다고 인정되는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 직권 또는 신청에 의하여 채석단지를 지정할 수 있고, 같은 조 제2항에 따르면 채석단지의 지정을 신청하고자 하는 자는 제26조제1항 본문의 규정에 의한 전문조사기관으로부터 채석경제성에 관한 평가를 받아 그 결과를 산림청장에게 제출하여야 한다고 되어 있다.
같은 조 제3항 및 같은 법 시행령 제39조제3항제6호에 따르면 채석단지의 세부지정기준에 「환경영향평가법」에 따른 평가를 받았을 것(평가 대상이 되는 경우에 한정한다)이 포함되어 있고, 구 「환경영향평가법」 제4조제1항제17호, 같은 법 시행령 제3조제2항 및 별표 1에 따르면 채석단지의 지정은 환경영향평가대상사업에 해당된다.
나. 판단
청구인은 이 사건 채석경제성평가 보고서에 따르면 이 사건 사업지역 내 분포하는 암석의 비중은 2.73~2.75로 기재되어 있는 반면 환경영향평가서에 따르면 골재의 비중이 1.6(ton/㎥)으로 되어 있어 모순된다고 주장하나, 한국건자재시험연구원장의 시험성적서에 따르면 암석의 비중은 2.73~2.75로 인정되는 점, 이 사건 채석경제성평가 보고서에 2.73~2.75로 기재된 것은 ‘암석’의 비중인 반면 환경영향평가서에 1.6(ton/㎥)으로 기재되어 있는 것은 ‘골재’의 비중인 점, 단위용적질량을 기준으로 하면 양자의 내용이 거의 일치하는 점(이 사건 채석경제성평가 보고서에는 단위용적질량이 1,508~1,535kg/㎤로 기재되어 있으나, 한국건자재시험연구원장이 작성한 시험성적서를 참고하여 보면 이는 1.508~1.535kg/L의 오기로 보인다), 청구인은 이 사건 2011년 행정심판 재결서에 채석경제성평가 보고서 상 골재비중에 대하여 판단하지 않은 잘못이 있다고 주장하나, 위 재결서는 그 청구인들의 주장에 따라 ‘환경영향평가서가 고의로 사실과 다르게 작성되었는지 여부’를 판단한 것이므로 그 재결서에 위와 같은 판단누락이 있었던 것으로 볼 수 없는 점, 현재 이 사건 사업지역에서 생산되는 골재가 채석경제성이 없다고 볼만한 사정이 없는 점 등을 종합해 볼 때, 이 사건 처분에 중대하고 명백한 하자가 있다고 볼만한 사정이 없으므로, 피청구인의 이 사건 처분은 무효라고 할 수 없다.
9. 결 론
그렇다면 이 사건 심판청구 중 청구인 2의 심판청구 부분은 심판청구 요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.