폐쇄명령 취소청구
【재결요지】
1. 사건개요
청구인은 이삿짐 운송업을 영위하는 사업장인 ‘○○익스프레스’의 대표자인데, 2016. 8. 9. 故 서○○(이하 ‘망인’이라 한다)가 울산광역시 ○○군 ○○읍 소재 ○○아파트에서 이삿짐을 운반(이하 ‘이 사건 작업’이라 한다)하던 중 27m 높이에서 추락하여 사망하는 재해(이하 ‘이 사건 재해’라 한다)가 발생하자, 피청구인은 망인의 유족에게 유족급여를 지급한 후 청구인이 청구인 사업장에 대한 산업재해보상보험(이하 ‘산재보험’이라 한다) 보험관계 성립신고를 게을리 한 기간 중에 이 사건 재해가 발생하여 망인의 유족에게 산재보험급여를 지급하였다는 이유로 2018. 5. 17. 청구인에게 산재보험급여액의 100분의 50에 해당하는 5,219만 5,000원의 산재보험급여액 징수처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
이 사건 작업은 망인 개인의 이익을 위한 작업으로, 청구인 사업장과는 무관한 것이었던바, 이 사건 작업에 대하여는 청구인에게 사업자로서의 지위가 부정되고 청구인과 망인 간 근로관계가 인정되지 않음에도 불구하고 피청구인은 사건을 허술하게 조사한 뒤 잘못된 법리를 적용하여 이 사건 처분을 하였으므로 이는 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
통상적인 이삿짐 운송업체의 업무는 4~5명이 팀을 구성해 이사 업무를 수행하며 한 업체에 소속되어 주로 일을 하면서 일이 없을 때에는 다른 업체의 작업을 하는 경우도 있으나, 이 사건 재해의 경우 다른 업체의 작업을 수행하다가 발생한 사고로 볼 수 없는 점, 이 사건 작업에 동원된 차량 및 근로자가 청구인 사업장 소속인 점, 이 사건 작업에 대해 사업주가 허락하였다는 진술이 있었던 점, 당초 이 사건 작업에 투입될 예정이었던 사다리차 역시 청구인 사업장 소속이었던 점, 이 사건 재해 이후 이 사건 작업의 마무리 역시 청구인 사업장에서 한 점 등을 고려하면 이 사건 작업은 청구인 사업장의 작업이므로 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
4. 관계법령
산업재해보상보험법 제6조, 제7조
구 산업재해보상보험법 시행령(2017. 12. 26. 대통령령 제28506호로 개정되어 2018. 1. 1. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제2조, 제2조의2
고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률 제2조, 제5조, 제7조, 제11조, 제26조
구 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료 징수 등에 관한 법률 시행령(2017. 12. 26. 대통령령 제28505호로 개정되어 2018. 1. 1. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제34조
5. 인정사실
다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 청구인과 피청구인이 제출한 사업자등록조회 화면출력물, 사업장 문답서, 판결문, 녹취서, 산재보험급여액 징수통지서 등 각 사본의 기재 내용을 종합하여 이를 인정할 수 있다.
가. 청구인은 2007. 3. 22. ‘○○익스프레스’라는 상호로 사업자등록을 한 뒤 울산광역시 ○○군 ○○길 ○○에서 이삿짐 운송업을 영위하고 있는데, 청구인 사업장은 실질적으로 청구인의 배우자인 최○○이 운영하고 있다.
나. 망인이 2016. 8. 9. 이 사건 작업 중 이삿짐운반용 리프트 운반구에 탑승하여 침대 매트리스를 아파트 창문 안쪽으로 밀어 넣다가 중심을 잃고 27m 높이에서 추락하여 사망하는 이 사건 재해가 발생하자, 망인의 유족은 2016. 9. 5. 피청구인에게 사업주를 ‘○○익스프레스 최○○’으로 하여 유족급여 및 장의비 청구서를 제출하였다.
다. 피청구인 소속 직원이 2016. 9. 28. 최○○과 질의ㆍ응답하고 그 내용을 기록한 문답서의 주요 내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
라. 피청구인 소속 직원이 2016. 10. 25. 청구인 사업장의 직원 금○만과 질의ㆍ응답하고 그 내용을 작성한 문답서의 주요 내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
마. 피청구인 소속 직원이 작성한 2016. 11. 7.자 조사복명서의 주요 내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
바. 부산지방고용노동청 울산지청 소속 근로감독관이 2016. 11. 17. 작성한 중대재해 조사복명서에 따르면, ‘청구인 사업장 소속 현장책임자 금○만은 전날 최○○으로부터 작업 지시를 받아 현장에 투입된 사실을 인정하고 있으며, 당일 투입된 근로자나 차량 모두 청구인 사업장 소속이고, 망인이나 임○식 등이 작업지시를 하거나 임금을 지급하기로 하는 등 사업주로서의 역할을 수행한 사실이 확인되지 아니하며, 통상적인 이삿짐 운송업무의 관례적인 사항을 고려하여도 이 사건 재해는 청구인 사업장에서 수행하다 발생한 것으로 판단된다’고 되어 있다.
사. 최○○은 이 사건 재해와 관련하여 사업주로서 안전상 조치의무를 게을리 하였다는 이유로 「산업안전보건법」 위반혐의로 기소되었는데, 2017. 11. 16. 울산지방법원 제1심 재판에서 이 사건 작업의 사업주라는 점이 합리적 의심의 여지없이 증명되었다고 보기 어렵다는 이유로 무죄판결을 받았고, 이에 검사가 항소하였으나 같은 법원은 2018. 2. 9. 위 항소를 기각하였다.
아. 위 사.항의 재판과 관련하여 증인으로 출석한 관련자들의 증언을 녹취하여 주요 내용을 기록한 녹취서(요지)에 다음과 같은 취지의 내용이 기재되어 있다.
- 다 음 -
자. 피청구인은 이 사건 작업을 청구인 사업장에서 진행한 작업으로 판단한 후 청구인이 청구인 사업장에 대한 산재보험 보험관계 성립신고를 게을리 한 기간에 이 사건 재해가 발생하여 망인의 유족에게 보험급여를 지급하였다는 이유로 2018. 5. 17. 이 사건 처분을 하였다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령의 내용 등
1) 「산업재해보상보험법」(이하 ‘산재보험법’이라 한다) 제6조, 제7조, 「고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료 징수 등에 관한 법률」(이하 ‘고용산재보험료징수법’이라 한다) 제5조제3항 및 제7조에 따르면 산재보험법은 근로자를 사용하는 모든 사업에 적용하고 산재보험법에 따른 보험관계의 성립과 소멸에 대하여는 고용산재보험료징수법으로 정하는 바에 따르며, 산재보험법의 적용을 받는 사업의 사업주는 당연히 산재보험법에 의한 산재보험의 보험가입자가 되고, 사업주가 산재보험의 당연가입자가 되는 사업의 경우에는 그 사업이 시작된 날 보험관계가 성립된 것으로 본다고 되어 있으며, 고용산재보험료징수법 제11조제1항에는 사업주가 제5조제3항에 따라 당연히 보험가입자가 된 경우에는 그 보험관계가 성립한 날부터 14일 이내에, 사업의 폐업ㆍ종료 등으로 인하여 보험관계가 소멸한 경우에는 그 보험관계가 소멸한 날부터 14일 이내에 근로복지공단에 보험관계의 성립 또는 소멸신고를 하여야 한다고 되어 있다.
2) 고용산재보험료징수법 제26조제1항제1호 및 구 고용산재보험료징수법 시행령 제34조제1항에 따르면 사업주가 보험관계 성립신고를 게을리 한 기간 중에 발생한 재해에 대하여 산재보험급여를 지급하는 경우에는 그 급여에 해당하는 금액의 전부 또는 일부를 사업주로부터 징수할 수 있으며, 보험급여액의 징수는 보험가입신고를 하여야 할 기한이 끝난 날의 다음 날부터 보험가입신고를 한 날까지의 기간 중에 발생한 재해에 대한 요양급여ㆍ휴업급여ㆍ장해급여ㆍ간병급여ㆍ유족급여ㆍ상병보상연금에 대하여 행하되, 징수할 금액은 가입신고를 게을리 한 기간 중에 발생한 재해에 대하여 지급 결정한 보험급여 금액의 100분의 50에 해당하는 금액으로 한다고 되어 있다.
3) 고용산재보험료징수법 제2조에 따르면 ‘근로자’란 「근로기준법」에 따른 근로자를 말하고, 「근로기준법」 제2조에 따르면 ‘근로자’란 직업의 종류와 관계없이 임금을 목적으로 사업이나 사업장에 근로를 제공하는 자를 말하는데, 「근로기준법」상의 근로자에 해당하는지 여부는 계약의 형식이 고용계약인지 도급계약인지보다 그 실질에 있어 근로자가 사업 또는 사업장에 임금을 목적으로 종속적인 관계에서 사용자에게 근로를 제공하였는지 여부에 따라 판단하여야 하고, 여기에서 종속적인 관계가 있는지 여부는 업무 내용을 사용자가 정하고 취업규칙 또는 복무(인사)규정 등의 적용을 받으며 업무 수행 과정에서 사용자가 상당한 지휘ㆍ감독을 하는지, 사용자가 근무시간과 근무장소를 지정하고 근로자가 이에 구속을 받는지, 노무제공자가 스스로 비품ㆍ원자재나 작업도구 등을 소유하거나 제3자를 고용하여 업무를 대행케 하는 등 독립하여 자신의 계산으로 사업을 영위할 수 있는지, 노무 제공을 통한 이윤의 창출과 손실의 초래 등 위험을 스스로 안고 있는지, 보수의 성격이 근로 자체의 대상적 성격인지, 기본급이나 고정급이 정하여졌는지 및 근로소득세의 원천징수 여부 등 보수에 관한 사항, 근로 제공 관계의 계속성과 사용자에 대한 전속성의 유무와 그 정도, 사회보장제도에 관한 법령에서 근로자로서 지위를 인정받는지 등의 경제적ㆍ사회적 여러 조건을 종합하여 판단하여야 한다(대법원 2006. 12. 7. 선고 2004다29736 판결 참조).
4) 한편, 구 산재보험법 시행령 제2조제1항제5호, 제2조의2에 따르면 산재보험법은 근로자를 사용하는 모든 사업 또는 사업장에 적용하되, 다만 상시근로자 수가 1명 미만인 사업은 산재보험의 적용대상에서 제외되며, 상시근로자 수는 사업을 시작한 후 최초로 근로자를 사용한 날부터 그 사업의 가동일수 14일 동안 사용한 근로자 연인원(延人員)을 14로 나누어 산정하고, 상시근로자 수가 1명 미만이면 최초로 근로자를 사용한 날부터 하루씩 순차적으로 미루어 가동기간 14일 동안 사용한 근로자 연인원을 14로 나누어 산정하며, 산정한 상시근로자수가 최초로 1명 이상이 되는 해당 기간의 첫 날에 상시근로자 수가 1명 이상이 되는 사업이 성립한 것으로 본다고 되어 있다.
나. 판단
청구인은 이 사건 작업이 청구인 사업장과 무관하여 이 사건 작업에 대하여는 청구인에게 사업자로서의 지위가 부정되고 청구인과 망인 간 근로관계가 인정되지 않으므로 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 위 인정사실을 종합하여 살펴보면, 망인은 평소 알고 지내던 임○식으로부터 일이 있는데 받겠느냐는 연락을 받은 후 사업주(청구인 회사의 실질 사업주, 이하 같다)에게 전화하여 가능한 날짜를 확인한 것으로 나타나는데, 이는 이 사건 작업을 위해 사업주의 허락을 구한 것으로 볼 수 있으므로, 사업주가 이 사건 작업의 계약 체결에 관여하였다고 할 것인 점, 더구나 이 사건 작업이 망인 개인의 일이고 망인이 청구인 사업장의 근로자가 아니라면 망인 스스로가 이 사건 작업에 필요한 근로자를 모집하여 작업에 임했어야하나, 청구인 사업장의 직원 금○만은 사업주가 이 사건 작업수행 전날 전화로 ‘이사 작업이 있으니 현장으로 가라’는 지시를 하였다는 취지의 일관된 진술을 하고 있고, 드물지만 사업주가 구두로 작업 지시를 하는 경우도 있는 것으로 보이며, 평소에도 청구인 사업장에 업무가 있을 경우 사업주가 작성한 작업지시서에 따라 금○만이 직접 인력을 불러 작업하였고 그 외 세부적인 작업내용에 대하여는 사업주가 관여하지 않았던 것으로 보이는바, 이러한 전화지시는 통상적인 청구인 사업장의 업무진행 과정으로 보이며 망인을 비롯하여 이 사건 작업에 참여한 근로자들은 종속적인 관계에서 사업주의 지시에 따라 이 사건 작업을 진행한 것으로 보이는 점, 이 사건 작업 현장에서 망인이 사다리차 기사를 직접 부르기는 하였으나, 당초 청구인 사업장에 전속된 사다리차 기사가 이 사건 작업에 투입될 예정이었고, 사업주는 금○만에게 청구인 사업장 소유의 5톤 차량을 운전하여 이 사건 작업현장으로 갈 것을 지시하였는바, 이로써 청구인 사업장이 이 사건 작업에 필요한 장비들의 준비를 한 것으로 볼 수 있는 점, 이 사건 작업종료 후 작업대금은 청구인 사업장의 직원인 금○만이 수령하였고, 금○만이 수령한 대금을 사업주에게 지급하려 하자 사업주가 이를 수령하지 않으면서 ‘이 돈을 받으면 내가 책임을 진다는 식으로 받지 않았다‘는 금○만의 진술에 비추어 사업주는 장차 이 사건 재해에 따를 책임이 돌아올 것을 우려하여 작업대금을 수령하지 않은 것에 불과하고 이 사건 재해가 발생하지 않았다면 작업대금을 수령하였을 가능성을 배제할 수 없는바, 사업주가 이 사건 작업대금을 수령하지 않았다는 사정만으로는 이 사건 작업이 청구인 사업장과 무관한 망인 개인의 일이라고 단정하기는 어려운 점 등을 종합적으로 고려할 때, 망인은 이 사건 작업을 사업주에게 소개하여 준 것에 불과하여 이 사건 작업은 청구인 사업장에서 진행한 작업으로 보는 것이 타당하고 망인은 임금을 목적으로 청구인 사업장에 소속되어 이 사건 작업을 진행한 근로자로 보아야 한다.
청구인 사업장은 2007. 3. 22. 사업자등록을 한 후 이삿짐 운송업을 영위해 왔는데, 최초로 근로자를 사용한 시점이 정확히 확인되지는 않으나, 피청구인 소속 직원의 2016. 11. 7.자 조사복명서에 2016. 6. 3. 4명의 근로자를 최초로 고용하였고 그로부터 사업의 가동기간 14일 동안 사용한 근로자 연인원을 14로 나누어 산정하면 상시근로자 수가 1명 이상에 해당하며 달리 이를 부인할 객관적인 자료도 확인되지 않으므로 청구인 사업장의 산재보험 보험관계 성립일은 2016. 6. 3.이 된다. 따라서, 청구인은 근로자들을 고용하여 사업을 시작한 것이 객관적으로 확인되는 2016. 6. 3.부터 14일 이내 청구인 사업장에 대한 보험관계 성립신고를 하여야 함에도 불구하고, 이를 이행하지 않다가 2016. 8. 9. 이 사건 재해가 발생한 사실이 인정되므로, 청구인이 청구인 사업장에 대한 보험관계 성립신고를 게을리 한 기간에 이 사건 재해가 발생하여 망인의 유족에게 산재보험급여를 지급하였다는 이유로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
【주문】
청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】
피청구인이 2017. 9. 15. 청구인에게 한 폐쇄명령을 취소한다.
【이유】
1. 사건개요
가. 청구인은 아스팔트 콘크리트(이하 ‘아스콘’이라 한다)의 제조 및 판매업을 영위하는 회사인데, 피청구인이 2017. 3. 24. 청구인의 아스콘 제조시설 2호기(이하 ‘이 사건 시설’이라 한다)에 대한 대기오염도 검사를 실시한 결과, 「대기환경보전법 시행규칙」 제24조의2, 별표 8의2에서 규정한 특정대기유해물질인 벤젠, 다환방향족탄화수소류가 검출된 사실을 적발하였다.
나. 이에 피청구인은 2017. 9. 15. 청구인에게 「대기환경보전법」 제23조제1항, 제84조 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제76조제1항 등에 따라 청구인이 무허가 대기배출시설을 설치ㆍ운영하였다는 이유로 이 사건 시설에 대한 폐쇄명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 이 사건 시설은 ○○파이프공업 주식회사(이하 ‘○○파이프공업’이라 한다)가 1983년 3월경 구 「환경보전법」(1982. 12. 31. 법률 제3642호로 개정된 것) 제16조에 따라 0.3톤 이상의 아스팔트를 가공하는 배출시설로서 설치허가를 받은 것으로서 구 「대기환경보전법」 부칙(1991. 2. 2. 시행) 제4조제1항에 의하여 다시 설치허가를 받을 필요가 없는 시설에 해당한다.
나. ○○파이프공업은 2003. 12. 31. ○○산업 주식회사(이하 ‘○○산업’이라 한다)로 상호 변경등기를 하였고, ○○산업으로부터 분할설립된 ○○아스콘 주식회사(이하 ‘○○아스콘’이라 한다)는 아스콘 사업분야에 대한 인허가도 모두 승계 받았으며, 이후 청구인은 ○○아스콘 ○○공장을 양도ㆍ양수하였으므로, 청구인은 따로 이 사건 시설에 대한 설치허가를 받을 필요가 없다.
다. 구 「대기환경보전법 시행규칙」 부칙(2005. 12. 31. 시행) 제3호 규정은 이 사건 시설에 관한 신고 또는 허가신청 및 이에 따른 신고필증 내지 허가필증의 교부와 같은 절차적인 내용을 규율한 것이고 이는 기존에 득한 허가의 지위나 효력에 영향을 미치지 못한다(대법원 2005. 10. 28. 선고 2003도5192 판결 참조).
라. 또한 피청구인은 국토계획법 시행령 제93조 및 제93조의2와 관련하여 자연녹지지역 안에 있는 기존 공장에 대한 특례규정에 대한 충분하고 정확한 검토 없이 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
마. 따라서 이 사건 시설이 무허가 배출시설임을 전제로 한 이 사건 처분은 위법함이 명백하므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 이 사건 처분의 원인이 된 특정대기유해물질인 벤젠은 1998. 2. 21.에, 다환방향족탄화수소류는 2005. 12. 31.에 「대기환경보전법 시행규칙」이 각각 개정됨에 따라 특정대기유해물질로 추가되었는데, 청구인은 구 「대기환경보전법 시행규칙」 부칙(2005. 12. 31. 시행)에 따라 2008. 12. 31.까지 이 사건 시설에 대한 허가를 받아야 함에도 불구하고 그 의무를 다하지 않은 사실이 있다.
나. 청구인 회사가 있는 지역은 「대기환경보전법 시행규칙」 제134조의 ‘법 제23조에 따라 배출시설설치허가를 받지 아니하고 배출시설을 설치한 경우 중 해당 지역이 배출시설의 설치가 불가능한 지역’이어서 폐쇄명령 처분대상임이 분명하므로 피청구인의 이 사건 처분은 적법하여 청구인의 청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
대기환경보전법 제23조, 제27조, 제38조
대기환경보전법 시행규칙 제24조의2, 제134조, 별표 8의2, 별표 36
구 대기환경보전법(1991. 5. 31. 법률 제4389호로 개정되어 1991. 5. 31. 시행되기 전의 것) 제2조, 제10조, 부칙 제4조
구 대기환경보전법 시행령(2015. 12. 10. 대통령령 제26705호로 일부개정되어 2015. 12. 10. 시행되기 전의 것) 제11조제1항제1호
구 대기환경보전법 시행규칙(1992. 8. 8. 총리령 제404호로 개정되어 1992. 8. 8. 시행되기 전의 것) 부칙 제2조, 제3조
구 대기환경보전법 시행규칙(2006. 5. 24. 환경부령 제204호로 개정되어 2006. 6. 29. 시행되기 전의 것) 제4조, 별표 2, 부칙 제1조, 제3조
구 환경보전법(1986. 12. 31. 법률 제3903호로 개정되어 1987. 4. 1. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제2조제12호, 제15조, 제16조
구 환경보전법 시행규칙(1983. 8. 1. 보건사회부령 제733호로 개정되어 1983. 9. 1. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제4조, 별표 2
국토의 이용 및 계획에 관한 법률 제76조제1항
국토의 이용 및 계획에 관한 법률 시행령 제71조제1항제16호, 제93조, 제93조의2, 별표 16, 별표 17
구 ○○시 도시계획 조례(2017. 10. 2. 경기도○○시조례 제1713호로 일부 개정되어 같은 날 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제31조, 제59조, 별표 15, 별표 16
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 법인등기사항전부증명서, 대기배출시설설치신고필증, 설치변경신고서, 대기오염도 검사결과서, 협의결과서, 청문서, 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인, ○○파이프공업, ○○산업, ○○아스콘의 각 법인등기사항전부증명서의 기재내용을 종합하여 보면, ‘○○파이프공업’은 1975. 12. 1. 회사가 성립되었고, 2003. 12. 31. ‘○○산업’으로 상호 변경등기를 하였으며, ‘○○산업’으로부터 분할된 ‘○○아스콘’은 2006. 8. 1. 설립등기를 하였으며, 청구인은 ‘○○아스콘’의 지점이었던 ○○공장을 양수하여 2016. 1. 14. 설립등기를 하였고, 위 ○○공장의 주소지인 ‘경기도 ○○시 ○○구 ○○로 ○○(○○동)’을 본점 소재지로 하여 아스콘의 제조 및 판매업을 영위하고 있다.
나. ○○군수는 1983. 3. 3. ○○파이프공업에게 배출시설설치허가증을 발급하여 주었고, 이후 피청구인이 1998. 2. 6. ○○파이프공업에게 대기배출시설설치신고필증을 발급하여 주었는바, 그 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 변경사항
- 1983. 3. 3.: 배출시설 설치허가(최초)
- 1998. 2. 6.: 경기도 사무위임규칙개정(1997. 12. 31.)으로 허가증 갱신교부
○ 이 사건 시설의 신고내용
- 신고일: 1988. 9. 3.
- 시설명: 건조시설(가스버너)
- 연료사용량 및 수량: 800ℓ/Hr × 1기, 400ℓ/Hr × 1기
다. ○○아스콘은 2013년 3월경 피청구인에게 이 사건 시설의 배출시설명을 변경 및 신설하고 오염물질 배출량을 변경하는 내용의 대기배출시설 설치변경신고를 하였으며, 피청구인은 2013. 3. 27. 위 신고를 수리하였는바, 대기배출시설 설치변경신고의 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
□ 시설변경
□ 오염물질 배출량
○ 변경전
○ 변경후
라. ○○아스콘의 지점이었던 ○○공장이 2016. 1. 14. ○○아스콘으로 양도ㆍ양수됨에 따라 청구인은 피청구인에게 사업장 명칭변경을 이유로 대기배출시설 변경신고(신고일자 미상)를 하였으며, 피청구인은 2016. 3. 9. 위 신고를 수리하였다.
마. 피청구인은 2017. 3. 7. 경기도보건환경연구원에 아스콘사업장의 대기 및 악취오염도 검사를 의뢰하였고, 경기도환경보건연구원은 2017. 3. 24. 이 사건 시설에 대한 대기오염도 검사를 실시하였으며, 2017. 4. 20. 피청구인에게 검사결과를 회신하였는바, 위 검사결과의 주요내용은 다음과 같다.
-다 음 -
○ 의뢰기관: 경기도 ○○○과
○ 배출시설: 아스콘 2호기(건조시설 828㎥/hr 등)
○ 채취일자: 2017. 3. 24.
○ 시험기간: 2017. 3. 24. ∼ 2017. 4. 20.
○ 시험방법: 대기오염공정시험기준(환경부고시 제2016-211호)
○ 시험결과
바. 피청구인은 2017. 6. 15. ○○시장에게 「○○시 도시계획 조례」 제31조제16호 및 별표 16에 따라 이 사건 시설의 입지가 제한되는지 여부에 관한 협의를 요청하였고, ○○시는 2017. 6. 23. 피청구인에게 협의결과서를 회신하였는데, 그 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
□ 협의 대상
○ 사업장: ○○아스콘 주식회사
○ 업종: 아스콘 제조업
○ 면적: 3,895㎡ (일부 레미콘)
○ 용도지역(지목): 공장용지, 도시지역, 자연녹지지역, 제2종일반주거지역
○ 협의내용: 대기배출시설 설치허가 입지 가능 여부
- 특정대기유해물질 검출: 벤젠, 다환방향족탄화수소류
□ 협의 의견
- 해당 지역은 토지이용계획상 자연녹지지역으로서, 특정대기유해물질이 배출되는 공장시설은 입지가 제한됨(「○○시 도시계획 조례」제31조제16호, 별표 16 참조)
사. 피청구인은 2017. 7. 13. 청구인에게 「대기환경보전법」 위반사항에 대한 청문을 실시한다고 알렸고, 2017. 8. 1. 청구인에 대한 청문을 실시하였는바, 청문서의 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
□ 예정된 처분의 내용: 폐쇄명령
□ 위반내용
○ 경기도보건환경연구원 대기 오염도검사 결과 특정대기유해물질인 벤젠 및 다환방향족탄화수소류가 「대기환경보전법 시행규칙」 별표 8의2 설치허가 대상 특정대기유해물질 배출시설 적용기준농도를 초과하여 배출됨에도 불구하고, 설치허가를 득하지 않고 대기배출시설을 설치ㆍ운영하여 대기배출시설의 허가를 받지 아니하고 운영하는 행위를 금지하는 「대기환경보전법」 제23조제1항을 위반함
- 대상시설: 아스콘제조 2호기
- 대기오염도 검사결과: 벤젠 4.81ppm(적용기준농도 0.1ppm), 다환방향족탄화수소류 115.9㎍/S㎥(적용기준농도 10ng/S㎥)
□ 진술내용
아. 피청구인은 2017. 9. 15. 청구인에게 「대기환경보전법」 제23조제1항, 제84조 등에 따라 청구인이 무허가 대기배출시설을 설치ㆍ운영하였다는 이유로 다음과 같은 내용의 이 사건 처분을 하였다.
- 다 음 -
□ 행정처분명령서: 폐쇄명령
○ 처분기간: 2017. 9. 25. (월) 부터
○ 위반일시: 2017. 6. 20. (화)
○ 위반사항: 「대기환경보전법」 제23조제1항 위반
- 무허가 대기배출시설 설치ㆍ운영
○ 대상시설: 아스콘제조 2호기의 대기배출시설 및 방지시설
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령의 내용
1) 구 「환경보전법」 제15조, 제16조에 따르면, 배출시설을 설치하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 환경청장의 허가를 받아야 하고 허가받은 사항을 변경하고자 할 때에도 마찬가지이며, 배출시설의 허가를 받은 자는 배출시설을 설치할 때에 배출되는 오염물질 등을 같은 법 제14조의 배출허용기준이하로 하게 하기 위하여 방지시설을 설치하여야 한다. 사업자는 배출시설과 방지시설을 설치완료한 때에는 설치완료한 날로부터 15일 이내 보건사회부령이 정하는 바에 의하여 환경청장에게 신고하고 지정한 기일 내에 검사를 받아야 한다. 구 「환경보전법 시행규칙」 별표 2에 따르면, ‘가스, 먼지, 매연 및 악취 배출시설’ 중 ‘석유정제시설 또는 석유화학제품의 제조, 가공시설’이란 ‘석유정제시설’ 또는 ‘1일 원료사용량이 0.3톤 이상의 석유화학제품의 제조, 가공시설’이라고 규정되어 있다.
2) 구 「대기환경보전법」(1991. 5. 31. 법률 제4389호로 개정되어 1991. 5. 31. 시행되기 전의 것) 제10조, 부칙 제4조에 따르면, 배출시설을 설치하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 환경처장관의 허가를 받아야 하고, 허가받은 사항을 변경하고자 할 때에는 총리령이 정하는 바에 의하여 변경허가를 받거나 변경신고를 하여야 하는데, 같은 법 시행당시 종전의 구 「환경보전법」 제15조제1항 또는 제2항의 규정에 의하여 배출시설의 설치 또는 변경에 대한 허가를 받은 자는 같은 법 제10조제1항 또는 제2항의 규정에 의하여 허가를 받은 것으로 본다고 규정되어 있다.
3) 구 「대기환경보전법 시행규칙」(2006. 5. 24. 환경부령 제204호로 개정되어 2006. 6. 29. 시행되기 전의 것) 별표 2, 부칙 제1조, 제3조에 따르면, 특정대기유해물질 중에 ‘다환방향족탄화수소류’가 개정물질로 포함되어 있는데, 같은 법 시행규칙 시행당시 종전의 규정에 따라 배출시설을 설치ㆍ운영하는 자로서 당해 배출시설이 별표 2의 개정규정에 따른 허가 또는 변경신고의 대상에 해당되는 경우에는 2008. 12. 31.까지 같은 법 제10조제1항 및 제2항의 규정에 따라 허가를 받거나 변경신고를 하여야 한다고 규정되어 있다.
4) 구 「대기환경보전법 시행령」(2015. 12. 10. 대통령령 제26705호로 일부개정되어 2015. 12. 10. 시행되기 전의 것) 제11조제1항제1호에서는, 같은 법 제23조제1항에 따라 설치허가를 받아야 하는 배출시설 중 하나로 ‘특정대기유해물질이 발생되는 배출시설’로 규정하다가, 2015. 12. 10. ‘특정대기유해물질이 환경부령으로 정하는 기준 이상으로 발생되는 배출시설’로 개정이 되었고, 이에 따라 같은 날 「대기환경보전법 시행규칙」 별표 8의2의 ‘특정대기유해물질 배출시설의 적용기준’이 신설되었는바, 그 중 ‘벤젠’의 경우 ‘0.1ppm’, ‘다환방향족탄화수소류’의 경우는 ‘10ng/㎥’로 규정되어 있다.
5) 「대기환경보전법」 제23조, 제27조, 제38조, 같은 법 시행령 제11조, 같은 법 시행규칙 제134조, 별표 8의2, 별표 36의 규정내용을 종합하여 보면, 배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사의 허가를 받거나 시ㆍ도지사에게 신고하여야 하고, 시ㆍ도지사는 같은 법 제23조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 배출시설을 설치하거나 사용하는 자에게는 그 배출시설의 사용중지를 명하여야 하는데, 다만 그 배출시설을 개선하거나 방지시설을 설치ㆍ개선하더라도 그 설치장소가 다른 법률에 따라 그 배출시설의 설치가 금지된 경우에는 그 배출시설의 폐쇄를 명하여야 한다고 규정되어 있다. 한편 사업자가 배출시설이나 방지시설을 양도하거나 사망한 경우 또는 사업자인 법인이 합병하는 경우에는 그 양수인이나 상속인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병에 따라 설립되는 법인은 허가ㆍ변경허가ㆍ신고 또는 변경신고에 따른 사업자의 권리ㆍ의무를 승계한다.
6) 국토계획법 제76조제1항 및 같은 법 시행령 제71조제1항제16호, 별표 16, 별표 17과 구 「○○시 도시계획 조례」(2017. 10. 2. 경기도○○시조례 제1713호로 일부 개정되어 같은 날 시행되기 전의 것) 제31조, 제59조, 별표 15, 별표 16의 규정내용을 종합하여 보면, 국토계획법 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정하고, 건축제한 규정 중 ‘생산녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물’은 같은 법 시행령 별표 16에, ‘자연녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물’은 같은 법 시행령 별표 17에 각 규정되어 있는데, 같은 법 시행령 별표 16 제2호아목(1)에 의하면「건축법 시행령」별표 1 제17호의 공장 중 도정공장ㆍ식품공장ㆍ제1차산업 생산품 가공공장 등으로서 「대기환경보전법」 제2조제9호에 따른 특정대기유해물질이 같은 법 시행령 제11조제1항제1호에 따른 기준 이상으로 배출되지 아니한 경우에 생산녹지지역안에서 건축할 수 있고, 「건축법 시행령」별표 1 제17호의 공장 중 첨단업종의 공장, 지식산업센터, 도정공장 및 식품공장과 읍ㆍ면지역에 건축하는 제재업의 공장으로서 별표 16 제2호아목(1)에 해당하지 아니하는 경우 자연녹지지역안에서 건축할 수 있다고 규정되어 있다.
나. 판단
1) 이 사건 시설이 무허가 배출시설에 해당하는지 여부
가) 구 「대기환경보전법 시행규칙」(2006. 5. 24. 환경부령 제204호로 개정되어 2006. 6. 29. 시행되기 전의 것) 별표 2, 부칙 제1조, 제3조(이하 ‘이 사건 시행규칙’이라 한다)에 따르면, 종전의 규정에 따라 배출시설을 설치ㆍ운영하는 자로서 당해 배출시설이 이 사건 시행규칙 별표 2의 개정규정에 따른 허가 또는 변경신고의 대상에 해당되는 경우에는 2008. 12. 31.까지 같은 법 제10조제1항 및 제2항의 규정에 따라 허가를 받거나 변경신고를 하여야 한다고 규정되어 있고, 구 「대기환경보전법 시행령」(2015. 12. 10. 대통령령 제26705호로 일부개정되어 2015. 12. 10. 시행되기 전의 것) 제11조제1항제1호에 따르면, 특정대기 유해물질이 발생되는 배출시설에 대하여는 배출량과 관계없이 특정대기유해물질이 발생되는 배출시설의 경우에는 모두 허가를 받도록 규정되어 있으므로, 기존에 허가를 받아 배출시설을 운영하는 자라고 하더라도 법률이 개정됨에 따라 추가된 특정대기유해물질에 대하여 새로이 허가를 받거나 변경신고를 하여야 함에도 허가를 받지 않거나 변경신고를 하지 않았다면, 동 배출시설은 추가된 특정대기유해물질에 대한 무허가 배출시설에 해당한다고 보아야 한다.
나) 위 인정사실에 의하면, ○○파이프공업은 1983. 3. 3. 구 「환경보전법」 제15조에 따라 배출시설 설치허가를 받았고 2003. 12. 31. ‘○○산업’으로 상호가 변경된 점은 인정되나, 2006. 1. 1. 이 사건 시행규칙이 개정됨에 따라 추가된 특정대기유해물질인 ‘다환방향족탄화수소류’ 대하여 새로이 허가를 받거나 변경신고를 하여야 함에도 배출시설 설치허가를 받지 않았고, 이후 2013년경 ○○아스콘, 2016년경 청구인으로 배출시설 설치허가를 받지 않은 상태에서 순차적으로 권리ㆍ의무가 승계되었는바, 청구인의 이 사건 시설은 특정대기유해물질인 ‘다환방향족탄화수소류’에 대하여 피청구인으로부터 설치허가를 받지 않은 무허가 배출시설에 해당한다고 할 것이고, 한편 청구인이 기존 배출시설이 증설됨에 따라 2013년경 피청구인에게 배출시설 설치변경신고를 하였다고 하더라도 이는 배출시설명 및 오염물질 배출량에 대한 변경신고일 뿐 ‘다환방향족탄화수소류’에 대한 배출시설 설치허가로 볼 수 없다.
다) 따라서 이 사건 시설이 피청구인으로부터「대기환경보전법」 제23조에 따라 허가를 받은 적법한 배출시설이며, 이 사건 시행규칙의 부칙규정은 기존에 득한 허가의 지위나 효력에 영향을 미치지 못한다는 청구인의 주장은 이유가 없다 할 것이다.
2) 이 사건 시설의 설치장소가 토지이용계획상 ’자연녹지지역‘에 해당하는지 여부
가) 국토계획법 시행령 제71조제1항제16호, 제93조, 제93조의2, 별표 16, 별표 17의 규정내용을 종합하여 보면, ‘생산녹지지역’ 안에 있는 기존의 건축물(공장)이 ‘법령 또는 도시ㆍ군계획조례의 제정ㆍ개정, 도시ㆍ군계획시설의 설치, 도시ㆍ군계획사업의 시행 또는 「도로법」에 의한 도로의 설치’ 중 하나에 해당하는 사유로 ‘자연녹지지역’으로서 건축제한을 받게 되는 경우에는 재축 또는 대수선을 할 수 있고, 예외적으로 같은 법 시행령 제93조제2항 및 제3항에도 불구하고 2018. 12. 31.까지 증축 또는 개축허가를 받은 경우에는 기존의 건축물의 증축 또는 개축을 할 수 있다는 규정이지, 기존의 건축물(공장)에 대하여 「대기환경보전법 시행규칙」 별표 8의2에서 규정한 특정대기유해물질 배출량을 초과하는 배출시설의 설치를 허용하는 규정으로 볼 수 없다.
나) 위 인정사실에 의하면, 이 사건 시설은 국토계획법 시행령 별표 17에 따른 토지이용계획상 자연녹지지역에 해당하고, 청구인은 이 사건 시설이 무허가 배출시설인 상태에서 특정대기유해물질인 ‘다환방향족탄화수소류’를 「대기환경보전법 시행규칙」 별표 8의2에서 규정한 기준치인 ‘10ng/㎥’를 11,590배 초과(115,900ng/㎥)하여 배출하였으므로, 이 사건 시설은 그 설치장소가 국토계획법 제76조제1항 및 같은 법 시행령 제71조제1항제16호, 별표 17에 따라 그 배출시설의 설치가 금지된 경우에 해당한다고 할 것이다.
3) 소결론
따라서 청구인은 「대기환경보전법 시행규칙」 제134조에 의하여 ‘법 제23조에 따라 배출시설 설치허가를 받지 아니하고 배출시설을 설치한 경우 중 해당 지역이 배출시설의 설치가 불가능한 지역일 경우’에 해당하므로, 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.