환경영향평가 부동의 협의의견 통보 취소청구
【재결요지】
사 건 명 환경영향평가 부동의 협의의견 통보 취소청구
사건번호 2019-24121
재결일자 2020. 12. 29.
재결결과 인용
【주문】
피청구인이 2019. 9. 16. 청구인에게 한 환경영향평가 부동의 협의의견 통보를 취소한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이유】
1. 사건개요
가. 청구인은 설악산국립공원 내 연장 3.5km(강원도 양양군 설악산국립공원 남설악 오색지구, 오색리 466번지 ~ 끝청 하단)[이하 ‘사업노선’ 또는 ‘사업예정지’라 한다]의 ‘오색삭도 설치사업’(사업면적 77,112㎡, 사업비 587억원)[이하 ‘이 사건 사업’이라 한다]을 추진하고자 2015. 12. 24. 환경영향평가서 초안(이하 ‘초안평가서’라 한다)을 작성하여 피청구인에게 제출하였고, 피청구인이 초안평가서의 검토의견을 청구인에게 송부하자, 청구인은 위 검토의견에 따라 작성한 환경영향평가서(이하 ‘본안평가서’라 한다)로 2016. 7. 26. 피청구인에게 환경영향평가 협의요청을 하였다.
나. 피청구인은 2016. 11. 4. 청구인에게 본안평가서의 보완을 요청하였고, 청구인은 위 보완요청에 따라 작성한 환경영향평가서(이하 ‘보완평가서’라 하고, 초안평가서, 본안평가서, 보완평가서 전체를 말할 때에는 ‘이 사건 환경영향평가서등’이라 한다)로 2019. 5. 16. 피청구인에게 다시 환경영향평가 협의요청을 하였으나, 피청구인은 다음과 같은 이유로 2019. 9. 16. 청구인에게 환경영향평가 부동의 협의의견을 통보(이하 ‘이 사건 통보’라 한다)하였다.
다 음 -
○ 이 사건 사업의 환경영향평가 과정에서 설악산의 자연환경, 생태경관 및 생물다양성 등에 미치는 영향, 설악산국립공원계획 변경 부대조건 이행방안 등을 검토한 결과 사업 시행에 따른 부정적 영향이 우려되어 환경적 측면에서 바람직하지 않으므로, 이 사건 사업은 재검토되어야 함
- 사업예정지는 극상림ㆍ아고산대 식물군락(상부정류장 일대), 식생보전 ⅠㆍⅡ등급(95%), 멸종위기종(13종)ㆍ천연기념물(6종)ㆍ희귀식물(26종)의 서식지ㆍ분포지로 확인되어 사업시행 시 악영향이 우려되고, 설악산국립공원계획 변경 부대조건 중 환경영향평가단계에서 검토가능한 멸종위기종 보호대책, 상부정류장 주변 식물보호대책, 탐방로 회피대책 등이 적정하게 수립되지 않아 설악산의 동ㆍ식물, 지형 등 자연환경을 크게 훼손할 것으로 예상되며, 환경성평가 관련 규정에 따른 현황조사, 영향예측, 저감방안 등이 적정하게 수립ㆍ제시되지 않았고, 사업예정지가 「백두대간ㆍ정맥에 대한 환경평가 가이드라인」(이하 ‘백두대간 가이드라인’이라 한다) 등에 부합되지 않는 등 계획 및 입지가 적정하지 않음
2. 청구인 주장
가. 청구요건 관련
양양군수는 「궤도운송법」 제4조에 따른 궤도사업의 허가권자이고, 사업시행기관 및 사업자이며 청구인을 대표하고 있는바, 청구인은 이 사건 통보로 인해 더 이상 사업을 추진할 수 없는 구체적이고 실질적인 불이익을 받게 되고, 환경영향평가법령에 따라 환경영향평가 협의절차가 끝나기 전까지 사전공사를 할 수 없는 등 이 사건 통보를 따르지 않을 수 없으며, 청구인에게 이 사건 통보를 다툴 수 있는 실효적인 구제수단이 존재하지 않으므로 이 사건 통보는 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당한다.
나. 본안에 관한 주장
1) 절차적 하자 관련
가) 환경영향갈등조정협의회(이하 ‘갈등조정협의회’라 한다)는 환경영향평가서에 대한 검토ㆍ심의 주체가 될 수 없는데도, 피청구인은 갈등조정협의회를 심의기구로 운영하고, 갈등조정협의회에서 나온 의견을 이 사건 통보의 근거로 활용함으로써, 「환경영향평가법」에서 정한 평가절차(법 제8조, 제28조) 등을 위반한 절차적 하자가 존재한다.
나) 갈등조정협의회 중립위원 구성의 편파성, 위원 수 추가, 회의결과 공개, 회의록 부존재, 참관자 역할 등에서 다음과 같이 갈등조정협의회의 구성ㆍ운영상 문제점이 노출되었다.
(1) 한국환경정책ㆍ평가연구원(이하 ‘KEI’라 한다), 국립생태원, 국립공원공단 등 검토기관은 환경부의 영향력이 미치는 기관이고, 피청구인은 중립위원이 아닌 이 사건 사업을 반대하는 입장을 견지한 위원을 추천하였다. KEI 소속 전○○ 연구원은 환경정책제도개선위원회에서 활동하였고, 박○○ 교수는 이 사건 사업에 끊임없이 문제제기를 한 자이다.
(2) 위원을 14명으로 추가 구성한 것은 구 「환경영향평가서등에 관한 협의업무 처리규정」(환경부예규 제620호, 이하 ‘구 협의업무 처리규정’이라 한다)에 명시된 규정 내용에 위반하는 사항으로, 관련 규정을 개정하면서 반대가 자명한 시민단체 1인 및 국립생태원, 국립공원공단 소속 각 위원을 추가하여 반대의견이 많아지도록 하였다.
(3) 회의결과는 비공개 원칙으로 규정되어 있으나, 피청구인은 갈등조정협의회 제8차~제10차 회의 종료 후 보도자료를 배포하였는데 그 내용은 이 사건 사업을 반대하는 측의 주장 위주였고, 회의록(녹취록) 미작성은 관련 기록을 남기지 않으려는 의도된 행동이며, 당시 설악산오색케이블카반대국민행동본부에서 활동하던 정○○이 참관인으로 회의석에 배석하여 타 위원들의 발언을 위축시켰다.
2) 실체적 하자 관련
가) 청구인은 이 사건 사업을 위해 「자연공원법」에 따라 국립공원위원회(이하 ‘국공위’라 한다)로부터 국립공원계획변경을 심의받는 과정에서 전략환경영향평가를 대체할 수 있는 자연환경영향검토절차를 진행하였고, 이 사건 사업은 국공위로부터 2015년 8월 국립공원계획변경을 승인받아 계획의 적정성 및 입지의 타당성을 인정받은 사업임에도, 이후 적폐사업으로 몰려 결과적으로 환경영향평가에서 객관적인 평가를 받지 못하였으며, 일부 미진한 사항은 조건부 동의나 추가 보완요구가 가능함에도 이 사건 통보를 하였는바, 이는 과학적이고 객관적인 사실과는 다른 왜곡된 사실관계를 기초로 하고 있고 다음과 같은 이유로 납득하기 어렵다.
(1) (동물상) 사업예정지는 산양의 주요 서식지가 아니고, 사업시행으로 인한 동물상 영향이 미미하며, 청구인은 최선의 보호대책을 제시하였다.
① 사업노선은 남설악지역 중 삭도설치가 가능한 16개 노선 중 환경성ㆍ기술성ㆍ경제성 등 검토를 거쳐 선정한 최적노선으로서 과거 환경부로부터 입지상 가장 문제가 없다고 인정된 지역이고, 산양의 서식밀도는 낮고 등산로로 이용되는 지역이다.
② 보완평가서에 산양의 개체수가 증가(산양 38개체 발견)한 것으로 나타난 것은 사업노선을 중심으로 조밀하게 카메라를 설치하여 조사하였기 때문으로, 실제 대부분의 개체는 사업노선이 지나가는 능선부가 아닌, 독주골, 설악골 등에 서식하는 것으로 확인된다. 임신한 산양도 주로 독주골 계곡에서 행동하고 출산 이후인 2017년에야 사업예정지에 출현한 사실을 확인할 수 있는바, 번식을 위해서는 천적에게 노출되기 쉬운 능선보다 골짜기를 선호하게 되므로 독주골이 번식지일 가능성이 크다.
③ 상부정류장 부근이 산양 서식지의 상위 1%에 해당하고 국립공원공단 생물종보전원이 설악산에서 산양이 많이 서식하는 곳으로 제시한 내설악, 외설악, 독주골, 온정골 부근의 서식적합성이 상부정류장 일원보다 낮다는 박○○교수의 조사결과는 산양의 주요 서식지 관련 판단근거로 사용하기 곤란하다. 왜냐하면, 정밀조사를 위해 상부정류장 지역에 설치된 카메라를 보면 산양은 주로 입산 통제기간인 3~4월에 출현하는 것으로 나타나는바 상부정류장 부근은 산양의 실제 주요 서식지로 볼 수 없고, 산양의 서식지 선택에 있어 중요한 요인은 수계인데 상부정류장은 주변 수계로부터 상당히 이격되어 있다.
④ 산양은 주로 일몰ㆍ일출 시간대에 활동하는데, 상부정류장은 야간시간대에는 운영하지 않을 계획이고, 낮에는 산양이 주로 독주골 등에서 휴식할 것으로 보이며, 상부정류장 및 산책로는 야생동물의 이동을 고려하여 기둥 높이ㆍ간격이 설계될 것이므로, 산양의 이동로 단절, 서식지 파편화는 근거 없는 추정에 불과하다.
⑤ 국립공원공단의 산양 행동권 조사결과는 행동권이 정상개체보다 협소한 열등개체를 대상으로 한 조사이고, 나이ㆍ성별ㆍ개체군 밀도ㆍ서식지의 질ㆍ고도ㆍ기후 등 다양한 인자에 따라 조사결과에 차이가 나는 것은 당연하다.
⑥ 산양의 회피로로 예상되는 지역에 단기간 먹이공급으로 재이입을 유도할 예정인바, 미네랄 블록을 제공하는 방법은 산양을 포함한 야생동물의 재이입 유도방안으로 많이 사용되며 성공사례도 다수 존재한다.
⑦ 기타 청구인이 제시한 멸종위기종에 대한 흔적조사, 목견조사, 무인센서카메라 조사 등 조사방법은 그 신뢰성이 높고, 삵, 담비, 하늘다람쥐 등 기타 멸종위기 야생동물에 대해 청구인은 기존에 동의로 협의되었던 다른 사업수준 또는 그 이상으로 저감대책을 제시하였다.
⑧ 야생동물에 대한 피해 소음기준은 존재하지 않고, 소음으로 인한 악영향은 추정일 뿐 증명된 바가 없으며, 공사 중 발생될 소음은 관련 법령상 기준에 적합한 공사 중 수인한도 내 소음이고, 청구인은 저감시설을 통한 소음피해 방지대책을 제시하였다.
⑨ 산양은 공사기간에만 일시로 헬기소음에 노출되는 것이고, 설악산 주변은 연평균 140회의 헬기운항으로 인해 이미 산양에게 생소한 소음이 아니므로 산양이 공사 후 회귀할 가능성이 크며, 설령 공사 시 반복적인 헬기소음으로 서식지의 일시적 분리가능성이 있다 해도 설악산은 전반적으로 산양의 서식지 적합성이 높고 서식밀도가 높지 않아 이동과 회피를 통해 소음에 대한 스트레스를 완화하고 공사 후 재이입이 가능하다.
(2) (식물상) 사업예정지는 극상림, 아고산대가 아니고, 청구인은 식생조사를 충실히 수행하였으며, 훼손식생 복원 및 이식계획을 제시하였다.
① 사업예정지를 극상림이라고 할 만한 과학적ㆍ학술적 근거는 없고, 상부정류장 부지(1,480m)는 환경부가 아고산대로 정의한 1,500m를 초과하지 않으며, 해발 1,500m 아래 분비나무 등 아고산성 식물은 개체수준으로 산재하여 분포한다.
② 환경부의 아고산대 정의 및 범위 검토에 의하면, 아고산대 주요식물은 분비나무와 사스래나무로 정의하고 있고, 아고산대 식생이 우점하는 경우가 아니라면 일부 아고산대 수종이 확인된다고 해서 아고산대에 해당한다고 볼 수는 없다.
③ 상부정류장 부근에 일부 훼손되는 아고산대 수종(49주로 전체 훼손수목량 538주의 9.1%)이 있다 하더라도 이는 설악산 지역 전체 아고산대 식물 중 극히 일부이고 식생에 심각한 위협이 발생하는 것도 아니다.
④ 일부 미미한 조사 오류로 인해 청구인이 작성한 이 사건 환경영향평가서등의 전체가 부실하다는 판단은 부적절한바, 청구인의 조사(식생조사ㆍ매목조사)와 피청구인의 현장조사는 조사방법 차이 등으로 결과가 상이할 수 있어 피청구인의 현장조사가 더 정확하다고 단정할 수 없다. 청구인은 자주솜대를 본안 및 보완평가서에, 이노리나무를 본안평가서에 명시하였고, 상부정류장 훼손지역 내의 희귀식물을 전문가의 자문을 받아 모두 이식하는 방안을 제시하였다.
⑤ 상부정류장 및 산책로 지역은 과거 야영장 인근으로 식생교란 지역이고, 국공위 심의 시보다 산책로 면적을 축소하는 등 환경ㆍ기술ㆍ경관 측면을 고려하여 선정된 지역으로서, 단순 식생훼손 여부만을 기준으로 사업예정지의 적정성을 판단할 수 없다.
⑥ 헬기를 이용한 시공, 상부정류장 면적 최소화, 케이블웨이 자재운반, T형 기둥데크 적용 등으로 식생훼손을 최소화하고, 비오톱 이식방법을 실시하며, 공사 시 작업인부는 기존 등산로 이용을 유도하고, 추가 훼손 예상구간에는 천연섬유매트를 설치하며, 공사 후 훼손지는 복원을 실시할 예정이다.
⑦ 각 지주 및 상부정류장 주변 분포 식물상과 관련하여 공사 진행에 따라 광(光)조건, 토양습도 등 미시적 영향을 배제할 순 없으나, 벌목량 등을 고려할 때 아교목층 이상의 목본류에선 영향정도가 미미하여 생장을 저해할 정도는 아니다.
⑧ 이 사건 사업 시행으로 영구 훼손되는 면적은 하부정류장 포함 총 9,233.8㎡이나, 국립공원구역에 포함되지 않고 이미 훼손된 하부정류장 지역을 제외하면 면적이 2,863㎡로 등산로로 인한 훼손면적보다 적다고 볼 수 있다.
⑨ 설악산이라는 지역 특성상 멸종위기종이 아님에도 억지로 훼손 수목을 이식할 경우 오히려 생태적으로 적절하지 않을 수 있고, 타 사례와 비교해도 청구인이 제시한 훼손 수목 이식량이 적다고 볼 수 없으므로, 보호대책이 없다고 볼 수 없다.
⑩ 상부정류장으로 이어지는 탐방데크에서 발견된 이노리나무 수량은 2~3개에 불과한데 법정보호종도 아니고, 이 역시 이식이 가능하며, 자주솜대가 환경부 지정 멸종위기종이 아니고 분포범위가 좁은 종도 아니므로 그 보호대책이 구체적이지 않다고 해서 사업 부동의를 결정할 만큼 중요한 사항이라 볼 수 없다.
(3) (지형ㆍ지질 및 토지이용) 이 사건 사업의 시설물은 백두대간 핵심구역 내 설치가 가능한 시설이고, 청구인은 백두대간 가이드라인의 취지를 최대한 반영하여 최소한의 면적으로 사업을 신청하고 지형변화가 최소화되도록 설계하였다. 과거에는 공사과정에서 일시적으로 훼손되는 면적은 훼손면적으로 산정하지 않았고, 다른 유사 사업도 작업장, 헬리패드, 케이블웨이 등 임시시설에 대한 일시 훼손면적은 토지이용계획에 포함하지 않았으며, 이 사건 사업의 일시 훼손지는 충분히 조사하여 이 사건 환경영향평가서등에 제시하였다.
(4) (경관) 중앙행정심판위원회의 문화재 현상변경허가거부처분 취소심판에서 이 사건 사업의 경관영향이 미미함을 판단하였는바, 경관영향과 관련하여 자연환경검토단계나 환경영향평가단계에서의 결론이 달라질 만한 사정변경이 없는데도 피청구인은 자연경관심의위원회의 심의 결과만을 가지고 문제가 있다고 판단하였고, 위 경관심의위원회에서 1차례 현지조사와 그것도 3번 지주까지만 살펴보고 경관에 문제가 있다고 지적한 것은 충실한 조사에 따른 결과로 볼 수 없다.
(5) (탐방로 회피대책) 이 사건 사업은 상부탐방로와의 단절을 전제로 폐쇄형으로 설계되었고, 상부정류장에서 대청봉 등 주변 조망이 가능하여 상부정류장과 기존 탐방로 및 대청봉과의 연계계획이 없음에도 향후 상부탐방로와의 연계가능성을 전제로 부동의한 것은 매우 부적절하다. 또한, 탐방로 회피대책이 마련되지 않았다는 것은 평가단계에서 이행이 불가능한 조건을 이유로 한 것으로, 국립공원공단은 향후 공원사업 시행허가 신청 시 협의하여 반영하는 것이 좋겠다는 의견을 제시하였다. 또한, 2016년 12월경 국립공원공단과 사전 협의시 공단이 제시한 회피대책과 같이 단순히 산책로와 전망대를 상부정류장 옆이나 아래에 조성하는 것만으로 실효성있는 탐방로 회피대책이 될 수 있는지 의문이다.
(6) 시설안전대책에 관하여는,
① 삭도 안전검사전문기관인 한국교통안전공단에서 이 사건 사업의 시설물에 대한 설계서 안전도 검사를 실시하여 객관적 검토의견을 받았으므로 안전성 문제에 대한 우려는 근거 없다.
② 청구인은 이 사건 사업으로 인한 훼손면적을 최소화하고 주변과의 조화, 작업의 효율성 등을 감안하여 삭도의 지주형식을 레티스타입이 아닌 튜브타입으로 결정하였다. 헬기로 자재를 운반하므로 훼손면적이 적은 튜브타입으로 설치가 가능하고 실제 산악지형에서 높이가 높은 삭도에 튜브타입을 설치한 사례도 다수 존재한다.
③ 청구인은 최대풍속이 14m/s 이상 시 매표 중단, 탑승객 대피계획, 기상악화 시 로프헬기를 이용한 구조 계획을 제시하였고, 시설물, 강풍에 대한 안전대책, 낙뢰에 대한 보호방안, 사고 시 단계별 비상 구동방안 등 다양한 대책을 제시하였다.
나) 국립공원계획 변경승인 시 부과된 부대조건은 환경영향평가의 선행절차에 해당하지 않고, 그 이행여부를 판단하는 것은 환경영향평가 단계에서 획일적으로 검토되어야 하는 것은 아니므로 위 부대조건을 이행하지 않았다는 이유로 부동의한 것은 재량의 범위를 벗어난다.
다) 이 사건 사업은 국공위에서 삭도 시범사업의 필요성을 인정하여 지역경제 활성화, 교통약자의 접근권 보장 등 공익목적으로 진행된 사업이고, 추가 보완요청에 따른 저감을 통해 환경적 훼손을 최소화할 수 있는데도 청구인에게 가장 불리한 부동의를 한 것은 비례의 원칙에 반하며, 동의를 득한 백암산ㆍ삼악산 로프웨이, 금오산ㆍ제천청풍호 케이블카 등 다른 유사 사업의 사례들과 비교하여 평등의 원칙에도 반한다.
3. 피청구인 주장
가. 청구요건 관련
청구인은 「궤도운송법」 제4조에 따른 궤도사업 허가권자로서 이 사건 사업의 승인기관의 장이자 이 사건 사업자에 해당하는바, 이 사건 통보는 삭도 설치로 인한 환경상 악영향을 제거 또는 감소시킬 수 있는 방안을 마련하기 위해 의견을 제시하는 행정의 내부 절차에 불과하다고 할 것이므로, 그 자체로는 청구인의 권리ㆍ의무에 변동을 초래하는 처분이라 할 수 없고, 청구인은 이 사건 통보 이후 진행되는 인허가절차에서 불허가를 받는 경우 이 사건 통보를 함께 다툴 수 있다.
나. 본안에 관한 주장
1) 절차적 하자 관련
가) 갈등조정협의회의 기능에는 환경적 쟁점사항에 대한 환경영향평가 협의방향 제시도 포함되고, 이 사건 통보는 갈등조정협의회의 논의결과 뿐만 아니라 보완평가서의 법정 검토기관ㆍ전문가 검토의견, 현장조사, 경관심의 결과 등을 종합적으로 반영한 결과이지, 결코 갈등조정협의회가 심의기구로 기능했다고 볼 수 없다.
나) KEI 소속 전○○ 위원은 법규정상 환경영향평가 검토기관의 당연직 위원이고, 박○○ 교수는 환경영향평가협의회의 위원이자 산양전문가이며, 국립공원공단ㆍ국립생태원 소속 위원이 환경부의 영향을 받는다는 근거가 없고 이들이 갈등조정협의회에서 부동의 의견을 제시한 것도 아닌바, 갈등조정협의회의 위원구성이 편파적이라 볼 수 없다. 청구인은 갈등조정협의회를 편파적으로 운영했다는 이유로 당시 갈등조정협의회의 위원장 및 간사를 직권남용ㆍ직무유기로 고발하였으나, 해당 수사기관에서 각하로 결정하였다.
다) 의견수렴 확대를 위해 갈등조정협의회 위원을 기존 12명에서 14명으로 개편한 것은 청구인을 포함한 갈등조정협의회의 위원 전원의 합의에 따른 것이고, 논의내용의 외부유출 방지 등을 위해 참석위원의 확인ㆍ서명을 받은 회의결과(제7차~제10차)를 바탕으로 보도자료를 배포한 것이며, 갈등조정협의회는 공공기록물관리법령상 회의록 및 녹취록 작성대상이 아니다.
라) 환경정책제도개선위원회는 2017년 11월부터 2018년 3월까지 한시적으로 운영된 자문기구로서 이 사건 통보와는 무관하다.
2) 실체적 하자 관련
가) 국공위의 국립공원계획변경안 심의 당시 실시된 자연환경영향평가는 전략환경영향평가와 검토기준이 달라 청구인이 국립공원계획변경 시 전략환경영향평가를 받았다고 볼 수 없다. 국공위의 국립공원계획변경 승인 당시 이 사건 사업은 전략환경영향평가 대상사업에 해당되지 않아 이 사건 사업의 계획의 적정성 및 입지의 타당성 등이 사전에 충분히 검토되지 않은 상태였고, 위 국립공원계획변경 승인 당시와는 사실관계가 매우 다르므로 피청구인이 이 사건 환경영향평가서등을 검토하면서 이 사건 사업의 계획의 적정성 및 입지의 타당성을 재검토할 수 있는바, 피청구인은 설악산의 환경ㆍ생태적 가치와 아래와 같은 항목별 검토사항에 대해 갈등조정협의회의 논의, 검토기관ㆍ전문가의 검토, 현장조사 및 이 사건 환경영향평가서등에 대한 검토 등을 통해 종합적으로 분석하여 이 사건 통보를 한 것으로, 부동의를 하게 된 기초사실에 대한 판단에 오인이 없다.
(1) (동물상) 사업예정지는 다양한 멸종위기종 서식지이자, 산양의 주요 서식지로 사업추진 시 인위적 간섭으로 인한 악영향이 우려된다.
① 사업예정지의 직ㆍ간접 영향권에서 산양 38개체, 사업노선에서 독주골과 동일한 19개체가 발견되었으며, 하부정류장을 제외한 사업노선 전 구역이 산양의 서식가능지역으로, 특히 상부정류장 인근은 설악산 상위 1%에 해당되는 산양의 서식지이다.
② 피청구인의 현장조사 시 상부정류장 인근에서 산양의 분변터 2개소가 추가로 확인되었는바, 산양 38개체 중 성체 16개체의 행동권이 사업노선과 중첩되고, 사업노선 주변으로 산양의 암컷과 새끼가 동시에 발견되는 등 사업예정지가 산양의 번식지임이 확인된다.
③ 행동권과 세력권 내 일련의 활동을 위해 두 공간을 이어주는 이동로를 포함하여 산양이 활동하는 공간은 서식지로 판단할 수 있다. 또한 GPS를 통한 산양 조사가 사고로 구조된 개체를 대상으로 한 것이긴 하나, 열등한 개체는 아니다.
④ 유전적 다양성 구비여부는 서식지 평가에 매우 중요한 요소이다. 문화재청 보고서에 의하면, 오색지역 산양 개체군 근친교배 계수는 0.073으로 집단 내 근친교배 가능성이 낮은 것으로 조사되어 해당 지역이 유전적으로 안정되어 있으므로 사업예정지가 산양의 서식지이다.
⑤ 피청구인은 위에서 제시된 산양의 개체 수, 유전적 다양성, 서식지 적합도, 번식지 여부 등 다양한 지표를 통해 사업예정지를 산양의 서식지로 판단한 것으로, 국립환경과학원의 검토의견에서도 사업예정지가 산양의 서식지에 해당한다는 의견을 제시하였다.
⑥ 야생동물은 미세한 인위적 소음에도 민감하게 반응하는데 공사 시 헬기의 반복운항으로 서식지 축소, 새끼 생존률 저하 등 악영향이 예상되며, 인간의 간섭이 많을수록 산양의 스트레스 호르몬 수치가 높아지고 데크설치, 운영 시 탐방객 증가, 소음 등으로 서식지의 파편화 초래가 우려된다.
⑦ 사업노선 및 주변에서 산양, 하늘다람쥐, 담비, 토끼박쥐 등 멸종위기 야생동물 13종의 서식이 확인되어 다양한 멸종위기종의 서식지로 판단되나, 청구인은 이 사건 사업으로 인한 영향을 축소하거나 종별 특성에 따른 저감대책을 적절히 제시하지 못하였다.
⑧ 국립공원 내에서 생태교란 방지를 위해 먹이주기를 금지하고 있으며, 미네랄블록을 통한 유인은 전염병 등 부작용이 우려되는 부적절한 대책이다.
(2) (식물상) 상부정류장 예정지는 아고산대, 극상림에 해당하는 보호가치가 높은 지역이나, 희귀식물 및 훼손수목에 대한 보호대책이 불충분하다.
① 상부정류장 부근은 아고산대 식생이자 희귀식물 15종이 서식하고 있고, 본안평가서에도 상부정류장은 신갈-분비나무 군락으로 극상림을 이루는 자연림이며, 식생보전등급 1등급에 해당한다고 제시되어 있는바 보전가치가 높은 지역이다.
② 아고산대 판단은 식생과 식물 분포가 중요한 요소로서 단순히 고도만으로 일률적으로 아고산대 여부를 판단할 수 없는데, 최근 연구자료들을 보면, 설악산 아고산대가 1,000~1,200m 이상에서 시작하는 것으로 보고되어 있다.
③ 국공위는 상부정류장 일대를 보전할 필요가 있어 상부정류장 주변 식물 보호대책을 조건으로 국립공원계획변경을 승인한 것인데, 이후 희귀식물 보호종이 확인되는 등 조사결과(훼손 수목량ㆍ희귀식물수ㆍ군락형태 등)가 현저히 달라진 사정이 존재함에도 청구인은 훼손수목 1,267주 중 하부정류장 부근 20주만을 이식하는 계획 외에 원형보전이나 이식ㆍ증식계획을 제시하지 않는 등 그 저감방안이 매우 부적절하다.
④ 이 사건 환경영향평가서등에는 상부정류장 부근에 희귀식물인 국화방망이, 백작약, 나도옥잠화, 연영초, 만병초 등이 서식하는 것으로 제시되었는데, 청구인은 해발이 가장 높고, 아고산대 식생 및 희귀식물의 훼손이 가장 큰 지역에 해당하는 대안을 선정하였음에도 이에 대한 식물 보호대책을 적절하게 제시하지 못하였다.
⑤ 보호가치가 높은 희귀식물이나 아고산 식물의 보호를 위해 해당 서식지를 회피하는 등 근본적 대안 제시가 불가피하나, 사업예정지는 토심이 깊지 않은 암반지역으로 희귀식물 종별 특성에 대한 고려 없이 장비로 표토를 굴취하는 비오톱 이식방법은 이 사건 사업에 적용이 곤란한 대책이다.
⑥ 상부정류장 예정지는 비법정 탐방로(출입시 과태료 최대 50만원)이고 이용하는 등산객이 거의 없어 식생이 회복된 지역인데, 공사로 인해 다시 교란이 발생될 요인이 생기는 것이며, 공사 중 훼손방지대책은 실효성에 의문이 있고, 공사로 인한 주변 서식환경의 변화(음지→양지, 다습→건조 등)가 예상되나 관련대책은 제시되지 않았다.
⑦ 피청구인의 현지조사(2019. 6. 20.) 시 상부정류장 부근 탐방데크 예정지에서 발견된 이노리나무는 설악산에만 발견되는 희귀종으로, 보호가치가 높아 개체수와 무관하게 서식지 보전이 최우선되어야 하고, 구체적 이식방안이 필요하나 제시되지 않았다.
⑧ 청구인의 식생조사와 매목조사의 현황이 일치하지 않고, 식생 조사지점이 부적정하며 피청구인이 현지조사 시 훼손지역 내 만병초와 자주솜대 등 희귀식물을 확인하였으나, 평가서에는 이에 대한 정확한 조사내용과 저감방안이 제시되지 않았다.
(3) 지형ㆍ지질 및 토지이용에 관하여는,
① 사업예정지는 백두대간 핵심구역과 완충구역으로서, 백두대간 가이드라인의 적용대상인데, 이 사건 사업은 그 제한기준(지형변화지수 0.1 이내, 지형변형규모 절ㆍ성토고 각 1m, 절ㆍ성토사면고 각 3m 이내)을 현저히 초과(지형변화지수 0.195, 지주 및 상부정류장의 절토사면고 약 4.2m ~ 12m)하는 과다한 지형변화를 유발한다.
② 이 사건 사업은 백두대간ㆍ정맥에 환경적 영향을 미치는 개발사업이므로 백두대간 가이드라인에 따른 환경영향평가가 이루어져야 하고, 위 가이드라인 제2-2-2항의 ‘훼손을 최소화할 수 있는 보전방안’은 원형을 최대한 유지할 수 있는 방안을 의미하는 것으로, 특히 핵심구역은 지형을 가급적 보전해야 하는데, 이 사건 사업과 같이 식생훼손 및 지형변형을 유발한 후 인위적으로 지형만 복구하는 것을 두고 백두대간 가이드라인 제2-2-2항에 따른 보전방안이라고 할 수 없다.
③ 환경영향평가 시 사업규모는 영구 또는 임시점용에 관계없이 승인 등을 받으려는 규모를 기준으로 산정(2017. 5. 24. 환경부 질의회신)하는바, 토지이용계획 면적에 일시훼손면적도 포함하는 것이 원칙이자 실무인데 청구인은 일시 훼손면적 및 선하지를 벗어나는 훼손면적을 토지이용계획에 제시하지 않았고, 하부정류장 작업장 및 헬기 이착륙장, 자재운반용 케이블웨이 등을 계획 면적에 포함하지 않았다.
(4) (경관) 청구인이 제시한 평가서상 주요 조망점이 기존 자연환경영향검토서상 주요 조망점보다 많아 경관영향이 보다 세밀하게 분석되었는바, 기존 행정심판이나 소송 시와는 판단 근거자료가 달라 그 결과도 상이함은 당연하고, 피청구인은 「자연환경보전법」에 따라 자연경관심의위원회를 개최하여 이 사건 사업의 경관심의를 하였고 부결하였다.
(5) 탐방로 회피대책에 관하여는,
① 상부정류장 산책로와 기존 탐방로 간 이격거리(약 210m)가 가깝고, 대청봉 정상부의 조망 경관은 상부정류장에 비해 훨씬 우수하여 탑승객들이 대청봉으로 향하는 기존 탐방로와의 연계를 요구할 것이 예상되는바, 기존 설악산, 덕유산, 내장산, 밀양 얼음골 케이블카의 경우에도 상부정류장과 정상부가 연계되어 광범위한 자연환경 훼손이 발생하고 있다.
② 탐방예약제는 기존 탐방로에 대한 회피대책으로 불충분하고, 산책로의 지면이격 및 난간설치 등 물리적인 대책으로는 정상등반 욕구를 가진 탐방객의 통제에 한계가 있으며, 국립공원공단은 산책로를 정류장 하단부에 조성하도록 제안하였으나 이를 반영하지 않는 등 탐방로 회피대책을 제대로 제시하지 못하였다.
(6) 시설안전대책에 관하여는,
① 설악산은 기상변화가 심하고 강풍이 잦은 산악지대로 이용객의 안전이 최우선 고려되어야 하나, 지주간격이 500m 이상인 구간이 4곳이나 되고, 지주타입도 산악지형에 부적합한 튜브타입으로 변경하는 등 안전이 우려되는 시설계획을 수립하였으나, 변경된 지주형식인 튜브타입의 안전성을 담보할 수 있는 객관적인 자료도 확인할 수 없다.
② 한국교통안전공단의 검사는 일반적인 설계기준에 대한 평가결과로서, 설악산 지형 및 기상의 특수성까지 고려하여 설계가 이루어졌는지 여부에 대하여 평가받은 것은 아니다.
③ 삭도의 제원이나 시설 안전대책이 기존의 자연환경영향검토서와 별반 차이가 없어 청구인이 국공위의 부대조건(시설안전대책 강화)을 이행했다고 볼 수 없다.
④ 강풍으로 인한 국내 케이블카 사고사례가 다수 발생하였는바, 풍속 15m/s 이상 시 헬기출동이 불가하므로 강풍으로 삭도 운행중단 시 헬기를 이용한 구조가 불가능하고, 기계적 결함으로 삭도운행 중단 시 탑승 중인 승객의 구조방안은 마련되지 않는 등 탑승객의 안전을 보장할 수 없다.
나) 협의기관장은 환경영향평가서를 검토할 때 관련법에 따른 선행절차의 이행여부를 기본적으로 검토해야 하고, 설악산국립공원계획 변경 부대조건 중 산양문제 추가 조사 및 멸종위기종 보호대책, 상부정류장 주변 식물 보호대책, 탐방로 회피대책, 시설안전대책은 모두 환경에 영향을 미치는 사항에 관한 것으로서, 환경문제의 가변성과 불가역적 특성, 환경정책의 사전배려 원칙에 비추어 보더라도 환경영향평가단계에서 우선적으로 검토함이 타당하며, 국공위의 승인으로 이 사건 사업의 입지의 타당성이 검증된 것도 아니고, 환경영향에 대한 행정청의 재량적 판단은 폭넓게 존중되어야 하는바, 피청구인은 관련규정상 검토기관 및 전문가 검토의견, 갈등조정협의회의 내용 등을 종합 검토한 결과 청구인의 보완ㆍ저감수준이 상당히 미흡하고 입지가 부적정하여 보완하더라도 동ㆍ식물상, 백두대간 훼손 등 환경적 악영향이 불가피하다고 판단한 것으로 이 사건 통보는 재량범위 내의 적법ㆍ타당한 처분이다.
다) 이 사건 사업이 설악산의 자연환경, 생태ㆍ경관 및 생물다양성에 미치는 영향에 비추어 이 사건 통보로 지켜야 하는 환경보전의 공익적 가치가 매우 큰 반면, 무장애 탐방로 조성 등 탐방문화 개선 등을 통해 청구인이 주장하는 교통약자의 접근권 보장, 지역경제 활성화 등 공익을 담보할 수 있으므로 비례의 원칙에 부합하며, 사업규모, 자연환경 및 평가항목 등에서 다른 사업의 사례와는 본질적인 차이가 있어 비교대상이 될 수 없다.
4. 관계법령 등
행정심판법 제2조, 제3조, 제5조
자연공원법 제1조, 제2조, 제3조, 제12조, 제15조, 제16조, 제17조, 제80조
자연공원법 시행령 제12조, 제13조, 제45조
환경영향평가법 제1조, 제2조, 제4조, 제7조, 제22조, 제24조, 제27조, 제29조, 제34조, 제40조, 제72조, 제73조, 제74조, 제76조
구 환경영향평가법(2019. 11. 26. 법률 제16617호로 개정ㆍ시행되기 전의 것, 이하 같다) 제28조
환경영향평가법 시행령 제2조, 제7조, 제31조, 제33조, 제50조, 제77조, 별표 1, 별표 2, 별표 3, 부칙(대통령령 제27637호, 2016. 11. 29., 이하 같다) 제8조
구 환경영향평가법 시행령(2016. 11. 29. 대통령령 제27637호로 개정되어 2016. 11. 30. 시행되기 전의 것) 제7조, 별표 2
구 환경영향평가법 시행령(2019. 12. 31. 대통령령 제30292호로 개정ㆍ시행되기 전의 것) 제48조
구 환경영향평가서등에 관한 협의업무 처리규정(환경부예규 제620호) 제2조, 제5조, 제6조, 제7조, 제7조의2, 제8조, 제10조, 제11조
환경영향평가서등 작성 등에 관한 규정(환경부고시 제2018-205호) 제2조, 제12조
자연환경보전법 제27조, 제28조
백두대간 보호에 관한 법률 제1조, 제2조, 제6조, 제7조
백두대간 보호에 관한 법률 시행령 제8조
궤도운송법 제2조, 제4조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 오색지구 삭도설치 구상, 자연공원 삭도 설치ㆍ운영 가이드라인, 국립공원 삭도 시범사업 검토기준, 설악산국립공원계획변경안, 자연환경영향검토서, 국립공원위원회 심의자료, 설악산국립공원계획변경고시(환경부고시 제2015-180호), 초안평가서, 본안평가서, 보완평가서, 본안평가서의 보완요청사항, 제1차~제12차 환경영향갈등조정협의회 회의자료, 이 사건 통보서 등을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 1995년경 등산객 급증에 따른 설악산의 자연훼손을 막고, 삭도를 설치하여 보고 느끼는 선진국형 관광지로 변모시켜 지역경제를 활성화하고자 하는 목적으로 오색지구에 삭도를 설치하기로 하는 내용의 ‘오색지구 삭도설치 구상’을 수립하였다.
나. 환경부는 2010. 10. 25. 국공위(제83차) 의결을 거쳐 다음과 같이 ‘삭도 시범사업 추진방침’을 결정하였다.
다 음 -
○ 국립공원 내 삭도설치 필요성
- 자연공원 이용 유형의 다원화로 국민공익과 복리증진에 기여
- 노약자, 장애인, 1일 탐방객 등에 대한 공원이용 기회 부여
- 등산객 분산효과 발생으로 자연친화적 공원환경 조성에 기여
○ 국립공원에 설치되는 삭도의 난립 방지와 심도 있는 검토를 위해 시범사업을 거쳐 단계별로 추진하는 방침 마련
- 1단계 : 내륙 및 해상 국립공원별 모델사업 선정(구체적 사업허용개수 및 대상공원은 국공위 심의과정에서 결정)
- 2단계 : 1단계 사업검토를 거쳐 추후 결정
다. 환경부는 2011. 5. 3. ‘자연공원 삭도 설치ㆍ운영 가이드라인’(이하 ‘삭도 가이드라인’이라 한다)을 시행하였는데, 그 목적은 ‘삭도 설치로 인한 생태ㆍ경관의 영향 최소화 및 친환경적 공공복리 증진을 위한 자연공원 내 삭도 설치운영에 관한 기본방향을 제시하기 위함’으로 되어 있고, 삭도 가이드라인에서 자연친화적 삭도 설치를 위한 고려사항으로 들고 있는 주요 내용은 다음과 같다.
다 음 -
○ 기본 방향
- 기존 탐방로나 도로의 제한 내지 폐쇄를 유도할 수 있는 지역 등 자연친화적 공원환경 조성에 기여할 수 있는 지역을 우선 선정
- 중요한 생태ㆍ경관자원과 전통사찰 등 문화자원은 최대한 보전
- 주요 경관을 조망할 수 있는 곳에 설치하되, 주요 봉우리는 피함
- 왕복이용을 전제로 하고 기존 탐방로와 연계를 피함
- 자연환경 훼손을 최소화할 수 있는 친환경기술을 활용하고, 훼손지에 대한 복원ㆍ복구방안을 적극 강구
○ 정류장 및 지주설치 지점은 다음 항목을 최대한 회피
- 원생림, 극상림, 아고산ㆍ고산대에서 서식ㆍ분포하는 고유한 식생 중 생물다양성 및 보전가치가 매우 높은 식물군락
※ 아고산대 : 온대의 산악을 기준으로 하여 이루어진 식물의 수직분포대로 해발 1,500m~2,500m의 지대
- 멸종위기종, 천연기념물 등 법적 보호종의 주요 서식처ㆍ산란처 및 분포지
- 야생동ㆍ식물 특별보호구역, 생태ㆍ경관보전구역, 특정도서
○ 선로 위치는 다음 항목 경유를 최대한 회피
- 멸종위기종, 천연기념물 등 법적 보호동물의 주요 산란처
- 야생동물 특별보호구역
○ 시설설계 및 공사 시 고려사항
- 지형ㆍ지질 및 자연배수체계 보전을 위해 시설물 설치에 필요한 절ㆍ성토 최소화
- 주변 자연문화ㆍ경관과 조화되는 색채, 형태 등 선택
- 자재운반은 헬기 등을 활용하여 자연환경 훼손 최소화
- 공사로 훼손된 부지는 당해 자연공원의 자생종으로 복원
라. 환경부는 2011. 12. 21. 국공위(제93차) 의결을 거쳐 이 사건 사업을 시범사업 검토대상으로 하면서, 국공위에서 현장검증, 민간전문위원회 종합검토 결과 등을 토대로 최종 시범대상사업을 선정하기로 하는 내용의 ‘국립공원 내 삭도 시범사업대상 선정절차’를 확정하였고, 2012. 2. 3. ‘국립공원 삭도 시범사업 검토기준’(이하 ‘시범사업 검토기준’이라 한다)을 제정하여 환경성ㆍ경제성ㆍ공익성ㆍ기술성 4개 분야의 세부 검토기준을 마련하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다.
다 음 -
○ ＜환경성＞
- 자연친화적 공원환경 조성 기여
ㆍ 기존 탐방로나 도로의 제한 내지 폐쇄를 유도할 수 있는 지역 등 자연친화적 공원환경 조성에 기여할 수 있는 방안
ㆍ 중요한 생태ㆍ경관자원과 전통사찰 등 문화자원은 최대한 보전
ㆍ 주요 전망을 조망하되, 주요 봉우리는 피함(지형ㆍ지세 및 경관 등을 고려하여 정상등반통제에 적합한 거리를 이격, 입지, 시설 설치ㆍ운영 등 전반에 대한 실효성 있는 정상통제방안 제시)
ㆍ 왕복이용을 전제로 기존탐방로와 연계를 피함
ㆍ 자연훼손 압력완화, 탐방문화 개선, 친환경 공공복리 증진, 국립공원의 지속가능한 이용 등 삭도 시범사업 목적에 적합할 것
- 정류장 및 지주, 선로 등 삭도시설의 자연친화적 입지
- 경관자원 보전
ㆍ 주요 경관자원의 상당한 훼손이나 차폐가 우려되는 지역 회피
ㆍ 상부정류장 등 시설의 색채, 형태, 재료 등이 주변 자연ㆍ문화경관 등과 조화
○ ＜경제성＞ 경제성 분석, 지역균형발전 분석
○ ＜공익성＞ 공원관리보전 및 지원에 기여, 지역사회 통합과 발전에 기여(일자리 창출, 지역농산물 판매연계, 해당 국립공원권역 내 타 지역과의 공생발전방안 등)
○ ＜기술성＞ 자연친화적 설계, 선진관리시스템(탑승수요 및 탐방여건을 고려한 삭도형식, 상부체류시간 및 공간, 탑승인원 등 적정 규모를 고려한 삭도설치ㆍ운영체계, 탑승객과 삭도시설 안전관리체계, 탑승객 및 탐방객 원격통제방안 등)
마. 청구인은 오색-대청봉 인근을 오색삭도 설치구간으로 하여 국공위에 이 사건 사업을 위한 1차 공원계획변경안(노선길이 4.677km, 대청봉과 상부정류장의 이격거리 0.23km, 오색탐방로 폐쇄 등)을 제출하였으나, 2012. 6. 26. 국공위(제97차) 심의결과 시범사업의 필요성은 인정되나, 대청봉과 매우 가깝고 국립공원특별보호구역 내에 위치하는 등 삭도 가이드라인 및 시범사업 검토기준에 부합하지 않는다는 이유로 부결되었는바, 위 2012. 6. 26.자 국공위 심의 부대자료인 민간전문위원회 종합검토 보고서에 따르면, ‘국립공원 삭도 시범사업의 주 목적이 지역경제의 활성화가 아니라, 급증하는 국립공원 탐방객으로 인한 공원 훼손압력을 적정 수준으로 유지함으로써 국립공원의 지속가능한 이용을 가능하게 하는 공원사업이라는 점을 명확히 할 필요가 있음’으로 기재되어 있다.
바. 청구인은 오색-관모능선 인근을 오색삭도 설치구간으로 하여 국공위에 이 사건 사업을 위한 제2차 공원계획변경안(노선길이 4.527km, 대청봉과 상부정류장의 이격거리 1.012km, 오색탐방로 폐쇄 대신 오색-대청봉 구간 탐방예약제 시행)을 다시 제출하였으나, 2013. 9. 25. 국공위(제105차) 심의 결과 멸종위기종(산양)의 주요 서식지, 상부정류장 경관성 미흡, 하부정류장 입지여건 협소, 친환경 보전대책 후퇴(탐방예약제 운영) 등 여전히 삭도 가이드라인 및 시범사업 검토기준에 부합하지 않으나, 추후 검토기준 등에 적합한 노선 제출 시 선정을 추진한다는 취지로 다시 부결되었다.
사. 청구인은 2015. 4. 28. 오색삭도 설치구간을 오색에서 끝청 하단부까지로 하여 국공위에 다음 1과 같은 내용으로 제3차 공원계획변경안(노선길이 3.5km, 대청봉과 상부정류장의 이격거리 1.4km, 이하 ‘이 사건 공원계획변경안’이라 한다)을 제출하였고, 이 사건 공원계획변경안을 제출하면서 「자연공원법」 제17조에 따른 자연환경영향평가를 받기 위해 다음 2와 같이 자연환경영향검토서도 함께 제출하였다.
다 음 1 -
□ 사업 개요
○ 사업노선ㆍ규모 : 오색리 466 ~ 끝청 하단(해발 1,480m), 상ㆍ하부정류장 및 중간지주 6개
- 지주간격(m, 수평거리) : 177/521/586/605/764/468/371
- 지주높이(m) : 32.41/47.13/56.85/34.00/32.00/39.05
- 상부정류장~끝청 거리 430m, 상부산책로~끝청 거리 203m
- 길이 : 3.5km
- 형식 : 1선식 자동순환식 삭도(Mono-Cable Gondola), 8인승 53대
- 운행속도 : 4.3m/s, 편도 15분 11초
- 수송능력 : 시간당 최대 수송인원 825명
- 이격거리 : 대청봉에서 상부정류장까지 1,412m
- 보호구역 : 천연기념물 보호구역
○ 토지이용
- 용도지구별 현황
ㆍ 국립공원 내 : 자연보존지구(수평길이 2,934m), 자연환경지구(수평길이 465m)
ㆍ 국립공원 외 : 오색지구(수평길이 93m)
- 세부 토지이용계획 : 77,144㎡
ㆍ 상부 : 19,900㎡(상부정류장 883.70㎡, 산책로 2,756㎡, 원형보존 16,260.30㎡)
ㆍ 하부 : 16,378㎡(하부정류장 1,408.36㎡, 가이드타워 198㎡, 도로ㆍ주차장 865.17㎡, 산책로ㆍ광장 6,290.23㎡, 원형보존 7,616.24㎡)
ㆍ 노선 : 40,709㎡, 지주 : 157㎡
□ 주요 내용
○ 노선선정 사유
- 삭도 가이드라인 및 시범사업 검토기준에 부합한 노선으로 선정
ㆍ 상부정류장이 주봉인 대청봉과 직선거리 1.4km 이격
ㆍ 상부정류장의 위치는 특별보호구역 및 아고산식생대 회피
ㆍ 끝청 능선과 115m 고도차이로 스카이라인 보호
ㆍ 멸종위기종인 산양의 주요 서식지를 피함
ㆍ 대청봉, 귀때기청봉, 서북능선, 동해, 주전골, 점봉산 조망이 가능하며 대청봉 탐방압박을 차단하는 페쇄형 계획
○ 대안노선 선정
- 16개 가능노선 중 3개의 대안노선을 선정한 후 이들 중 오색~끝청 하단 노선을 최적노선으로 선정
ㆍ 국립공원 특별보호구역, 아고산식생대, 백두대간 마루금 등 보호구역 회피지역
ㆍ 멸종위기종 산양의 출현빈도가 낮아(무인카메라 1회, 배설물 3회) 주요서식지를 회피한 지역
ㆍ 주봉(대청봉)과 이격거리가 충분하여 기존 등산로와 회피가 가능한 지역
ㆍ 법정보호종 식물이 발견되지 않음
다 음 2 -
○ 사업의 목적
- 보전과 이용의 조화라는 국립공원 관리비전과 패러다임 변화에 맞는 공원시설 설치
- 탐방객으로 훼손된 탐방로 및 대청봉 정상의 자연생태계 복원
- 사회적 약자(어린이ㆍ장애인ㆍ노약자 등)도 설악산 경관 감상 가능
- 설악산 공동화 해소 및 지역경제 활성화
○ 동ㆍ식물상
- 현지조사지역내 식생분포현황 관련, 신갈나무-잣나무군락, 신갈나무-소나무군락, 신갈나무군락 등 자연림과 이차림이 우세하고 대부분 녹지자연도 8등급, 법정보호식물은 분포하지 않는 것으로 조사됨
- 육상동물상 현지조사결과 산양 배설물 흔적은 총 70지역, 121개의 배설물 더미(500m~800m 지점이 전체 90.9%, 486~928m 11지점, 476~1,245m 72지점, 501~ 1,245m 38지점)가 확인되었고, 족적은 총 2지역에서 확인(사업예정지의 흔적은 빈약한 반면, 주변지역인 독주골 능선과 설악골에 다량의 서식흔적이 관찰됨). 법정보호종은 산양, 수달, 담비, 삵, 하늘다람쥐, 까막딱따구리, 긴꼬리딱새, 독수리로 조사됨
○ (지형ㆍ지질) 오색탐방로의 평균경사는 약 30%를 상회하고 있으며, 경사가 50%가 넘는 200~400m의 연속구간도 여러 개소 나타나고 있어 이용압력에 의해 상당한 훼손이 가중되는 구간이고, 사업예정지의 지질은 하부정류장과 지주 1~3번 지역이 설악산화강암, 4~6번 지주와 상부정류장 주변은 대청봉화강암으로 구성. 경관적ㆍ학술적 보전가치가 있는 지질 노두ㆍ지질현상의 직접 훼손은 없는 것으로 조사됨. 사업예정지는 하부정류장을 제외한 나머지 지역이 백두대간 핵심구역 안에 포함됨
○ 환경영향예측
- (식물상) 정류장 및 지주지점 산림 훼손, 공사시 비산먼지 발생으로 인한 영향, 신갈나무, 소나무 등 352주 훼손수목 발생
- (동물상) 공사시 일부 분류군은 물리적 교란에 대한 영향이 적은 안정된 환경으로 이동할 것으로 예상되고, 소음ㆍ진동 등의 물리적 교란은 사업예정지 주변에 서식하는 분류군의 심리적 스트레스를 가중시켜 활동영역을 축소시킬 것으로 예상됨
- (지형ㆍ지질) 지주계획과 관련하여 중간지주는 자연훼손을 최소화할 수 있는 지주수 및 구조로 하부가이드타워(튜브타입), 상부가이드타워 및 중간지주 6개(레티스타입과 튜브타입이 혼재된 복합형)으로 계획
- (경관) 총 11개 지점을 조망점으로 선정하여 가시권 분석 및 경관시뮬레이션 실시
○ 입지 여건 검토
- 백두대간 마루금, 국립공원 특별보호구역, 아고산대지역의 훼손이 없으며, 국공위의 검토기준인 대청봉에서 조망이 불가능한 지역 중 경관감상이 양호한 지역을 대상으로 입지 선정
- (지형ㆍ지질) 상부정류장, 지주는 백두대간 핵심구역이지만 불가피한 훼손으로 원상복구는 현실적으로 어려우나 보전대책을 통해 최소화할 계획
- (동식물상) 사업예정지는 생태자연도 별도관리지역, 녹지자연도 등급(상부정류장 9등급, 지주 8등급, 하부정류장 8등급, 1등급)지역, 천연기념물 보호구역임. 아고산대 식생지역은 아님. 복원계획을 통해 훼손 최소화하도록 계획 수립. 시설 운영 시 기존 탐방로 이용객 감소에 따른 생태계 회복 기대
- (자연경관) 상부정류장, 지주는 냉온대림인 신갈나무군락의 상부 산림경관. 중간지주 면적 최소화 및 복구대책 수립으로 자연경관 회복 기대
아. 자연환경영향평가가 신설된 「자연공원법」 (법률 제3900호, 1987. 7. 1. 시행)에 대한 국회 건설위원회의 심사보고서(1986. 12.)를 보면 ‘공원계획을 결정하기에 앞서 그 계획이 자연생태계에 미치는 영향 등을 사전에 평가하도록 자연환경영향평가제를 제도화’했다는 내용이 기재되어 있다.
자. 이 사건 공원계획변경안이 제출됨에 따라 국공위가 구성한 민간전문위원회는 2015. 8. 28. 종합검토보고서의 결론을 다음과 같이 작성하였다.
다 음 -
○ (환경성) 청구인의 계획은 주요 봉우리 및 기존 탐방로와의 연계를 회피하고, 정류장, 지주, 선로 등 삭도 가이드라인 기준을 대체로 따르고 있는 것으로 판단됨. 다만, 시설 설치에 따른 일부 생태계 훼손 및 경관변화가 예상됨
○ (기술성) 청구인의 계획은 삭도 가이드라인을 대체로 준수하고 있는 것으로 판단됨. 다만, 설악산 특성상 기상상황(풍속, 낙뢰)이 수시로 변화함으로 안전도 확보가 추가적으로 보강되어야 함
○ (공익성) 설악산국립공원의 보전과 지원을 위하여 운영수익의 환경보전기금 적립과 지역사회의 통합발전을 위한 방안을 제시하고 있음
차. 국공위(제113차)는 2015. 8. 28. 위 자.의 민간전문위원회 종합검토보고서를 첨부하여 이 사건 공원계획변경안을 심의하였는데, 합의에 이르지 못하여 무기명 투표로 표결한 결과 다음과 같은 7가지의 조건을 붙여 가결(투표인원 17명 중 조건부가결 12, 유보 4, 기권 1)하는 내용으로 이 사건 공원계획변경안에 대한 조건부 승인을 하였다.
다 음 -
○ 삭도 가이드라인 및 시범사업 검토기준에 부합함을 인정하나, 부대조건[ㆍ 탐방로 회피체계를 확실히 보완하고 ② 산양문제를 추가 정밀조사하고 멸종위기종에 대한 보호대책을 수립하며 ③ 시설 안전대책 보완(지주사이의 거리, 풍속영향, 낙뢰나 돌풍에 대비하여 지주마다 풍속계 설치) ④ 상부정류장 주변 식물보호대책 추진 ⑤ 5년간 모니터링해야 하므로 객관적 위원회를 구성하는 등 사후관리 모니터링 시스템 마련 ⑥ 양양군과 공원관리청이 삭도를 공동으로 관리하고 ⑦ 운영수익 15% 또는 매출액의 5% 설악산 환경보전기금 조성]을 부여(이하 위 부대조건 ① ~ ④를 ‘이 사건 부대조건’이라 한다)
카. 환경부장관은 2015. 9. 14. 「자연공원법」 제15조에 따라 설악산국립공원계획을 다음과 같이 변경고시(환경부고시 제2015-180호)하였다.
다 음 -
○ 공원시설계획
- (총괄) 교통ㆍ운수시설 중 삭도 : 1개에서 2개로 1개 신설
- 금회 변경되는 공원시설 개요
ㆍ 교통ㆍ운수시설(삭도) : 1개 노선에서 2개 노선으로 변경
(1) 설악동 삭도(기정) 설악동 소공원 ~ 권금성 1.2km
(2) 설악산 오색삭도(변경) 오색리 466번지 ~ 끝청 하단 3.5km (신설)
≪ 공원계획 변경 조건 ≫
ㆍ 탐방로 회피대책 강화방안 강구
ㆍ 산양 문제 추가조사 및 멸종위기종 보호대책 수립
ㆍ 시설 안전대책 보완[지주 사이 거리, 풍속영향, 지주마다 풍속계 설치(낙뢰, 돌풍 대비)]
ㆍ 상부정류장 주변 식물보호대책 추진
ㆍ 사후관리 모니터링 시스템 마련(객관적 위원회 구성)
ㆍ 양양군-공원관리청 간 삭도 공동관리
ㆍ 운영수익의 15% 또는 매출액의 5% 설악산 환경보전기금 조성
타. 청구인이 이 사건 사업에 대한 환경영향 평가항목ㆍ범위 등을 결정하기 위해 2015. 10. 8. 피청구인에게 환경영향평가협의회를 구성ㆍ운영해 줄 것을 요청하자, 피청구인은 환경영향평가협의회를 구성하였고, 위 환경영향평가협의회에서 다음과 같은 심의 결과를 2015. 10. 16. 청구인에게 통보하였으며, 청구인은 2015. 10. 23. 이 사건 사업에 대한 ‘환경영향평가 항목 등의 결정내용’을 공고(양양군 공고 제2015-791호)하였다.
다 음 -
○ 본 사업은 국립공원 내에서 시행되는 사업으로 평가항목을 최대한 확대하여 사업시행으로 인한 환경영향을 면밀히 평가하여야 함
○ 국공위에서 제시된 부대조건 이행방안과 헬기 소음 시뮬레이션 결과를 제시해야 함
파. 피청구인은 2015. 11. 9. 청구인에게 위 ‘환경영향평가 항목 등의 결정내용’에 대하여 ‘국립공원을 지키는 시민의 모임’으로부터 제출받은 다음의 의견서를 통보하였다.
다 음 -
○ 국공위의 부대조건부 가결의 의미는 7가지 조건을 사업계획에 철저히 반영해야만 실질적으로 케이블카 사업이 가능하므로 현재 진행 중인 환경영향평가 항목 및 범위에서 별도의 평가항목으로 설정되어 철저한 검토가 이루어져야 함
하. 청구인은 2015. 12. 24. 피청구인에게 초안평가서를 제출하였고, 피청구인은 청구인이 본안평가서 작성 시 반영하고, 사업시행으로 인한 환경영향을 최소화할 수 있는 구체적인 저감방안을 수립ㆍ제시토록 하기 위하여 초안평가서에 대한 검토의견을 2016. 2. 2. 청구인에게 송부하였다.
거. 청구인은 피청구인의 초안평가서 검토의견을 반영하여 본안평가서를 작성한 후 2016. 7. 26. 피청구인에게 제출하였는데, 본안평가서에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다.
다 음 -
□ 이 사건 부대조건 이행내용
○ 탐방로 회피대책 강화방안 강구
- 탐방예약제는 공원관리청과 협의 후 진행
- 물리적 통제방안 제시[산책로 이탈방지(산책로데크 높이 2m, 난간높이 1.2m), CCTV설치, 이탈자 처리, 조기경보, 자동추적 기능 등]
- 산책로 규모 축소[당초 655m(면적 2,756㎡) → 변경 248m(면적 1,791㎡)]
- 기존탐방로 이탈방지 방안 제시(금지행위 안내판, 이탈방지 휀스, 기존탐방로 입산통제, 교육ㆍ홍보 등을 통한 통제, 상주관리인 배치 등)
○ 산양문제 추가조사 및 멸종위기종 보호대책 수립
- 산양조사(현장조사: 6회, 무인카메라 70대 설치, 산양배설물, 털 등 DNA조사)
- 공사 시 산양 보호대책(주요 번식기 및 분만기 헬기공사 지양 또는 공사시간 및 강도조절, 회피로 주변 먹이주기로 산양 유도, 지주공사 시 단계별 방안 수립)
- 멸종위기동물 보호대책(육상비오톱 조성, 미소서식지 제공, 먹이주기 및 미네랄블록 제공, 인공둥지 설치 및 저진동ㆍ저소음 장비 운용 등)
○ 시설안전대책 보완
- 안전관리 운영관리방안 수립
- 삭도시설 운행방안 수립(시험운전방안, 풍속에 따른 속도제한, 탑승 및 운행중지 조건)
※ 평균풍속이 10~15m/s 감속운행, 15m/s이상시 운행중지
- 비상구동 및 단계별 구조[(1단계: 구동부 조치, 2단계: 상부정류장 조치, 3단계: 승객구조(로프, 헬기)]대책
- 강풍에 대한 안전대책(WIND SHEAVE: 강풍대비용 어셈블리, 풍향계 및 풍속계 설치)
○ 상부정류장 주변 식물보호대책 추진
- 훼손지 식생복원 계획 수립
- 데크 및 산책로 하부 보호방안(T형 지주데크 및 빛 투과 그레이팅 시공, 지주간격 확보 및 기둥높이 2m로 계획)
- 산책로 규모 축소, 공사 시 보호방안(헬기로 자재운반 및 케이블웨이 시공), 외부종자 유입방지(작업인부 투입 전 에어샤워기 통과, 하부정류장 에어브러쉬 및 흡입식 진동매트 설치)
□ 평가항목별 현황
○ 동ㆍ식물상
- 현지조사 시 확인된 희귀식물은 총 26종으로, 멸종위기종은 이노리나무 1종, 위기종은 눈향나무, 국화방망이 2종, 취약종은 주목, 백작약, 나도옥잠화, 눈측백, 세잎승마, 자주솜대, 금강초롱꽃, 금강제비꽃, 홀아비바람꽃 8종, 약관심종은 세잎종덩굴, 과남풀, 연영초, 금강애기나리, 금마타리, 만병초, 도깨비부채, 태백제비꽃, 꽃개회나무, 등칡, 참배암차즈기 12종, 자료부족종은 토현삼, 도라지모시대, 왕죽대아재비 3종이 확인됨. 현지조사시 확인된 희귀식물 26종 중 지주지점 및 상부정류장 부지와 주변 지역에서 확인되어 영향범위 내에 분포하는 종은 국화방망이, 백작약, 나도옥잠화, 연영초, 만병초, 참배암차즈기 6종으로 조사됨
- 상부정류장의 식생형은 신갈나무-분비나무 군락이며, 층위별 종구성이 극상림을 이루는 자연림으로 식생보전등급 1등급에 해당됨
- 현지조사 결과 조사지역에서 확인된 포유류는 총 5목 12과 20종이 조사되었고, 법정보호종은 산양(멸종위기Ⅰ등급, 천연기념물), 수달(멸종위기Ⅰ등급, 천연기념물), 하늘다람쥐(멸종위기Ⅱ등급, 천연기념물), 담비(멸종위기Ⅱ등급), 삵(멸종위기Ⅱ등급), 무산쇠족제비(멸종위기Ⅱ등급) 등 총 6종이 확인되었으며, 조류는 총 9목 29과 67종으로 법정보호종은 독수리(멸종위기Ⅱ등급, 천연기념물), 수리부엉이(멸종위기Ⅱ등급, 천연기념물), 까막딱따구리(멸종위기Ⅱ등급, 천연기념물), 새호리기(멸종위기Ⅱ등급), 긴꼬리딱새(멸종위기Ⅱ등급), 긴점박이올빼미(멸종위기Ⅱ등급) 등 총 6종이 확인됨
- 사업노선을 포함한 독주골, 온정골, 설악골 지역 인근의 산양개체군 조사결과 동정된 개체는 성체 20개체, 아체 4~7개체 총 24~27마리 정도의 개체 서식이 확인되었고, 동정 불가능한 개체가 다수 있어 더 많은 개체가 남설악 주변에서 확인될 가능성이 높음. 이들 개체들의 배설물 흔적, 사진촬영 자료 등을 비교했을 때 독주골 지역이 산양의 밀도가 가장 높고, 설악골, 온정골 순으로 높은 밀도를 나타냄. 사업지구는 능선부를 포함하고 있어 산양의 밀도는 낮게 나타났지만, 이들 골짜기를 연결하는 연결통로의 역할과 일부 개체들의 활동공간으로 이용됨
○ 토지이용
- (지주타입 결정) 일반적으로 높이 30m 기준으로 이하일 경우 튜브타입, 이상일 경우 레티스 타입으로 시공하고 있으나, 본 삭도시설은 국립공원 내 위치함에 따라 훼손면적을 최소화, 주변과의 조화 및 헬기를 이용한 지주조립에 따른 작업 효율성을 고려, 지주형식은 튜브타입으로 선정
○ 지형ㆍ지질
- (백두대간 분포현황) 본 사업노선은 환경부고시 제2015-180호에 따른 국립공원 내 삭도시설이며, 하부정류장을 제외한 나머지 지역이 백두대간 핵심구역 안에 포함
○ 대안의 설정 및 평가
- 사업노선 검토 : 3개의 대안노선을 환경성ㆍ기술성ㆍ경제성 측면에서 종합 고려하여 최적노선으로 결정
ㆍ (장점) ⓐ 이 사건 검토기준에 부합된 노선임 ⓑ 야생동물은 멸종위기 동물(산양, 담비, 삵, 하늘다람쥐 등)의 배설물은 일부 발견되었으나, 서식지가 아닌 이동통로로 추정. 특이식생 없음 ⓒ 과거 탐방로(야영장)로 이용한 노선(지주, 정류장) 설치로 환경훼손 최소화 가능 ⓓ 조망권은 동해와 주전골, 한계령, 점봉산, 서북능선 등이 조망됨 ⓔ 대청봉과 중청봉 및 동해안 일출 조망 가능
ㆍ (단점) ⓐ 설악산 천불동계곡, 공룡능선 등 조망 불가능 ⓑ 삭도노선이 44번 국도 상공을 넘어감
ㆍ (최적노선 결정이유) ⓐ 사업노선은 최소한의 중간지주(6개)를 설치하여 끝청 하단(1,480m)까지 올라가는 노선으로서 상부정류장에서 조망은 대청봉, 중청봉 및 동해안 일출 등을 볼 수 있는 곳으로 탐방객을 만족시킬 수 있는 최적의 장소임 ⓑ 상부정류장은 환경훼손을 최소화하면서 특이식생 및 멸종위기야생동물 주요 서식지가 아닌 지역으로 환경적 훼손을 최소화하면서 자연친화적 공원환경 조성에 기여할 수 있는 노선으로 평가됨 ⓒ 하부정류장은 지역상권과 연계활용이 가능하며 지역주민과 상생하여 주변 활성화를 실현할 수 있는 지역임
- 산책로 대안 검토 : 4개안에 대한 검토결과 탐방객의 체류공간, 산림훼손, 기존 탐방로 활용, 시공성, 조망권 등을 검토한 결과 가장 적합한 1안을 선정
너. 피청구인은 본안평가서의 검토를 위해 구 협의업무 처리규정 제10조에 따라 갈등조정협의회를 구성하였으며, 2016. 8. 25.부터 2016. 10. 17.까지 5차례에 걸쳐 갈등조정협의회를 개최하였는데, 위 협의회의 안건 및 회의결과의 주요 내용은 다음과 같다.
다 음 -
○ 제1차 회의(2016. 8. 25. 개최)
- 안건 : ① 갈등조정협의회 운영규정 제정 ② 환경영향 갈등조정 안건 및 범위 등
- 결과 : ① 피청구인은 갈등조정협의회에서 권고ㆍ조정한 사항을 협의 내용에 반영 ② 국공위가 부가한 부대조건 중 환경영향평가에서 검토해야 할 5개 조건을 안건으로 함 ③ 민관합동 현지조사단을 갈등조정협의회 위원으로 구성하고, 필요시 전문가를 추가함
○ 제2차 회의(2016. 9. 8. 개최)
- 안건 : ① 탐방로 회피대책 ② 산양 등 멸종위기종 보호대책
- 결과 : ① 기존 탐방로 이탈방지 강화를 위해 청구인은 탐방로 폐쇄ㆍ제한, 감시초소 설치 등에 대해 공원관리청과 협의하고 그 결과를 제시ㆍ논의함 ② 산양조사 신뢰도 제고를 위해 기 운영 중인 무인센서 카메라(70대) 조사는 9월말까지 실시한 결과와 요청한 자료를 정리하여 제4차 회의 시 갈등조정협의회에 제시ㆍ논의함
○ 제3차 회의(2016. 9. 28. 개최)
- 안건 : ① 시설 안전대책 보완 ② 상부정류장 주변 식물보호대책 추진 등
- 결과 : ① 지형안정성 및 기상예측 자료를 구체적으로 제시하고, 그에 따른 시설물 안전운영 방안을 마련토록 평가서를 보완하며, 탐방시설 동선계획 및 안전대책을 구체적으로 제시하여야 함 ② 상부정류장 주변 법정 보호식물 등 식생훼손을 최소화할 수 있는 다각적인 대안을 비교ㆍ분석하고, 불가피한 경우 이식계획 및 관리방안을 구체적으로 수립토록 평가서를 보완함
○ 제4차 회의(2016. 10. 11. 개최)
- 안건 : ① 평가서 거짓부실 작성 의혹 관련 ② 탐방로 회피대책, 산양 등 멸종위기종 보호대책, 상부정류장 주변 식물보호대책은 제5차 회의에서 의결함
- 결과 : ① 국정감사에서 제기된 의혹(유령전문가, 현지조사표 문제)에 대하여 청구인은 사실관계를 명확히 파악 후 그 결과를 피청구인에 제출하여야 함 ② 탐방로 회피대책이 미흡하므로 공원관리청과 추가 협의, 산양 등 멸종위기종에 대한 추가조사를 실시하고 그 결과를 바탕으로 영향예측 및 저감방안을 구체적으로 제시, 상부정류장 부지 식생에 대한 충분한 현황자료를 제시하고 그 결과를 바탕으로 입지 및 시설물(데크 등) 규모 등에 대한 다각적인 대안을 비교ㆍ검토하여 제시, 헬기작업 시 안전 및 환경영향에 대한 저감방안 마련
○ 제5차 회의(2016. 10. 17. 개최)
- 안건 : ① 탐방로 회피대책 ② 산양 등 멸종위기종 보호대책 ③ 상부정류장 주변 식물보호대책 ④ 시설물 안전대책
- 결과 : ① 탐방로 회피대책이 미흡하므로 다각적인 대안(탐방예약제, 기존 탐방로 폐쇄 등)을 환경영향 측면에서 비교ㆍ검토 제시 ② 산양 등 멸종위기종에 대한 추가조사를 실시하고 그 결과를 바탕으로 영향예측 및 저감방안을 구체적으로 제시토록 보완함 ③ 상부정류장 부지 식생에 대한 충분한 현황자료를 제시하고 그 결과를 바탕으로 입지 및 시설물(데크 등) 규모 등에 대한 다각적인 대안(단계별 또는 횡적 조성 등)을 비교ㆍ검토하여 제시토록 보완함. 데크 자재운반 시 환경영향 최소화를 위한 대안 비교검토(헬기활용방안 등 비교 검토)토록 보완함 ④ 헬기작업 시 안전 및 환경영향에 대한 저감방안을 마련토록 보완함(캐빈 내 안내방송, 블랙박스 설치 등 승객 안전방안 검토 필요, 지주 적설량 측정기기 설치 등 강설로 인한 삭도 안전 영향 검토)
더. 피청구인은 2016. 11. 4. 청구인에게 다음과 같이 본안평가서에 대한 보완을 요청하였다.
다 음 -
□ 이 사건 부대조건별 보완요구 사항
○ 탐방로 회피대책 강화방안 강구
- (갈등조정협의회 결과) 탐방로 회피대책이 미흡하므로 다각적인 대안(탐방예약제, 기존 탐방로 폐쇄 등)을 환경영향 측면에서 비교ㆍ검토하여 제시하여야 함
- (기타 보완요구 사항) 물리적 통제방안 관련 이용객 이탈방지 시설물에 대한 통제가능 여부를 면밀히 검토하고, 필요시 설치계획을 보완ㆍ제시(산책로와 지상과의 이격거리, 데크난간의 높이 및 재질ㆍ구조 등을 검토하여 최적의 방안 제시)
○ 산양문제 추가조사 및 멸종위기종 보호대책 수립
- (갈등조정협의회 결과) 산양 등 멸종위기종에 대한 추가 조사를 실시하고, 그 결과를 바탕으로 영향예측 및 저감방안을 구체적으로 제시하여야 함
ㆍ 산양 등 멸종위기종에 대한 4계절 조사결과를 제시하고, 그 결과를 토대로 산양의 행동반경 및 이동경로 분석ㆍ제시
ㆍ 박쥐 등 기타 보호종에 대한 조사결과 제시
- (기타 보완요구 사항)
ㆍ 산양 추가조사 : 계절적 변화에 따른 동~서(설악골-독주골-온정골), 남~북(삭도노선 및 상부정류장 관통구간) 간 분포현황 및 이동로 조사결과를 제시하고, 그 결과를 토대로 적정 저감대책을 수립ㆍ제시하여야 함
ㆍ 산양 재이입 유도방안 : 산양 유도를 위한 친생태적 삭도 운영ㆍ관리방안(삭도 주행 및 기타 시설물 운영 등에 따른 소음ㆍ진동 등)을 검토ㆍ제시하여야 함
ㆍ 산양 외 멸종위기종 추가 조사 : 사업지구 및 주변지역(설악산)과 관련성 있는 문헌자료(최근 10년 이내) 등을 최대한 참고 활용하여 영향권 내 추가 조사를 실시하고, 종별 생태특성(예시: 담비는 주행성, 하늘다람쥐는 나무구멍을 둥지로 이용)을 반영한 공사ㆍ운영 시의 적정 저감대책을 수립ㆍ제시하여야 함
○ 시설 안전대책 보완
- (갈등조정협의회 결과) 지형안정성 및 기상 예측 자료를 구체적으로 제시하고 그에 따른 시설물 안전운영 방안을 마련하고, 탐방시설 동선계획 및 안전대책을 구체적으로 제시하며, 헬기작업 시 안전 및 환경영향에 대한 저감방안 마련 필요
- (기타 보완요구 사항) 산악지형에서의 순간돌풍 가능성 등을 고려하여 순간최대풍속 모니터링 체계 구축, 해외사례 조사 또는 관계전문가 자문 등을 통한 엄격한 안전운행기준을 설정ㆍ제시하여야 함
○ 상부정류장 주변 식물보호대책 추진
- (갈등조정협의회 결과) ⓐ 상부정류장 주변 법정보호식물 등 식생훼손을 최소화할 수 있는 다각적인 대안을 비교ㆍ분석하고, 불가피한 경우 이식계획 및 관리방안을 구체적으로 수립ㆍ제시 ⓑ 상부정류장 부지 식생에 대한 충분한 현황자료를 제시하고, 그 결과를 바탕으로 입지 및 시설물(데크 등) 규모 등에 대한 다각적인 대안(단계별 또는 횡적 조성 등)을 비교ㆍ검토하여 제시 ⓒ 데크 자재 운반 시 환경영향 최소화를 위한 대안을 비교ㆍ검토(헬기 활용방안 등)하여 제시
- (기타 보완요구 사항) ⓐ 법정 보호식물(초목 및 관목 포함) 현황을 상세히 제시하고, 영향 최소화 방안을 수립ㆍ제시 ⓑ 불가피하게 훼손되는 식생ㆍ식물상에 대한 이식ㆍ복원 등의 저감대책을 사후 관리방안과 함께 구체적으로 수립ㆍ제시(공사 시 작업인부 답압에 의한 훼손 방지대책 포함, 이식지 확보 등 저감대책 시행에 따른 2차 환경영향 검토 필요) ⓒ 상부정류장과 산책로ㆍ전망데크 설치로 인한 환경변화(과도한 그늘, 건조, 식생이입 등) 및 오염(쓰레기 투기, 토양 및 지하수 오염 등) 등의 영향요인을 분석하고, 그에 따른 저감대책 수립ㆍ제시
□ 항목별 보완요구 사항
○ (동ㆍ식물상) 사업시행(공사 시 자재적치장, 조립공간, 인부 휴식공간, 사토장, 각종 저감시설 설치ㆍ운영 등)에 따른 식생 훼손현황 및 이식계획 구체적으로 수립ㆍ제시
○ (토지이용) 지주 및 상부정류장의 입지, 시설물의 규모와 형태 등에 대한 다각적이고 면밀한 대안 비교ㆍ분석을 통해 환경 친화적인 토지이용계획을 검토ㆍ제시
○ (지형ㆍ지질) 사업시행으로 인한 지형훼손은 백두대간 가이드라인에 따라 백두대간 핵심구역에서의 지형변형규모 및 지형변화지수를 적용하여야 함
- 보완요구 사항 반영에 따른 지형변형 규모 및 지형변화 지수를 재산출하고, 동 가이드라인에서 정한 기준 초과 시 이에 대한 적정 대안 또는 저감대책 제시
- 하부정류장 및 1번 지주 일부구간이 산사태위험 1등급 지역에 해당, 산사태 취약성에 대한 면밀한 추가 분석을 통해 지형 및 시설 안전성 등을 검토ㆍ제시
○ (소음ㆍ진동) 산양 등 환경변화에 민감한 생물종을 고려, 보다 강화된 저감대책 수립ㆍ제시
- (공사 시) 정밀 진동제어발파 적용, 헬기소음에 따른 저감방안 마련 등
- (운영 시) 캐빈 진입부 전ㆍ후 소음저감장치 설치, 곤돌라와 지주 간 마찰소음 최소화 방안, 산책로 및 전망데크에서의 이용객 소음 저감방안 마련 등
○ (경관) 산림지형, 수목 등으로 인해 평가서상 조망점에서의 경관변화 예측이 어려운바, 근ㆍ중경에서 삭도 구조물, 상ㆍ하부정류장 등이 가시되는 지점으로 최종 조망점을 추가 선정하고, 영향예측 및 적정 저감대책 수립ㆍ제시
러. 「환경영향평가법 시행령」이 2016. 11. 29. 대통령령 제27637호로 일부 개정됨에 따라 「자연공원법」에 따른 국립공원계획이 전략환경영향평가 대상계획으로 새로이 포함되었는데, 이와 관련하여 개정된 「환경영향평가법 시행령」 부칙 제8조에 따르면, 이 영 시행 전에 승인등을 받지 아니하여도 되는 행정기관의 장이 확정한 국립공원계획에 대해서는 그 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다고 되어 있다.
머. 청구인은 2019. 5. 16. 보완평가서를 피청구인에게 제출하였는데, 보완평가서상 기재된 주요 보완요구내용의 반영결과는 다음과 같다.
다 음 -
□ 이 사건 부대조건별 보완요구 사항
○ 탐방로 회피대책 강화방안 강구
- 공원관리청과 지속적인 협의가 필요한 사항으로 양양군의 다각적인 대안(탐방 예약제, 기존 탐방로 폐쇄, 휴식년제 등) 및 공원관리청과 사전협의 결과 제시
- 이용객 통제방안으로 CCTV 및 3D 융합관제솔루션 방식의 이탈관리시스템 운영, 금지행위 안내판, 상시관리인 배치 등 추가 통제방안을 검토ㆍ제시
- 산책로(데크)와 지상과 이격거리 사유 및 종횡단면, 기둥간격 검토자료를 제시하였고, 난간높이 기준, 난간재질, 디자인 등 대안 비교ㆍ검토자료 제시
○ 산양문제 추가조사 및 멸종위기종 보호대책 수립
- 산양 등 멸종위기종 4계절 조사를 실시하였고, 그 결과를 바탕으로 영향예측 및 저감방안 제시
- 현장조사ㆍ문헌조사 결과 등을 토대로 산양의 행동권ㆍ이동경로 분석제시
- 박쥐에 대해 현지조사(초음파 탐사), 문헌조사 및 탐문조사 내용 제시
※ 현지조사 결과 환경부지정 멸종위기 야생생물 Ⅱ급인 토끼박쥐 발견
- 산양의 계절적 변화에 따른 분포현황 및 이동로 조사결과를 제시하였고, 그 결과를 토대로 저감대책을 수립ㆍ제시
- ‘산양 등 멸종위기 중간보고서’와 추가조사결과에 대한 최종보고서를 비교ㆍ제시하였고, ‘산양 스트레스 호르몬 분비조사 연구’결과를 제시
- 친생태적 삭도 운영관리 방안 제시
ㆍ 지주 플랫폼 제작방식 등 소음저감방안
ㆍ 하부구동방식으로 상부정류장 소음진동 저감
- 산양 외 멸종위기종에 대해 문헌자료 검토결과 및 MaxEnt 수행결과 등을 고려하여 종별 생태특성을 반영한 저감대책 제시
○ 시설안전대책 보완
- 산지전용보고서, 산사태위험도 검토내용 제시
- 지표지질조사, 지형안정성, 기상여건별 특수운행조건, 시설안전대책 제시, 「궤도운송법」에 따른 설계서 안전도검사결과 한국교통안전공단에서 적합통보
※ 돌풍 및 낙뢰대책 : 지주마다 풍속계, 피뢰침 등 설치
※ 사고(정전/구동불가능) 비상 구동방안 : 로프감지장치(RPD시스템) 운영 등
- 탐방객의 산책로 동선계획을 제시하였고, 산책로의 적정규모 산정기준, 난간높이 안전기준, 논슬립, CCTV 감시 등 안전대책 제시
- 헬기작업 시 시공방안, 시공사례, 헬기안전대책 제시
- 캐빈 내 승객안전방안으로 양방향 통신시스템 및 휴대폰 통화영역을 확대토록 반영하였으나 사례조사 및 사생활 침해를 고려하여 블랙박스는 미반영
- 순간돌풍 대비, 모든 지주에 풍속계를 설치하여 삭도 운행방안 제시
- 한국교통안전공단 설계서 안전성검사 시 풍속 등에 대한 검토를 받았고, 삭도시설 안전관리규정, 비상시 탑승객 탈출방안 등 해외사례 조사ㆍ제시함
○ 상부정류장 주변 식물보호대책 추진
- 산책로 및 상부정류장의 입지대안 비교ㆍ검토결과를 제시함
- 희귀식물(초본류) 이식계획과 가지휘기, 전정, 산책로 기둥간격 최대화, 원지형 이격 및 그레이팅 공법적용 등 현지 식생훼손 최소화 방안 제시
- 상부정류장 부지 식생현황(신갈나무-분비나무군락)을 제시하고 상부정류장 부지의 아고산대 해당여부에 대해 관련 문헌자료 등의 추가 검토결과를 제시
- 상부정류장 및 산책로 규모는 방문객의 체류공간을 고려한 최소한으로 적용, 상부정류장 및 산책로의 대안 검토결과 제시
- 데크 자재운반 및 산책로 시공방안에 대하여 케이블웨이+인력, 케이블웨이+소형장비, 헬기운반설치+인력시공의 3개 대안을 비교검토하였고, 식생훼손 최소화를 위한 케이블웨이 시공방안 제시
- 희귀식물 등 법정보호식물 현황을 상세 제시하고 이식방안 등 영향 최소화 계획을 제시
- 식물상 및 식생, 법정보호동물 확인지점 등 환경성과 기술적 측면 등을 고려한 상부정류장 입지대안 비교ㆍ검토결과 제시
- 공사 시 불가피하게 훼손되는 희귀식물(초본류) 이식계획과 구체적인 사후관리방안 제시
- 작업인부 이동 시 기존탐방로 이동, 추가 훼손예상구간에 천연섬유매트 등 설치, 작업공간 이탈방지 라인테이프 설치계획 등 답압 훼손방지대책 제시
- 공사 시 전문가 자문 등을 통해 기존환경을 고려한 서식지 주변 적정지역을 선정할 계획
- 대상지 환경변화에 따른 영향요인을 검토ㆍ제시
- 그늘 발생에 따른 영향저감을 위하여 산책로 높이 및 기둥 간격을 충분히 확보, 전망데크 바닥재에 그레이팅 적용, 공사ㆍ운영 시 외래종 유입 차단대책 제시
□ 항목별 보완요구사항
○ 동ㆍ식물상
- 사업시행에 따른 공간별 식생훼손현황 및 이식계획 제시
- 사업시행 전 현존식생도(토지이용계획도에 중첩) 제시
- 사업시행 전후 식생보전등급 및 변화표 제시
- 상ㆍ하부정류장, 가이드타워, 중간지주별 훼손범위를 표시하고 훼손수목은 매목조사를 실시하여 수목현황 제시
- 하부정류장 이식수목 현황, 이식시기 및 이식대상지 등 식재계획 제시
- 공사 시 외부토 미반입, 공사인부 에어샤워기 투입과 운영 시 흡입식 진동매트, 신발털이 등 교란식물 이입 저감대책을 제시함
○ 토지이용
- 사업노선 내 지주 개수, 지주 간격 등에 대한 대안을 검토하여 환경훼손 최소화 방안을 검토하여 제시
- 상부정류장 입지 및 산책로 대안을 검토하여 제시함
○ 지형ㆍ지질
- 백두대간 핵심구간의 지형변화지수를 산정결과 0.195로, 백두대간 가이드라인 기준(0.1)을 초과하나, 지주 및 상부정류장 토공계획 시 원지반선을 유지하여 지형변화 최소화(삭도시설 중 지주만 고려한 지형변화지수는 원지반선을 유지한 토공계획으로 평가시 0.129로 감소 산정됨)
- 지반조사 및 지질조사결과를 가독성이 확보되도록 제시하였고 조사결과에 대한 전문가 자문 받아 제시
- 지주 기초공법, 훼손지 복구방안, 하부정류장 사면보강방법 등 저감대책 반영
○ 소음ㆍ진동
- 토공작업 시 약 210m 이상 지역의 환경목표기준(가축동물 60dB) 만족
- 산양 등 환경변화에 민감한 생물종을 고려하여 저감대책 제시
- 공사 시 발생하는 암은 발파공법 중 정밀진동제어 발파공법을 적용하여 환경영향 최소화
- 국립공원 내 공사에 따른 헬기소음(2대/일, 일 30회/대)을 저감하기 위한 저소음헬기 사용방안, 이동속도, 고도, 경로 등 다양한 대안을 검토하여 최적안 선정
- 삭도운영 시 소음저감을 위한 하부구동방식을 채택하였으며, 저마찰 쉬브라이너 적용, 지주 플랫폼 방식 개선, 산책로 소음저감방안, 발전기실 방음방안(소음기, 실내설치)을 제시
○ 위락ㆍ경관
- 총 69개 지점의 예비조망점을 추가 선정 검토하여 근ㆍ중경 포함 26개 지점의 최종조망점을 선정하고, 사업시행으로 인한 경관변화 예측결과 제시
- 대상지 주변의 색채특성을 고려, 계절별 색상변화에 대비하여 단일 톤의 색상을 적용한 일관성 있는 색채 적용계획으로 돌출 이미지 최소화 계획 제시
버. 위 보완평가서상 산양 추가조사와 관련하여 다음과 같은 내용이 기재되어 있다.
다 음 -
○ 조사방법 및 기간
- 기존조사(흔적조사) : 2014년 6월 ~ 2016년 5월 (10회, 포유류 대상)
- 추가조사(카메라 트랩) : 2015년 12월 ~ 2017년 12월[1차(2015.12.11.~20 16.10. 29., 산양 및 멸종위기종 대상), 2차(2016.10.30.~2017.12.22., 산양 대상)]
ㆍ (설치현황) 산양 흔적이 발견된 지점 등을 위주로 사업노선 52대, 설악골 3대, 대청능선 5대, 독주골 10대, 서북독주 5대 등 총 75대
○ 조사결과
- 카메라 트랩조사 결과, 사업노선을 중심으로 직ㆍ간접영향권(약 10.9㎢) 최소 38개체 이상 서식 확인(성체 34, 아체 최소 4)
※ 지주 및 직접영향권 20개체, 간접영향권 14개체
- 미동정 개체가 다수 있어 더 많은 개체가 서식할 가능성 있음
서. 피청구인은 보완평가서의 검토를 위해 2019. 5. 31.부터 2019. 8. 16.까지 7차례(제6차 ~ 제12차)에 걸쳐 다음 1과 같은 일정으로 갈등조정협의회를 추가로 개최하였는데, 그 중 제12차 갈등조정협의회에서는 그간 논의 결과를 토대로 종합토론을 하였고, 그 결과는 다음 2와 같다.
다 음 1 -
○ 제6차 회의(2019. 5. 31. 개최)
- ① 갈등조정협의회 위원은 14명으로 구성함(이해관계자인 주민대표와 시민단체 각 1명 추가, 이 사건 부대조건 검토를 위한 전문기관으로 국립공원공단 추가, 피청구인 선정 전문가 인원을 당초 3인에서 2인으로 축소, 민간전문가는 각 추천기관에서 재위촉 및 해촉 여부를 결정하여 피청구인에게 제출) ② 갈등조정협의회 운영규정 개정안은 원안으로 정하여 제7차 갈등조정협의회 시 의결함
○ 제7차 회의(2019. 6. 13. 개최)
- ① 갈등조정협의회 위원은 14명으로 개편함을 의결함[주민대표, 시민단체 참여를 각 1인에서 각 2인으로 확대, 국립공원공단 추가, 민간전문가 인원조정(5인→4인) 및 교체]
○ 제8차 회의(2019. 6. 27. 개최)
- ① 위촉직 위원 제척 요청건(청구인이 건의한 시민단체측 추천위원의 갈등조정협의회 제척과 관련하여 해당 위원의 위원직 유지키로 결정) ② 산양 및 멸종위기종 조사현황 및 보호대책 ③ 상부정류장 주변식물 조사현황 및 보호대책 논의 등
○ 제9차 회의(2019. 7. 12. 개최)
- ① 시설물 안전대책 보완 ② 동ㆍ식물분야 추가 논의 등
○ 제10차 회의(2019. 7. 25. 개최)
- ① 탐방로 회피대책 ② 백두대간 핵심구역 지형변형규모ㆍ지형변화지수 ③ 삭도 구조물 및 상ㆍ하부정류장의 경관영향 ④ 동ㆍ식물분야 및 시설 안전대책 추가 논의
○ 제11차 회의(2019. 8. 1. 개최)
- ① 동ㆍ식물상, 시설 안전대책, 지형변형규모 등
○ 제12차 회의(2019. 8. 16. 개최) : 종합토론
다 음 2 -
○ (종합토론 결과) 협의기간을 연기해가면서 양쪽 입장을 경청하고자 했으나 여전히 양쪽 입장차가 커 표결함(조건부동의 4명, 보완내용 미흡 4명, 부동의 4명). 갈등조정협의회 논의결과, 전문기관, 전문가 검토의견 등 취합하여 종합결론 도출 예정임
어. 국립환경과학원장은 2019. 7. 16., KEI 원장과 국립공원공단이사장은 2019. 7. 31., 국립생태원장은 2019. 8. 8. 피청구인에게 보완평가서에 대한 검토의견을 각각 제출하였다.
저. 피청구인은 환경영향평가 자문단에 속한 분야별 전문가 7명에게 보완평가서의 검토를 의뢰하였고, 위 전문가들은 피청구인에게 보완평가서에 대한 검토의견을 각각 제출하였다.
처. 피청구인 소속 자연경관심위위원회는 2019. 9. 2. 이 사건 사업에 대한 자연경관영향을 심의한 결과 다음과 같은 이유로 부결(총 7명, 원안 1, 조건부 2, 부결 4)하였다.
다 음 -
○ 국립공원 내에 상당한 규모의 삭도설치는 이질적 인공구조물의 도입으로 인해 우수한 산림경관과의 부조화 초래
○ 대청봉, 중청대피소 및 끝청 인근 한계령 탐방로에서의 경관영향 저감을 위해 상부정류장 및 산책로(원형전망데크)의 시설규모 최소화 필요
○ 상ㆍ하부 정류장 및 지주의 형태, 높이와 색상을 주변 산림경관과 조화될 수 있도록 설계하고, 지주는 능선지역을 회피하여 배치 필요
커. 피청구인은 2019. 9. 16. 청구인에게 다음과 같은 이유로 이 사건 통보를 하였다.
다 음 -
□ 총 괄
○ 이 사건 사업의 환경영향평가 과정에서 설악산의 자연환경, 생태경관 및 생물다양성 등에 미치는 영향, 설악산국립공원계획 변경 부대조건 이행 방안 등을 검토한 결과, 사업 시행에 따른 부정적 영향이 우려되어 환경적 측면에서 바람직하지 않으므로, 이 사건 사업은 재검토 되어야 함(부동의)
- 사업예정지는 극상림ㆍ아고산대 식물군락(상부정류장 일대), 식생보전 ⅠㆍⅡ등급(95%), 멸종위기종(13종)ㆍ천연기념물(6종)ㆍ희귀식물(26종)의 서식지ㆍ분포지로 확인된바, 사업시행 시 이에 대한 악영향이 우려됨
- 또한, 설악산국립공원계획 변경 부대조건 중 환경영향평가단계에서 검토가능한 멸종위기종 보호대책, 상부정류장 주변 식물보호대책, 탐방로 회피대책 등이 적정하게 수립되지 않아 설악산의 동ㆍ식물, 지형 등 자연환경을 크게 훼손할 것으로 예상됨
- 아울러, 환경성평가 관련 규정에 따른 현황조사, 영향예측, 저감방안 등이 적정하게 수립ㆍ제시되지 않았고, 사업예정지가 백두대간 가이드라인 등에 부합되지 않는 등 계획 및 입지가 적정하지 않음
□ 항목별 검토의견
○ 동물상
- 평가서에 제시된 현지조사 결과, 사업예정지 및 직ㆍ간접영향권(이하 ‘평가 대상지역’)에서 산양, 하늘다람쥐, 담비, 무산쇠족제비, 독수리 등 멸종위기 야생생물 13종의 서식이 확인된 바, 평가 대상지역은 보호종의 서식지로서 생태적 보전가치가 매우 뛰어난 곳임
- 멸종위기 야생생물 Ⅰ급 산양(어린개체 포함)이 평가 대상지역에서 38개체가 발견되었고, 지주 및 상부정류장 인근에서도 다수 개체가 서식하는 것으로 확인된 바, 일정 행동권 내에서 서식ㆍ번식하는 산양의 특성상 사업예정지에 삭도시설을 설치하는 것은 바람직하지 않음
ㆍ 갈등조정협의회 제10차 회의에서 사업자의 산양 조사자는 평가 대상지역이 설악산 상위 4%에 해당하는 산양 서식 적합지라고 제시했고, 문화재청ㆍ환경부(국립공원공단) 등이 조사한 결과 상부 정류장 일원은 설악산 상위 1%에 해당하는 산양 서식 적합지로 조사됨
ㆍ 삭도 운영 시에 상부정류장 탑승객 체류와 발전기 소음 등 인위적 영향으로 산양의 이동로 단절과 서식지 파편화가 예상되고, 평가 대상지역에서 밀려난 개체군에 의해 설악산 전체 산양 개체군의 교란이 발생할 것으로 예상되는 등 악영향이 우려됨
- 무인센서카메라를 이용한 산양 행동권 분석결과(1.62~2.5㎢)를 토대로 공사 시 산양이 사업지역을 회피할 것으로 예측했으나, 무인추적장치를 이용한 산양 행동권 관련 연구결과(0.88~1.4㎢)와는 차이가 있어, 평가서에 제시된 영향예측은 과학적 근거로 적정하지 않음
- 공사 후 산양의 재이입을 유도하기 위해 유일하게 제시한 방안인 미네랄블록 제공은 동물의 야생성 유지 및 전염병 확산 예방, 산양의 서식지 교란 방지 등을 위해 국립공원공단이 사용을 제한하고 있는 바, 국립공원 특성을 고려하지 않은 부적정한 대책임
- 평가 대상지역에 서식하는 하늘다람쥐, 삵, 담비, 무산쇠족제비 등 다른 멸종위기종 조사를 산양 조사용 무인센서카메라로 갈음한 바, 이는 분포영역 확인 및 영향예측에 한계가 있으며, 공원계획 변경 부대조건인 멸종위기종 보호대책을 철저히 마련하여야 하나, 장기간의 보완기간이 소요되었음에도 적정한 보호대책이 제시되지 않음
○ 식물상
- 상부정류장 등의 입지는 삭도 가이드라인에 따라 극상림, 아고산대 식물군락, 보호종 분포지를 최대한 회피하여야 하나, 상부정류장 예정지가 식생보전 Ⅰ등급의 극상림ㆍ자연림, 아고산대 수종(분비나무, 사스래나무 등), 희귀식물 분포지(국화방망이, 백작약, 연영초 등)인 것으로 평가서에 제시된 바, 보전가치가 높은 식물상에 대한 영구적인 훼손 등의 악영향이 우려됨
- 공원계획 변경 부대조건 및 평가서 보완요청 사항인 상부정류장 주변 식물 보호대책 수립을 위해서는 철저한 현황조사 및 식물 훼손을 최소화할 수 있는 입지를 선정하여야 하나, 조사가 미흡하고 훼손 규모가 더 큰 산책로 대안을 선정하는 등 보호대책이 적정하지 않음
ㆍ 전문가 현장조사 결과 등을 통해 확인한 결과, 희귀식물 조사 누락(자주솜대 등), 영구훼손지 조사지점 부적정(등산로를 조사), 식생조사와 매목조사 결과 불일치 등 현황조사가 미흡하며, 특히 국내에서 설악산에서만 유일하게 자생하여 보전가치가 높은 이노리나무(IUCN 보호종)에 대한 보호대책 미제시
ㆍ 상부정류장 산책로의 입지와 규모에 대한 대안 비교ㆍ분석을 통해 식물상 훼손을 최소화하고자 보완을 요구하였으나, 희귀식물이 많이 분포하고 훼손면적이 가장 넓은 대안을 선정한 바, 극상림 지역에 대한 입지 검토ㆍ선정이 적정하다고 볼 수 없음
- 사업시행 시 벌목, 답압 등으로 인해 아고산성 수종을 포함한 수목이 훼손되고, 희귀식물종, 특별산림보호대상종, 아고산성 수종의 어린개체 등 보호대상 초본류의 훼손이 우려되나 이에 대한 저감방안이 적정하게 수립되지 않음
ㆍ 극상림ㆍ아고산대 식생이 분포하는 상부정류장 일대 수목을 포함한 1,267주의 훼손수목에 대한 보호대책이 없고, 하부정류장에서 발생하는 훼손수목 20주에 대해서만 이식계획 수립
ㆍ 희귀식물 등 이식 대상이 되는 각각의 종은 서로 다른 특성을 가지고 있으므로 종별 특성에 맞는 이식과 복원이 이루어져야 하나, 해당 식물에 적용하기 어려운 일반적인 이식방법(비오톱) 제시
ㆍ 공사시 벌목과 답압 등의 영향으로 식물 생육환경이 변화되고(음지→ 양지, 다습 → 건조, 저온 → 고온), 이에 따라 설악산 고유종 쇠퇴 및 종 조성 변화 등 추가적인 식물상 영향이 우려됨
○ 지형ㆍ지질 및 토지이용
- 사업예정지는 백두대간 핵심구역이므로 절ㆍ성토로 인한 지형변화를 최소화하여야 하나, 백두대간 가이드라인에서 정한 지형변화지수와 지형변형규모를 초과하여 과도한 지형변화 및 대규모 절ㆍ성토로 인한 환경상 악영향과 설악산의 생태ㆍ경관적 가치 훼손이 우려됨
ㆍ 지형변화지수는 0.195(기준: 0.1), 지형변화규모는 4.2~9.2m(기준: 절토사면고 3m 이하)로 상부정류장과 지주(2~6)가 지형변화 기준을 초과
- 지주 및 상부가이드타워 설치로 훼손되는 면적이 총 2,259㎡이나 토지이용계획에는 56㎡로 제시하고, 하부정류장 작업장 및 헬리패드 면적을 토지이용계획에 포함하지 않았으며, 상부정류장 산책로 공사를 위한 케이블웨이 설치면적도 토지이용계획과 훼손면적에 제시하지 않는 등 사업으로 인한 영향 및 훼손 정도를 축소ㆍ평가함
○ 소음ㆍ진동
- 환경변화에 민감한 생물종을 고려한 소음ㆍ진동 영향 저감대책을 보완 요구하였으나, 가축피해 소음기준(60dB)을 적용하여 영향을 예측하고 대책을 수립한 것은 적정치 않음
ㆍ 야생동물은 10dB 이하의 소음에도 번식ㆍ행동ㆍ생리 등에 영향을 받는 것으로 관련 문헌에 의해 확인된 바, 지주 및 상부정류장의 배경소음(35dB) 대비, 공사 및 운영 시 발생하는 소음(68~80dB)은 저감방안을 마련하더라도 야생동물에 악영향을 미칠 것으로 예상됨
ㆍ 인위적 소음이 과도하게 증가할 경우, 야생동물의 스트레스 증가, 서식지 이탈ㆍ포기, 출산율 저하, 어린개체 사망률 증가 등의 악영향이 우려됨
- 산양은 공사 시 발생하는 헬기 소음을 회피할 것으로 예측했으나, 사업 직접영향권(500m 이내)은 헬기 소음도가 약 57dB(70WECPNL) 이상으로 배경소음(35dB) 보다 높으며, 정주성 동물의 생태적 특성상 회피와 재이입을 예측하기 어려움
ㆍ 따라서, 반복적 헬기 소음에 의한 서식지 포기, 어미와 어린새끼의 분리로 인한 어린 산양의 생존율 저하 등 개체군 축소가 우려됨
ㆍ 헬기가 설악산에서 연간 140회, 하루 0.38회 운항되고 있어, 산양 등 야생동물에게 생소한 소음원이 아닌 것으로 제시했으나, 공사 시 공사용 헬기 2대가 2년간 212일, 하루 60회 운항할 계획이므로, 헬기 소음으로 인한 산양 등 야생동물 서식에 악영향이 우려됨
○ 경관
- 「자연환경보전법」에 의해 동 사업에 대한 자연경관심의위원회를 구성하여 심의한 결과, 대청봉과 서북능선 탐방로에서 상부정류장과 전망데크가 조망되고, 대규모 절ㆍ성토 공정을 계획하고 있으나 경관영향 저감대책이 제시되지 않아 이질적인 인공 경관 형성과 설악산의 우수한 산림경관과의 부조화 등이 우려되어 부결됨
○ 탐방로 회피대책
- 상부정류장 산책로와 서북능선 탐방로가 근접(211m 이격)하고, 전망대 예상부지에서 조망할 수 있는 경관자원이 부족할 것으로 예상됨에 따라 서북능선 탐방로와의 연결 및 대청봉 정상부로의 연계 가능성에 따른 추가 환경훼손 우려가 매우 큼
ㆍ 덕유산의 경우 케이블카 이용객(‘18년 56만명)의 55%(31만명)가 향적봉 정상까지 연계 탐방하여 정상부의 생태계가 교란ㆍ훼손되고, 식생복원이 불가능한 상태
- 공원계획 변경시 탐방로 회피대책을 강화하는 조건으로 승인하였으나, 탐방로 회피대책이 아닌 일반적인 관리방안에 해당하는 탐방예약제를 제안하고, 관리주체인 공원관리청과의 협의결과도 제시하지 않아, 삭도 가이드라인에 따른 기존 탐방로의 제한 내지 폐쇄 등의 탐방로 회피대책이 마련되지 않았음
○ 시설안전대책
- 평가서에 산악지형은 레티스타입의 지주가 적정하고, 자동순환식 삭도의 지주간 거리는 500m 이하가 적정한 것으로 제시했으나, 평지에 적합한 튜브타입 지주를 선정하고 지주간 거리는 500m를 초과하는 곳이 4개 구간(최대 761m)으로 계획한바, 돌풍이 빈번한 설악산에 동 시설을 설치할 경우 안전성 문제가 우려됨
ㆍ 당초 공원계획 변경 단계에서는 지주 형식이 레티스타입이었고, 환경영향평가 단계에서는 환경훼손 저감을 위해 튜브타입으로 변경하였다고는 하나, 시설물 계획은 탑승객의 안전성을 우선적으로 고려하여 수립되어야 함
ㆍ 설악산의 잦은 돌풍(15m/s 이상) 등 기상 악화로 삭도 운행이 중지될 경우, 헬기를 이용한 탑승객 구조계획을 제시하였으나, 기상 악조건에서는 헬기 운행이 불가능하며, 지주의 높이가 45m에 달해 밧줄을 이용한 탈출도 용이하지 않을 것으로 예상됨
ㆍ 공원계획 변경시 레티스타입의 지주간 거리를 축소ㆍ조정하는 등 시설안전대책을 강화토록 하였으나, 지주타입, 지주간 거리, 비상 상황시 탑승객 구조계획 등 시설안전대책이 강화되지 않았음
터. 청구인은 2019. 12. 6. 환경부장관에게 이 사건 통보내용에 대한 협의조정을 요청하였고, 환경부 소속 환경영향평가협의회는 청구인의 협의 조정요청을 심의한 결과 ‘불수용’ 의결[총 12명 중 9명이 표결에 참여(위원장ㆍ청구인ㆍ피청구인 제척), 이 중 불수용 7명, 기권 2명]하였으며, 환경부장관은 2020. 1. 6. 청구인에게 협의내용조정 결정(불수용)을 통보하였다.
6. 이 사건 통보의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령의 내용 등
1) 「행정심판법」 제2조, 제3조 및 제5조에 따르면, 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 청구할 수 있고, ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있으며, 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판이라고 되어 있다.
2) 「자연공원법」 제1조, 제2조, 제3조에 따르면, 이 법은 자연공원의 지정ㆍ보전 및 관리에 관한 사항을 규정함으로써 자연생태계와 자연 및 문화경관 등을 보전하고 지속 가능한 이용을 도모함을 목적으로 하고, ‘자연공원’이란 국립공원ㆍ도립공원 등을 말하며, ‘국립공원’이란 우리나라의 자연생태계나 자연 및 문화경관을 대표할 만한 지역으로서 제4조 및 제4조의2에 따라 지정된 공원을 말하는데, 국가 등은 자연공원을 보호하고 자연의 질서를 유지ㆍ회복하는 데에 정성을 다하여야 하고 자연생태계가 우수하거나 경관이 아름다운 지역을 자연공원으로 지정하여야 하며, 이를 보전ㆍ관리하여 지속적으로 이용할 수 있도록 하여야 한다고 되어 있다.
「자연공원법」 제12조, 제15조, 제16조, 제17조에 따르면, 공원관리청은 국립공원위원회의 심의 등을 거쳐 국립공원에 관한 공원계획을 변경하고 위 공원계획변경을 고시하여야 하는데, 공원계획의 타당성을 검토하기 위한 기준은 공원자원, 관리 여건, 환경영향 등을 고려하여 대통령령으로 정하고, 공원계획 중 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 계획이 자연환경에 미치는 영향을 미리 평가하여 이를 반영하여야 한다고 되어 있으며, 「자연공원법 시행령」 제12조, 제13조 및 「자연공원법 시행규칙」 제5조에 따르면, 법 제15조제2항에 따라 공원관리청이 공원계획에 대한 타당성을 검토함에 있어서는 이용객의 탐방성향의 변동, 이용수요의 전망, 공원시설계획 등 공원계획의 적정성을 평가하여야 하고, 법 제17조제2항에서 ‘환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하는 경우’란 공원시설 중 궤도시설을 1킬로미터 이상 신설하는 경우 등을 말하며, 공원관리청이 공원계획을 변경할 때에는 법 제17조제2항에 따라 각 호의 사항(1. 환경현황조사, 2. 자연생태계 변화분석, 3. 대기 및 수질 변화분석, 4. 소음 및 빛공해 발생분석, 5. 폐기물 배출분석, 6. 자연 및 문화 경관 영향분석, 7. 환경에의 악영향 감소방안)에 관한 평가를 하여야 하되, 미리 「환경영향평가법」 제2조제1호 또는 제2호에 따른 전략환경영향평가 또는 환경영향평가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다고 되어 있다.
한편, 「자연공원법」 제80조 및 「자연공원법 시행령」 제45조에 따르면, 환경부장관은 국립공원시설의 유지관리와 공원사업의 시행, 탐방객 안전관리대책, 법 제20조제1항 및 제2항에 따른 공원사업의 시행 및 공원시설의 관리에 관한 허가ㆍ변경허가에 관한 사항 등의 권한은 국립공원공단에 위탁할 수 있고, 위의 위탁을 받아 공단이 자연공원을 관리하는 경우에는 위탁된 업무의 범위에서 그 자연공원의 공원관리청으로 본다고 되어 있다.
3) 「환경영향평가법」 제1조, 제4조에 따르면, 이 법은 환경에 영향을 미치는 계획 또는 사업을 수립ㆍ시행할 때에 해당 계획과 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 예측ㆍ평가하고 환경보전방안 등을 마련하도록 하여 친환경적이고 지속가능한 발전과 건강하고 쾌적한 국민생활을 도모함을 목적으로 하고, 환경영향평가등은 보전과 개발이 조화와 균형을 이루는 지속가능한 발전이 되도록 실시되어야 한다고 되어 있으며, 「환경영향평가법」 제2조, 제7조, 제22조, 제24조 및 「환경영향평가법 시행령」 제2조, 제31조, 제33조, 별표 1 제1호ㆍ제2호, 별표 3 제7호를 종합하면, ‘전략환경영향평가’란 환경에 영향을 미치는 계획을 수립할 때에 환경보전계획과의 부합 여부 확인 및 대안의 설정ㆍ분석 등을 통하여 환경적 측면에서 해당 계획의 적정성 및 입지의 타당성 등을 검토하여 국토의 지속가능한 발전을 도모하는 것을 말하고, ‘환경영향평가’란 환경에 영향을 미치는 실시계획ㆍ시행계획 등의 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ면허 또는 결정 등(이하 ‘승인등’이라 한다)을 할 때에 해당 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 조사ㆍ예측ㆍ평가하여 해로운 환경영향을 피하거나 제거 또는 감소시킬 수 있는 방안을 마련하는 것을 말하며, 환경영향평가(전략환경영향평가 포함)는 계획의 수립이나 사업의 시행으로 영향을 받게 될 자연환경, 생활환경, 사회ㆍ경제 환경 등의 분야에 대하여 실시하여야 하는데, 개발기본계획에 대한 전략환경영향평가의 분야별 세부평가항목은 상위계획 및 관련 계획과의 연계성, 대안 설정ㆍ분석의 적정성 등 계획의 적정성, 생물다양성ㆍ서식지 보전, 지형 및 생태축의 보전, 주변 자연경관에 미치는 영향 등 입지의 타당성으로 되어 있고, 환경영향평가의 분야별 세부평가항목은 동ㆍ식물상 등 자연생태환경 분야, 기상 등 대기환경분야, 토지이용 및 지형ㆍ지질 등 토지환경분야, 소음ㆍ진동, 경관 등 생활환경분야 등으로 되어 있으며, ‘「궤도운송법」 제2조제5호에 따라 길이가 2킬로미터 이상인 삭도의 설치사업’(이하 ‘환경영향평가 대상사업’이라 한다)을 하려는 자(이하 ‘사업자’라 한다)는 환경영향평가를 실시하여야 하고, 환경영향평가를 실시하기 전에 법 제8조에 따른 환경영향평가협의회의 심의를 거쳐 ‘환경영향평가 대상지역, 환경보전방안의 대안, 평가항목ㆍ범위ㆍ방법 등’(이하 ‘환경영향평가항목등’이라 한다)을 결정하여야 하며, 환경부장관은 승인등을 받지 아니하여도 되는 사업자가 환경영향평가협의회의 심의를 거치기 곤란한 부득이한 사유가 있거나 특별히 전문성이 요구된다고 판단하여 환경영향평가항목등을 정하여 줄 것을 요청한 경우에는 환경영향평가항목등을 결정할 수 있고, 결정된 환경영향평가항목등을 공개하고 주민 등의 의견을 들어야 하며, 공개된 환경영향평가항목등에 대하여 주민 등이 의견을 제출한 경우에는 이를 검토하여 환경영향평가서 초안에 그 내용을 포함하여야 한다고 되어 있다.
이와 관련하여, 2016. 11. 29. 대통령령 제27637호로 개정되어 2016. 11. 30.부터 시행된 「환경영향평가법 시행령」 제7조제2항, 별표 2, 부칙 제8조에 따르면, 「자연공원법」에 따른 국립공원계획이 전략환경영향평가 대상계획으로 새롭게 포함되었는데, 이 영 시행 전에 승인등을 받지 아니하여도 되는 행정기관의 장이 확정한 계획에 대해서는 그 개정 규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다고 되어 있다.
한편, 「환경영향평가법」 제27조, 제29조 및 「환경영향평가법 시행령」 제50조, 구 「환경영향평가법」 제28조, 구 「환경영향평가법 시행령」(2019. 12. 31. 대통령령 제30292호로 개정ㆍ시행되기 전의 것) 제48조에 따르면, 승인등을 받지 아니하여도 되는 사업자는 환경영향평가 대상사업을 확정하기 전에 환경영향평가서를 작성하여 환경부장관에게 협의를 요청하여야 하고, 환경부장관은 환경영향평가의 협의를 요청받은 경우에는 환경영향평가서의 내용 등을 검토한 후 협의를 요청받은 날부터 45일(협의기관장이 부득이한 사유로 그 기간을 연장한 경우에는 60일) 이내에 승인등을 받지 아니하여도 되는 사업자에게 협의 내용을 통보하여야 하며, 환경영향평가서의 검토를 위해 필요하면 관계 전문가의 의견을 듣거나 그에게 현지조사를 의뢰할 수 있는데 다만, 한국환경정책ㆍ평가연구원으로부터 그 의견은 들어야 하고, 환경영향평가서를 검토한 결과, 환경영향평가 대상사업의 시행으로 환경에 해로운 영향을 미칠 우려가 있어 사업계획 등의 조정이나 보완이 필요하다고 인정하는 경우 등에는 승인기관장등에게 환경영향평가서 또는 사업계획 등의 보완ㆍ조정을 요청하거나 보완ㆍ조정을 사업자 등에게 요구할 것을 요청할 수 있되, 보완ㆍ조정의 요청은 두 차례만 할 수 있고, 요청을 받은 승인기관장등은 특별한 사유가 없으면 이에 따라야 하며, 환경영향평가서의 검토 기준ㆍ방법, 보완ㆍ조정 등에 필요한 사항은 환경부장관이 정한다고 되어 있다.
「환경영향평가법」 제34조에 따르면, 사업자는 협의 절차 또는 변경협의 절차가 끝나기 전에 환경영향평가 대상사업에 관한 공사를 착공하여서는 아니 되고, 환경부장관은 사업자가 이를 위반하여 공사를 시행하였을 때에는 승인등을 받지 아니하여도 되는 사업자에게 공사중지, 원상복구 또는 그 밖에 필요한 조치를 할 것을 명령할 수 있으며, 「환경영향평가법」 제40조제4항에 따르면, 환경부장관은 협의 내용의 이행을 관리하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우, 사후환경영향조사의 결과 및 조치의 내용 등을 검토한 결과 주변 환경의 피해를 방지하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우의 어느 하나에 해당하는 경우에는 승인등을 받지 아니하여도 되는 사업자에게 공사중지, 원상복구 또는 그 밖에 필요한 조치를 할 것을 명령할 수 있다고 되어 있고, 「환경영향평가법」 제73조, 제74조, 제76조에 따르면, 제34조제4항 또는 제40조제4항에 따른 공사중지명령 또는 원상복구명령을 이행하지 아니한 자, 제34조제1항을 위반하여 협의 절차가 끝나기 전에 공사를 한 사업자는 징역 또는 벌금형에 처해지고, 제40조제4항에 따른 필요한 조치명령을 이행하지 아니한 자에게는 과태료를 부과한다고 되어 있다.
「환경영향평가법」 제72조 및 「환경영향평가법 시행령」 제77조에 따르면, 환경부장관은 법 제34조제4항에 따른 공사중지 명령, 원상복구 명령 또는 그 밖에 필요한 조치명령이나 그 요청, 법 제40조제4항에 따른 공사중지, 원상복구 또는 그 밖에 필요한 조치명령, 법 제76조에 따른 과태료의 부과ㆍ징수, 환경영향평가항목등의 결정ㆍ통보, 환경영향평가서 초안의 접수, 환경영향평가서의 협의, 환경영향평가서 협의 내용의 통보, 환경영향평가서의 검토ㆍ보완ㆍ조정ㆍ반려 등의 권한을 지방환경관서의 장에게 위임한다고 되어 있다.
4) 구 협의업무 처리규정 제2조, 제5조에 따르면, 이 규정에서 ‘전문가’란 「환경정책기본법」 제58조에 따른 중앙환경정책위원회 위원, 협의기관장이 구성한 전문가 검토ㆍ자문단의 자문위원, 「자연환경보전법」 제28조제2항 및 제29조의 규정에 의한 자연경관심의위원회 위원, 그 밖에 환경영향평가 및 이와 관련된 사항에 대한 학식과 경험이 풍부한 자를 말하고, 환경영향평가서등(초안, 보완서를 포함한 환경영향평가서)의 검토ㆍ협의는 원칙적으로 각 호[1. 환경영향평가서등의 접수 및 기본요건 등 검토, 2. 검토기관등에 검토의뢰, 3. 현지조사 및 자문회의(필요시), 4. 검토의견 종합ㆍ분석, 5. 환경영향평가서등의 검토의견 또는 협의내용 결정ㆍ통보]의 절차를 따른다고 되어 있다.
구 협의업무 처리규정 제6조에 따르면, 협의기관장이 환경영향평가서등을 검토해야 할 기본적인 검토사항으로 기본요건(환경영향평가 대상사업의 종류 및 범위, 협의요청시기의 적정성, 관련법에 따른 선행절차의 이행여부 등), 의견수렴의 적정성, 내용의 충실성(「환경영향평가서등 작성등에 관한 규정」 제28조, 제32조 등에 따른 평가서 내용의 적정성 및 입지의 타당성에 대한 충실한 검토 이행여부 등)이 있고, 구 협의업무 처리규정 제7조, 제7조의2, 제8조, 제11조에 따르면, 협의기관장은 「환경영향평가법」 제17조, 제28조, 제45조에 따른 평가서 및 보완서를 검토함에 있어 해당 사업의 특성, 환경에 미치는 영향 등을 고려하여 각 호[1. 「정부출연연구기관 등의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률」에 따른 한국환경정책ㆍ평가연구원장, 2. 국립환경과학원장, 3. 제2조제4호에 따른 전문가, 4. 「국립생태원의 설립 및 운영에 따른 법률」에 따른 국립생태원 등]의 자 또는 기관(이하 ‘검토기관등’이라 한다)의 의견을 들을 수 있으나, 검토기관등이 해당사업의 환경영향평가서와 직접 관련된 용역을 수행하거나 자문 등의 방법으로 관여하였거나, 해당사업의 사업자와 직접적인 이해관계가 있다고 인정되는 경우에는 검토기관등에서 제외하여야 하며, 환경영향평가서등을 검토할 때에는 현지조사 실시를 원칙으로 하되, 필요하다고 인정하는 경우에는 검토기관등과 합동조사를 실시할 수 있고, 환경영향평가 대상사업이 사업시행으로 인하여 환경피해가 발생할 가능성이 큰 사업으로서 협의기관장이 신중한 검토 및 협의가 필요하다고 판단되는 사업(이하 ‘중점평가대상사업’이라 한다)의 경우 환경에 미치는 영향을 중점적으로 검토하여야 하며, 제17조에 따른 협의내용을 결정함에 있어서 제2조제4호에 따른 전문가의 자문을 받을 수 있도록 되어 있다.
구 협의업무 처리규정 제10조에 따르면, 협의기관장은 제8조에 따른 중점평가대상사업인 경우에는 갈등조정협의회를 구성ㆍ운영할 수 있는데, 위원장은 유역(지방)환경청장으로 하고, 위원은 협의기관의 부서장, 사업자대표, 관계 지자체의 소관부서장, 한국환경정책ㆍ평가연구원의 전문가(연구위원급 이상) 및 지역주민ㆍ전문가ㆍ환경단체ㆍ기타 이해관계자 대표를 포함하여 10명 이내로 구성하며, 갈등조정협의회는 환경적 쟁점사항에 대한 사업자의 환경영향평가 협의 및 사후관리 방향 제시, 환경문제가 사회적 갈등으로 확대되지 않도록 쟁점 해소방안 및 갈등 예방대책 협의ㆍ제시, 환경갈등 조정안 또는 권고안 등을 마련하여 관계자(기관) 등에게 반영 조치요청 및 그 밖에 환경갈등 예방ㆍ조정ㆍ해소를 위하여 필요한 사항을 수행할 수 있고, 재적위원 과반수 출석으로 개의하고 의결이 필요한 안건의 경우 출석위원 과반수의 찬성으로 의결하도록 되어 있다.
5) 「환경영향평가서등 작성등에 관한 규정」(환경부고시 제2018-205호) 제2조에 따르면, 환경영향평가에서의 ‘대안’이란 해당 사업의 시행으로 인하여 환경에 미치는 영향을 저감 또는 방지할 수 있는 모든 합리적인 방안으로서 규모, 사업지역 경계, 토지이용계획, 시기, 공법, 기타의 저감방안 등 조건이 다른 여러 가지 안을 말하는데, 전략환경영향평가를 거치지 않은 사업의 경우에는 입지를 대안으로 둘 수 있고, 같은 규정 제12조에 따르면, 환경에 미치는 영향에 대한 저감방안은 환경현황 및 영향의 예측ㆍ분석ㆍ평가 등의 내용을 토대로 합리적이고 구체적인 내용으로 수립되어야 하며, 환경영향평가서등에 제시하는 저감방안에 대하여는 가능한 둘 이상의 대안을 비교하여 그 장ㆍ단점을 객관적으로 기술하여야 하고, 최종적으로 사업 시행 시 이행할 저감방안을 선정ㆍ제시하되, 그 선정사유를 명시하여야 한다고 되어 있다.
6) 「자연환경보전법」 제27조, 제28조 및 「자연환경보전법 시행령」 제21조에 따르면, 지방자치단체의 장은 경관적 가치가 높은 해안선 등 주요 경관요소가 훼손되거나 시계(視界)가 차단되지 아니하도록 노력하여야 하고, 「환경영향평가법」 제22조에 따른 환경영향평가 대상사업에 해당하는 개발사업등에 대한 인허가등을 하고자 하는 때에는 해당 개발사업등이 자연경관에 미치는 영향 및 보전방안 등을 환경영향평가 협의 내용에 포함하여 지방환경관서의 장과 협의를 하여야 하며, 지방환경관서의 장은 제1항에 따라 협의를 요청받은 경우에는 해당 개발사업등이 자연경관에 미치는 영향 및 보전방안 등에 대하여 제29조에 따른 자연경관심의위원회의 심의를 거쳐야 하는데, 위 자연경관심의위원회는 법 제28조제1항의 규정에 따라 협의를 요청받은 개발사업등에 대한 자연경관영향의 심의 및 그 밖에 지방환경관서의 장이 자연경관에 미치는 영향이 크다고 인정하여 심의를 요청하는 사항을 심의하고, 자연경관영향의 심의를 함에 있어서 각 호의 사항[1. 자연경관자원의 현황(사업지역 및 그 주변지역을 포함한다), 2. 주요 조망점 및 주요 조망대상을 연결하는 경관축, 3. 보전가치가 있는 자연경관의 훼손 여부, 4. 주변 자연경관과의 조화성, 5. 경관영향 저감방안, 6. 경관변화의 예측 및 평가]을 검토하도록 되어 있다.
7) 「백두대간 보호에 관한 법률」 제1조, 제2조, 제6조, 제7조 및 「백두대간 보호에 관한 법률 시행령」 제8조에 따르면, 이 법은 백두대간의 보호에 필요한 사항을 규정하여 무분별한 개발행위로 인한 훼손을 방지함으로써 국토를 건전하게 보전하고 쾌적한 자연환경을 조성함을 목적으로 하고, ‘백두대간’이란 백두산에서 시작하여 금강산, 설악산, 태백산, 소백산을 거쳐 지리산으로 이어지는 큰 산줄기를 말하며, 산림청장은 백두대간 중 생태계, 자연경관 또는 산림 등에 대하여 특별한 보호가 필요하다고 인정하는 지역을 제6조제1항 본문에 따른 원칙과 기준에 따라 환경부장관과 협의하여 보호지역(1. 핵심구역: 백두대간의 능선을 중심으로 특별히 보호하려는 지역, 2. 완충구역: 핵심구역과 맞닿은 지역으로서 핵심구역 보호를 위하여 필요한 지역)으로 지정할 수 있고, 누구든지 보호지역 중 핵심구역에서는 국방ㆍ군사시설의 설치, 도로ㆍ철도ㆍ하천 등 반드시 필요한 공용ㆍ공공용 시설로 국가ㆍ지방자치단체 등이 설치하는 도로ㆍ철도ㆍ하천ㆍ궤도시설 또는 송전탑의 설치, 자연환경 보전을 위한 시설의 설치 등을 제외하고는 건축물의 건축, 인공구조물이나 그 밖의 시설물의 설치, 토지의 형질변경, 토석(土石)의 채취 또는 이와 유사한 행위를 하여서는 아니된다고 되어 있다.
8) 「궤도운송법」 제2조, 제4조에 따르면, ‘궤도’란 사람이나 화물을 운송하는 데에 필요한 궤도시설과 궤도차량 및 이와 관련된 운영ㆍ지원 체계가 유기적으로 구성된 운송 체계를 말하고, 이에는 ‘삭도’가 포함되며, 궤도사업을 경영하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장의 허가를 받아야 한다고 되어 있다.
나. 청구요건 관련 주장에 대한 판단
1) 이 사건 통보의 처분성 여부와 관련하여 청구인은 이 사건 통보로 인해 더 이상 사업을 추진할 수 없는 구체적이고 실질적인 불이익을 받게 되므로 이 사건 통보는 청구인의 구체적인 권리ㆍ의무에 직접적인 영향을 주는 처분이라는 취지로 주장하는 반면, 피청구인은 이 사건 통보는 환경상 악영향을 저감시킬 수 있는 방안을 마련하기 위해 의견을 제시하는 행정의 내부절차에 불과하고, 청구인은 이 사건 통보 이후 진행되는 인허가신청이 거부되는 경우 이 사건 통보를 함께 다툴 수 있어 처분으로 볼 수 없다는 취지로 주장한다.
2) 「행정심판법」 제2조, 제3조에 따르면, 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 청구할 수 있는데, ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 「환경영향평가법」 제34조, 제40조제4항, 제72조 및 「환경영향평가법 시행령」 제77조를 종합하면, 사업자는 협의 절차 또는 변경협의 절차가 끝나기 전에 환경영향평가 대상사업에 관한 공사를 착공하여서는 아니 되고, 협의기관장은 사업자가 이를 위반하여 공사를 시행하였을 때에는 사업자에게 공사중지, 원상복구 또는 그 밖에 필요한 조치를 할 것을 명령할 수 있으며, 협의 내용의 이행을 관리하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우 등에는 사업자에게 공사중지, 원상복구 또는 그 밖에 필요한 조치를 할 것을 명령할 수 있고, 「환경영향평가법」 제73조, 제74조, 제76조에 따르면, 같은 법 제34조제4항 또는 제40조제4항에 따른 공사중지명령 또는 원상복구명령을 이행하지 아니한 자, 제34조제1항을 위반하여 협의 절차가 끝나기 전에 공사를 한 사업자는 징역 또는 벌금형에 처해지고, 제40조제4항에 따른 필요한 조치명령을 이행하지 아니한 자에게는 과태료를 부과한다고 되어 있다.
3) 행정청의 어떤 행위가 행정심판의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적ㆍ일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체ㆍ내용ㆍ형식ㆍ절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 할 것(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 등 참조)인데, 위 관계 법령에 따르면, ① 사업자는 환경영향평가 협의절차가 끝나기 전에는 사전공사를 할 수 없고, 이를 위반할 경우에는 공사중지, 원상복구 또는 조치명령의 대상이 되며, 피청구인은 협의 내용의 이행관리를 위한 공사중지, 원상복구 또는 조치명령을 할 수 있고, 환경영향평가 협의절차가 끝나기 전에 공사를 한 사업자는 형사처벌을 받을 수 있으며, 필요한 조치명령을 이행하지 아니한 자에게는 과태료가 부과되는 등 이 사건 사업자인 청구인으로서는 피청구인의 환경영향평가에 대한 협의 내용 또는 협의의견을 따르지 않을 수 없는 법적 의무가 수반되는 점, ② 양양군수는 환경영향평가대상사업인 이 사건 궤도사업의 허가권자로서 사업승인기관의 장의 지위를 가지고 있고 청구인을 대표하면서 사업자의 역할도 하고 있어 별도의 사업승인을 받지 않아도 되는 사업자의 지위에 있는 청구인으로서는 위 법적 의무가 수반되는 이 사건 통보로 인해 사업을 전면적으로 재검토하거나, 관련 기관의 후속 인허가가 거부되어 결과적으로 사업을 시행할 수 없게 되는 직접적인 불이익을 받을 수 있으므로 피청구인의 이 사건 통보를 두고 행정기관 상호 간의 내부절차에 그치는 단순한 의견통지라고 보기 어려운 점, ③ 청구인으로서는 피청구인이 부동의 한 이 사건 사업을 이 사건 통보에 반하여 진행하는 경우에 위에서 살펴본 바와 같이 법적 의무 위반에 따른 제재를 받게 될 우려가 있어 법적으로 불안정한 지위에 놓이게 되므로, 이러한 경우 청구인으로 하여금 이 사건 통보의 위법성 여부를 다투어 그 법적 불안을 해소할 수 있도록 함이 법치행정의 원리에 부합하는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 통보는 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당한다고 할 것이므로 피청구인의 위 주장은 받아들일 수 없다.
다. 본안에 대한 판단
1) 절차적 하자 관련 주장에 대한 판단
가) 청구인은 피청구인이 갈등조정협의회의 위원을 편파적으로 구성하였고, 구 협의업무 처리규정에 위반하여 위원 수를 14명으로 확대하였으며, 비공개원칙의 회의결과를 보도자료를 배포하여 공개하였고, 갈등조정협의회를 이 사건 환경영향평가서등의 검토를 위한 심의기구로 운영하는 등 협의 내용을 결정하는 과정상에 절차적 하자가 있다고 주장하는 반면, 피청구인은 환경영향평가 검토기관 소속 직원을 갈등조정협의회 위원으로 둔 것을 편파적 위원구성으로 볼 수 없고, 갈등조정협의회 위원 전원의 합의에 따라 위원 수를 확대한 것이며, 논의내용의 유출 방지 등을 위해 참석위원의 서명을 받은 회의결과를 토대로 보도자료를 배포한 것이고, 이 사건 통보는 갈등조정협의회의 논의내용 외에도 법정 검토기관, 전문가 검토의견 등을 종합적으로 반영한 결과로서 갈등조정협의회가 심의기구로 운영된 것이 아니라는 취지로 주장한다.
나) 환경영향평가의 협의절차를 규정하고 있는 「환경영향평가법」 제27조, 제29조, 구 「환경영향평가법」 제28조, 구 「환경영향평가법 시행령」(2019. 12. 31. 대통령령 제30292호로 개정ㆍ시행되기 전의 것) 제48조, 구 협의업무 처리규정 제2조, 제5조를 종합하면, 환경영향평가의 협의는 사업자가 환경영향평가서를 작성하여 협의기관장에게 협의를 요청하는 때에는 협의기관장은 환경영향평가서의 기본요건 등을 검토하고, 검토기관등에 검토를 의뢰하며, 필요시 현지조사 및 자문회의를 거친 후 검토의견을 종합ㆍ분석하여 환경영향평가서등의 협의내용을 결정ㆍ통보하도록 하는 절차로 규정되어 있고, 구 협의업무 처리규정 제7조, 제7조의2, 제8조, 제10조에 따르면, 협의기관장이 환경영향평가서를 검토할 때에는 현지조사 실시를 원칙으로 하되 필요시 검토기관등과 합동조사를 실시하거나 관계 전문가의 의견을 들을 수 있고, 중점평가대상사업의 경우 환경에 미치는 영향을 중점적으로 검토하기 위해 갈등조정협의회를 구성ㆍ운영할 수 있으며, 갈등조정협의회 위원은 10명 이내로 구성하도록 되어 있다.
다) 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 이 사건 사업을 중점평가대상사업으로 정하고 이 사건 사업을 둘러싼 첨예한 환경적 갈등을 예방ㆍ조정하며 해소하기 위하여 갈등조정협의회를 구성한 후 2016년 8월부터 2019년 8월까지 12차례에 걸쳐 운영하는 방식을 선택한 것인바, 피청구인이 2019. 6. 13. 제7차 갈등조정협의회를 개최하여 위원 수를 14명으로 확대한 것은 갈등조정협의회 위원을 10명 이내로 구성하도록 정하고 있는 구 협의업무 처리규정 제10조에 부합하지 아니하나, ① 갈등조정협의회의 구성 및 운영에 관한 사항을 정하고 있는 구 협의업무 처리규정 제10조는 「환경영향평가법」 제8조에 따른 환경영향평가협의회의 경우와는 달리 심의ㆍ의결의 공정성과 전문성을 제고하기 위해 마련된 강행규정이 아닐 뿐만 아니라, 피청구인이 자문기구의 성격을 가진 갈등조정협의회의 회의결과에 구속되는 것도 아닌 점, ② 갈등조정협의회 위원 수가 확대된 것은 사회적으로 오랜 기간 갈등이 대립되고 있는 이 사건 사업에 관하여 각 이해관계자의 의견을 폭 넓게 수렴하려는 과정에서 발생된 것으로 보이고 달리 피청구인이 갈등조정협의회를 편파적으로 구성하였다고 인정할 만한 증거도 없는 점, ③ 갈등조정협의회에서 위원의 구성에 관한 개편, 회의결과 도출 방식 등에 대하여 해당 갈등조정협의회 위원들 간에 합의하였고, 회의결과의 비공개가 구 협의업무 처리규정 제10조에 규정된 사항도 아닌 점, ④ 갈등조정협의회의 회의결과가 이 사건 통보의 직접적인 근거로 작용하였다고 볼만한 객관적인 자료도 확인되지 않는 점 등에 비추어 볼 때, 청구인의 위 주장은 받아들일 수 없다.
2) 실체적 하자 관련 판단
가) 이 사건 부대조건의 이행방안을 환경영향평가 검토대상으로 볼 수 있는지 여부
(1) 청구인은 국공위에서 부가한 이 사건 부대조건의 이행여부를 피청구인이 환경영향평가 단계에서 일률적으로 검토하는 것은 잘못이라는 취지로 주장하는 반면, 피청구인은 이 사건 부대조건의 내용은 모두 환경에 영향을 미치는 사항에 관한 것으로서 환경영향평가 단계에서 우선적으로 검토되어야 한다는 취지로 주장하므로 살펴본다.
(2) 「환경영향평가법」 제7조 및 「환경영향평가법 시행령」 제2조, 별표 1에 따르면, 환경영향평가는 사업의 시행으로 영향을 받게 될 동ㆍ식물상, 기상, 토지이용, 지형ㆍ지질 등의 분야에 대하여 실시하여야 하는데, 「환경영향평가법」 제24조, 제72조 및 「환경영향평가법 시행령」 제33조, 제77조에 따르면, 승인등을 받지 않아도 되는 사업자는 환경영향평가를 실시하기 전에 환경영향평가협의회의 심의를 거쳐 환경영향평가항목등을 결정하여야 하되, 환경영향평가협의회의 심의를 거치기 곤란한 부득이한 사유가 있거나 특별히 전문성이 요구된다고 판단하여 환경영향평가항목등을 정하여 줄 것을 협의기관장에게 요청한 경우에는 협의기관장이 환경영향평가항목등을 결정할 수 있고, 결정된 환경영향평가항목등을 공개하여 주민 등이 의견을 제출한 경우 협의기관장은 이를 검토하여 초안평가서에 그 내용을 포함하여야 하며, 구 협의업무 처리규정 제6조, 제8조에는 협의기관장은 접수된 환경영향평가서가 관련법에 따른 선행절차를 이행하였는지 여부에 대해 기본적으로 검토하고, 환경적으로 중대한 영향을 미칠 것으로 예상되는 사업에 대해서는 환경에 미치는 영향을 중점적으로 검토하도록 하고 있다.
(3) 위 인정사실에 따르면, 청구인이 2015. 10. 8. 이 사건 사업에 대한 환경영향평가항목등을 결정하기 위해 피청구인에게 환경영향평가협의회의 구성을 요청하였고, 환경영향평가협의회에서 국공위가 부가한 부대조건 이행방안을 환경영향평가서에 반영하도록 심의ㆍ의결하였으며, 2015. 10. 23. 청구인이 환경영향평가항목등의 결정내용을 공고하자, 위 부대조건을 환경영향평가항목등에 반영하도록 하는 내용의 의견서가 피청구인에게 제출되어 2015. 11. 9. 청구인에게 통보된 사실, 이 사건 부대조건은 국공위가 이 사건 공원계획변경안을 승인하면서 부가한 부대조건들 중 일부로서, 환경부장관이 「자연공원법」 제16조에 따라 설악산국립공원계획을 변경고시하면서 그 고시내용에 공원계획 변경조건으로 이 사건 부대조건을 포함한 사실을 인정할 수 있는데, 이 사건 부대조건은 ‘① 산양문제 추가조사 및 멸종위기종 보호대책 수립, ② 상부정류장 주변 식물보호대책 추진, ③ 탐방로 회피대책 강화, ④ 시설 안전대책 보완’으로서, ① ~ ③은 시범사업 검토기준 중 환경성 분야 검토기준의 내용이고, ④는 기상, 지형ㆍ지질 및 토지이용에 관한 사항으로 환경영향평가 세부항목에 포함되는 내용이므로, 모두 환경에 미치는 영향과 관련된 사항인 점, 피청구인은 이 사건 사업이 환경적으로 중대한 영향을 미칠 것으로 예상하여 중점평가 대상사업으로 선정하고 이 사건 부대조건의 이행방안을 이 사건 환경영향평가서등의 검토범위로 포함한 점, 사업자인 청구인 또한 이 사건 부대조건이 환경영향평가 항목에 반영되는 사실을 알고도 이의를 제기하지 않은 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 부대조건의 이행방안은 이 사건 환경영향평가서등의 검토 대상으로 보아야 할 것이므로 청구인의 위 주장은 받아들일 수 없다.
나) 이 사건 통보사유의 적법ㆍ타당성 여부
(1) 청구인은 「자연공원법」에 따라 국공위로부터 이 사건 공원계획변경안에 대한 자연환경영향평가를 받았고, 이 사건 사업은 국립공원계획변경승인을 받아 입지의 타당성을 이미 인정받은 사업이므로 피청구인이 이 사건 환경영향평가서등을 검토하면서 입지의 타당성 여부를 다시 검토하는 것은 잘못이라는 취지로 주장하는 반면, 피청구인은 이 사건 공원계획변경안에 대해 청구인이 받은 자연환경영향평가는 전략환경영향평가와 그 검토기준이 다르고, 이 사건 공원계획변경은 전략환경영향평가 대상에 해당되지 않아 입지의 타당성 등이 사전에 충분히 검토되었다고 볼 수 없으므로, 전략환경영향평가를 받지 않은 이 사건 사업에 대한 환경영향평가서 검토 시 입지의 타당성 여부에 대해서도 검토할 수 있다고 주장한다.
(2) 「환경영향평가법」 제24조, 「환경영향평가서등 작성등에 관한 규정」(환경부고시 제2018-205호) 제2조 등에 따르면, 사업자가 환경영향평가항목등을 결정할 때에는 전략환경영향평가항목등, 해당 지역 및 주변지역의 입지여건, 토지이용상황, 사업의 성격 등을 고려해야 하고, 환경영향평가에서 ‘대안’은 해당 사업의 시행으로 인해 환경에 미치는 영향을 저감할 수 있는 다양한 방안을 말하며, 전략환경영향평가를 거치지 않은 사업의 경우에는 환경영향평가에서 입지를 그 대안으로 둘 수 있도록 하고 있다. 피청구인은 위 규정 등을 근거로 이 사건 사업의 경우 전략환경영향평가를 거치지 않았기 때문에 환경영향평가서 검토 시 입지의 타당성 여부에 대해 검토한 것은 적법ㆍ타당하다고 주장하므로 이에 관해 살펴본다.
「환경영향평가법」 제1조, 제2조, 제22조 및 「환경영향평가법 시행령」 제2조, 별표 1, 제31조의 규정을 종합하면, ① 환경에 영향을 미치는 계획이나 사업을 수립ㆍ시행할 때에 해당 계획과 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 예측ㆍ평가하고 환경보전방안 등을 마련토록 하기 위한 수단으로 전략환경영향평가와 환경영향평가를 구별하여 정의하고 있고, 전략환경영향평가와 환경영향평가의 평가 항목이 각각 별도로 규정되어 있는바, 입지의 타당성 여부에 대한 검토는 법령상 전략환경영향평가 단계에서 하도록 되어 있는 점, ② 「자연공원법」 제17조에 따른 자연환경영향평가는 개발 기본계획에 대한 환경영향의 사전적 평가로서 1987년에 「자연공원법」에 신설되었는데, 공원계획의 결정ㆍ변경 시 전략환경영향평가를 의무적으로 받도록 구 「환경영향평가법 시행령」이 개정된 2016년 11월 이전까지는 위 자연환경영향평가가 실질적으로 개발 기본계획에 대한 전략환경영향평가의 기능을 수행해 온 점, ③ 국공위가 2012년 6월 및 2013년 9월 2차례에 걸쳐 청구인이 제출한 설악산국립공원계획 변경안을 부결하자, 청구인은 남설악지역에서 삭도설치가 가능한 16개 가능노선을 검토한 후 3개의 대안노선을 선정하였고, 선정된 3개의 대안노선에 대하여 다시 환경성ㆍ기술성ㆍ경제성 등의 평가를 거쳐 사업노선을 최종 선정하여 이 사건 공원계획변경안을 다시 제출하였으며, 국공위에서 삭도 가이드라인 및 시범사업 검토기준에 따라 자연환경영향검토서상에 제시된 사업예정지의 입지여건 등을 검토한 결과 삭도 가이드라인 등에 부합한다는 취지로 이 사건 공원계획변경안을 최종 승인하였는바, 삭도 가이드라인은 삭도사업의 적정성 및 입지의 타당성에 관한 사항을 그 내용으로 하고 있어 이 사건 사업의 입지의 타당성에 대한 검토가 이미 이루어진 것으로 볼 수 있는 점, ④ 2016. 11. 29. 개정되어 다음 날 시행된 「환경영향평가법 시행령」 제7조, 별표 2에 따라 「자연공원법」에 따른 국립공원계획이 전략환경영향평가 대상계획에 새롭게 포함되었는데, 「환경영향평가법 시행령」 부칙 제8조에 따르면, 개정 전 행정기관의 장이 확정한 국립공원계획에 대해서는 종전의 규정에 따른다고 명시하고 있는바, 그 입법취지는 위 ① ~ ③의 사항을 고려하여 2015년 8월 국공위로부터 승인을 받은 이 사건 공원계획변경안에 포함된 이 사건 사업에 대해서는 새로이 전략환경영향평가를 받지 않도록 함으로써 사업시행에 대하여 형성된 청구인 및 이해관계인의 신뢰 등 법적안정성을 보호하기 위한 것이므로, 이 사건 사업은 전략환경영향평가를 받을 필요가 없다 할 것인 점, ⑤ 따라서, 전략환경영향평가의 대상이 아닌 이 사건 사업에 대하여 전략환경영향평가를 거치지 않았다는 이유로 입지의 타당성 여부를 다시 검토하는 것은 「환경영향평가법 시행령」 부칙 제8조의 취지에 부합하지 않는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 피청구인이 이 사건 환경영향평가서등을 검토하면서 전략환경영향평가서의 검토기준에 해당하는 입지의 타당성 여부를 다시 판단하는 것은 타당하지 않다 할 것이다.
(3) 그런데 위 인정사실에 따르면, 이 사건 통보서상에 제시된 부동의의 구체적인 사유는 사업예정지가 극상림ㆍ아고산대 식물군락(상부정류장 일대), 식생보전 ⅠㆍⅡ등급, 멸종위기종(13종)ㆍ천연기념물(6종)ㆍ희귀식물(26종)의 서식지ㆍ분포지로 확인되어 사업시행 시 악영향이 우려되고, 설악산국립공원계획 변경 부대조건 중 환경영향평가단계에서 검토가능한 멸종위기종 보호대책, 상부정류장 주변 식물보호대책, 탐방로 회피대책 등이 적정하게 수립되지 않아 설악산의 동식물, 지형 등 자연환경을 크게 훼손할 것으로 예상되며, 사업예정지가 백두대간 가이드라인 등에 부합하지 않는 등 계획 및 입지가 적정하지 않다는 것인바, 계획 및 입지의 적정성 여부는 전략환경영향평가의 검토기준이므로 이 사건 사업을 전략환경영향평가의 적용대상에서 제외하고 있는 「환경영향평가법 시행령」 부칙 제8조의 규정에 비추어 볼 때, 이 사건 사업의 입지가 부적정하다는 이 사건 통보의 사유는 위법ㆍ부당하다.
다) 이 사건 통보의 적정한 재량 행사 여부
(1) 청구인은 국공위로부터 시범사업의 필요성을 인정받아 공익목적으로 이 사건 사업을 진행하였는바, 피청구인이 추가 보완기회를 주면 보완된 저감대책을 통해 환경적 훼손을 최소화할 수 있는데도 청구인에게 가장 불리한 이 사건 통보를 한 것은 위법ㆍ부당하다는 취지로 주장하는 반면, 피청구인은 이 사건 사업은 입지자체가 부적절하여 추가적인 저감대책을 마련하더라도 환경에 미치는 악영향을 근본적으로 해소할 수 없고, 환경영향에 대한 행정청의 재량적 판단은 폭넓게 존중되어야 하는바, 검토기관ㆍ전문가의 검토의견 및 갈등조정협의회의 내용 등을 종합적으로 검토하여 한 이 사건 통보는 적법ㆍ타당하다는 취지로 주장한다.
(2) 「환경영향평가법」 제1조, 제4조에 따르면, 이 법은 환경에 영향을 미치는 계획 또는 사업을 수립ㆍ시행할 때에 해당 계획과 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 예측ㆍ평가하고 환경보전방안 등을 마련하도록 하여 친환경적이고 지속가능한 발전과 건강하고 쾌적한 국민생활을 도모함을 목적으로 하고, 환경영향평가등은 보전과 개발이 조화와 균형을 이루는 지속가능한 발전이 되도록 실시되어야 한다고 하여 환경영향평가의 기본원칙을 천명하고 있는바, 국립공원 삭도 시범사업의 목적은 급증하는 국립공원 탐방객으로 인한 공원의 훼손압력을 적정 수준으로 유지함으로써 국립공원의 지속가능한 이용을 가능하게 하려는 것이므로, 피청구인이 삭도가이드라인 및 시범사업 검토기준 등의 절차를 거쳐 국공위의 승인을 받은 이 사건 사업에 대하여 이 사건 환경영향평가서등을 검토ㆍ협의함에 있어서는 환경보전이라는 공익목적 뿐만 아니라, 이 사건 사업의 내용과 목적, 이 사건 사업의 중단으로 인한 또 다른 공익의 제한 여부 등을 종합적으로 검토하여 신중하게 재량을 행사하여야 한다.
(3) 그런데, 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 사업예정지가 극상림ㆍ아고산대 식물군락(상부정류장 일대), 식생보전ⅠㆍⅡ등급, 멸종위기종(13종)ㆍ천연기념물(6종)ㆍ희귀식물(26종)의 서식지ㆍ분포지로 확인되어 사업시행 시 악영향이 우려되고, 설악산국립공원계획 변경 부대조건 중 환경영향평가단계에서 검토가능한 멸종위기종 보호대책, 상부정류장 주변 식물보호대책, 탐방로 회피대책 등이 적정하게 수립되지 않아 설악산의 동식물, 지형 등 자연환경을 크게 훼손할 것으로 예상되며, 사업예정지가 백두대간 가이드라인 등에 부합하지 않는 등 계획 및 입지가 적정하지 않다는 등의 이유로 이 사건 통보를 하였는바, ① 「환경영향평가법」 제28조, 제72조 및 구 「환경영향평가법 시행령」(2019. 12. 31. 대통령령 제30292호로 개정ㆍ시행되기 전의 것) 제48조, 「환경영향평가법 시행령」 제77조에 따르면, 협의기관장은 사업시행으로 환경에 해로운 영향을 미칠 우려가 있는 경우 두 차례 이내로 환경영향평가서등의 보완을 요구할 수 있도록 하고 있는 점, ② 이 사건 사업으로 인한 동ㆍ식물 등에 미치는 영향과 이 사건 부대조건의 이행정도에 관하여는 전문가들의 견해가 크게 대립하고 있는 점, ③ 청구인이 공법인의 지위에서 이 사건 사업의 추진을 통해 등산객 급증에 따른 설악산의 자연훼손을 막고 장애인ㆍ노약자 등 사회적 약자에게 설악산의 경관을 감상할 기회를 제공하며 지역경제도 활성화시키려는 목적으로 1995년경 이 사건 사업계획을 구상한 이래 이 사건 공원계획변경안을 승인받아 이 사건 환경영향평가서등을 제출하기까지 이 사건 사업을 추진하여 왔는바, 피청구인이 이러한 사정을 감안하여 법률상 규정된 보완기회를 한 차례 더 부여할 수 있음에도 불구하고 곧바로 이 사건 통보를 한 것은 이 사건 사업을 사실상 중단시키는 결과를 초래하게 되므로 청구인이 주장하는 공익과 환경보전이라는 공익간의 형량을 적절히 행사하였다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려할 때, 보완평가서의 추가 보완을 요구하여 청구인에게 보완할 수 있는 기회를 주는 것이 가능함에도 이 사건 사업의 입지가 부적정하다는 전제하에 곧바로 부동의한 피청구인의 이 사건 통보는 합리성과 타당성이 있다고 보기 어려우므로 재량권의 행사를 그르친 부당한 처분이라 할 것이다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.