폐기물처리업 영업정지 및 개선명령처분 취소청구
【재결요지】
사건번호 200800206
재결일자 2008. 04. 29
재결결과 인용
사건명 폐기물처리업 영업정지 및 개선명령처분 취소청구
처분청 울산광역시장
직근상급기관 환경부
피청구인은 폐기물처리시설 설치ㆍ운영자는 유지관리계획서에 따라 항시 시설을 적절하게 유지ㆍ관리하여야 하는데, 청구인은 허가매립고를 평균 1.34m 초과하여 폐기물을 매립하였으므로 이는 명백한 위법행위에 해당하므로 이 사건 각 처분은 모두 적법ㆍ타당하다고 주장하나, 위 인정사실과 관계법령에 의하면, 청구인이 피청구인에게 제출한 각 폐기물처리시설(매립시설) 사용개시 신고서와 유지관리계획서에는 허가매립고가 기재되어 있지 않고, 단지 청구인이 1998. 4. 24. 폐기물처리업 변경허가 신청시 제출한 종단면도에 최종복토층 60cm를 포함한 계획높이가 52m로 나와 있고 피청구인이 이를 허가한 것인데, 「폐기물처리법 시행규칙」 제29조제1항제6호에서 허가 또는 변경허가를 받은 처리용량의 100분의 30 이상의 변경(허가 또는 변경허가를 받은 후 변경되는 누계를 말한다)이 있는 경우에 폐기물처리업의 변경허가를 받아야 한다고 규정되어 있고, 청구인이 사전에 환경부에 질의를 하여 환경부로부터 ① 최종복토 하부 기울기 2%를 폐기물로 채워도 되고, ② 5% 정도 허가용량을 초과하는 경우는 변경허가 대상이 되지 않는다는 회신을 받고서 매립을 하면서 결과적으로 사용개시 신고한 매립용량을 약 3.58% 정도 초과하여 매립하게 된 사실 등이 인정되는 바, 이를 종합하여 보면, 청구인이 폐기물을 매립하면서 신고한 매립용량을 일부 초과한 것이 위법하다고 볼 수 없으므로 이에 대하여 행해진 이 사건 각 처분은 모두 위법ㆍ부당하다.
【주문】
1. 피청구인이 2007. 12. 4. 청구인에게 한 1개월(2007. 12. 15.～ 2008. 1. 14.)의 폐기물처리업 영업정지처분을 취소한다.
2. 피청구인이 2007. 12. 4. 청구인에게 한 개선명령처분을 취소한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이유】
1. 사건개요
폐기물처리업자인 청구인이 허가매립고(최종복토층 미포함)를 평균 약 1.34m 정도 초과하여 매립한 사실이 확인되자, 피청구인이 2007. 12. 4. 청구인에게 ① 1개월(2007. 12. 15. ～ 2008. 1. 14.)의 폐기물처리업 영업정지처분과 ② 개선명령처분(2008. 6. 5.까지 초과매립폐기물의 제거 등 허가매립고 준수)을 하였다.
2. 청구인 주장
청구인이 사전에 환경부에 질의한 결과, ① 최종복토층 하부의 기울기 부분을 폐기물로 매립하는 것이 가능하고, ② 그로 인하여 허가매립용량을 5% 정도 초과하게 되는 경우 변경허가 대상이 아니라는 회신을 받았기 때문에 매립한 것이고, 이 사건에서 최종복토층 하부의 기울기 부분을 폐기물로 채움으로써 결과적으로 허가매립용량을 3.58% 정도 초과하였으나 이는 변경허가 대상이 아니어서 법이 허용하는 한도 내에 있다고 할 수 있으므로 이 사건 각 처분은 모두 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
폐기물처리시설 설치ㆍ운영자는 「폐기물관리법 시행규칙」 제41조제1항제1호에 따른 시설의 유지관리계획서에 따라 항시 시설을 적절하게 유지ㆍ관리하여야 하는데, 청구인이 이에 위반하여 허가매립고를 초과하여 매립하였으므로 이는 명백한 위법행위에 해당하고, 따라서 이 사건 각 처분은 적법ㆍ타당하여 청구인의 주장을 받아들일 수 없으므로 이 사건 청구는 모두 기각되어야 한다.
4. 관계법령
폐기물관리법 제31조제1항, 제4항
폐기물관리법 시행규칙 제42조제1항 및 별표 11
구 폐기물관리법 시행규칙(1999. 1. 5. 환경부령 56호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제24조제1항 및 별표 8
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서, 보충서면, 이 사건 처분서, 환경부 질의회신, 폐사 매립에 관한 보고서, 폐기물처리시설(매립시설) 사용개시신고서, 유지관리계획서, 폐기물처리업 변경허가신청서, 폐기물최종처리업 변경허가서, 종단면도, 현황평면도, 위반확인서, 법인등기부등본 등의 내용에 의하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가. 청구인은 1990. 4. 20. 성립되었고, 폐기물처리업ㆍ운수보관업ㆍ부동산 임대업 등을 목적으로 하는 주식회사이다.
나. 청구인이 피청구인에게 제출한 1997. 7. 10.자 및 1999. 3. 31.자 폐기물처리시설(매립시설) 사용개시 신고서에 의하면, 다음과 같다.
다. 청구인이 각 사용개시 신고 당시 제출한 유지관리계획서에 의하면, 허가매립면적과 허가매립용량 등과 함께 관리기준과 관리계획에 대한 공통기준이 기재되어 있는바, 그 내용은 다음과 같다.
라. 청구인이 1998. 4. 24. 폐기물처리업 변경허가 신청시 제출한 종단면도와 피청구인이 1998. 5. 2. 작성한 폐기물최종처리업 변경허가서에 의하면, 청구인은 구 「폐기물관리법 시행규칙」 별표 8에 따른 최종복토층 60센티미터를 포함하여 계획높이를 52m로 하여 변경허가를 신청하였고, 피청구인은 이를 허가하였다.
마. 청구인은 2007. 11. 7. 환경부에 ① 폐기물 매립시설에서 중간복토와 최종복토시 복토층 아래 기울기 부분을 폐기물로 매립이 가능한지 여부와 ② 폐기물로 매립이 가능한 경우 허가용량보다 약 5% 정도 매립용량이 증가할 경우 변경허가 대상인지 여부에 대하여 질의하였는바, 환경부는 2007. 11. 9. 청구인에게 ① 관리형 매립시설의 경우 폐기물을 2% 이상의 기울기로 매립한 후 중간복토와 최종복토를 하는 것은 가능하고, ② 복토층 아래 기울기부분을 폐기물로 매립함으로써 허가매립용량의 100분의 30 미만의 증가를 가져오는 경우 변경허가 대상에 해당하지 아니한다고 회신하였다.
바. 주식회사 ○○기술단의 2007. 11. 13.자 사업장폐기물 매립시설 현황측량 용역보고서에 의하면, 청구인이 계획높이(허가매립고)를 평균 1.34m 초과하여 매립하였고, 초과매립한 용량은 28,182㎥이며, 위 나.항에서 청구인이 사용개시 신고한 매립용량이 합계 787,225㎥이므로, 결과적으로 청구인은 약 3.58% 초과하여 매립하였다.
6. 이 사건 처분의 적법ㆍ타당 여부
가. 「폐기물관리법」 제31조제1항과 제4항에 의하면, 폐기물처리시설을 설치ㆍ운영하는 자는 환경부령으로 정하는 관리기준에 따라 그 시설을 유지ㆍ관리하여야 하고, 환경부장관은 폐기물처리시설의 설치 또는 유지ㆍ관리가 설치기준 또는 관리기준에 맞지 아니하면 그 시설을 설치ㆍ운영하는 자에게 환경부령으로 정하는 바에 따라 기간을 정하여 그 시설의 개선을 명하거나 그 시설의 사용중지를 명할 수 있으며, 같은 법 시행규칙 제42조제1항과 별표 11 제1항 나목에 의하면, 폐기물처리시설 설치ㆍ운영자는 시설의 유지관리계획서에 따라 항시 시설을 적절하게 유지ㆍ관리하여야 하고, 같은 규칙 제83조제1항과 별표 21 제2항제17호 나목에 의하면, 같은 법 제31조제1항에 따른 관리기준에 맞지 아니하게 폐기물처리시설을 운영한 경우(바닥재의 강열감량 기준을 위반한 경우는 제외) 1차 위반시 1개월의 영업정지처분, 2차 위반시 3개월의 영업정지처분, 3차 위반시 6개월의 영업정지처분, 4차 위반시 허가취소처분을 하도록 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제29조제1항제6호에 의하면, 허가 또는 변경허가를 받은 처리용량의 100분의 30 이상의 변경(허가 또는 변경허가를 받은 후 변경되는 누계를 말한다)이 있는 경우에 폐기물처리업의 변경허가를 받아야 한다고 규정하고 있다.
나. 구 「폐기물관리법 시행규칙」 제24조제1항과 별표 8에 의하면, 매립시설의 사용이 종료된 때에는 60센티미터 이상의 두께로 최종복토를 하되 차수기능, 빗물배제기능을 갖추도록 하고, 상층부에는 수목의 식재, 초지의 조성을 위한 식생대층을 설치하여야 하고, 「폐기물관리법 시행규칙」 제42조제1항과 별표 11에 의하면, 매립시설의 사용이 끝났을 때에는 최종복토층을 기울기가 2퍼센트 이상이 되도록 설치하여야 하고, 이 경우 최종복토층은 하부로부터 가스배제층(유기성폐기물을 매립하여 가스가 발생하는 경우만 해당한다)ㆍ차단층ㆍ배수층 및 식생대층을 차례대로 설치하여야 한다고 규정하고 있다.
다. 피청구인은 폐기물처리시설 설치ㆍ운영자는 유지관리계획서에 따라 항시 시설을 적절하게 유지ㆍ관리하여야 하는데, 청구인은 허가매립고를 평균 1.34m 초과하여 폐기물을 매립하였으므로 이는 명백한 위법행위에 해당하므로 이 사건 각 처분은 모두 적법ㆍ타당하다고 주장하나, 위 인정사실과 관계법령에 의하면, 청구인이 피청구인에게 제출한 각 폐기물처리시설(매립시설) 사용개시 신고서와 유지관리계획서에는 허가매립고가 기재되어 있지 않고, 단지 청구인이 1998. 4. 24. 폐기물처리업 변경허가 신청시 제출한 종단면도에 최종복토층 60cm를 포함한 계획높이가 52m로 나와 있고 피청구인이 이를 허가한 것인데, 「폐기물처리법 시행규칙」 제29조제1항제6호에서 허가 또는 변경허가를 받은 처리용량의 100분의 30 이상의 변경(허가 또는 변경허가를 받은 후 변경되는 누계를 말한다)이 있는 경우에 폐기물처리업의 변경허가를 받아야 한다고 규정되어 있고, 청구인이 사전에 환경부에 질의를 하여 환경부로부터 ① 최종복토 하부 기울기 2%를 폐기물로 채워도 되고, ② 5% 정도 허가용량을 초과하는 경우는 변경허가 대상이 되지 않는다는 회신을 받고서 매립을 하면서 결과적으로 사용개시 신고한 매립용량을 약 3.58% 정도 초과하여 매립하게 된 사실 등이 인정되는 바, 이를 종합하여 보면, 청구인이 폐기물을 매립하면서 신고한 매립용량을 일부 초과한 것이 위법하다고 볼 수 없으므로 이에 대하여 행해진 이 사건 각 처분은 모두 위법ㆍ부당하다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.
참조 조문
○ 폐기물관리법
제25조 (폐기물처리업) ⑩제3항에 따라 허가를 받은 자가 허가받은 사항 중 환경부령으로 정하는 중요사항을 변경하려면 변경허가를 받아야 하고, 그 밖의 사항 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경하려면 변경신고를 하여야 한다.
제27조 (허가의 취소 등) ② 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 폐기물처리업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명령할 수 있다.
12. 제31조제1항에 따른 관리기준에 맞지 아니하게 폐기물처리시설을 운영한 경우
제31조 (폐기물처리시설의 관리) ①폐기물처리시설을 설치ㆍ운영하는 자는 환경부령으로 정하는 관리기준에 따라 그 시설을 유지ㆍ관리하여야 한다.
④환경부장관은 폐기물처리시설의 설치 또는 유지ㆍ관리가 제29조제1항에 따른 설치기준 또는 이 조 제1항에 따른 관리기준에 맞지 아니하면 그 시설을 설치ㆍ운영하는 자에게 환경부령으로 정하는 바에 따라 기간을 정하여 그 시설의 개선을 명하거나 그 시설의 사용중지를 명할 수 있다.
⑤환경부장관은 제4항에 따른 개선명령과 사용중지 명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니하거나 그 이행이 불가능하다고 판단되면 해당 시설의 폐쇄를 명할 수 있다. <개정 2007.8.3>
제60조 (행정처분의 기준) 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반한 행위에 대한 행정처분의 기준은 환경부령으로 정한다.
제68조 (과태료) ①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 1천만원 이하의 과태료를 부과한다.
4. 제31조제1항부터 제3항까지의 규정을 위반하여 관리기준에 맞지 아니하게 폐기물처리시설을 유지ㆍ관리하거나 오염물질 및 주변지역에 미치는 영향을 측정 또는 조사하지 아니한 자(제66조제14호의 경우는 제외한다)
○ 폐기물관리법 시행령
제7조 (폐기물의 처리기준 등) ①법 제13조에 따른 폐기물의 수집ㆍ운반ㆍ보관ㆍ처리의 기준 및 방법은 다음 각 호와 같다.
②제1항에 따른 폐기물의 수집ㆍ운반ㆍ보관ㆍ처리에 관한 구체적인 기준과 방법은 환경부령으로 정한다.
○ 폐기물관리법 시행규칙
제14조 (폐기물 처리 등의 구체적인 기준ㆍ방법) 영 제7조제2항에 따른 폐기물의 수집ㆍ운반ㆍ보관ㆍ처리에 관한 구체적인 기준과 방법은 별표 5와 같다.
⇒ 용량초과와 관련된 직접적인 내용은 없음
제29조 (폐기물처리업의 변경허가) ① 법 제25조제10항에 따라 폐기물처리업의 변경허가를 받아야 할 중요사항은 다음 각 호와 같다.
1. 수집ㆍ운반ㆍ처리대상 폐기물의 변경
2. 폐기물처리시설 소재지나 영업구역의 변경
3. 주차장 소재지의 변경(지정폐기물을 대상으로 하는 수집ㆍ운반업만 해당한다)
4. 운반차량(임시차량은 제외한다)의 증차
5. 폐기물처리시설의 신설
6. 허가 또는 변경허가를 받은 처리용량의 100분의 30 이상의 변경(허가 또는 변경허가를 받은 후 변경되는 누계를 말한다)
제41조 (폐기물처리시설의 사용신고 및 검사) ① 법 제29조제4항에 따라 폐기물처리시설의 설치자(제29조제1항제1호, 제2호 및 제5호부터 제7호까지의 규정에 따라 폐기물처리업의 변경허가를 받은 자를 포함한다)는 해당 시설의 사용개시일 10일 전까지 별지 제27호서식이나 별지 제28호서식의 사용개시신고서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시ㆍ도지사나 지방환경관서의 장에게 제출하여야 한다. 다만, 「대기환경보전법」 제2조제12호에 따른 대기오염방지시설만을 증설하거나 교체하였을 때에는 제2호의 서류를 첨부하지 아니할 수 있다.
1. 해당 시설의 유지관리계획서
2. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설의 경우에는 제3항에 따른 검사기관에서 발행한 그 시설의 검사결과서
가. 소각시설(법 제29조제2항제1호에 따른 시설은 제외한다)
나. 매립시설
다. 멸균분쇄시설(영 별표 3 제1호 마목에 해당하는 시설로서 감염성폐기물을 대상으로 하는 시설을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)
라. 음식물류 폐기물을 처리하는 시설로서 1일 처리능력 100킬로그램 이상인 시설(이하 "음식물류 폐기물 처리시설"이라 한다)
제42조 (폐기물처리시설의 관리기준) ① 법 제31조제1항에 따른 폐기물처리시설의 관리기준은 별표 11과 같다.
② 환경부장관은 폐기물처리시설의 효율적인 관리를 위하여 필요하면 제1항의 관리기준 외에 관리지도기준을 결정ㆍ고시할 수 있다.
제44조 (폐기물처리시설의 개선기간 등) ① 법 제31조제4항에 따라 시ㆍ도지사나 지방환경관서의 장이 폐기물처리시설의 개선 또는 사용중지를 명할 때에는 개선등에 필요한 조치의 내용, 시설의 종류 등을 고려하여 개선명령의 경우에는 1년의 범위에서, 사용중지명령의 경우에는 6개월의 범위에서 각각 그 기간을 정하여야 한다.
② 시ㆍ도지사나 지방환경관서의 장은 천재지변이나 그 밖의 부득이한 사유로 제1항의 개선기간내에 그 조치를 끝내지 못한 자에 대하여는 6개월의 범위에서 그 기간을 연장할 수 있다.
③ 폐기물처리시설의 설치자 또는 관리자는 제1항의 사용중지기간 내에 그 명령의 원인이 된 사유가 없어졌을 때에는 시ㆍ도지사나 지방환경관서의 장에게 보고하여야 한다.
④ 시ㆍ도지사나 지방환경관서의 장은 제3항에 따른 보고를 받으면 지체 없이 그 사실을 조사ㆍ확인하고, 그 사유가 없어졌다고 인정되면 그 명령을 철회하여야 한다.
제83조 (행정처분기준) ① 법 제60조에 따른 행정처분기준은 별표 21과 같다.
② 시ㆍ도지사나 지방환경관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 별표 21에 따른 영업정지 기간의 2분의 1의 범위에서 그 행정처분을 가볍게 할 수 있다.
1. 위반의 정도가 경미하고 그로 인한 주변 환경오염이 없거나 미미하여 사람의 건강에 영향을 미치지 아니한 경우
2. 고의성이 없이 불가피하게 위반행위를 한 경우로서 신속히 적절한 사후조치를 취한 경우
3. 위반행위에 대하여 행정처분을 하는 것이 지역주민의 건강과 생활환경에 심각한 피해를 줄 우려가 있는 경우
4. 공익을 위하여 특별히 행정처분을 가볍게 할 필요가 있는 경우