정관변경인가 거부처분 취소청구
【재결요지】
사건명 정관변경인가 거부처분 취소청구
사건번호 2022-12089
재결일자 2023. 1. 3.
재결결과 인용
【주문】
피청구인이 2022. 5. 16. 청구인에게 한 정관변경인가 거부처분을 취소한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이유】
1. 사건개요
청구인이 2022. 4. 19. 피청구인에게 ‘사무소 및 의료기관 소재지 변경’을 이유로 정관변경인가 신청을 하자 피청구인이 2022. 5. 16. ‘부산광역시 A구 보건소의 관내 의료기관 개설 및 소재지 이전에 대한 부정적 의견 회신사항을 반영한 결과 부적합하다’는 이유로 청구인에게 정관변경인가를 거부(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인은 「협동조합 기본법」에 따라 피청구인으로부터 설립인가를 받은 사회적협동조합으로서 의료서비스 제공을 주 사업으로 하는 의료복지사회적협동조합인데,「의료법」제33조제9항에는 비영리법인이 의료기관을 개설하려면 정관에 개설하고자 하는 의료기관 소재지를 기재하여 주무관청의 정관변경허가(설립하려는 경우 설립허가)를 얻도록 규정하고 있고, 청구인은 정관에 목적사업으로 의료기관 개설ㆍ운영을 명시하고 개설하고자 하는 의료기관 소재지를 명시하여 피청구인으로부터 2022. 2. 21. 설립인가를 받았는바, 이때 청구인은 의료기관 개설에 관한 자격과 권리를 확정적으로 취득하였다.
나. 피청구인은 부산광역시 A구 보건소가 부적합 의견을 제시하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였는데, 청구인의 정관변경인가 신청은 이미 의료기관 개설에 대해 인가를 받은 후 그 소재지만 변경하는 것으로 「의료법」 제33조제9항 적용대상이 아니며, 「의료법」 제33조제5항에 따라 관할 지방자치단체에 의료기관 이전신고를 하고 「협동조합 기본법」제86조에 따라 정관변경인가를 받으면 되는 사항이다.
다. 청구인의 정관변경인가 신청절차에 「의료법」 제33조제9항이 적용된다고 하더라도 부산광역시 A구 보건소는 청구인의 의료기관 개설에 대한 의견을 제시하였을 뿐 청구인의 의료기관 소재지 변경에 대해서는 아무런 의견을 제시하지 않았으므로, 피청구인은 부산광역시 A구 보건소의 의견이 없음을 전제로 정관변경인가 여부를 판단하였어야 하나, 의료기관 개설에 대한 부적합 의견을 근거로 의료기관 소재지 변경에 대해 인가를 거부한 것은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이다.
라. 피청구인은 의료복지사회적협동조합을 정책적으로 지원ㆍ육성하는 방침을 가지고 있고, 이 사건 처분이 있기 3개월 전 부산광역시 A구 보건소의 부적합 의견에도 청구인의 설립을 인가하였는바, 청구인이 개설하고자 하는 한의원은 「의료법」 제33조제3항에 따라 신고만으로 개설할 수 있는 의료기관으로 청구인에게는 동일 건물 내에서 층수를 변경하는 의료기관 소재지 변경에 대해 당연히 인가받을 수 있을 것이라는 신뢰가 형성되었고, 의료기관 소재지 변경을 위해 임대차 계약 체결, 건물 용도변경, 인테리어 공사 등의 준비를 시작하였으나, 청구인은 이 사건 처분으로 인해 「협동조합 기본법」 제112조에 따라 설립인가가 취소될 상황에 놓이는 등 그 피해가 큰바, 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙과 비례의 원칙을 위반한 위법한 처분이다.
3. 피청구인 주장
가. 의료복지사회적협동조합 설립인가는 「의료법」에 따른 의료기관 개설에 대한 지방자치단체의 의견뿐만 아니라, 「협동조합 기본법」상 설립인가에 필요한 설립동의자 및 출자금액, 창립총회의 적법성, 관련규정 준수여부 등 다른 요건들을 종합적으로 검토하여 결정하며, 「협동조합 기본법」은 의료복지사회적협동조합 설립에 대해 그 기준이 충족되면 설립인가를 하여야 하는 강행규정으로 되어 있어 이에 대한 검토결과 지방자치단체의 부적합 의견에도 불구하고 청구인에 대한 설립인가를 한 것이다.
나. 청구인의 정관변경인가 신청 시 의료기관이 개설되지 않은 상황이었으므로 의료기관 소재지 변경은 단순한 정관변경의 문제가 아닌 의료기관 개설과 동일하게 보아야 할 필요성이 있고, 이 경우 「의료법」 제33조제9항이 적용되어야 하므로 의료복지사회적협동조합 설립이 아닌 의료기관 개설에 한정하여 관련 기관과 다시 협의하게 되었으며, 해당 지방자치단체에서 부적합 의견을 회신하였는데, 해당 지역의 의료기관 개설에 대해서는 다른 고려사항이 없다면 지방자치단체의 의견을 따라야 하므로, 다른 요건에 대한 검토사항 없이 정관변경인가 신청에 대한 지방자치단체 의견에 따라 이 사건 처분을 한 것으로, 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
다. 부산광역시 A구 보건소는 청구인의 의료기관 개설을 부적합하다고 보고 있으므로 의료기관 소재지 변경에 대해서도 부적합 이외의 다른 의견이 있을 수 없고, 피청구인은 청구인에 대한 설립인가 당시 청구인의 의료기관 개설에 대해 부산광역시 A구 보건소가 부적합의견을 제시하였다는 사실을 통지하였는바, 청구인은 정관변경인가 후 관련 절차를 진행하였어야 함에도 정관변경이 당연히 인가될 것으로 오해하여 관련 절차를 진행한 것이며, 이 사건 처분은 관련규정을 종합적으로 고려하여 적법ㆍ타당한 재량권의 행사를 통해 내린 처분이므로, 청구인의 주장은 모두 이유 없다.
4. 관계법령
협동조합 기본법 제85조, 제86조, 제116조
협동조합 기본법 시행령 제32조
협동조합 기본법 시행규칙 제16조
의료법인 및 비영리법인의 의료기관 개설을 위한 세부 기준 제6조, 제7조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 「협동조합 기본법」에 따라 설립된 사회적협동조합(비영리법인)이다.
나. 청구인의 설립인가 신청시 청구인은 피청구인에게 정관, 사업계획서, 자금조달계획서, 의료기관 시설ㆍ장비 및 인력확보계획서, 수입ㆍ지출예산서 등을 제출하였는데, 그 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
다. 피청구인은 2022. 2. 21. 청구인에게 설립인가를 통보하였는데, 해당 공문에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다.
- 다 음 -
라. 청구인은 2022. 4. 19. 피청구인에게 사무소 및 의료기관 소재지 변경을 이유로 다음과 같이 정관변경인가 신청을 하였다.
- 다 음 -
마. 부산광역시 A구청장(보건소장)이 위 다.항과 관련하여 피청구인에게 제출한 청구인의 의료기관 이전에 대한 검토의견서의 내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
바. 피청구인은 2022. 5. 16. 청구인에게 ‘부산광역시 A구 보건소의 관내 의료기관 개설 및 소재지 이전에 대한 부정적 의견 회신사항을 반영한 결과 부적합하다’는 이유로 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다.
- 다 음 -
사. 청구인은 2022. 6. 7. 피청구인에게 위 라.항과 동일한 내용의 사무소 및 의료기관 소재지 변경을 이유로 다음과 같이 정관변경인가 신청을 하였다.
- 다 음 -
아. 부산광역시 A구청장(보건소장)이 위 사.항과 관련하여 피청구인에게 제출한 청구인의 의료기관 이전에 대한 검토의견서의 내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
자. 피청구인은 2022. 7. 7. 청구인에게 다음과 같은 내용으로 정관변경인가 신청을 거부하였다.
- 다 음 -
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령의 내용
1) ?협동조합 기본법? 제85조제1항에 따르면, 사회적협동조합을 설립하고자 하는 때에는 5인 이상의 조합원 자격을 가진 자가 발기인이 되어 정관을 작성하고 창립총회의 의결을 거친 후 기획재정부장관에게 인가를 받아야 하고, 제86조제3항에 따르면, 정관의 변경은 기획재정부장관의 인가를 받아야 그 효력이 발생한다고 되어 있고, 같은 법 시행규칙 제16조에 따르면 법 제86조제3항에 따른 사회적협동조합, 사회적협동조합연합회 및 이종협동조합연합회의 정관변경 인가를 신청하려는 자는 별지 제22호서식의 정관변경 인가 신청서에 1. 정관 중 변경하려는 사항을 적은 서류, 2. 정관의 변경을 의결한 총회 의사록 사본, 3. 정관을 변경한 후의 사업계획서와 수입ㆍ지출 예산서(사업계획이 변경되어 정관을 변경하는 경우만 해당한다), 4. 대차대조표와 출자감소의 의결, 채권자 공고 및 이의신청의 처리 등 출자감소에 관한 사실관계를 증명하는 서류(출좌 1좌당 금액이 감소하여 정관을 변경하는 경우만 해당한다)를 첨부하여 기획재정부장관 또는 관계 중앙행정기관의 장에게 제출해야 한다고 되어 있다.
2)「협동조합 기본법」제116조제2항 및 같은 법 시행령 제32조제1항에 따르면, 기획재정부장관은 사회적협동조합의 설립인가, 정관변경 인가, 해산신고, 설립인가 취소 등의 권한을 주 사업 소관 중앙행정기관의 장에게 위탁한다고 되어 있다.
3)「의료법? 제33조에 따르면, 의사?치과의사?한의사 또는 조산사(제1호), 국가나 지방자치단체(제2호), 의료업을 목적으로 설립된 법인(이하 “의료법인”이라 한다)(제3호), ?민법?이나 특별법에 따라 설립된 비영리법인(제4호), ?공공기관의 운영에 관한 법률?에 따른 준정부기관, ?지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률?에 따른 지방의료원, ?한국보훈복지의료공단법?에 따른 한국보훈복지의료공단(제5호)에 해당하는 자가 아니면 의료기관을 개설할 수 없다(제2항)고 되어 있고, 의원ㆍ치과의원ㆍ한의원 또는 조산원을 개설하려는 자는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 하고(제3항), 제2항에 따라 종합병원ㆍ병원ㆍ치과병원ㆍ한방병원ㆍ요양병원 또는 정신병원을 개설하려면 제33조의2에 따른 시ㆍ도 의료기관개설위원회의 심의를 거쳐 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 하며(제4항), 제3항과 제4항에 따라 개설된 의료기관이 개설 장소를 이전하거나 개설에 관한 신고 또는 허가사항 중 보건복지부령으로 정하는 중요사항을 변경하려는 때에도 제3항 또는 제4항과 같다(제5항)고 되어 있다. 그리고 같은 조 제9항에는 의료법인 및 제2항제4호에 따른 비영리법인(이하 이 조에서 "의료법인등"이라 한다)이 의료기관을 개설하려면 그 법인의 정관에 개설하고자 하는 의료기관의 소재지를 기재하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 정관의 변경허가를 얻어야 하는데(의료법인등을 설립할 때에는 설립 허가를 말한다. 이하 이 항에서 같다), 이 경우 그 법인의 주무관청은 정관의 변경허가를 하기 전에 그 법인이 개설하고자 하는 의료기관이 소재하는 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 협의하여야 한다고 되어 있다.
4)「의료법 시행령」 제16조제1항 및 제2항에 따르면, 법 제33조제2항제3호에 따른 의료법인 및 같은 항 제4호에 따른 비영리법인이 같은 조 제9항 전단에 따라 법인 설립허가를 받으려는 경우에는 ① 의료기관의 개설?운영이 목적사업에 해당한다는 사실과 의료기관의 소재지가 반영된 정관안, ② 의료기관 개설?운영을 위한 사업계획서 및 자금조달계획서, ③ 의료기관의 시설?장비 및 인력 등의 확보 계획서, ④ 법 제33조제2항제4호에 따른 비영리법인이 법인 설립허가 시 관계 법령에 따라 필요한 서류(비영리법인만 해당한다), ⑤ 법 제48조제1항에 따른 의료법인 설립허가에 필요한 서류(의료법인만 해당한다), ⑥ 그 밖에 의료기관의 개설?운영과 관련하여 보건복지부장관이 필요하다고 인정하여 고시하는 서류를, 정관 변경허가를 받으려는 경우에는 의료기관의 개설?운영이 목적사업에 해당한다는 사실과 의료기관의 소재지가 반영된 정관변경안, 의료기관 개설?운영을 위한 사업계획서 및 자금조달계획서, ③ 의료기관의 시설?장비 및 인력 등의 확보 계획서, ④ 법 제33조제2항제4호에 따른 비영리법인이 정관 변경허가 시 관계법령에 따라 필요한 서류(비영리법인만 해당한다), ⑤ 법 제48조제3항에 따른 정관 변경허가에 필요한 서류(의료법인만 해당한다), ⑥ 그 밖에 의료기관의 개설?운영과 관련하여 보건복지부장관이 필요하다고 인정하여 고시하는 서류를 주무관청에 제출하여야 하는데(제1항), 제1항 각 호의 서류에 대한 작성기준, 작성방법 및 세부내용 등에 관한 사항은 보건복지부장관이 정하여 고시한다(제2항)고 되어 있다.
5) 「의료법인 및 비영리법인의 의료기관 개설을 위한 세부 기준」(보건복지부고시 제2017-66호, 이하 ‘이 사건 고시’라고 한다) 제6조에 따르면, 의료법인 등의 주무 관청은 제4조 및 제5조에 따라 의료법인 등이 의료기관 개설을 위해 법인 설립허가 또는 정관 변경허가를 요청하는 경우 「의료법」제33조제9항에 따라 법인 설립허가 또는 정관변경허가를 하기 전에 제4조 또는 제5조에서 정한 서류를 첨부하여 그 법인이 개설하고자 하는 의료기관이 소재하는 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 서면으로 협의하여야 하고(제1항), 의료법인 등의 주무관청으로부터 법인 설립허가 또는 정관변경허가에 대한 의견을 요청받은 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관련 내용을 검토하여 해당 법인의 주무관청에 의료기관의 개설에 관한 의견을 회신하여야 한다(제2항). 그리고 같은 고시 제7조에 따르면, 의료법인 등의 주무관청은 제6조에 따른 협의 결과를 반영하여 법인 설립허가 또는 정관변경허가 여부를 결정하여야 하고(제1항), 주무관청은 제1항에 따른 허가 여부를 의료기관이 소재하는 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 서면으로 통보하여야 한다(제2항)고 되어 있다.
나. 판단
피청구인은 청구인의 정관변경인가 신청에 대해 「의료법」제33조제9항이 적용되어야 하며, 관할 지방자치단체의 부적합의견에 따라 이 사건 처분을 하게 된 것이므로 이 사건 처분은 적법?타당하다고 주장한다.
「의료법」제33조제9항 및 같은 법 시행령 제16조제1항에 따르면, 의료법인 및 비영리법인(이하 ‘의료법인 등’이라고 한다)이 의료기관을 개설하려면 의료법인 등을 설립할 때 ① 의료기관의 개설ㆍ운영이 목적사업에 해당한다는 사실과 의료기관의 소재지가 반영된 정관안, ② 의료기관 개설ㆍ운영을 위한 사업계획서 및 자금조달계획서, ③ 의료기관의 시설ㆍ장비 및 인력 등의 확보 계획서, ④ 법 제33조제2항제4호에 따른 비영리법인이 법인 설립허가 시 관계 법령에 따라 필요한 서류(비영리법인만 해당) ⑤ 법 제48조제1항에 따른 의료법인 설립허가에 필요한 서류(의료법인만 해당), ⑥ 그 밖에 의료기관의 개설ㆍ운영과 관련하여 보건복지부장관이 필요하다고 인정하여 고시하는 서류를 주무관청에 제출하여 법인 설립허가를 얻어야 하고, 이 경우 그 법인의 주무관청은 법인 설립허가를 하기 전에 그 법인이 개설하고자 하는 의료기관이 소재하는 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 협의하여야 한다고 규정하고 있는데, 위 인정사실에 따르면 청구인의 설립인가 신청 시 정관에 목적사업으로 ‘의료기관 개설 및 운영’, 의료기관 소재지로 ‘부산광역시 A구 C로 502호, 503호’를 기재하고 의료기관을 개설하려는 비영리법인 설립허가에 필요한 서류를 제출하여 「의료법」 제33조제9항에 따른 허가를 함께 신청하였고, 이에 대해 피청구인은 「의료법」 제33조제9항에 따라 부산광역시 A구청장(보건소장)의 의견을 들은 후 A구청장(보건소장)의 부적합의견에도 불구하고 2022. 2. 21. 청구인에게 설립인가를 통보하였는바, 이 때 청구인은 「의료법」 제33조제9항에 따른 허가를 받았다고 볼 수 있으므로 청구인의 2022. 4. 19.자 정관변경인가 신청에 대해서는 「협동조합 기본법」제86조가 적용되어야 할 것이고, 「협동조합 기본법」제86조제3항은 정관의 변경은 기획재정부장관(「협동조합 기본법」제116조제2항 및 같은 법 시행령 제32조제1항에 따라 보건복지부장관에게 위탁)의 인가를 받아야 그 효력이 발생한다고 규정하면서도 그 인가에 관한 구체적인 기준을 정하고 있지 않으므로 사회적협동조합의 정관변경을 인가할 것인지 여부는 주무관청의 정책적 판단에 따른 재량에 맡겨져 있다고 할 것인데(대법원 2002. 9. 24. 선고 2000두5661 판결 등 참조), 처분의 근거 법령이 행정청에 처분의 요건과 효과 판단에 일정한 재량을 부여하였는데도, 행정청이 자신에게 재량권이 없다고 오인한 나머지 처분으로 달성하려는 공익과 그로써 처분상대방이 입게 되는 불이익의 내용과 정도를 전혀 비교형량하지 않은 채 처분을 하였다면, 이는 재량권 불행사로서 그 자체로 재량권 일탈ㆍ남용으로 해당 처분을 취소하여야 할 위법사유가 된다고 할 것인바(대법원 2019. 7. 11. 선고 2017두38874 판결 참조), 청구인이 2022. 2. 21. 인가받은 정관의 내용 중 사무소 및 의료기관 소재지의 층수만 변경하여 한 2022. 4. 19.자 정관변경인가 신청에 대해 재량권을 행사하지 아니한 채 A구청장(보건소장)이 ‘의료복지사회적협동조합의 설립 및 소재지 이전에 대한 의견은 2021. 11. 4. 회신한 의견과 동일하다’고 밝힌 부적합 의견에 따라 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.