시정명령 취소청구
【재결요지】
사건명 시정명령 취소청구
사건번호 2010-29735
재결일자 2011. 2. 15.
재결결과 인용
1. 청구인은 피청구인의 시정명령에 따라 2010. 12. 31.까지 5개 지부 폐쇄조치 등 이 사건 시정명령 사항에 대해 시정조치한 후 피청구인에게 통보하여야 하고, 이 사건 시정명령을 이행하지 않을 시에는 「사회복지사업법」 제26조에 의해 행정처분을 받을 수 있으므로, 피청구인의 시정명령은 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 청구인의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위, 즉 행정심판의 대상이 되는 행정처분에 해당함
2. 이 사건 처분은 청구인으로 하여금 2010. 12. 31.까지 5개 지부 폐쇄조치 등 이 사건 시정명령 사항을 시정조치한 후 그 결과를 통보할 의무를 부과하므로 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분에 해당하고, 「행정절차법」 제21조제4항 및 제22조제4항에서 명시하고 있는 사전통지를 아니하거나 의견제출의 기회를 주지 아니할 수 있는 예외적인 경우에 해당하는 특별한 사유도 보이지 아니함에도 「행정절차법」 제21조제1항의 사전통지 및 「행정절차법」 제22조제3항의 의견제출의 기회를 주지 않았음
【주문】
피청구인이 2010. 9. 6. 청구인에게 한 시정명령처분을 취소한다.
【청구취지】
피청구인이 2010. 9. 6. 청구인에게 한 시정명령처분을 취소한다.
【이유】
1. 사건개요
피청구인은 2010. 9. 6. 청구인에게 법인 분사무소(이하 ‘지부’라 한다) 신설 및 구급차를 증차하면서 정관 변경에 대한 피청구인의 인가를 받지 않았다는 등의 이유로 「사회복지사업법」 제26조에 의하여 시정명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어 사전에 아무런 이유 설명이나 의견제출의 기회를 부여하지 않았으므로 위법ㆍ부당하다.
나. 법인의 지부설치 및 폐쇄에 관한 사항은 법인 고유의 권한이고 법인의 내부적 운영사항이므로 주무 관청이 관여할 사항이 아니고, 지부를 설치함에 있어 피청구인에게 이사회 결과를 보고한 바 있으므로 미흡한 사항에 대해 미리 지적해 주었으면 시정할 수 있었으며, 행정지도를 통해 시정 가능함에도 법인의 존폐가 걸린 지부 폐쇄 등 이 사건 처분을 한 것은 비례의 원칙에 위반된다.
3. 피청구인 주장
가. 피청구인의 시정명령은 청구인의 위반사항을 시정하고자 청구인에게 충분한 기간을 주어 이를 개선하기 위한 것으로 행정처분이 아닌바, 이 사건 행정심판청구는 각하되어야 한다.
나. 이 사건 처분은 청구인에게 충분한 기간을 주어 정관 위반사항을 시정하고자 한 것이므로 「행정절차법」상 사전통지 및 의견제출의 기회를 주어야 하는 처분이 아니고, 이 사건 처분을 함에 있어 처분서에 ‘시정명령 미 이행 시에는 「사회복지사업법」 제26조에 의거 행정처분을 받을 수 있음을 알려드리며’라고 기재하여 보완할 수 있는 기간을 주었다.
다. 지부 설치는 사업변경으로서 추가 재원확보 가능 여부 등 주무관청의 정책적 판단이 필요한 부분이므로 정관 변경 절차를 거쳐야 한다.
4. 관계법령
사회복지사업법 제17조제2항, 제26조
행정절차법 제3조제1항, 제21조제1항 및 제4항, 제22조제3항 및 제4항
5. 인정사실
당사자 간에 다툼이 없는 사실과 청구인 및 피청구인이 제출한 행정심판 청구서 와 답변서 등의 기재내용에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 각종 재난, 재해, 사회적 사고로 인한 인명구조, 생활구조, 노인복지전문이송, 전문응급환자이송과 이에 수반되는 사업 및 안전예방사업 등 사회복지사업을 수행함으로써 사회복지증진에 이바지함을 목적으로 하는 사회복지법인이다.
나. 청구인은 정관 변경을 초래하는 5개의 신규지부(서울 강동구 지부, 제천시 지부, 속초시 지부, 부천시 지부, 부산진구 본부) 설치 및 구급차 증차를 하였으나, 이와 관련하여 정관 변경에 대한 피청구인의 인가를 받지 않았다.
다. 청구인의 대표자 남○○의 2010. 8. 24.자 확인서에 의하면, ‘2010. 8. 10.자 부산진구 지부 설치에 있어 서울시에 정관 변경 허가를 득하지 않은 것을 확인합니다’라고 기재되어 있다.
라. 청구인의 정관에 의하면, 제3조(사무소의 소재지) ①이 법인의 주된 사무소(이하 “본부”라 한다)는 서울특별시에 둔다 ②이 법인은 민법 제50조의 규정에 의하여 각 시ㆍ도 또는 시ㆍ군ㆍ구에 분사무소(이하 “지부”라 한다)를 둘 수 있다 ③이 법인의 지부는 “별표 1”과 같다 ④지부의 설치 및 폐쇄는 별도의 규정이 정하는 바에 의한다고 규정되어 있고, 청구인의 지부설치 및 운영규정에 의하면, 제11조(지부의 설치 정수) ① 지부 설치는 전국의 행정구역상 시ㆍ군에 1개씩 설치할 수 있으며, 서울특별시를 비롯해서 각 광역시에는 각 구별로 1개 지부씩 설치할 수 있다 ②대표이사는 제1항의 규정에도 불구하고 인구의 증가, 행정구역의 변경 등으로 1개의 시ㆍ군ㆍ구에 지부를 그 이상 설치할 필요가 있다고 인정할 경우에는 이사회 의결을 거쳐 보건복지부장관의 승인을 얻어야 한다, 제12조(지부의 설치 신청) 지부를 설치하고자 하는 자는 이 규정이 정하는 바에 의하여 지부설치를 본부에 신청, 이사회의 의결을 거쳐 보건복지부장관의 승인을 받아야 한다고 규정되어 있다.
마. 피청구인의 2010. 9. 6.자 「사회복지사업법」 및 정관 위반 시정명령(공문)에 의하면, ‘2. 귀 법인은 「사회복지사업법」이나 귀 법인 정관을 준수하여 운영하여야 하며, 「사회복지사업법」 제17조제2항에 의거 정관 변경 시에는 주무관청의 인가를 받아야 합니다, 3. 그러나 귀 법인은 2009년 10월부터 2010년 6월까지 법인 지부 신설 및 구급차를 증차하면서 우리시에 정관 변경 인가를 받지 않은 사항 및 귀 법인 정관에 대하여 아래와 같이 「사회복지사업법」 제26조에 의거 시정명령 하오니 이행하여 주시기 바랍니다. 가. 시정조치 명령 사항 ①우리시 정관 변경 인가를 받지 않고 설치한 5개 지부 폐쇄조치, ②정관 주사무소 및 별표<1> 분사무소 상세 주소 등록 후 정관 변경 인가, ③구급차 증차에 대하여 재산 증감보고 및 이에 대한 정관 변경 인가, ④기본재산 구급차에 대하여 구급차별 목록과 가액을 기본재산으로 편입 및 이에 대한 정관 변경 인가, ⑤법인 정관 별표 <3>의 인장등록 및 이에 대한 정관 변경 인가, 4. 위 시정명령 사항을 2010. 12. 31.까지 시정(폐쇄)조치 후 보건정책담당관으로 통보하여 주시기 바랍니다, 5. 아울러 귀 법인이 기한 내 우리시 시정명령 미이행 시에는 「사회복지사업법」 제26조에 의거 행정처분을 받을 수 있음을 알려드리며’라고 기재되어 있다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계 법령
(1) 「사회복지사업법」 제17조제2항, 제26조제1항 및 제52조제1항에 의하면, 법인이 정관을 변경하고자 할 때에는 보건복지부장관의 인가를 받아야 하고, 보건복지부장관은 법인이 기타 이 법 또는 이 법에 의한 명령이나 정관에 위반한 때에는 기간을 정하여 시정명령을 하거나 설립허가를 취소할 수 있으며, 이 법에 의한 보건복지부장관 또는 시ㆍ도지사의 권한은 그 일부를 대통령령이 정하는 바에 의하여 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 위임할 수 있다고 규정하고 있는데, 같은 법 시행령 제25조제1항에 따라 사회복지법인의 정관병경 인가 및 위 시정명령 등에 관한 보건복지부장관의 권한은 시ㆍ도지사에게 위임되었다.
(2) 「행정절차법」 제3조제1항, 제21조제1항 및 제4항에 의하면, 처분ㆍ신고ㆍ행정상 입법예고ㆍ행정예고 및 행정지도의 절차(이하 ‘행정절차’라 한다)에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법이 정하는 바에 의하고, 행정청은 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기관의 명칭과 주소, 의견제출기한, 기타 필요한 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하되, 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우, 법령 등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 때, 당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 제1항의 규정에 의한 통지를 아니할 수 있다고 규정하고 있다. 그리고 같은 법 제22조 제3항 및 제4항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 함에 있어서 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우 외에는 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되, 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우, 법령 등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 때, 당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 및 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 아니할 수 있다고 규정하고 있다. 그러므로 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2004.5.28. 선고 2004두1254판결 참조).
나. 판단
(1) 이 사건 청구의 행정심판적격 여부
피청구인은 이 사건 시정명령은 청구인의 위반사항을 시정하고자 청구인에게 충분한 기간을 주어 이를 개선하기 위한 것으로 행정처분이 아닌바, 이 사건 행정심판청구는 각하되어야 한다고 주장하나, 행정심판의 대상이 되는 「행정심판법」 제2조제1호의 행정처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말하는데(대법원 2008. 4. 24. 선고 2008두3500 판결 등 참조), 위 인정사실에 의하면, 청구인은 2010. 12. 31.까지 5개 지부 폐쇄조치 등 이 사건 시정명령 사항에 대해 시정조치한 후 피청구인에게 통보하여야 하고, 이 사건 시정명령을 이행하지 않을 시에는 「사회복지사업법」 제26조에 의해 행정처분을 받을 수 있으므로, 피청구인의 시정명령은 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 청구인의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위, 즉 행정심판의 대상이 되는 행정처분에 해당하므로 피청구인의 주장은 받아들일 수 없다.
(2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
피청구인은 이 사건 처분은 청구인에게 충분한 기간을 주어 정관 위반사항을 시정하고자 한 것이므로 「행정절차법」상 사전통지 및 의견제출의 기회를 주어야 하는 처분이 아니고, 이 사건 처분을 함에 있어 처분서에 ‘시정명령 미이행 시에는 「사회복지사업법」 제26조에 의거 행정처분을 받을 수 있음을 알려드리며’라고 기재하여 보완할 수 있는 기간을 주었다고 주장하나, 이 사건 처분은 청구인으로 하여금 2010. 12. 31.까지 5개 지부 폐쇄조치 등 이 사건 시정명령 사항을 시정조치한 후 그 결과를 통보할 의무를 부과하므로 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분에 해당하고,「사회복지사업법」에서 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지도 아니한 점, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 청구인의 대표자로부터 지부 설치에 있어 피청구인의 정관 변경 허가를 득하지 않은 것을 확인한다는 내용의 확인서를 받았거나 정관 위반 사항의 시정에 필요한 기간을 부여한 것이 「행정절차법」 제21조제1항의 사전통지를 하였다거나 「행정절차법」 제22조제3항의 의견제출의 기회를 준 것이라고 볼 수 없는 점, 「행정절차법」 제21조제4항 및 제22조제4항에서 명시하고 있는 사전통지를 아니하거나 의견제출의 기회를 주지 아니할 수 있는 예외적인 경우에 해당하는 특별한 사유도 보이지 아니하는 점 등에 비추어 볼 때, 피청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 따라서 피청구인의 사건 처분은 「행정절차법」 제21조 및 제22조의 사전통지 및 의견청취에 관한 규정을 위반한 위법한 처분이다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.