2021년 4분기 소상공인손실보상금 이의신청결정 무효확인청구
【재결요지】
사건명 2021년 4분기 소상공인손실보상금 이의신청결정 무효확인청구무효확인청구
사건번호 2023-02576
재결일자 2023. 08. 08.
재결결과 인용
【주문】
피청구인이 2022. 9. 15. 청구인에게 한 2021년 4분기 소상공인손실보상금 지급처분을 취소한다.
【청구취지】
피청구인이 2023. 1. 20. 청구인에게 한 소상공인손실보상금 이의신청결정이 무효임을 확인한다.
【이유】
1. 사건개요
가. 청구인은 부산광역시 북구(이하 ‘이 사건 소재지’라 한다)에서 A음식점(이하 ‘이 사건 사업장’이라 한다)을 운영하던 사람으로서, 2022. 4. 4. 피청구인에게 2021년 4분기 소상공인손실보상(이하 ‘이 사건 4분기 손실보상’이라 한다) 확인보상신청(이하 ‘이 사건 4분기 확인보상신청’이라 한다)을 하였고, 피청구인은 2022. 9. 15. 청구인에게 이 사건 4분기 손실보상 산정금액 안내(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다.
나. 청구인은 2022. 9. 20. 피청구인에게 이 사건 4분기 손실보상 이의신청(이하 ‘이 사건 4분기 이의신청’이라 한다)을 하였고, 피청구인은 2023. 1. 16. 청구인에게 이 사건 처분과 동일한 결과를 안내하였다.
다. 피청구인은 2022. 3. 2. 2021년 4분기 손실보상 기준 등에 관한 고시(이하 ‘이 사건 4분기 손실보상 고시’라 한다)를, 같은 날 「‘21년 4분기 소상공인 손실보상」 시행 공고(이하 ’이 사건 4분기 손실보상 시행공고‘라 한다)를, 2022. 6. 2. 「‘21년 4분기 소상공인 손실보상」 이의신청 접수 공고(이하 ’이 사건 4분기 이의신청 접수공고‘라 한다)를 각각 행하였다.
2. 청구인 주장
가. 이 사건 사업장은 매출의 14%를 월세로 지급하는 수수료매장임에도 불구하고, 피청구인은 청구인이 이 사건 4분기 이의신청에서 수수료매장임을 확인할 수 있는 서류를 제출하지 않았다는 이유만으로 이 사건 사업장을 수수료매장이 아닌 일반매장으로 심사하여 이 사건 4분기 이의신청에 대하여 이 사건 처분과 동일한 결정을 하였다.
나. 그러나 청구인은 이 사건 4분기 이의신청에서 수수료매장 확인을 위한 서류를 제출하였음에도 불구하고, 피청구인은 알 수 없는 이유로 필요 제출서류 중 계약서가 누락되었고, 이 사건 4분기 이의신청 심사에서 서류보완 절차도 생략되었다고만 주장한다. 무엇보다도 청구인은 피청구인 상담원들로부터 필요 제출서류 누락의 경우 접수 이후 피청구인 접수담당자가 따로 연락을 한다는 안내를 받았으나, 피청구인은 누락 서류에 대한 어떠한 사후 연락 및 요구 없이 이 사건 4분기 이의신청결정을 하였다.
다. 청구인은 2021년 3분기 소상공인손실보상(이하 ‘이 사건 3분기 손실보상’이라 한다) 확인보상 신청(이하 ‘이 사건 3분기 확인보상신청’이라 한다) 및 이 사건 3분기 손실보상 이의신청(이하 ‘이 사건 3분기 이의신청’이라 한다) 당시 제출한 서류의 종류 그대로 이 사건 4분기 확인보상신청 및 이 사건 4분기 이의신청에도 제출하였다. 그러나 피청구인은 필요 제출서류가 제출되지 않았다고만 주장하고, 이 사건 4분기 이의신청 접수 후에도 추가서류 제출을 청구인에게 요구하지 않은 채 이 사건 4분기 이의신청결정을 하였는바, 이 사건 4분기 이의신청결정은 중대하고 명백하게 잘못된 것이므로 무효이다.
3. 피청구인 주장
가. 구 「소상공인 보호 및 지원에 관한 법률」(2023. 3. 28. 법률 제19318호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘소상공인법’이라 한다) 제12조의2제6항에 따르면, 손실보상의 기준, 금액 및 시기 등에 관한 구체적인 사항은 심의위원회의 심의를 거쳐 피청구인이 고시한다고 되어 있는 등 관계 법령은 피청구인에게 소상공인손실보상에 대하여 폭넓은 재량을 인정하고 있다.
나. 수익적 행정행위에 있어서 국가로부터 일정한 지원을 받고자 하는 자는 스스로 지원요건을 확인하고 이를 갖추어 신청하여야 한다. 이와 관련하여 피청구인은 "이의신청을 신중하게 제기할 것, 이의신청 청구 이후에는 신청사유 및 증빙서류의 추가 변경이 원칙적으로 허용되지 않으나 필요한 경우 청구 취지를 벗어나지 않는 범위 안에서 중기부의 자료제출요청이 있을 수 있음" 등의 내용을 이 사건 4분기 손실보상 고시, 이 사건 4분기 손실보상 시행공고, 이 사건 4분기 이의신청 접수공고(이하 ‘이 사건 4분기 고시 등’이라 한다)를 통하여 공지하였다. 이 사건 4분기 고시 등은 소상공인법의 해석상 적절하고, 국민의 알 권리를 사전에 충족시켜주고 있다는 점에서도 바람직하다. 특히, 이 사건 4분기 고시 등에서 자료 누락에 따른 불이익이 발생할 수 있는 등 주의사항은 관계 법령에 규정되지 않은 의무부과ㆍ권리제한 등을 새롭게 적시한 것이 아니고, 관계 법령 해석상 당연히 필요한 주의의무를 국민 편의를 위해 충실히 안내한 것이다. 실무적으로도, 확인보상 대상자가 이의신청을 할 경우 손실보상 홈페이지에서 이 사건 고시 등을 확인할 수 있고, 신청 버튼 직전에 '서류 추가 제출이 어렵다‘는 부분을 붉은색으로 표시하여 안내하는 등 피청구인은 손실보상 신청인이 해당 내용을 인지할 수 있도록 충분히 공지하였다.
다. 나아가, 이의신청 내용을 수정하거나 관련 서류를 추가 제출하는 것은 사실상 이의신청 소명 내용을 바꾸는 것이어서 재신청하는 것이나 다름이 없고, 이는 소상공인법상 이의신청기간(결과 확인일로부터 30일 이내)을 사실상 무력화시킬 수 있으며, 청구인의 무기한 입증자료 제출은 피청구인의 방어권 보장을 불가하게 한다.
라. 청구인은 이 사건 이의신청 당시 피청구인이 공지한 필요 제출서류를 제출하지 않았고, 청구인이 수수료매장이라는 이유로 이 사건 4분기 확인보상 산정결과가 잘못되었다는 주장을 하지 않았다. 피청구인은 청구인이 제출한 서류를 토대로 매출액 정정 여부에 관해 면밀히 검토하였고, 그 결과 이 사건 이의신청 불수용을 통지하였는바, 이 사건 처분 및 이 사건 4분기 이의신청결정은 적법ㆍ타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
구 소상공인 보호 및 지원에 관한 법률(2023. 3. 28. 법률 제19318호로 개정되기 전의 것) 제12조의2, 제12조의3, 제12조의4
소상공인 보호 및 지원에 관한 법률 시행령 제4조의4, 제4조의5, 제4조의6, 제4조의8, 제4조의9
소상공인 보호 및 지원에 관한 법률 시행규칙 제1조의3
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 2019년 1월부터 2021년 12월까지 이 사건 소재지에서 이 사건 사업장을 운영하였고, 이 사건 3분기 및 4분기 확인보상신청 및 이의신청 모두 온라인으로 진행하였다.
나. 피청구인의 손실보상시스템에 등록된 청구인의 이 사건 3분기 확인보상신청 증빙서류는 ‘손익계산서, 합산보험료 월별납부 확인서, 계약서’이고, 이에 근거하여 피청구인은 청구인에게 이 사건 3분기 확인보상신청에 대하여 2,674,000원의 손실보상금을 안내하였다.
다. 「‘21년 3분기 소상공인 손실보상」 이의신청 수수료매장 심사 기준(안)의 주요 내용은 별지 1과 같다.
라. 피청구인의 손실보상시스템에 등록된 청구인의 이 사건 3분기 이의신청 증빙서류는 ‘손익계산서, 계약서, 채권채무 내역, 이 사건 3분기 이의신청서(별지 2)’이고, 이에 근거하여 피청구인은 청구인에게 이 사건 3분기 이의신청에 대하여 29,822,000원의 손실보상금을 안내하였다.
마. 이 사건 4분기 손실보상 고시 및 이 사건 4분기 손실보상 시행공고의 각 주요 내용은 별지 3, 별지 4와 같다.
바. 피청구인의 손실보상시스템에 등록된 청구인의 이 사건 4분기 확인보상신청 증빙서류는 ‘손익계산서’이고, 이에 근거하여 피청구인은 2022. 9. 15. 청구인에게 이 사건 4분기 확인보상신청에 대하여 500,000원의 손실보상금을 안내하는 이 사건 처분을 하였다.
사. 이 사건 4분기 이의신청 접수공고의 주요 내용은 별지 5와 같고, 동 이의신청의 온라인 접수화면은 별지 6과 같다.
아. 피청구인의 손실보상시스템에 등록된 청구인의 이 사건 4분기 이의신청 증빙서류는 ‘부가가치세과세표준증명, 손익계산서, 일반과세자 부가가치세, 채권채무 내역‘이고, 이에 근거하여 피청구인은 2023. 1. 16. 청구인에게 이 사건 4분기 이의신청에 대하여 이 사건 처분과 동일한 결정을 안내하였다.
자. 청구인은 이 사건 심판청구 이후인 2023. 7. 18. 우리 위원회에 ‘계약서, 수수료 매장 확인서, 손익계산서, 매출액 정산내역, 부가가치세과세표준증명’ 등 이 사건 매장이 수수료매장임을 확인할 수 있는 자료를 제출하였다.
6. 이 사건 처분의 무효 여부 등
가. 관계법령의 내용
구 소상공인법 제12조의2제1항 및 같은 법 시행령 제4조의4제1항제1호에 따르면, 피청구인은 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」 제49조제1항제2호에 따라 영업장소 내에서 집합을 금지하는 조치로서 운영시간의 전부 또는 일부를 제한하는 조치로 인하여 소상공인에게 경영상 심각한 손실이 발생한 경우 해당 소상공인에게 그 부담을 완화하기 위한 손실보상을 하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 제12조의2제6항에 따르면, 손실보상의 기준, 금액 및 시기 등에 관한 구체적인 사항은 심의위원회의 심의를 거쳐 중소벤처기업부장관이 고시한다고 되어 있다.
나. 판단
1) 청구인은 피청구인의 2023. 1. 16.자 이의신청결정 무효확인을 청구하고 있으나, 위 이의신청결정은 이 사건 처분의 내용을 동일하게 반복한 것에 불과하여 청구인의 권리ㆍ의무에 새로운 변동을 초래하는 것이 아니므로, 이 사건 심판청구를 통하여 이 사건 처분의 무효확인을 구하는 취지로 선해하여 살펴본다.
행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니지만, 법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 않은 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우, 그러한 행정규칙은 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖지 않는 행정규칙의 일반적 효력으로서가 아니라, 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 되고, 따라서 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖게 된다(대법원 1998. 6. 9. 선고 97누19915 판결, 대법원 2003. 9. 26. 선고 2003두2274 판결 등 참조). 구 소상공인법 제12조의2제6항은 소상공인 손실보상의 기준, 금액 및 시기 등에 대하여 중소벤처기업부장관에게 폭넓은 재량권을 부여하고 있고, 이 사건 4분기 고시 등에서 정하고 있는 손실보상금의 산정기준이나 산정방법 등이 현저하게 불합리하거나 부당하여 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 판단되지 않는 한 이 사건 4분기 고시 등은 소상공인 손실보상 업무를 처리하는 기준이 된다.
위 인정사실에 따르면, 피청구인은 이 사건 4분기 고시 등에서 수수료매장 필요 제출서류로서 ‘손익계산서, 대규모유통업자와의 계약서, 매출액 정산내역, 부가가치세신고매출액 증빙자료’를 안내하였고, 동시에 ‘제출서류에 누락된 부분이 있을 경우 보상금 산정 과정에서 신청자에게 불이익이 발생할 수도 있음’ 등의 유의사항을 명시하였다. 그런데 청구인은 이 사건 4분기 확인보상신청을 함에 있어서 이 사건 사업장이 수수료매장임을 확인할 수 있는 서류를 일부 제출하지 않은 것으로 보이고, 피청구인은 청구인이 이 사건 4분기 이의신청 제출기한까지 제출한 자료를 근거로 이 사건 사업장의 매출액을 산정하고 청구인에게 지급할 이 사건 4분기 손실보상금을 안내하였다. 따라서 피청구인이 직전 분기와 달리 이 사건 4분기 손실보상에서 이 사건 사업장이 수수료매장임을 감안하지 않고 손실보상금을 산정하여 이 사건 처분을 했다고 해서 이 사건 처분에 중대하고 명백한 하자가 있다고 볼 수 없으므로 이 사건 처분은 무효라고 할 수 없다.
2) 다만, 행정처분의 무효확인을 구하는 청구에는 청구인이 그 처분의 취소를 구하지 않는다고 밝히지 아니한 이상 그 처분이 당연무효가 아니라면 그 취소를 구하는 취지도 포함되어 있는 것으로 보아야 할 것이고(대법원 2018. 10. 25. 선고 2015두38856 판결 등 참조), 이 사건 심판청구는 심판청구기간 등 취소심판의 청구요건을 갖춘 것으로 보이므로, 이하에서는 이를 전제로 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부를 살펴보기로 한다.
이와 관련하여, 행정심판에 있어서 행정처분의 위법ㆍ부당 여부는 원칙적으로 처분시를 기준으로 판단하여야 할 것이나, 행정심판위원회는 처분 당시 존재하였거나 행정청에 제출되었던 자료뿐만 아니라, 재결 당시까지 제출된 모든 자료를 종합하여 처분 당시 존재하였던 객관적 사실을 확정하고, 그 사실에 기초하여 처분의 위법ㆍ부당여부를 판단할 수 있다(대법원 2001. 7. 27. 선고 99두5092 판결 참조).
이 사건으로 돌아와 살피건대, 청구인이 이 사건 심판청구 이후 우리 위원회에 제출한 자료에 따르면, 이 사건 사업장은 피청구인이 청구인에게 이 사건 3분기 손실보상금을 지급할 당시와 마찬가지로 여전히 수수료매장에 해당한다고 인정된다. 또한, 청구인이 이 사건 4분기 이의신청 기간 동안 피청구인에게 이 사건 사업장이 수수료매장임을 확인할 수 있는 서류를 제출하지 않았다고 인정하더라도, 코로나19 재확산으로 인한 방역조치 강화로 어려움을 겪고 있는 소상공인의 피해회복 및 방역지원이라는 소상공인손실보상의 목적에 비추어 이 사건 처분으로 청구인이 입는 불이익이 크다고 할 것이므로, 피청구인이 이 사건 사업장의 수수료매장 대상적격을 판단하여 이 사건 사업장에 대한 이 사건 4분기 손실보상금을 재산정하는 것은 별론으로 하고, 이 사건 사업장이 수수료매장에 해당하는지 여부에 대한 구체적인 판단 없이 행한 피청구인의 이 사건 처분은 부당하다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.