어업용 면세유 수급정지처분 취소청구 등
【재결요지】
사건명 어업용 면세유 수급정지처분 취소청구 등
사건번호 2016-00890
재결일자 2016. 07. 05.
재결결과 1. 일부인용 2. 기각
청구인은 경상남도에 선적을 두고 있는 선박의 선주이고 경상남도 근해자망ㆍ근해연승ㆍ근해채낚기어업허가를 보유한 자이다. 청구인이 충청남도 해역에서 실명을 표시하지 아니한 자망어구 15틀을 투ㆍ양망하여 광어 15마리를 포획하다가 해양경비안전서 소속 경비정에 의해 불법조업행위로 단속되자, 피청구인 1은 청구인에게 20일의 어업정지 처분에 갈음한 260만원의 과징금 부과처분을 하였고 청구인은 이를 납부하였다. 하지만 청구인은 어업정지 기간 중에 면세유를 공급받아 구 「조세특례제한법」 제106조의2제9항을 위반하였고 이에 피청구인 2는 청구인의 어업용 면세유 수급을 정지하였다. 살피건대, 1) 20일의 어업정지 처분 및 이에 갈음한 260만원의 과징금 부과처분은 달리 피청구인 1이 관계 규정을 위반하였다고 볼 만한 사정이 발견되지 아니하므로 무효라고 할 수 없고, 부존재한다고도 볼 수 없다. 2) 피청구인 2의 어업용 면세유 수급정지처분은 피청구인 2가 청구인의 면세유 카드를 사용중지하지 아니한 까닭에 청구인이 면세유 카드를 이용하여 면세유를 수급하게 된 사실은 인정되나, 청구인이 구 「조세특례제한법」 제106조의2제9항 및 제10항에 따른 농업ㆍ임업ㆍ어업용 외의 용도로 사용한 경우에 해당하지 아니하는바, 청구인이 면세유류 구입카드등으로 공급받은 석유류를 어업용 외의 용도로 사용하였다는 이유로 피청구인 2가 행한 이 사건 처분 2는 위법ㆍ부당하다.
【주문】
1. 피청구인 2가 2015. 11. 17. 청구인에게 한 2년(2015. 11. 17. ∼ 2017. 11. 16.)의 어업용 면세유 수급정지처분을 취소한다.
2. 청구인의 나머지 청구를 기각한다.
【청구취지】
1. 피청구인 1이 2015. 9. 4. 청구인에게 한 20일(2015. 9. 4. ∼ 2015. 9. 23.)의 어업허가 정지 처분은 무효 또는 부존재함을 확인한다.
2. 피청구인 2가 2015. 11. 17. 청구인에게 한 2년(2015. 11. 17. ∼ 2017. 11. 16.)의 어업용 면세유 수급정지처분을 취소한다.
【이유】
1. 사건개요
가. 청구인이 2015. 8. 6. 08:00경부터 15:30경까지 충청남도 ○○군 ○○면 ○○도 인근해역에서 실명을 표시하지 아니한 자망어구 15틀을 투ㆍ양망하여 광어 15마리를 포획하다가 ○○해양경비안전서 소속 경비정에 의해 불법조업행위로 단속되자, 피청구인 1은 2015. 9. 4. 청구인에게 20일(2015. 9. 4. ∼ 2015. 9. 23.)의 어업정지 처분에 갈음한 260만원의 과징금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분 1’이라 한다)을 하였고 청구인은 이를 납부하였다.
나. 동해어업관리단장이 2015. 11. 17. 피청구인 2에게 청구인이 이 사건 처분 1의 기간 중에 면세유를 공급받아 구 「조세특례제한법」 제106조의2제9항을 위반하였다는 내용의 통지를 하자, 피청구인 2는 2015. 11. 17. 수협중앙회 면세유관리 전산시스템에 청구인에 대한 면세유 판매금지기간을 2015. 11. 17.부터 2017. 11. 16.까지로 등록함으로써 청구인의 어업용 면세유 수급을 정지(이하 ‘이 사건 처분 2’라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인은 과징금을 납부한 뒤 정상적인 어업행위가 가능하고 수협면세유 구입에도 아무런 지장이 없는 것으로 생각하여 어업허가정지 기간 중인 2015. 9. 15. 면세유 4,000리터를 구입하여 사용하였으나, 이로 인한 수협의 면세유 지급정지처분으로 인하여 30％나 비싼 비면세유를 구입하여 조업을 해 나가고 있어 많은 경제적 손실과 손해를 입고 있는데, 피청구인 1은 이 사건 처분 1을 할 때 과징금을 납부하더라도 어업허가 정지기간 동안은 수협 면세유의 구입이 제한된다는 이유의 부기나 별도의 통지를 한 사실도 없는바, 이와 같은 침익적 처분을 함에 있어 사전 예고나 고지를 하지 않은 것은 「행정절차법」 제23조에 규정된 처분의 이유제시 의무를 위반한 것으로 처분의 하자가 중대 명백하여 당연무효에 해당된다.
나. 또한 2015. 2. 3. 대통령령 제26072호로 개정된 「농ㆍ축산ㆍ임ㆍ어업용 기자재 및 석유류에 대한 부가가치세 영세율 및 면세 적용 등에 관한 특례규정」에 따르면, 어업허가 정지처분에 대하여 과징금으로 납부하였더라도 어업허가 정지처분을 받은 기간 동안에는 어업용 면세유류의 사용을 제한한다는 규정이 신설되었는바, 피청구인 1은 관련 기관에 청구인에게 한 이 사건 처분의 내용을 통보해야 할 의무가 있음에도 불구하고, 피청구인 1은 이 사건 처분이 있었음을 알리는 공문을 2015. 9. 4. ○○수협에 팩스로 전송한 후 수신 여부를 확인하지 아니한 까닭에 피청구인 2가 청구인의 면세유 수급카드를 전산 상으로 정지하여야 하는 행정상 조치를 취하지 아니하여, 상기 법령의 개정내용을 몰랐던 청구인이 조업에 나가 청구인의 면세유 수급카드로 평소와 같이 면세유를 구입하게 된 것인바, 이와 같은 사정을 동해어업관리단에 자세히 설명하였음에도 불구하고, 피청구인 1, 2의 귀책사유를 청구인에게 떠넘겨 청구인의 면세유 수급을 정지하였는바, 이 사건 처분 1을 한 피청구인 1이 처분의 통지의무를 결하여 청구인이 면세유류를 구입하게 된 것이 명백함에도 불구하고, 피청구인 2가 위와 같은 사실관계를 확인하지 아니한 채 행한 이 사건 처분 2 역시 당연 무효 또는 취소사유에 해당한다.
3. 피청구인들 주장
가. 피청구인 1의 주장
피청구인 1은 청구인에게 어업용면세유 수급정지처분을 한 사실이 없고, 다만 청구인이 「수산업법」 제43조(허가어업의 제한 및 조건)제1항을 위반하였다는 이유로 2015. 9. 4. 청구인에게 이 사건 처분 1을 하였으나, 청구인은 이 사건 처분 1의 처분일로부터 90일 이상이 경과하여 이 사건 행정심판을 청구하였으므로 이 사건 심판청구는 부적법한 청구이다.
나. 피청구인 2의 주장
피청구인 2는 피청구인 1이 청구인에게 이 사건 처분 1을 한 사실을 통지받지 못한 까닭에 청구인에 대한 어업허가 정지기간 동안 청구인의 면세유 카드 사용을 정지하지 아니하였고, 이 사건 처분 2는 동해어업관리단에서 청구인에 대한 면세유 지급정지를 요청하여 온 것에 따른 것으로, 실질적으로 이 사건 처분 2는 동해어업관리단에서 한 것이며 피청구인 2는 이 사건 처분 2에 대하여 귀책사유가 없다.
4. 관계법령 등
행정심판법 제3조, 제5조
구 수산업법(2015. 6. 22. 법률 제13384호로 개정되어 2015. 9. 23. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제34조, 제43조, 제91조
수산업법 시행령 제79조, 별표 5
구 어업의 허가 및 신고 등에 관한 규칙(2015. 12. 7. 해양수산부령 제167호로 개정되어 2015. 12. 23. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제13조, 별표 8
수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 절차에 관한 규칙 제2조, 제4조, 별표
구 조세특례제한법(2015. 3. 27. 법률 제13230호로 개정되어 2015. 9. 28. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제106조의2
구 농ㆍ축산ㆍ임ㆍ어업용 기자재 및 석유류에 대한 부가가치세 영세율 및 면세 적용 등에 관한 특례규정(2015. 12. 22. 대통령령 제26754호로 개정되어 2015. 12. 23. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제16조, 제20조
어업용 면세유류 공급 및 사후관리 요령(2014. 9. 25. 해양수산부훈령 제186호로 개정되어 2014. 10. 1. 시행된 것) 제14조, 제20조, 제27조, 제29조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 처분서 등 자료에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 경상남도 ○○항에 선적을 두고 있는 제17○○호의 선주이고 경상남도 근해자망ㆍ근해연승ㆍ근해채낚기어업허가를 보유한 자이다.
나. ○○해양경비안전서장은 2015. 8. 12. 피청구인 1에게 아래와 같이 청구인의 수산업법 위반내역을 통보하였다.
다. 피청구인 1은 위 나.항의 통보에 따라 2015. 8. 13. 청구인에게 아래와 같이 수산관계법령 위반에 따른 처분 사전통지 및 의견제출 요청을 하였다.
라. 청구인이 2015. 9. 3. 피청구인 1에게 제출한 의견 진술서의 내용은 다음과 같다.
마. 피청구인 1은 청구인이 위 의견제출서를 제출한 당일인 2015. 9. 3. 청구인에게 아래와 같은 내용의 과징금 납부고지서를 발부하였고, 청구인은 같은 날 과징금 260만원을 납부하였다.
바. 피청구인 1은 2015. 9. 4. 청구인이 「수산업법」 제43조제1항을 위반하였다는 이유로 청구인에게 아래와 같이 이 사건 처분 1을 하였는데 동 처분서에는 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 행정심판을 청구할 수 있다고 되어 있고, 동 처분서는 2015. 9. 7. 청구인에게 송달되었다.
사. 피청구인 1은 2015. 9. 4. 위 바.항의 청구인에 대한 처분사실을 알리는 “수산관계법령 위반행위에 대한 행정처부 사항 알림”이라는 제목의 문서(경상남도 어업진흥과-12○○○호)를 동해어업관리단장(어업지도과장) 및 ○○수산업협동조합장 외 28개 기관장에게 발송하였는데, 동 문서는 문서발송현황 내역서상 동해어업관리단장(어업지도과장)에게 2015. 9. 4. 전자문서로 수신되었고, ○○수산업협동조합장에게는 2015. 9. 4. 및 2015. 9. 13. 각각 FAX로 발송하였다고 수기로 기재되어 있으나 수신여부는 확인되지 않는다.
아. 청구인은 이 사건 처분 사유 발생일인 2015. 8. 6. 이전 최근 5년 이내에 같은 행위로 행정처분을 받은 내역이 없다.
자. 청구인은 2015. 9. 15. 면세유 카드를 사용하여 충남 ○○수협 ○○지소 급유소에서 고경유 3,600리터, 2015. 10. 2. 근해통발수협 미수급유소에서 고경유 4,400리터, 2015. 10. 16. ○○수협 ○○급유소에서 고경유 3,600리터, 2015. 10. 31. 근해통발수협 미수급유소에서 고경유 3,400리터를 각각 구입하여 청구인 소유 제17○○호에 급유하였다.
차. 청구인이 작성하고, 피청구인 2가 확인하여 2015. 11. 13. 해양수산부 동해어업관리단에 제출한 확인서의 내용은 다음과 같다.
카. 동해어업관리단 어업지도과 지방해양수산주사 남상정이 작성한 적발경위서의 내용은 다음과 같다.
타. 동해어업관리단장은 2015. 11. 17. ○○시수산업협동조합장에게 다음 사항을 통보하였다.
파. 피청구인 2는 위 카.항의 통보에 따라 수협중앙회 구매사업정보시스템에 청구인에 대한 면세유 판매금지기간을 2015. 11. 17.부터 2017. 11. 16.까지로 등록하는 방법으로 청구인에게 이 사건 처분 2를 하였다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령의 내용 등
1) 「행정심판법」 제3조, 제5조에 따르면, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있고, 무효등확인심판은 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 심판이라고 되어 있다.
2) 구 「수산업법」 제34조제1항제8호 및 제4항에 따르면 어업권자가 이 법을 위반하거나, 이 법에 따른 명령ㆍ처분이나 그 제한ㆍ조건을 위반한 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 면허한 어업을 제한 또는 정지하거나 어선의 계류 또는 출항ㆍ입항을 제한할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제91조에 따르면, 행정관청은 제34조제1항제8호 등에 해당하는 사유로 면허를 받은 어업 등에 대한 제한이나 정지처분을 하려는 경우 그 제한이나 정지처분을 갈음하여 1억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제79조 및 별표 5 개별기준에 따르면 근해자망어업의 어업정지 1일 당 과징금 부과기준은 1일 13만원으로 되어 있고, 별표 5의 일반기준 가.항에 따르면 위반행위자가 처음 적발일로부터 최근 5년 이내에 해당행위로 행정처분을 받은 사실이 없는 경우에는 개별기준에 따른 과징금 금액의 2분의 1 범위에서 그 금액을 줄일 수 있다고 되어 있다.
또한 「수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 절차에 관한 규칙」 제2조제1호에는, 「수산업법」 제34조제1항제8호 등에 따른 어업의 면허ㆍ허가의 정지 등의 행정처분에 대하여는 이 규칙에서 정하는 바에 따른다고 되어 있고, 같은 규칙 제4조 및 별표에서는 어업 등 행정처분의 기준을 정하고 있는데, 별표 Ⅱ.개별기준 2. 가. 35호에 따르면 「수산업법」 제43조제1항에 따른 어업허가의 제한 및 조건을 위반한 경우 1차 위반 시 20일의 어업정지를 한다고 되어 있다.
3) 같은 법 제43조제1항에 따르면 행정관청은 허가어업 및 한시어업허가를 하는 경우 해양수산부령으로 정한 연근해어업에 공통적으로 적용되는 사항과 어업의 종류 및 어선의 규모별로 조업구역, 어구ㆍ어법, 어구의 규모 및 표지부착 등 허가의 제한 또는 조건을 붙여 허가하여야 한다고 되어 있고, 구 「어업의 허가 및 신고 등에 관한 규칙」 제13조 및 별표 8에 따르면 법 제43조제1항에 따른 어업허가의 제한과 어업허가에 붙이는 조건은 근해자망어업의 경우 어구를 바다에 부설한 때에는 해당 어구마다 어구의 위치를 표시한 부표(부자) 또는 깃대를 설치하여야 하며, 그 부표(부자) 또는 깃대에는 각각 가로 30센티미터 이상, 세로 20센티미터 이상 크기의 표지에 허가어선의 명칭과 어선번호, 사용어구의 일련번호를 알아보기 쉽게 예시와 같이 표기하여 붙여야 한다고 되어 있다.
4) 구 「농ㆍ축산ㆍ임ㆍ어업용 기자재 및 석유류에 대한 부가가치세 영세율 및 면세 적용 등에 관한 특례규정」 제20조제2항 및 제8항제2호에 따르면, 면세유류관리기관인 「수산업협동조합법」에 따른 조합은 해양수산부장관이 정하는 바에 따라 최근 어업을 영위하는지를 확인할 수 있는 서류를 제출받은 후 면세유류구입카드등을 교부하여야 한다고 되어 있고, 면세유류관리기관장은 농어민등이 「수산업법」 제91조제1항에 따라 어업 등에 대한 제한이나 정지처분을 갈음하는 과징금을 부과받은 경우 「수산업법 시행령」 제79조 및 별표 5에 따른 과징금(감경하거나 가중하기 전의 금액을 기준으로 한다)에 상응하는 정지처분 기간 동안 면세유류구입카드등의 교부를 즉시 중지하거나 사용을 즉시 중지하도록 하고 지체 없이 그 사실을 관할 세무서장에게 통보하여야 한다고 되어 있다.
5) 구 「조세특례제한법」 제106조의2제3항#콤마# 제4항#콤마# 제9항#콤마# 제10항에 따르면, 농어민등이 면세유를 공급받으려면 면세유류 관리기관인 조합(「수산업협동조합법」에 따른 조합)으로부터 면세유류 구입카드 또는 출고지시서(이하 “면세유류 구입카드등”이라 한다)를 발급받아야 하고, 관할 세무서장은 농어민등이 발급받은 면세유류 구입카드등으로 공급받은 석유류를 농업ㆍ임업ㆍ어업용 외의 용도로 사용할 경우 감면세액의 100분의 40에 해당하는 금액의 가산세를 추징하고 이와 같은 감면세액의 추징 사유가 발생한 경우 그 농어민등은 면세유류 관리기관이 그 사실을 안 날부터 2년간 면세유를 사용할 수 없다고 되어 있다.
6) 「어업용 면세유류 공급 및 사후관리 요령」 제14조제1항, 제20조제1항에 따르면, 수산업협동조합은 법령에 따른 어업용 면세유류 공급대상에 대하여 “면세유류공급카드” 또는 “면세유류구매전용카드”를 발급하고, 이 요령에서 규정한 면세유류 공급업무는 전산시스템에 따라 처리하여야 하며, 같은 시스템에 의하지 아니하고는 면세유류를 취급할 수 없다고 되어 있고, 같은 요령 제27조제1항 및 제29조에 따르면 동ㆍ서해어업관리단은 분기별로 조합 등 관내 어업용 면세유류 취급조합의 면세유류 공급 및 관리 실태를 별지 3의 점검항목에 대하여 지도ㆍ점검하여야 하고, 조합장은 한 달 간의 어업용 면세유류의 유종별 공급실적을 익월 10일까지 관할 어업관리단장에게 보고하여야 한다고 되어 있다.
나. 판단
1) 청구취지 1에 대한 판단
위 인정사실에 따르면, ○○해양경비안전서장이 2015. 8. 12. 피청구인 1에게 청구인의 「수산업법」 위반사실을 통보하자, 피청구인 1은 청구인에 대한 처분 사전통지 및 의견제출 절차를 거쳐 2015. 9. 4. 청구인에게 이 사건 처분 1을 한 것으로 확인되는바, 청구인은 2015. 9. 2.자 의견진술서에서 「수산업법」 위반사실을 모두 인정하였고, 달리 이 사건 처분 1에 있어 피청구인 1이 관계 규정을 위반하였다고 볼 만한 사정도 발견되지 아니하므로 피청구인 1이 청구인에게 한 이 사건 처분 1에 중대하고 명백한 하자가 있다고 할 수 없는바 이 사건 처분 1은 무효라고 할 수 없고, 달리 이 사건 처분 1이 부존재한다고도 볼 수 없다.
2) 청구취지 2에 대한 판단
구 「농ㆍ축산ㆍ임ㆍ어업용 기자재 및 석유류에 대한 부가가치세 영세율 및 면세 적용 등에 관한 특례규정」 제20조제8항제2호에 따르면, 면세유류관리기관장은 농어민등이 「수산업법」 제91조제1항에 따라 어업 등에 대한 제한이나 정지처분을 갈음하는 과징금을 부과받은 경우 같은 법 시행령 제79조 및 별표 5에 따른 과징금에 상응하는 정지처분 기간 동안 면세유류구입카드등의 교부를 즉시 중지하거나 사용을 즉시 중지하도록 하고 지체 없이 그 사실을 관할 세무서장에게 통보하여야 한다고 되어 있다. 그런데 위 인정사실에 따르면, 피청구인 1은 2015. 9. 4. 피청구인 2에게 청구인에 대하여 이 사건 처분 1을 하였음을 알리는 취지의 통지를 하였는바, 피청구인 2는 구 「농ㆍ축산ㆍ임ㆍ어업용 기자재 및 석유류에 대한 부가가치세 영세율 및 면세 적용 등에 관한 특례규정」 제20조제8항제2호에 따라 청구인이 피청구인 1로부터 받은 과징금에 상응하는 정지처분 기간(2015. 9. 4.~9. 23.) 동안 청구인의 면세유류구입카드등의 사용을 즉시 중지하도록 하였어야 하나 그러하지 아니한 까닭에 청구인은 위 정지처분 기간 중인 2015. 9. 15. 면세유 카드를 사용하여 면세유를 공급받은 것으로 보인다.
한편 위 인정사실에 따르면, 동해어업관리단장이 2015. 11. 17. 피청구인 2에게 청구인이 구 「조세특례제한법」 제106조의2제9항을 위반하였으므로 같은 법 제10항의 조치를 취해 줄 것을 요청하는 취지의 통보를 하자 피청구인 2가 청구인에게 이 사건 처분 2를 하였는데, 구 「조세특례제한법」 제106조의2제9항 및 제10항에 따르면, 농어민등이 발급받은 면세유류 구입카드등으로 공급받은 석유류를 농업ㆍ임업ㆍ어업용 외의 용도로 사용한 경우에는 그 농어민등은 면세유류 관리기관이 그 사실을 안 날부터 2년간 면세유를 사용할 수 없다고 되어 있어, 면세유 수급정지를 하는 처분청에 관하여는 명확하게 규정되어 있지 아니하다. 그러나 구 「농ㆍ축산ㆍ임ㆍ어업용 기자재 및 석유류에 대한 부가가치세 영세율 및 면세 적용 등에 관한 특례규정」 상 어업에 대한 면세유류관리기관은 「수산업협동조합법」에 따른 조합으로 되어 있고, 면세유류구입카드등의 교부 내지 사용을 중지하는 주체 역시 「수산업협동조합법」에 따른 조합으로 규정되어 있는 점을 고려할 때, 어업용 면세유에 대한 지급정지처분권자는 「수산업협동조합법」에 따른 조합으로 볼 수 있다.
그런데 구 「조세특례제한법」 제106조의2제9항에 따라 청구인이 면세유 지급정지처분을 받기 위해서는 청구인이 면세유류 구입카드등으로 공급받은 석유류를 농업ㆍ임업ㆍ어업용 외의 용도로 사용한 경우에 해당되어야 한다고 할 것이나, 청구인은 2015. 9. 15. 면세유 카드를 사용하여 청구인 소유 제17명성호의 조업에 사용할 목적으로 급유한 것으로 보이고, 달리 청구인이 면세유를 어업용 외의 용도로 사용하였다고 볼 만한 사정은 보이지 아니한다.
그렇다면 위의 사실을 종합해 볼 때, 피청구인 2가 청구인의 면세유 카드를 사용중지하지 아니한 까닭에 청구인이 면세유 카드를 이용하여 면세유를 수급하게 된 사실은 인정되나, 청구인이 구 「조세특례제한법」 제106조의2제9항 및 제10항을 위반한 사실은 인정되지 아니하는바, 청구인이 면세유류 구입카드등으로 공급받은 석유류를 어업용 외의 용도로 사용하였다는 이유로 피청구인 2가 행한 이 사건 처분 2는 위법ㆍ부당하다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로, 청구인의 청구 중 피청구인 2가 2015. 11. 17. 청구인에게 한 2년(2015. 11. 17. ∼ 2017. 11. 16.)의 어업용 면세유 수급정지처분의 취소를 구하는 부분에 관한 청구는 받아들이기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.