도시·군계획시설 변경입안제안 반려처분 등 취소청구
【재결요지】
사건명 도시ㆍ군계획시설 변경입안제안 반려처분 등 취소청구
사건번호 2016-14806
재결일자 2017. 02. 14.
재결결과 1. 각하 2. 일부인용
청구인 1은 피청구인에게 인천광역시 지선의 공유수면 상부지역에 대하여 매립면허 신청을 하였으며 피청구인은 청구인 1에게 ‘매립예정지가 도시ㆍ군계획시설(유수지)로 결정되어 있어 매립이 불가하며, 매립면허 승인을 위해서는 도시ㆍ군계획시설(유수지) 변경 또는 폐지가 선행되어야 한다’는 이유로 공유수면매립면허 반려처분을 하였다. 이에 청구인 1은 피청구인에게 도시ㆍ군계획시설(유수지 외 2종) 결정(변경)안을 제안하였으며, 피청구인은 청구인 1에게 ‘시민생명과 재산을 보호하는 공공시설로 원칙적 복개 등 불가, 주민제안에 따른 행정소송 결과, 2012년 감사원 감사처분결과 등을 고려하여 제출서류 일체를 반송한다’는 취지의 도시ㆍ군계획시설 변경입안제안 반려처분을 하였다. 한편 이 사건 처분을 받은 사람은 청구인 1이고, 청구인 2의 경우 매립면허를 신청하거나 도ㆍ시군관리계획의 입안을 제안하여 피청구인이 청구인 2에게 이를 반려하는 처분을 하였음이 확인되지 아니하는바, 청구인 2는 이 사건 처분 1, 2의 취소를 구할 법률상 이익이 없어 각하한다. 또한 공유수면매립면허 반려처분 역시 행정심판 청구기간을 도과한 부적법한 청구로 각하한다. 한편 도시ㆍ군계획시설 변경입안제안 반려처분에 관하여 인정사실에 따르면,‘피청구인은 필요시 위 입안제안서에 대한 기술적 검토 및 관련기관 의견조회 등을 거쳐 관련법령에 따른 행정절차를 이행한다’는 내용이 포함된 조정서를 체결하였는바, 국민권익위원회의 조정서는 민법상 화해와 같은 효력이 있으므로 당사자 일방은 상대방에 대한 이행청구권이 있다고 정하고 있는 점, 협약서를 또 다시 체결한 사실이 있는 점, 유사한 취지의 의견서를 해양수산부에 제출한 사실이 있는 점 등을 고려해 볼 때, 피청구인은 공적인 견해를 표명한 것으로 보아야 할 것이며, 피청구인이 이러한 공적인 견해를 표명한 후에‘시민생명과 재산을 보호하는 공공시설로 원칙적 복개 등 불가, 주민제안에 따른 행정소송 결과, 2012년 감사원 감사처분결과’를 사유로 하여 청구인 1의 입안제안을 반려하였으므로 이는 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 할 것이다. 뿐만 아니라 해당 지역을 도시ㆍ군계획시설로 유지하여야 할 공익상의 필요성을 확인하기 어려운바, 피청구인이 정당하게 이익형량을 하였다고도 볼 수 없으므로, 이 사건 심판청구 중 각하된 부분을 제외하고, 피청구인의 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이다.
【주문】
1. 이 사건 심판청구 중 피청구인이 2015. 8. 31. 청구인 1에게 한 공유수면매립면허 반려처분의 취소를 구하는 부분 및 청구인 2의 청구 부분을 각하한다.
2. 피청구인이 2016. 4. 7. 청구인 1에게 한 도시ㆍ군계획시설 변경입안제안 반려처분을 취소한다.
【청구취지】
피청구인이 청구인 1에게 2015. 8. 31. 한 공유수면매립면허 반려 및 2016. 4. 7. 한 도시ㆍ군계획시설 변경입안제안 반려처분을 취소한다.
【이유】
1. 사건개요
가. 청구인 1은 2015. 7. 13. 피청구인에게 인천광역시 ○○구 ○○동 ○○가 7-317 지선의 공유수면(이하 ‘○○수로’또는 ‘○○지구 공유수면’이라 한다) 상부지역에 대하여 매립면허 신청을 하였으며 피청구인은 2015. 8. 31. 청구인 1에게 ‘매립예정지가 도시ㆍ군계획시설(유수지)로 결정되어 있어 매립이 불가하며, 매립면허 승인을 위해서는 도시ㆍ군계획시설(유수지) 변경 또는 폐지가 선행되어야 한다’는 이유로 공유수면매립면허 반려처분(이하 ‘이 사건 처분 1’이라 한다)을 하였다.
나. 이에 청구인 1은 2016. 3. 4. 피청구인에게 도시ㆍ군계획시설(유수지 외 2종) 결정(변경)안을 제안하였으며, 피청구인은 2016. 4. 7. 청구인 1에게 ‘시민생명과 재산을 보호하는 공공시설로 원칙적 복개 등 불가, 주민제안에 따른 행정소송 결과, 2012년 감사원 감사처분결과 등을 고려하여 제출서류 일체를 반송한다’는 취지의 도시ㆍ군계획시설 변경입안제안 반려처분(이하 ‘이 사건 처분 2’라 한다)을 하였다.
2. 청구인들 주장
가. ○○수로 인접 ○○5동 지역은 만조시 상습침수지역으로서 주민들이 지속적으로 수방대책을 요구하였고 이에 청구인 1과 인천남구청이 용역을 의뢰한 결과 ○○수로 일부에 유수지를 만들고 나머지는 매립하는 것이 가장 타당성이 있다는 결론에 도달, 1996년경부터 침수방지대책을 병행한 매립사업을 공동추진하여 1997. 3. 29. 해양수산부의 공유수면매립 기본계획(제1차 고시)에 이러한 내용이 반영되게 되었는데, 피청구인이 청구인들, 인천남구청, 주민들의 의견을 무시하고 독단으로 2000. 2. 12. ○○수로 전체를 유수지로 하는 도시ㆍ군계획시설결정을 하였다.
나. 이후 피청구인은 ○○수로에 유수지를 설치하기 위해서는 해양수산부의 공유수면매립 기본계획(해양수산부고시 제2014-88호, 제2차 고시)에 따라 사업이해관계 당사자인 청구인들과의 협의가 필요하게 됨에 따라 ‘○○수로 상부지역만큼은 매립할 수 있게 해 줄 테니 하부지역에 대한 유수지사업을 추진할 수 있도록 협의에 응해 달라’고 청구인들을 설득하였고, 이에 청구인들과 피청구인은 2002. 2. 7. ‘○○수로 하부지역은 피청구인이 유수지 사업을 하도록 사업권리를 양도하는데 동의하고 유수지 사업부지에서 제외된 (상부)지역은 매립사업 시행시에 사업이해당사자의 의견이 최대한 반영될 수 있도록 동의한다’는 내용의 해양수산부 제2차 고시 반영조건 이행협의서를 작성한 바 있다.
다. 또한 피청구인은 2014. 4. 10. 국민권익위원회의 주관하에 관계기관장간 맺은 조정서에서도 청구인 1이 ○○수로 상부지역 매립에 관한 입안제안서를 피청구인에게 제출하면 행정절차를 이행해주기로 약속하였으며, 2015. 1. 7.에는 ‘(○○수로 제2구간이) 해양수산부고시 제2014-88호의 매립목적에 부합되도록 공공 및 물류유통시설로 변경할 수 있도록 행정지원을 하고 (○○수로) 제2구간에 대하여 매립면허 및 공유수면매립실시계획의 승인 신청시 조정서에 의해 행정처리 한다’는 취지의 ○○지구 공유수면매립 환경개선사업 협약서를 송부해 주기도 하였다.
라. 뿐만 아니라 청구인 1이 국민권익위원회의 조정서 합의내용을 이행하기 위해 해양수산부에 공유수면매립 기본계획 재반영을 요청하였고 이에 따라 해양수산부가 피청구인의 의견을 물어보았을 때, 피청구인은 ‘매립에 동의한다’는 취지의 의견을 제출하여 공유수면매립 기본계획 제3차 고시(해양수산부고시 제2014-88호)가 이루어지게 되었다.
마. 이와 같이 피청구인은 오랜 기간 동안 수차례에 걸쳐 ○○수로 상부지역 매립시행에 협조하기로 약속하였고 이에 따라 청구인 1이 사업시행을 위한 용역비 등 18억4천여만원을 투자하여 공유수면매립면허신청과 도시ㆍ군계획시설 변경입안제안을 하였음에도 신뢰보호의 원칙을 위반하여 이 사건 처분 1, 2를 한 것이다.
바. 한편 피청구인은 이 사건 처분 2를 하면서 그 처분사유로 ‘시민생명과 재산을 보호하는 공공시설로 원칙적 복개 등 불가, 주민제안에 따른 행정소송 결과, 2012년 감사원 감사처분결과’를 들고 있으나, 이 중 원칙적 복개 불가와 관련하여 피청구인이 ○○수로 하부의 학익유수지와 상부의 공유수면을 매립하고 다른 대체유수지를 검토하고 있다는 보도자료가 있었던바, 피청구인은 현재 ○○수로 전체의 복개를 추진하고 있으므로 위 사유 중 원칙적 복개 불가와 맞지 아니하고, 행정소송에서 비록 청구인들이 패소하였으나 당시 피청구인이 청구인들과 소 취하 후 사업을 재추진하기로 합의함에 따라 상고취하를 한 것이며, 마지막으로 2012년 감사원 처분의 경우 ‘도시관리계획(변경) 입안 등을 추진하더라도 당초 유수용량이 축소되지 않는 범위에서 추진토록 하라’는 것이 감사원 조치의견이었던바, 이에 따라 청구인 1은 유수용량이 축소되지 않는 방안을 반영하여 피청구인에게 도시ㆍ군계획시설 변경입안제안을 하였음에도 피청구인이 감사원 조치사항 문구에도 없는 ‘유수지 면적’을 축소하면 안된다고 주장하면서 이 사건 처분 2를 하였는바 피청구인의 처분사유는 이유 없다.
3. 피청구인 주장
가. 이 사건 처분 1 관련
1) 청구인 1은 학익유수지 연안교 상부지역에 대하여 2005. 6. 24. 피청구인에게 도시ㆍ군계획시설변경 입안제안을 신청한바 있고, 피청구인은 상습침수지역 해소를 위해 유수지 존치가 필요하여 2006. 11. 1. 도시ㆍ군계획시설 변경결정 입안제안 거부처분을 한 바 있으며, 청구인 1이 이에 불복하여 행정소송을 제기하였다가 1심과 2심에서 패소하고 대법원에 상고하였다가 2010. 2. 18. 취하한 바 있다.
2) 청구인 1은 2010. 9. 13.자로 다시 도시ㆍ군계획시설(유수지 등) 변경결정 입안제안을 하였으나 감사원의 ‘당초 유수용량이 축소되지 않는 범위 내에서 이루어지도록하라’는 조치지시에 따라 변경 입안 절차가 중단되었으며, 이후 청구인이 2015. 7. 13. 피청구인에게 공유수면매립면허 신청을 하였다.
3) 피청구인은 매립이후에도 방재기능에 지장을 초래하지 않고 유수지 기능이 발휘될 수 있어야 하고, 이에 따른 도시ㆍ군계획시설의 변경결정 절차이행이 완료되어야만 공유수면 매립면허가 가능하다고 판단하여 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 (이하 ‘공유수면법’이라 한다) 제28조제1항 및 같은 법 시행령 제34조제1항, ‘공유수면 관리 및 매립에 관한 업무 처리 규정’ 제32조제2호다목에 따라 2015. 8. 31. 이 사건 처분 1을 하였다.
4) 청구인은 피청구인이 2014. 4. 10.자 국민권익위원회 조정 및 2015. 1. 7.자 협약을 위반하여 이 사건 처분 1을 하였다고 주장하나, 청구인 1은 행정소송 등을 통하여 매립면허를 위해서는 도시ㆍ군관리계획이 변경되어야 가능하다는 것을 충분히 숙지하고 있었고 청구인의 도시ㆍ군계획시설 결정변경 입안 제안은 반려되었으므로 이 사건 처분 1은 피청구인의 재량권 범위 내에서 적법하게 이루어진 처분이다.
나. 이 사건 처분 2 관련
1) 청구인은 이 사건 처분 2가 신뢰보호의 원칙에 위배되며 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이라고 주장하나, 청구인이 매립하고자 하는 유수지는 방재시설로 주민의 재산과 생명보호에 직접적인 영향을 미칠 수 있는 공공용 시설로서, 주민제안을 검토, 처리방안을 수립하고자 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 (이하 ‘국토계획법’이라 한다) 규정에 의한 행정절차를 이행하였고 그 진행사항을 청구인 1과 지속적으로 공유하였는바, 청구인 1과 피청구인이 상호 신뢰의 원칙상에서 도시ㆍ군관리계획 주민제안 업무를 추진하였음을 알 수 있다.
2) 또한 유수지는 한번 매립되면 복원이 어렵고 복원에 막대한 비용이 발생할 수 있으며, 도시관리계획은 특정인의 이익보호가 아닌 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질 향상을 위해 수립되어야 하는 점 등을 고려하여 이루어지는 결정권자의 결정이므로 사익을 추구하는 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다.
3) 아울러 이 사건 처분 2는 그간 행정심판(2007년 7월), 행정소송(2007년 9월 ~ 2010년 4월) 등을 통해 피청구인이 모두 승소한 사항으로 청구인이 주장하는 신뢰보호의 원칙 위반 및 재량권 일탈ㆍ남용에 해당하지 않는다고 이미 판단된 바 있다.
4. 관계법령
행정심판법 제9조, 제27조
공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제22조, 제23조, 제28조
공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령 제34조
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조, 제24조, 제28조, 제30조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 해양수산부고시, 인천광역시고시, 감사원 조사결과보고서, 국민권익위원회 조정서, ○○지구 공유수면매립 환경개선사업 협약서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 인천광역시 남구 ○○5동 지역은 상습침수지역으로서, 인천광역시 남구청장과 청구인 1은 1997년경 해양수산부장관에게 재해예방을 위하여 ○○수로 내에 공유수면 매립과 병행하여 유수지 등의 침수방지시설을 설치할 필요가 있다는 이유로 ○○수로 지역의 매립을 공유수면 매립 기본계획에 반영시켜 줄 것을 요청하였다.
나. 해양수산부장관은 인천광역시 남구청장과 청구인 1의 요청내용을 반영하여 1998. 12. 5. ○○수로 중 총 0.360㎢ 에 대하여 매립신규지구로 지정하여 방재시설 설치 및 자동차관련 물류시설부지를 조성한다는 내용이 포함된 제1차 공유수면매립 기본계획변경 고시를 하였다(해양수산부고시 제1998-80호).
다. 인천광역시는 ○○수로 매립 및 유수지 설치방안보다는 ○○수로 전체를 유수지화하는 방안이 최적의 수방대책으로 판단된다는 용역 결과에 따라 2000. 2. 17. 인천광역시고시 제2000-19호로 ○○수로 478,000㎡를 유수지로 한다는 취지의 인천도시계획시설(유수지:○○유수지) 결정 및 지적 고시를 하였다.
라. 해양수산부장관은 2001. 7. 6. ○○수로 478,000㎡에 대하여 매립용도를 도시용지(공공시설)로 한다는 내용의 제2차 공유수면매립기본계획 고시(해양수산부고시 제2001-49호)를 하였는데, 실제 매립면적(배수펌프장, 유수지, 기타)은 인천시 등 사업 이해관계 당사자간 사전협의후 추진, 환경친화적인 친수공간(해양공원화 등) 조성, 상습 침수방지를 할 수 있는 배수시설의 용량확대 및 불량시설의 개선 병행추진을 반영조건으로 하였다.
마. 피청구인은 인천광역시고시 제2000-19호 도시계획시설(유수지) 결정에 의한 유수지 공사를 시행하기 위하여 2001. 11. 8. 청구인 1에게 ‘○○수로 상부는 많은 토사가 퇴적되고 주택가가 인접되어 향후 정비가 필요할 것으로 판단됨에 따라 사업부지에서 제외할 예정이니 의견을 제출해 달라’는 내용의 협의를 요청하였다,
바. 청구인 1은 위 마.항의 협의요청에 대하여 2001. 11. 12. 피청구인에게 ○○수로 상부지역에 대해 공유수면법에 의거 매립면허를 신청할 예정이라는 취지의 의견을 제출하였다.
사. 피청구인, 청구인 1, 2 등은 2002. 2. 7. ‘○○수로 상부지역은 피청구인이 금회 유수지 사업부지에서 제외한 지역으로 매립 사업 시행시에는 관련 사업 이해당사자의 의견이 최대한 반영될 수 있도록 협의하기로 동의하고, ○○수로 하부지역은 향후 도시 미관저해, 악취 등 환경문제 발생시 준설, 매립 등 사업이해 당사자와 다각적인 방안을 검토한다’는 취지의 해양수산부 제2차 공유수면매립기본계획 고시 반영조건 이행협의서를 작성하였다.
아. 피청구인은 협의과정을 마친 후 2002. 4. 16. 인천광역시고시 제2002-98호로 도시계획시설(유수지:○○유수지)사업 실시계획인가고시를 하고 2002년 4월부터 2005. 2. 28.까지 ○○수로 하부지역(사업시행면적 394,955.6㎡)에 유수지 및 펌프장 설치공사를 진행하여 2005. 3. 7. 공사완료공고를 하였다.
자. 청구인 1은 2005. 1. 24. 피청구인에게 2000. 2. 12.자 인천광역시고시 제2000-19호 도시계획시설(유수지) 결정 중 ○○수로 상부지역에 관하여 당초의 유수지에서 유통시설 등으로 변경결정하여 줄 것을 입안제안하였으며, 피청구인은 반려, 보완요청 등을 거쳐 2006. 11. 1. 최종적으로 청구인 1에게 ‘현재 추진중인 ○○유수지주변 친수공간조성공사 사업과 연계하여 자연친화적으로 조성토록 계획되어 추진 중에 있으므로 매립은 불가하여 도시계획시설변경결정 입안 제안은 받아들이지 못한다’는 취지의 입안제안 거부처분을 하였다.
차. 위 자.항 입안제안 거부처분에 대하여 청구인 1, 2가 2007. 1. 30. 행정심판을, 청구인 1이 2007. 9. 28. 행정소송을 청구하였는데, 행정심판에서는 2007. 7. 3. 청구인 1의 청구가 기각, 청구인 2의 청구가 각하되었고, 행정소송은 인천지방법원(2007구합5○○○○)에서 2008. 12. 11. 청구인 1에게 도시관리계획시설결정의 변경입안을 제안할 법규상, 조리상 신청권이 없다는 이유로 각하, 서울고등법원(2009누2○○○○)에서 2009. 12. 15. 청구인 1은 도시관리계획시설결정의 변경입안을 제안할 수 있는 법률상의 이익을 가진 법규상, 조리상 신청권이 있는 이해관계자에 해당하나, 입안제안 거부처분은 신뢰보호의 원칙에 위배되지 아니하고, 수방대책 측면, 도시계획관리측면, 주거 및 환경적인 측면 등 여러 가지 전후 사정 및 이익을 객관적으로 정당하게 형량하여 재량권의 범위 내에서 이루어진 처분이라는 이유로 기각되었으며, 서울고등법원의 기각판결은 2010. 3. 29. 대법원 상고 취하로 확정되었다.
카. 청구인 1은 ○○대학교의 수리검토 등을 거쳐 2010. 9. 13. 피청구인에게 도시계획시설(유수지, 도로, 공원, 녹지) 변경결정 입안제안을 하였고 위 입안제안은 주민공람 후 시ㆍ도도시계획위원회 분과위원회에 상정되었으나, 입안절차 진행 중 감사원이 2012년 인천광역시ㆍ남동구 기관운영감사를 실시하였다.
타. 감사원장은 피청구인을 대상으로 다음과 같은 내용을 포함하여 조사한 후 2012. 7. 27. 피청구인에게 ‘학익유수지가 자연재해 등에 대비하여 설치한 도시계획시설이므로 학익유수지 일부를 물류단지시설용지 등으로 변경하는 내용의 도시관리계획(변경) 입안 등을 추진하더라도 당초 유수용량이 축소되지 않는 범위내에서 이루어지도록 하는 방안을 강구하라’는 취지의 조치사항을 통보하였다.
다 음 -
파. 청구인 1 및 주민 2,625명과 함께 청구인 2는 2013년 6월 국민권익위원회를 대상으로 다음과 같은 취지의 집단민원을 제출하였다.
다 음 -
하. 국민권익위원회는 2014. 4. 10. 현장조정을 거쳐 청구인 1, 2와 피청구인을 포함한 행정기관간 다음과 같은 취지의 조정서를 작성하였으며, 청구인 1, 2와 피청구인(인천광역시장 업무수행자 정무부시장) 및 국민권익위원회 위원장 등이 해당 조정서에 서명하였다.
다 음 -
거. 한편, 해양수산부의 2001. 7. 6.자 제2차 공유수면매립기본계획 고시의 효력이 상실됨에 따라 청구인 1은 해양수산부장관에게 이 사건 ○○수로의 상부 공유수면을 공유수면매립기본계획에 반영해 달라는 취지의 공유수면매립기본계획 변경고시 신청을 하였으며, 피청구인은 변경고시와 관련하여 2014. 4. 29. 해양수산부장관에게 다음과 같은 의견(입장)을 제출하였다.
- 다 음 -
너. 해양수산부장관은 2014. 8. 6. 인천광역시 ○○구 ○○동(○○지구) 면적 53,400㎡에 대해 매립용도를 공공시설용지 등으로 하는 내용의 제3차 공유수면매립기본계획 변경고시를 하였다(해양수산부고시 제2014-88호).
더. 피청구인은 2015. 1. 7. 청구인에게 다음과 같은 내용이 포함된 ○○지구 공유수면매립 환경개선사업 협약서를 송부하였다.
다 음 -
러. 청구인 1은 2015. 7. 13. 피청구인에게 ○○지구 공유수면 매립면허를 신청하였으며, 피청구인은 2015. 8. 31. 청구인 1에게 다음과 같이 이 사건 처분 1을 하였다.
다 음 -
머. 청구인 1은 2015. 12. 8. 피청구인에게 도시ㆍ군계획시설(유수지, 도로, 녹지) 결정변경안을 제안하였다가 경제성 등 보완검토를 위하여 2016. 2. 18. 제안을 취하하였으며, 2016. 3. 4. 피청구인에게 다시 도시ㆍ군계획시설(유수지, 도로, 녹지) 결정변경안을 제안하였는데, 결정변경안 중 재원조달계획을 보면 유수지의 유수용량 유지를 위하여 하부지역에 준설공사를 실시하는 것으로 되어 있다.
버. 피청구인의 시설계획과는 2015. 12. 21. 및 2016. 3. 10. 관련부서를 대상으로 도시ㆍ군계획시설 입안제안에 따른 협의를 요청하였으며, 피청구인의 재난예방과는 2016. 1. 8. 및 2016. 3. 18. 피청구인의 시설계획과에게 다음과 같은 의견을 제출하였다.
다 음 -
서. 피청구인은 2016. 4. 7. 청구인 1에게 ‘시민생명과 재산을 보호하는 공공시설로 원칙적 복개 등 불가, 주민제안에 따른 행정소송 결과, 2012년 감사원 감사처분결과 등을 고려하여 제출서류 일체를 반송한다’는 취지의 이 사건 처분 2를 하였다.
어. 2016. 4. 5.자 기호일보에는 피청구인이 학익유수지 전체 중 35만 3,000여㎡를 매립하고 대체유수지를 만드는 방안을 검토중이라는 취지의 기사가 게재되어 있다.
저. 청구인 1은 2016. 7. 15. 감사원장에게 ‘2012. 7. 27.자 감사원 조치사항과 관련하여 당초 유수용량이 축소되지 않는 범위 내에 면적도 포함되는지 여부’를 질의하였으며, 감사원장은 2016. 7. 28. 청구인 1에게 ‘당초 유수용량이 축소되지 않는 범위 내에 면적도 포함되는지 여부는 피청구인이 판단하여 처리할 사항’이라는 취지의 회신을 하였다.
처. 청구인 1은 2014년 3월 공유수면 매립기본계획 재반영을 위해 교통성검토 등 기술용역을 실시(4억 6,200만원)하고 2014. 8. 6. 학익유수지 지형현황측량(퇴적량 산출)을 위하여 용역을 의뢰(1,500만원)하였을 뿐만 아니라, 도시ㆍ군계획시설 결정변경안을 제안하기 위하여 청구외 주식회사 고산엔지니어링과 2억 5,000만원의 기술용역도급계약을 체결하고 2015. 11. 23. 주식회사 고산엔지니어링에게 계약액 중 1억 1,000만원을 지급한 사실이 있다.
6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령의 내용 등
1) 「행정심판법」 제9조제1항에 의하면, 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자기 제기할 수 있다고 되어 있는바, 행정처분의 상대방이 아닌 제3자의 경우에도 그 법률상 이익이 있는 경우에는 행정심판을 제기할 수 있다고 할 것이다. 이 경우 “법률상 이익”이라 함은 당해 처분의 근거법령이나 관련법령에 의하여 보호되는 직접적ㆍ개별적ㆍ구체적 이익을 말하고, 다만 공익보호의 결과로 인하여 일반적으로 가지게 되는 추상적ㆍ사실적 이익이나 반사적ㆍ간접적 이익은 이에 포함되지 아니한다고 할 것이다.
2) 공유수면법 제22조, 제23조 등에 따르면, 해양수산부장관은 국토의 전체적인 기능 및 용도에 맞고 환경과 조화되도록 공유수면을 매립ㆍ관리하기 위하여 10년마다 「연안관리법」 제30조에 따른 중앙연안관리심의회의 심의를 거쳐 공유수면매립 기본계획(이하 "매립기본계획”이라 한다)을 수립하여야 하고, 매립기본계획을 수립할 때에는 미리 관계 중앙행정기관의 장과 협의하고 관계 시ㆍ도지사의 의견을 들어야 하며, 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 또는 공유수면을 매립하려는 자는 매립기본계획에 포함되지 아니한 공유수면 중 매립할 필요가 있는 공유수면이 있으면 그 공유수면이 매립기본계획에 반영되도록 해양수산부장관에게 요청할 수 있다고 되어 있다.
또한 공유수면법 제28조, 같은 법 시행령 제34조 및 ‘공유수면 관리 및 매립에 관한 업무 처리 규정’(해양수산부고시 제2013-19호) 제32조에 따르면, 공유수면을 매립하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 매립목적을 구체적으로 밝혀 해양수산부장관, 시ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 "매립면허관청”이라 한다)로부터 공유수면 매립면허(이하 "매립면허"라 한다)를 받아야 하는데, 매립면허관청은 매립기본계획의 내용에 적합한 범위에서 매립면허를 하여야 하고, 매립면허의 신청이 국토계획법에 따른 도시계획에 적합하지 아니한 경우 등에는 면허신청을 반려할 수 있다고 되어 있다.
3) 국토계획법 제2조, 제24조, 제28조, 제30조, 제139조 등을 종합해 보면, 도시ㆍ군관리계획은 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 개발ㆍ정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 계획 등을 말한다고 되어 있고, 동 관리계획은 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 입안하여야 하며, 도시ㆍ군관리계획의 입안권자가 동 계획을 입안하는 때에는 주민의 의견을 들어야 하고, 그 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 도시ㆍ군관리계획안에 반영하여야 하며, 동 관리계획은 지방의회의 의견을 청취하고, 관계 행정기관의 장과 협의한 후 시ㆍ도 도시계획위원회의 심의를 거쳐 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장ㆍ군수의 신청에 따라 결정하여 이를 고시하고, 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다고 되어 있으며, 같은 법 제26조에는 이해관계자를 포함한 주민은 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 사항 등에 대하여 도시ㆍ군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시ㆍ군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있고, 동 제안을 받은 자는 그 처리결과를 제안자에게 알려야 한다고 되어 있다.
나. 이 사건 심판청구 중 청구인 2의 청구부분에 대한 판단
취소심판을 청구하기 위해서는 그 전제로 일정한 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있어야 할 것인데, 위 인정사실에 따르면, 피청구인에게 ○○수로 상부지역에 대하여 매립면허를 신청하고 도시ㆍ군계획시설(유수지 외 2종) 결정(변경)안을 제안하여 이 사건 처분 1, 2를 받은 사람은 청구인 1이고, 청구인 2의 경우 매립면허를 신청하거나 도ㆍ시군관리계획의 입안을 제안하여 피청구인이 청구인 2에게 이를 반려하는 처분을 하였음이 확인되지 아니하는바, 청구인 2는 이 사건 처분 1, 2의 취소를 구할 법률상 이익이 없다.
다. 이 사건 심판청구 중 청구인 1의 청구부분에 대한 판단
1) 이 사건 처분 1에 대한 판단
위 인정사실에 따르면, 피청구인이 2015. 8. 31. 청구인 1에게 이 사건 처분 1을 하였고 청구인 1은 2016. 7. 14. 이 사건 행정심판을 청구하였는바, 청구인 1은 이 사건 처분 1이 있었던 날로부터 180일을 경과한 시점에서 행정심판을 제기하였고, 「행정심판법」제27조제1항 및 제3항에 의하면, 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 하며, 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 정당한 사유가 없는 한 위 심판을 청구할 수 없다고 규정되어 있어, 위 기간 중 어느 한 기간이라도 경과하였다면 그 청구는 부적법하게 되는데, 달리 청구인 1이 심판청구기간을 도과한데 정당한 사유가 있었다고 보이지 아니하므로, 이 사건 심판청구 중 청구인 1이 이 사건 처분 1의 취소를 구하는 부분은 「행정심판법」의 심판청구기간을 도과하여 제기된 부적법한 청구이다.
2) 이 사건 처분 2에 대한 판단
위 인정사실에 따르면, 청구인 1, 2와 피청구인은 국민권익위원회의 주관하에 이루어진 현장조정을 통하여 ‘피청구인은 필요시 위 입안제안서에 대한 기술적 검토 및 관련기관 의견조회 등을 거쳐 관련법령에 따른 행정절차를 이행한다’는 내용이 포함된 조정서를 체결하였는바, 국민권익위원회의 조정서는 청구인 1, 2와 피청구인(업무수행자 정무부시장) 및 국민권익위원회 위원장 등 명의로 체결된 것으로서, 청구인 1, 2 및 피청구인(업무수행자 정무부시장)이 서명하였고, 민법상 화해와 같은 효력이 있으므로 당사자 일방은 상대방에 대한 이행청구권이 있다고 정하고 있는 점, 청구인 1과 피청구인이 도시ㆍ군계획시설 변경결정 입안이 선행되어야 하는 공유수면 매립면허와 관련하여 조정서에 따라 행정처리한다는 취지의 ○○지구 공유수면매립 환경개선사업 협약서를 또 다시 체결한 사실이 있는 점, 피청구인이 해양수산부의 공유수면매립기본계획 변경고시와 관련하여 조정서의 조정ㆍ합의 내용을 성실히 이행할 것이며, ○○수로 상부지역이 공유수면매립기본계획에 반영되는 것에 대해 동의한다는 취지의 의견서를 해양수산부에 제출한 사실이 있는 점 등 조정서를 체결하게 된 구체적인 경위와 그 전후의 사항, 조정서의 내용 및 형식 등을 고려해 볼 때, ‘피청구인은 필요시 위 입안제안서에 대한 기술적 검토 및 관련기관 의견조회 등을 거쳐 관련법령에 따른 행정절차를 이행한다’는 취지의 조정서 내용은 청구인 1이 피청구인에게 ○○수로 상부지역에 대하여 도시ㆍ군계획시설 변경결정 입안제안을 하는 경우 피청구인이 청구인 1의 제안을 받아들여 도시ㆍ군계획시설 변경결정 입안을 하겠다는 공적인 견해를 표명한 것으로 보아야 할 것이며, 피청구인이 이러한 공적인 견해를 표명한 후에 ‘시민생명과 재산을 보호하는 공공시설로 원칙적 복개 등 불가, 주민제안에 따른 행정소송 결과, 2012년 감사원 감사처분결과’를 사유로 하여 청구인 1의 입안제안을 반려하였으므로 이는 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 할 것이다.
뿐만 아니라 행정주체가 구체적인 행정계획을 입안ㆍ결정할 때에 가지는 비교적 광범위한 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니고 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간과 사익 상호 간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있다고 할 것인데(대법원 2012. 1. 12. 선고 2010두5806 판결 등), 청구인 1이 인천대학교의 수리분석 등을 거쳐 2010. 9. 13. 피청구인에게 도시계획시설 변경결정 입안제안을 하였을 당시 피청구인이 동 제안이 유수지의 재난방지기능 등을 저해하지 않는 것으로 검토하여 청구인의 제안을 입안에 반영하기로 이미 결정한 사실이 있는 점, 위 입안결정을 할 당시와 비교하여 이번 도시ㆍ군계획시설 변경결정 입안으로 공익을 현저하게 침해할 우려가 있다고 볼 만한 새로운 사정을 확인하기 어려운 점, 피청구인이 ○○수로 상부지역을 도시ㆍ군계획시설로 유지할 필요성이 있음을 객관적으로 입증하기 위해 수리검토나 연구용역을 실시하였음을 확인할 수 없는 점 등에 비추어 볼 때, ○○수로 상부지역을 도시ㆍ군계획시설로 유지하여야 할 공익상의 필요성을 확인하기 어려운바, 피청구인이 이 사건 처분 2를 하면서 도시ㆍ군계획시설로 유지하여야 할 공익상의 필요성과 도시ㆍ군계획시설의 유지로 인해 청구인 1이 입게 될 재산상 손해 등 사익 사이에 정당하게 이익형량을 하였다고도 볼 수 없으므로, 이 사건 처분 2는 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이다.
7. 결 론
그렇다면 이 사건 심판청구 중 피청구인이 2015. 8. 31. 청구인 1에게 한 공유수면매립면허 반려처분의 취소를 구하는 부분 및 청구인 2의 청구 부분은 심판청구 요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, 청구인 1의 청구 중 도시ㆍ군계획시설 변경입안제안 반려처분의 취소를 구하는 부분은 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.