직접생산확인 취소처분 취소청구
【재결요지】
사건명 직접생산확인 취소처분 취소청구
사건번호 2016-16320
재결일자 2017. 03. 14.
재결결과 기각
청구인은 유ㆍ무선통신기기 제조, 통신장비, 유ㆍ무선통신기기 도소매, 소프트웨어개발 및 공급, 정보통신엔지니어링 서비스업을 하는 회사로, 조달청장과 중소기업 경쟁제품인 ‘자동안내장치’를 계약물품으로 한 교육청 수요의 ‘○○○ 사용자지원센터 상담관리시스템 구축’계약을 체결하였고, 피청구인은 청구인이 직접생산을 미이행(하청생산 납품)하였다는 이유로 청구인에게 직접생산확인을 받은 모든 제품의 직접생산확인 취소처분을 하였다. 청구인이 이에 불복하여 살피건대, 청구인은 낙찰 받아 이 사건 계약을 체결하였으므로, 청구인으로서는 자동안내장치를 직접생산하여 납품하여야 할 의무가 있음에도 불구하고 이 사건 사업 내용 중 위에서 살펴본 바와 같이 자동안내장치에 포함되는 CTI 부분을 타 업체 하도급으로 설치한 사실을 인정할 수 있으므로, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없고, 발급 받은 모든 직접생산 확인증명을 모두 취소하는 것은 부당결부금지에 어긋난다고 주장하나, 판로지원법상 중소기업청장은 조사결과 중소기업자가 공공기관의 장과 납품 계약을 체결한 후 하청생산, 다른 회사 완제품 구매 납품 등 직접 생산하지 아니한 제품을 납품한 경우에 그 중소기업자가 받은 모든 제품에 대한 직접생산 확인을 취소하여야 한다고 규정하고 있는바, 피청구인에게 처분의 여부나 그 내용에 관한 재량선택의 가능성이 부여되어 있다고 할 수 없으므로, 위와 같은 청구인의 주장도 받아들이기 어렵다.
【주문】
청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】
피청구인이 2016. 7. 18. 청구인에게 한 직접생산확인 취소처분을 취소한다.
【이유】
1. 사건개요
청구인은 서울특별시 ○○구 ○○로에서 유ㆍ무선통신기기 제조, 통신장비, 유ㆍ무선통신기기 도소매, 소프트웨어개발 및 공급, 정보통신엔지니어링 서비스업을 하는 회사로, 2016. 4. 22. ○○지방조달청장과 중소기업 경쟁제품인 ‘자동안내장치’를 계약물품으로 한 ○○교육청 수요의 ‘○○○ 사용자지원센터 상담관리시스템 구축’(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다) 계약(이하 ‘이 사건 계약’이라 한다)을 체결하였고, 피청구인은 2016. 7. 18. 청구인이 직접생산을 미이행(하청생산 납품)하였다는 이유로 청구인에게 직접생산확인을 받은 모든 제품의 직접생산확인 취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인은 이 사건 계약을 이행하면서 청구인이 직접생산 확인을 받은 자동안내장치(IVR 시스템, REC 시스템, CRM 시스템, 전광판 시스템)는 모두 직접생산하였고, 콜 라우팅(컴퓨터와 전화를 결합, 콜센터로 들어오는 전화를 효율적으로 분산 관리하는 시스템)을 담당하는 CTI 서버는 직접적으로 자동안내장치에 포함이 되지 않는다고 판단하여, 수요기관인 ○○교육청의 승인을 받고 타사에서 구매하여 설치하였으며, 청문에 참석하여 위와 같은 내용을 충분히 소명하였음에도 피청구인은 CTI 서버가 자동안내장치에 포함된다는 명확한 규정이나 지침이 없음에도 자동안내장치를 광의로 해석하여 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
나. 자동안내장치의 직접생산의 정의를 보면, ‘원재료 음성카드 및 부품 카드, 서버 등을 구입, 이를 보유 생산시설과 인력을 활용하여 음성카드 및 부품 카드 삽입, 프로그램 설치, 케이스, 기기조립 및 연결 프로그램 환경 설정(외주불가), 작동검사(외주불가) 등 각 생산공정을 통하여 완제품을 생산하는 것을 말함’이라고 되어 있으므로, 자동안내장치의 직접생산 키워드는 ‘음성카드’이고, 음성카드에 부속하는 부품카드, 서버 등이 될 것인바, ‘IVR 시스템’은 음성안내, 고객이 요구하는 정보를 제공하거나 상담원에게 연결하는 시스템, ‘REC 시스템’은 전화음성녹취프로그램, ‘CRM 시스템’은 상담내역, 이력관리 등 상담어플리케이션, ‘전광판 시스템’은 전광판 기능 구현 프로그램으로 모두 음성과 직접적인 연관관계를 가지고 있고, 청구인은 위 시스템을 모두 직접생산하여 납품하였으나, ‘CTI 시스템’은 음성에 관하여 직접적인 연관이 없는 시스템으로 분배기와 비슷한 역할을 하는 것으로서 음성에 관한 주된 처리를 담당하는 자동안내장치와는 별개의 제품인바, 청구인은 ○○교육청에 CTI 서버를 납품받아 이 사건 계약을 진행한다고 알리고 문제될 것이 없다는 응답을 받는 등 최선의 주의의무를 다하였다.
다. 설령 청구인이 CTI 서버를 하청생산한 것으로 인정된다 하더라도 해당 제품뿐만 아니라 청구인이 직접생산 확인증명을 받은 모든 제품에 대해 직접생산 확인을 취소하는 것은 부당결부금지의 원칙을 위반한 것이고, 이로 인하여 청구인은 최소 6개월 이상 입찰에 참여할 수 없게 되어 직원의 생계가 막막해질 위험이 처하게 될 것인바, 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
3. 피청구인 주장
가. 피청구인은 청구인이 이 사건 계약을 체결한 후 타사 제품을 구입하여 납품하였다는 민원을 접수하고, 직접생산 이행 여부를 조사하였는바, CTI 서버를 다른 회사로부터 구매하고 그 회사 직원으로 하여금 설치하도록 하여 직접생산을 미이행한 사실을 확인하였다.
나. CTI 시스템의 기반 기술은 자동안내시스템, 자동호출 시스템, TTS 모듈, 데이터베이스 등이 통합된 시스템으로서 CTI는 컴퓨터에 음성 및 팩스 처리 기능을 갖는 별도의 하드웨어를 추가함으로써 구현되는데, 일반적으로 자동안내시스템이 이에 해당된다고 설명되고 있는바, 청구인은 자동안내장치와 관련된 업에 종사하는 자로서 CTI 시스템이 자동안내시스템을 기반 기술로 한다는 점을 잘 알고 있었다고 봄이 상당하고, 해당업계의 일반적인 종사자들도 CTI 서버가 자동안내장치에 포함된다는 점을 이해하고 직접생산 위반에 대한 위험을 인식할 수 있을 정도에 이르렀다 볼 수 있는 점, 게다가 청구인 스스로 이 사건 계약을 체결하면서 사업 범위에 CTI 시스템 도입을 포함시킨 점을 종합해 볼 때, 자동안내장치에 CTI 서버가 포함된다고 해석하는 것이 재량권 일탈ㆍ남용이라는 청구인의 주장은 부당하다.
다. 직접생산 확인을 받은 제품을 하청생산하여 납품한 경우 직접생산 확인을 필요적으로 취소하도록 하는 것은 중소기업자간 공정한 경쟁의 담보, 중소기업제품 공공구매제도의 공공성을 고려할 때 반드시 필요한 것이고, 직접생산 확인 취소는 중소기업자간 경쟁입찰에 영구히 참여하지 못하는 것이 아니어서 중소기업자는 다시 요건을 갖추어 직접생산 확인을 받을 수 있으며, 다만 취소사유에 따라 일정기간 직접생산 확인 신청이 제한되어 있을 뿐이고, 나아가 직접생산 확인이 취소되는 경우에도 중소기업자는 그 밖의 방법으로 제품을 판매하는 데에는 아무런 제한이 없으므로 침해의 최소성 요건을 충족하며, 비례의 원칙에 반하는 것도 아니다.
4. 관계법령
중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 제6조, 제7조, 제9조, 제11조
물품목록정보의 관리 및 이용에 관한 법률 제2조, 제8조
물품목록정보의 관리 및 이용에 관한 법률 시행령 제2조, 제9조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 사업자등록증, 직접생산확인증명서, 입찰공고문, 청문조서, 직접생산확인 취소 통보서 등의 자료에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 2007. 2. 27. 청구인은 서울특별시 ○○구 ○○로에서 유ㆍ무선통신기기 제조, 통신장비, 유ㆍ무선통신기기 도소매, 소프트웨어개발 및 공급, 정보통신엔지니어링 서비스업을 사업종류로 하여 사업자등록을 하였고, 피청구인으로부터 중소기업 경쟁제품인 ‘전산업무(소프트웨어개발)’의 세부품명인 패키지소프트웨어개발 및 도입서비스(세부품명번호 8111159801), 정보시스템개발서비스(세부품명번호 8111159901), 정보인프라구축서비스(세부품명번호 8111179901), 운영위탁서비스(세부품명번호 8111181101), 정보시스템유지관리서비스(세부품명번호 8111189901), 빅데이터분석서비스(세부품명번호 8111200202), 인터넷지원개발서비스(세부품명번호 8111219901), 소프트웨어유지및지원서비스(세부품명번호 8111229901)의 직접생산 확인증명을 받았으며, 다음과 같이 ‘전화ㆍ교환기네트워크 연결장치’ 제품의 직접생산 확인증명을 받았다.
다 음 -
□ 산업군 : 전자ㆍ정보통신
○ 제품명 : 전화ㆍ교환기네트워크 연결장치
○ 공장 1 : 서울특별시 ○○구 ○○동 ○○○○○○ 604호
나. 2016. 4. 1. ○○조달청은 다음과 같이 이 사건 사업 입찰(이하 ‘이 사건 입찰’이라 한다) 공고를 하였다.
다 음 -
□ 입찰개요
○ 수요기관: ○○교육청
○ 계약방법 : 제한경쟁
○ 품명: 자동안내장치
○ 수량(단위): 1(식)
○ 분할납품: 불가능
○ 입찰방법: 제한(총액)
○ 납품기한(인도조건) : 계약 후 30일 이내(현장설치도)
○ 추정가격 : 103,000,000원(부가세별도)
○ 입찰건명 : ○○○ 사용자지원센터 상담관리시스템 구축
○ 기타사항 : 공동계약불가
□ 입찰참가자격 : 다음 자격을 모두 갖춘 자이어야 함
○ 「국가종합전자조달시스템 입찰참가자격등록규정」에 의하여 국가종합전자조달시스템(나라장터)에 입찰참가자격등록 마감일시까지 자동안내장치(세부품명번호 10자리 4322150101)를 제조물품으로 입찰참가 등록한 자
○ 「정보통신공사업법」 제14조에 의한 정보통신공사업(업종코드 : 0036)과 소프트웨어산업진흥법 제24조에 의한 소프트웨어사업자(컴퓨터관련서비스사업 업종코드 : 1468)으로 입찰참가 등록한 업체
○ 「중소기업기본법」제2조에 따른 중소기업자(「소상공인 보호 및 지원에 관한 법률」제2조에 따른 소상공인 포함)로서 「중소기업 범위 및 확인에 관한 규정」에 따라 발급된 중기업ㆍ소기업ㆍ소상공인확인서를 소지한 자
○ 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」(이하 ‘판로지원법’이라 한다) 제9조 및 같은 법 시행령 제10조에 의한 직접생산확인증명서[세부품명 : 자동안내장치, 세부품명번호 10자리 : 4322150101]를 소지한 자
□ 시방서
○ 목적
이 사건 사업은 ○○교육청 나이스 사용자 지원센터의 상담관리시스템을 구축함에 있어 ○○교육청과 계약자인 납품업체 간 각종 H/W 및 S/W 설치, 기술지원, 시스템 연계 등 제반 이행사항을 규정하는데 그 목적으로 함
○ 납품내역 및 세부규격
다. 2016. 4. 12. 청구인은 이 사건 입찰에 참여하여 다음과 같이 계약이행능력심사 1순위 대상자가 되었다.
다 음 -
○ 개찰일시 : 2016. 4. 12. 15:24
○ 개찰순위
라. 2016. 4. 22. 청구인과 ○○조달청장은 다음과 같이 이 사건 계약을 체결하였다.
- 다 음 -
○ 계약건명 : 나이스 사용자지원센터 상담관리시스템 구축
┌──────┬──────┬───────────┬────────────┬────┐
│물품분류번호│물품식별번호│품명 │규격 │원산지 │
├──────┼──────┼─────┬─────┼────────────┼────┤
│단가(원) │수량 │금액(원) │인도조건 │납품일수 │납품기한│
├──────┼──────┼─────┴─────┼────────────┼────┤
│43221501 │21223972 │자동안내장치 │자동안내장치, 수요기관규│대한민국│
│ │ │ │격, 기타물품 포함 │ │
├──────┼──────┼─────┬─────┼────────────┼────┤
│95,920,000 │1식 │95,920,000│현장설치도│30일 │20160522│
└──────┴──────┴─────┴─────┴────────────┴────┘
○ 계약물품
마. 2016. 4. 29. 청구인은 ○○교육청에 착수계를 제출하였는데, 사업 수행계획서상의 수행 개요는 다음과 같다.
바. 2016. 5. 22.경 청구인은 ○○교육청에 이 사건 계약 완료보고를 하였는데, 사업의 범위 및 구축 후 기대효과 등에 대하여 다음과 같이 기술하고 있다.
사. 2016. 6. 2. ○○교육청은 국민신문고 ‘하도급 신고’관련 질의에 대하여 다음과 같은 취지의 회신하였다.
- 다 음 -
○ 청구인은 이 사건 계약에 대해 ㈜○○커뮤니티가 기술지원할 것을 확약한 기술지원협약서를 ○○교육청에 제출하였음
○ 청구인은 「소프트웨어산업진흥법」 제20조의2(하도급의 제한 등) 제1항에 근거하여 ㈜○○커뮤니티와 소프트웨어 하도급계약을 체결하고 CTI엔진 설치를 위탁하였음
○ ○○교육청은 ㈜○○커뮤니티 직원의 신원증명을 경찰서에 의뢰하여 이상 없음을 확인하였고, CTI LINK가 설치되는 장소는 보안통제구역이기 때문에 출입 시 ○○교육청 직원이 신분확인을 하고 있으며, CTI LINK 납품 시 ㈜○○커뮤니티 직원은 ㈜○○커뮤니티 소속임을 증명하고 출입하였음
아. 2016. 6. 8. ○○교육감은 청구인에게 다음과 같이 이 사건 사업에 대한 하도급 승인을 하였는데, 청구인이 2016. 5. 31. 작성한 것으로 되어 있는 소프트웨어사업 하도급 계약승인신청서 및 소프트웨어사업 하도급계약 준수 확인서를 보면, 하도급 내용은 이 사건 사업의 ‘CTI 단계 부분(CTI LINK는 교환기와의 CSTA(국제표준프로토콜)를 지원하기 위함)’과 ‘PBX 단계 부분’으로 되어 있다.
자. 2016. 6. 22. 피청구인은 청구인이 직접생산 확인기준을 위반하였다는 이유로 다음과 같은 취지의 처분사전통지를 청구인에게 하였다.
다 음 -
□ 조사결과 : 직접생산확인 위반
※ 이 사건 계약 관련 타사제품 납품
□ 조치계획
○ ‘직접생산확인 받은 모든 제품’에 대해 직접생산확인 취소
- 취소사유 : 직접생산 미이행(타사제품 납품)
- 취소일자 : 청문개최 이후 확정
- 취소근거 : 판로지원법 제11조제2항제3호ㆍ제3항 및 제5항제3호
○ 모든 중소기업자간 경쟁제품에 대하여 취소된 날부터 6개월 동안 직접생산확인 신청 불가
□ 청문개최 : 2016. 7. 1.(금) 14:00
차. 2016. 7. 1. 피청구인은 청구인에 대한 청문을 실시하였는데, 당사자 진술 내용은 다음과 같다.
다 음 -
○ 청구인
- CTI 서버는 자동안내장치에 해당되지 않기 때문에 타사에서 구매해 설치까지 맡겼으나, 직접생산확인 위반이 아님
- CTI 서버는 단순 통계를 위한 서버이고, 자동안내장치는 음성 관련된 것에 국한된 것이므로, 음성에 관련된 IVR 서버 등만 자동안내장치에 속하며, 직접생산확인기준상에도 원재료에 ‘음성카드’가 기재되어 있음
○ 피청구인
- 이 사건 사업 관련하여 청구인이 하청생산 납품하였다는 민원이 접수되어 청구인에 대한 조사를 시작하였고, CTI 서버를 청구인이 타사에서 구매해 설치까지 맡긴 것을 확인하여 관련 청문을 실시하게 되었음
- 이 사건 계약에 대해 자동안내장치 직접생산 확인증명서를 요구했고, 이 사건 계약 시방서에는 CTI 서버가 포함되어 있음
- 자동안내장치에 대한 정의에 음성에 국한된다는 내용이 기재되어 있다고 볼 수 없고, ‘음성카드’는 원재료들 중 하나에 해당될 뿐 기준상에는 ‘음성카드 및 부품 카드, 서버 등’이라고 기재되어 있으며, 조달청 목록정보시스템에서 ‘자동안내장치’의 정의를 볼 때도 자동안내장치는 안내 내용 등을 상대방에게 전달하는 장치로서 CTI 서버 등을 총괄하는 넓은 범위로 해석됨
카. 2016. 7. 18. 피청구인은 당초 조치계획을 철회할 만한 사항이 확인되지 아니하였다는 이유로 다음과 같이 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
다 음 -
○ 직접생산확인 취소
- 취소제품 : 직접생산확인 받은 모든 제품
- 취소일자 : 2016. 7. 19.(화)
- 취소사유 : 직접생산 미이행(하청생산 납품)
○ 모든 제품에 대해 취소일로부터 6개월간 직집생산확인 신청 제한
○ 공공구매정보망(www.smpp.go.kr)에 취소사실 등록
타. 「중소기업자간 경쟁제품 직접생산 확인기준」(중소기업청고시 제2015-70호, 2015. 12. 31.)(이하 ‘이 사건 고시’라 한다) 제3조에 따르면 경쟁제품별 세부 직접생산 확인기준의 직접생산 정의는 해당 제품에 대한 직접생산 여부를 확인하는 참고기준으로 적용한다고 되어 있고, 제15조 및 별표에 따르면 자동안내장치는 ‘전화교환기네크워크연결장치’제품의 세부품목(동보장치, 자동안내장치, 배선반) 중 하나로서 직접생산 확인기준은 다음과 같다.
다 음 -
○ 직접생산 정의
자동안내장치의 직접생산은 원재료 음성카드 및 부품 카드, 서버 등을 구입, 이를 보유 생산시설과 인력을 활용하여 음성카드 및 부품 카드 삽입, 프로그램 설치, 케이스, 기기조립 및 연결 프로그램 환경 설정(외주불가), 작동검사(외주불가) 등 각 생산공정을 통하여 완제품을 생산하는 것을 말함.
○ 직접생산 확인기준
파. 조달청 목록정보시스템(www.g2b.go.kr)에는 2017. 1. 9. 현재 ‘자동안내장치’ 품목 83건이 등재되어 있는데, 품명 및 품목 정보의 주요 내용은 다음과 같다.
하. CTI에 관한 학술자료 등의 내용을 살펴보면, CTI(Computer Telephony Integration, 통합형 전화서비스 또는 컴퓨터-전화 시스템 연동)란 컴퓨터와 전화 시스템을 연결시키는 모든 형태의 접속을 칭하는 것(김태식, 「컴퓨터에서의 CTI의 구성 및 요소」, 전자공학회지 24(7), 1997. 7. 참조)으로서, 근거리통신망(LAN)을 통한 컴퓨터와 전화의 통합을 비롯해 양방향 음성처리(IVR, Interactive Voice Response), 음성메일, 자동안내기능(Auto Attendant), 음성인식, 음성합성, 팩스, 신호처리, 화상회의, 전통적인 통화 스위칭, 통화제어 등 다양한 기술을 포함하는 것으로 정의되어 있고(신경식, 「전문가 기고 - CTI 구성요소」DATANET, 2002. 8. 14. www.datanet.co.kr/news/articleView.html?idxno=13305 참조), 컴퓨터 시스템과 텔레포니(교환기, IP폰, IVR/FAX 및 관련 소프트웨어)가 서로 연결/통합되도록 하는 정보 기술과 이를 통해 데이터와 콜을 동시에 업무적인 측면에서 활용하여 업무 효율화를 극대화하며, 자동, 재다이얼 기능을 비롯해 영상회의 기능, 자료전송 및 음성사서함 기능, 송 신호에 대한 자동 정보제공기능 등을 구현할 수 있고(임재범, 「IPCC 기반의 CTI 최적화 구축」, 세종대학교 정보통신대학원 석사학위 논문, 2005년 참조), CTI 기능은 일반적으로 호 제어, 미디어 처리 및 고객 데이터 관리 영역으로 나눌 수 있는바, 첫 번째로 호 제어 기능이 하는 일은 다이얼링 기능을 수행하여 호를 설정하거나 해제하는 서비스, 자동으로 호를 전환해 주는 라우팅 관련 서비스, 톤을 인식하고 또 발생시키는 일과 같은 인 밴드 시그널링 인식 및 처리기능, 두 번째로 미디어 처리 기능이 하는 일은 음성이나 팩스의 기록, 응답 및 전송 기능, 문서의 음성 변환, 음성 인식 등, 호의 모니터링과 과금, 마지막으로 개인 정보 관리 기능이 하는 일은 통화 요청자와 피요청자의 확인 정보에 대응하는 개인 정보 데이터베이스의 처리 기능을 활용하여 전화 고객을 관리하는 일이고, CTI의 운영 형태는 First-Party 호 제어라 불리는 전화 기반 호 제어 구조와 Third-Party 호 제어라고 부르는 교환기 기반 호 제어 구조로 나눌 수가 있으며, 교환기 기반 호 제어 구조는 통화 요청자와 피요청자를 접속시키는 제3의 장치(Third Party)가 필요하고, 이 제3의 장치는 보통 LAN을 통하여 PC 클라이언트들에게 전화 기능을 확장해 주기 위하여 클라이언트/서버 모델로 동작하게 되는데, 이 이유로 이 제3의 장치를 CTI 서버라고 부른다(정윤찬, 함미옥, 「전화기-교환기 호 제어 방식에 입각한 CTI 콜 서버 시스템에 관한 연구」, 한국통신학회논문지 26(2), 2001. 2. 참조)고 되어 있다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령의 내용
1) 판로지원법 제6조제1항에 따르면 중소기업청장은 중소기업자가 직접 생산ㆍ제공하는 제품으로서 판로 확대가 필요하다고 인정되는 제품을 중소기업자간 경쟁 제품(이하 ‘경쟁제품’이라 한다)으로 지정할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제7조제1항에 따르면 공공기관의 장은 경쟁제품에 대하여는 대통령령으로 정하는 특별한 사유가 없으면 중소기업자만을 대상으로 하는 제한경쟁 또는 중소기업자 중에서 지명경쟁(이하 ‘중소기업자간 경쟁’이라 한다) 입찰에 따라 조달계약을 체결하여야 한다고 되어 있으며, 같은 법 제9조에 따르면 공공기관의 장은 중소기업자간 경쟁의 방법으로 제품조달계약을 체결하거나, 대통령령으로 정하는 금액 이상의 제품조달계약을 체결하려면 그 중소기업자의 직접생산 여부를 확인하여야 하고(제1항), 생산설비 기준 등 대통령령으로 정하는 바에 따라 제1항에 따른 직접생산 여부의 확인기준을 정하여 고시하여야 한다(제2항)고 되어 있으며, 같은 법 제11조제2항제3호, 제3항, 제5항제3호에 따르면 공공기관의 장과 납품 계약을 체결한 후 하청생산 납품, 다른 회사 완제품 구매 납품 등 직접생산하지 아니한 제품을 납품하거나 직접생산한 완제품에 다른 회사 상표를 부착하여 납품한 경우에는 그 중소기업자가 받은 모든 제품에 대한 직접생산 확인을 취소하여야 하고, 해당 중소기업자는 직접생산 확인이 취소된 날부터 모든 제품에 대하여 6개월간 직접생산 여부의 확인을 신청하지 못한다고 되어 있다.
2) 「물품목록정보의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘물품목록법’이라 한다) 제2조에 따르면 ‘물품목록’이란 물품에 관한 단일 분류체계를 확립하고 물품목록정보를 계속 획득하기 위하여 물품의 분류와 품명(品名)을 표준화하고, 다른 물품과 식별하기 위하여 그 특성을 기술한 목록(제2호)을, ‘물품목록정보’란 물품의 생산ㆍ수급ㆍ관리 및 운용의 모든 분야에서 물품에 관한 정보를 효과적으로 얻고 이용할 수 있도록 물품정보에 관한 자료를 목록화하고 전산화함으로써 그 결과 얻어지는 물품에 관한 종합적ㆍ체계적인 정보(제3호)를 말한다고 되어 있고, 같은 법 제8조에 따르면 조달청장은 물품별로 중복되지 아니하도록 물품목록번호를 매겨야 하며, 각 기관은 목록화에 의하여 통일된 품명과 번호를 사용하여야 하고(제1항), 물품목록번호의 체계, 번호를 매기는 방법 등은 대통령령으로 정한다고(제2항) 되어 있으며, 같은 법 시행령 제2조에 따르면 ‘물품분류’란 물품을 기능, 용도, 성질에 따라 대, 중, 소, 세(細) 분류로 나누어 고유번호를 매기는 체계(제1호)를, ‘물품식별’이란 물품을 생산자와 물리적ㆍ화학적 특성 등에 따라 나누어 고유번호를 매기는 체계(제2호)를, ‘품명’이란 법 제8조에 따른 물품목록번호에 대응하는 물품유형의 이름(제3호)을, ‘품목’이란 법 제6조에 따른 물품식별번호에 대응하는 물품의 이름(제4호)을 말한다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제9조제1항에 따르면 법 제8조제2항에 따른 물품목록번호는 2자리씩 4단계 계층구조로 이루어진 8자리 숫자의 물품분류번호와 차례로 배열된 8자리 숫자의 물품식별번호로 구성한다고 되어 있다.
나. 판단
1) 청구인은 컴퓨터와 전화를 결합, 콜센터로 들어오는 전화를 효율적으로 분산 관리하는 시스템을 담당하는 CTI 서버는 음성에 관하여 주된 처리를 담당하는 자동안내장치와는 별개의 제품이라고 주장하고 있으므로, CTI 서버, CTI 시스템이 자동안내장치에 포함되는지 여부에 관하여 본다.
위 판로지원법 등의 각 규정 및 취지 등을 종합하면, 중소기업자간 경쟁의 방법으로 납품계약을 체결한 중소기업자의 직접생산 의무는 경쟁제품으로 지정된 제품 범위에 상응하여 부과되는 것이고, 직접생산 확인증명서는 특정한 조달계약을 전제로 하여 그 조달계약의 대상이 된 특정한 제품에 대하여 발급되는 것이 아니라 조달계약이 발주되기 이전에 발급되는 것이며, 공공기관의 장은 제품조달계약 체결 시 직접생산 여부를 확인할 필요 없이 직접생산 확인증명서의 기재만으로 입찰자격을 부여하게 된다. 이와 같은 중소기업자 직접생산 확인 및 확인증명서 제도의 입법 목적, 직접생산 확인증명서의 발급 시기, 용도나 기능 등에 비추어 보면, 직접생산 확인증명서에서 확인의 대상이 된 제품의 범위는 이를 이용하는 공공기관의 관점에서 그 중소기업자가 직접생산 확인을 받았다고 인식되는 범위, 즉 그 확인증명서에 기재된 제품명이 포괄하는 모든 제품이라고 보아야 하고, 이 중에서 그 중소기업자가 실제 생산하고 있는 제품에 한정된다고 볼 것은 아니다. 나아가 중소기업청장이 물품목록법 제8조제1항 및 제2항, 같은 법 시행령 제9조제1항 및 제2항 등에 따라 조달청이 목록화한 품명(물품분류번호)과 세부품명(세부품명번호) 체계를 이용하여 경쟁제품을 지정하고, 이를 직접생산 확인증명서의 확인대상이 된 제품을 특정하는 데 사용한 경우 직접생산 확인의 대상이 된 제품이 포괄하는 범위는 물품목록법령의 해석상 품명과 세부품명의 포괄범위와 일치한다고 봄이 타당하다(대법원 2015. 6. 24. 선고 2015두35741 판결 참조).
그런데 이 사건 고시에는 자동안내장치를 ‘원재료 음성카드 및 부품 카드, 서버 등을 구입, 이를 보유 생산시설과 인력을 활용하여 음성카드 및 부품 카드 삽입, 프로그램 설치, 케이스, 기기조립 및 연결 프로그램 환경 설정(외주불가), 작동검사(외주불가) 등 각 생산공정을 통하여 완제품을 생산하는 것을 말한다’고 정의할 뿐이므로, ‘자동안내장치’의 의미 및 그 포괄범위는 물품목록법령에 따라 세부품명으로 분류된 자동안내장치의 의미 및 그 포괄범위로 보아야 할 것이다.
조달청 목록정보시스템은 자동안내장치를 ‘전화 착신 시 부재 중이거나 무인 시스템으로 호출신호를 감지하여 통화회로를 차단하고, 미리 기록된 안내 내용 등을 상대방에게 전달하는 장치로서 상대방의 전달 내용 등을 녹음하여 저장할 수 있는 장치도 같이 붙어 있으며, 전화기 및 팩스의 기능이 부가되어 있기도 한다’고 설명하고 있고, 자동안내장치로 등록되어 있는 83개 품목 설명에는 ‘외부에서 전화가 착신되면 먼저 전화를 받아 교환원을 대신하여 자동으로 전화응대 및 접속을 하여 주며, 찾고자 하는 담당자와 신속 정확하게 전화 통화를 가능하게 해 주고, 부서안내, 교통안내, 위치 안내 등의 기능을 제공한다’, ‘고객이 전화기를 이용하여 시스템에 접속되면 미리 데이터베이스에 녹음되어 있는 음성 정보를 고객 요구에 따라 들려주는 시스템(IVR)으로 4U 산업용 PC로 설계되어 있고, 윈도우 운영체제에서 데이터 및 음성통합, 대용량 IVR 등 메모리 집약적인 캐리어급 성능을 제공한다’, ‘다양한 교환시스템(PBX)과 연동하여 음성사서함, 음성게시판, 무인자동교환, IVVR, IVR(Host Interface) 등 다양한 음성 및 영상 콜을 시나리오에 따라 처리를 한다’, ‘미리 등록된 절차(메뉴)에 따라 음성안내 서비스를 하며, DB를 읽어 음성안내를 보낼 수도 있고, 원하는 상담원이나 부서로 전화를 연결하기도 하며, 필요에 따라 FAX를 보낼 수도 있고, 통화 내용을 녹음하거나 음성을 인식하기도 하며, CTI와 연동할 수도 있다’, ‘국내외 PBAX 지원, IP IVR지원, 음성합성/음성인식지원, CTI미들웨어지원, 음성녹음지원을 한다’, ‘미리 등록된 절차(메뉴)에 따라 음성안내 서비스를 하고, DB를 읽어 음성안내를 보낼 수도 있으며, 원하는 상담원이나 부서로 전화를 연결하기도 하고, 필요에 따라 FAX를 보낼 수도 있으며, 통화 내용을 녹음하거나 음성을 인식하기도 하고, CTI와 연동할 수 있다’고 하고 있는 점을 종합하여 볼 때 CTI 기능이 자동안내장치에 포함된다고 할 것이다.
게다가 이 사건 사업 시방서상의 소프트웨어 시스템 구축내역에는 CTI 시스템, IVR 시스템, REC 시스템, CRM 시스템, 전광판 시스템을 설치하도록 하고 있는 점에 비추어 볼 때 이 사건 사업의 수요기관인 ○○교육청도 CTI 기능이 구현된 자동안내장치의 설치를 예정하였다고 할 것이므로, 위와 같은 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다.
2) 위 인정사실에 따르면 청구인은 이 사건 고시에 의해 경쟁제품으로 고시된 ‘전화ㆍ교환기네트워크 연결장치’의 세부품명에 해당하는 자동안내장치(세부품명번호 5322150101)가 확인대상으로 기재(유효기간 2014. 11. 27. - 2016. 11. 26.)된 직접생산 확인증명서를 발급받고, 자동안내장치에 대한 직접생산 확인증명서를 소지한 자의 자격으로 이 사건 입찰에 참여하여 낙찰 받아 이 사건 계약을 체결하였으므로, 청구인으로서는 자동안내장치를 직접생산하여 납품하여야 할 의무가 있음에도 불구하고 이 사건 사업 내용 중 위에서 살펴본 바와 같이 자동안내장치에 포함되는 CTI 부분을 타 업체 하도급으로 설치한 사실을 인정할 수 있으므로, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
3) 또한 청구인은 발급 받은 모든 직접생산 확인증명을 모두 취소하는 것은 부당결부금지에 어긋난다고 주장하나, 판로지원법상 중소기업청장은 조사결과 중소기업자가 공공기관의 장과 납품 계약을 체결한 후 하청생산, 다른 회사 완제품 구매 납품 등 직접 생산하지 아니한 제품을 납품한 경우에 그 중소기업자가 받은 모든 제품에 대한 직접생산 확인을 취소하여야 한다고 규정하고 있는바, 피청구인에게 처분의 여부나 그 내용에 관한 재량선택의 가능성이 부여되어 있다고 할 수 없으므로, 위와 같은 청구인의 주장도 받아들이기 어렵다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.