기관경고 등 취소청구
【재결요지】
사건명 기관경고 등 취소청구
사건번호 2016-17541
재결일자 2017. 04. 21.
재결결과 1. 각하, 2. 일부인용
피청구인은 법학전문대학원을 대상으로 입학전형 관련 실태 점검을 실시한 결과, 청구인이 응시자에게 자기소개서에 부모 또는 친인척의 신상을 기재하지 않도록 사전에 금지하지 않아 자기소개서에 부모의 구체적인 직장명을 기재한 사례를 4건 확인하였고, 이에 청구인에게 입학전형을 부적정하게 운영하였다는 이유로 기관경고, 전ㆍ현 법학전문대학원장에 대한 주의처분 요구, 자기소개서에 부모 등의 신상 기재를 금지하고 기재에 따른 불이익 조치를 명문화 할 것을 내용으로 하는 시정명령을 하였다. 청구인은 피청구인에게 위 기관경고 및 주의요구에 대해 이의신청을 제기하였고, 피청구인은 위 이의신청에 대하여 심사한 결과 청구인에게 이의신청을 모두 받아들이지 않는다는 취지의 통지를 하였다. 청구인은 서류평가를 담당한 평가위원이 건전한 상식에 비추어 평가에 반영할 수 있으므로, 부모 등의 신상 기재금지를 고지하지 않은 것이 곧바로 입학전형 운영의 부적정으로 연결된다는 것은 논리적 비약이며 4건의 기재 사례의 해당 지원자는 오히려 자기소개서 평가에서 합격자 평균보다 낮은 점수를 부여받았는바, 해당 지원자가 합격할 만한 실력을 갖추지 못했음에도 부모의 신상을 기재함으로써 이익을 얻었다고 할 수 없으므로, 입학전형이 부적정하게 운영되었다고 지적하는 것은 매우 부당하다. 따라서 이 사건 기관경고, 주의요구, 시정명령은 위법ㆍ부당하다고 주장하였다. 위원회는 시정명령에 관해 입학전형계획에 명시할 예정이라는 내용의 조치결과를 증빙서류와 함께 공문 형식으로 제출하였는바, 이 사건 시정명령에 따른 결과보고가 완료되었다 할 것이므로, 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 볼 수 없어 각하하고 부모 등의 신상기재를 금지하지 않아 자기소개서에 부정행위가 우려되는 수준의 기재를 한 사례가 4건 적발되었다는 사실만으로는, 청구인이 입학자의 공정한 선발을 위한 법학전문대학원 입학전형계획을 수립할 의무를 위반하였다고 단정하기 어려우므로, 입학전형을 부적정하게 운영하였다는 이유로 한 이 사건 기관경고 및 주의요구는 지나치게 가혹하여 부당하다고 재결하였다.
【주문】
1. 이 사건 심판청구 중 시정명령 취소청구 부분을 각하한다.
2. 피청구인이 2016. 5. 13. 청구인에게 한 기관경고 및 주의처분 요구를 취소한다.
【청구취지】
피청구인이 2016. 5. 13. 청구인에게 한 기관경고, 주의처분 요구, 시정명령을 모두 취소한다.
【이유】
1. 사건개요
가. 피청구인은 2015. 12. 16.부터 2016. 2. 4.까지 25개 법학전문대학원을 대상으로 입학전형 관련 실태 점검을 실시한 결과, 청구인이 응시자에게 자기소개서에 부모 또는 친인척의 신상을 기재하지 않도록 사전에 금지하지 않아 자기소개서에 부모의 구체적인 직장(직위)명을 기재한 사례를 4건 확인하였고, 이에 2016. 5. 13. 청구인에게 입학전형을 부적정하게 운영하였다는 이유로 기관경고, 전ㆍ현 법학전문대학원장에 대한 주의처분 요구, 자기소개서에 부모 등의 신상 기재를 금지하고 기재에 따른 불이익 조치를 명문화 할 것을 내용으로 하는 시정명령을 하였다.
나. 청구인은 2016. 5. 27. 피청구인에게 위 기관경고 및 주의요구에 대해 이의신청을 제기하였고, 피청구인은 위 이의신청에 대하여 심사한 결과 2016. 7. 19. 청구인에게 위 이의신청을 모두 받아들이지 않는다는 취지의 통지를 하였다.
2. 청구인 주장
가. 「법학전문대학원 설치ㆍ운영에 관한 법률」(이하 ‘법학전문대학원법’이라 한다)제23조 및 같은 법 시행령 제15조 어디에도 부모 등의 신상을 기재하지 못하도록 고지하여야 한다는 내용을 찾아볼 수 없고, 이 사건 기관경고 및 주의요구에 대한 근거 규정을 찾아볼 수 없으므로, 이 사건 기관경고 등은 자의적이고 부당한 법령 해석에 따른 처분이다.
나. 부모 등의 신상을 기재하지 못하도록 사전에 고지하지 않더라도 그러한 사항은 건전한 상식에 비추어 지원자가 스스로 자제해야 할 사항이며, 사전 고지와 상관없이 부모 등의 신상을 기재한 자기소개서에 대해서는 정성평가의 성격상 서류평가를 담당한 평가위원이 건전한 상식에 비추어 평가에 반영할 수 있으므로, 부모 등의 신상 기재금지를 고지하지 않은 것이 곧바로 입학전형 운영의 부적정으로 연결된다는 것은 논리적 비약이다.
다. 이 사건에서 문제가 된 4건의 기재 사례의 해당 지원자는 오히려 자기소개서 평가에서 합격자 평균보다 낮은 점수를 부여받았는바, 해당 지원자가 합격할 만한 실력을 갖추지 못했음에도 부모의 신상을 기재함으로써 이익을 얻었다고 할 수 없으므로, 입학전형이 부적정하게 운영되었다고 지적하는 것은 매우 부당하다. 따라서 이 사건 기관경고, 주의요구, 시정명령은 위법ㆍ부당하다.
3. 피청구인 주장
가. 이 사건 심판청구의 적법 여부
1) 이 사건 기관경고의 처분성 여부에 관한 주장
이 사건 기관경고는 징계 또는 문책사유에 이르지 아니하는 경우에 하는 조치일 뿐, 이로 인해 기관의 명예가 실추되는 외에 다른 불이익이 직접 가해지는 것은 아니므로, 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’에 해당하지 않는다.
2) 2016. 5. 13.자 통지의 처분성 여부에 관한 주장
설령 이 사건 기관경고가 처분에 해당한다고 하더라도, 피청구인이 청구인에게 한 2016. 5. 13.자 통지의 제목은 ‘법학전문대학원 입학실태조사 결과 조치 및 조치요구’라고 되어 있고, 2016. 7. 19.자 통지의 제목은 ‘법학전문대학원 입학실태 조사 관련 최종 처분 및 처분요구 안내’라고 표시하고 있어 2016. 7. 19.자 통지가 이 사건 입학실태조사의 최종 처분임을 명확하게 표시하고 있으므로, 2016. 5. 13.자 통지는 처분의 예정 통지에 불과하여 심판대상인 처분에 해당하지 않는다. 설사, 2016. 5. 13.자 통지를 처분으로 볼 수 있다고 하더라도, 2016. 7. 19.자 처분으로 처분을 변경함으로써 2016. 5. 13.자 통지는 직권취소되었다 할 것이므로 심판청구의 이익이 없다.
나. 이 사건 기관경고, 주의요구, 시정명령의 위법ㆍ부당 여부에 관한 주장
피청구인은 입학시험의 공정성 훼손을 처분사유로 삼은 것이 아니라, 자기소개서에 부모 등의 신상에 관한 사항의 기재를 금지하지 않아 응시생으로 하여금 자기소개서에 해당 기재를 하게 하여 입학 전형의 공정성을 훼손할 위험이 있는 사례가 발생하도록 하였다는 점을 지적한 것인 점, 청구인은 법학전문대학원법에 따라 학생 선발의 공정성 확보 방안이 포함된 입학전형계획을 수립하여 공표하고 시행할 의무가 있으므로 피청구인의 요구나 지적이 있고 없음을 떠나 그 입학 전형에 있어서 필요한 방안을 수립하여 시행하여야 하는 점, 이 사건 기관경고 및 주의처분 요구는 감사결과 통보 및 처리에 있어서 가장 가벼운 것으로 청구인에게 가혹하다고 볼 수 없는 점 등을 종합하면, 이 사건 기관경고, 주의요구, 시정명령은 적법ㆍ타당하다.
4. 관계법령
행정심판법 제2조, 제3조, 제5조, 제13조
법학전문대학원 설치ㆍ운영에 관한 법률 제23조, 제38조, 제39조, 제40조
법학전문대학원 설치ㆍ운영에 관한 법률 시행령 제15조
고등교육법 제5조, 제60조, 제64조
공공감사에관한 법률 제23조제2항
구 교육부 감사규정(교육부훈령 제156호, 2015. 12. 21.) 제19조, 제20조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 법전원 입학실태조사 결과 및 조치계획 보고서, 법전원 입학실태 조사 결과 조치 및 조치 요구서, 자기소개서, 이의신청서, 법전원 입학실태조사 관련 최종 처분 및 처분요구 안내서, 법학전문대학원 평가위원회 평가기준, 신입생 모집요강 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 피청구인은 2015. 12. 4. 청구인에게 다음과 같은 내용의 안내 공문을 발송하였다.
나. 피청구인은 2015. 12. 16.부터 2016. 2. 4.까지 25개 법학전문대학원을 대상으로 입학전형 관련 실태 점검을 실시하였고, 이에 따라 피청구인이 작성한 결과보고서의 주요 내용은 다음과 같다.
다. 피청구인은 2016. 5. 13. 청구인에게 이 사건 입학실태조사 결과를 다음과 같이 통지하였다.
라. 위 2016. 5. 13.자 통지에서 ‘부적정한 사례’로 지적된 4건의 자기소개서에는 ‘미국 ○○○○영사관 공보관으로 재직하신 아버지’, ‘○○변호사협회 부협회장을 맡고 계신 외삼촌’, ‘법무법인 ○○대표로 계신 아버지’, ‘대법관이셨던 외할아버지’라는 내용이 각각 기재되어 있다.
마. 청구인은 2016. 5. 27. 피청구인에게 위 ‘다’ 항의 통지 중 기관경고 및 전ㆍ현 법학전문대학원장에 대한 주의처분 요구를 취소해달라는 취지의 이의신청을 하였다.
바. 청구인은 2016. 7. 18. 피청구인에게 이 사건 시정명령과 관련하여 다음과 같은 조치내용이 포함된 조치결과서를 증빙서류와 함께 공문으로 제출하였다.
- 다 음 -
○ 조치내용
- 자기소개서 작성 안내자료에 부모신상 등 기재금지문 기 반영함(2016학년도 입학전형부터), 입학요강에도 명시(2017학년도 입학전형부터)
- 자기소개서 작성 안내자료 및 입학요강에 부모신상 등 기재금지사항 기재 시 불이익(감점조치) 반영(2017학년도 입학전형부터)
사. 피청구인은 청구인의 이의신청을 검토하여 2016. 7. 19. 청구인에게 다음과 같은 내용의 통지를 하였다.
아. 청구인의 2014, 2015, 2016학년도 신입생 모집 전형요소 및 배점은 다음과 같다.
6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 등
가. 관계법령의 내용 등
1) 「행정심판법」 제2조, 제3조 및 제5조에 따르면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대해 청구할 수 있고, 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판을 말한다고 되어 있으며, ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용이라 정의되어 있는바, 행정심판의 대상이 되는 행정청의 ‘처분’이란 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말하는 것이고, 행정권 내부에서의 행위나 알선, 권유, 사실상의 통지 등과 같이 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위 등은 행정심판의 대상이 될 수 없다(대법원 2008. 4. 24. 선고 2008두3500 판결 등 참조). 한편, 같은 법 제13조제1항에 따르면 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 되어 있다.
2) 법학전문대학원법 제23조제3항 및 같은 법 시행령 제15조에 따르면 법학전문대학원은 입학자의 공정한 선발을 위하여 학생 선발의 공정성 확보 방안 등이 포함된 입학전형계획을 매년 수립하여 입학생 선발 전에 공표하여 이를 시행하도록 되어 있고, 같은 법 제38조 및 제39조에 따르면 교육부장관은 법학전문대학원이 제23조 등을 위반하는 경우에는 일정한 기간을 정하여 법학전문대학원이 설치된 대학의 설립ㆍ경영자 또는 대학의 장에게 시정명령을 할 수 있는데, 시정명령을 받은 자가 정당한 사유 없이 지정된 기간 내에 이를 이행하지 아니하여 정상적인 학사운영이 곤란한 경우에는 당해 법학전문대학원의 학생정원의 감축 처분 또는 학생모집 정지 처분을 할 수 있도록 되어 있으며, 같은 법 제40조제2호에 따르면 교육부장관은 대학의 장 또는 설립ㆍ경영자가 이 법 또는 대학과 관련된 교육 관계 법령에 따른 교육부장관의 명령을 3회 이상 위반하여 정상적인 학사운영이 불가능한 경우에는 당해 법학전문대학원에 대한 인가를 취소할 수 있도록 되어 있다.
3) 「고등교육법」제5조제1항에 따르면 대학은 교육부장관의 지도(指導)ㆍ감독을 받는다고 되어 있고, 같은 법 제60조에 따르면 교육부장관은 대학이 시설, 설비, 수업, 학사, 그 밖의 사항에 관하여 교육 관계 법령 또는 이에 따른 명령이나 학칙을 위반하면 기간을 정하여 대학의 설립자ㆍ경영자 또는 학교의 장에게 그 시정이나 변경을 명할 수 있고, 이를 받은 자가 정당한 사유없이 지정된 기간에 이를 이행하지 아니하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 위반행위를 취소 또는 정지하거나 그 학교의 학생정원 감축, 학과 폐지 또는 학생 모집정지 등의 조치를 할 수 있으며, 위반행위가 이미 종료되는 등 위반행위의 성질상 시정ㆍ변경할 수 없는 것이 명백한 경우에는 시정 또는 변경 명령을 하지 아니하고 위 학생정원 감축 등의 조치를 할 수 있도록 되어 있고, 같은 법 제64조제3항제3호에 따르면 제60조제1항에 따른 시정 명령이나 변경 명령을 위반한 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원의 이하의 벌금에 처한다고 되어 있다.
4) 「공공감사에 관한 법률」 제23조제1항 및 제2항에 따르면 중앙행정기관의 장은 특별한 사정이 없으면 자체감사가 종료된 후 60일 이내에 징계ㆍ문책, 시정, 주의, 개선, 권고, 고발 등의 처분 요구 또는 조치사항이 포함되어 있는 감사결과를 자체감사 대상기관의 장 및 감사원에 통보하도록 되어 있으며, 구 「교육부 감사규정」 제19조제1항 및 제2항에 따르면 교육부장관은 특별한 사유가 없으면 감사가 종료된 후 60일 이내에 징계 또는 문책, 시정, 경고ㆍ주의 등의 조치사항이 포함되어 있는 감사결과를 감사대상기관의 장에게 통보하여야 하는데, ‘징계 또는 문책’은 감사대상기관 또는 감사대상부서의 소속공무원이나 임ㆍ직원이 법령이나 관계규정에서 정한 징계 또는 문책사유에 해당하는 행위를 한 경우, ‘시정’은 감사 결과 위법 또는 부당하다고 인정되는 사실이 있어 추징ㆍ회수ㆍ환급ㆍ추급ㆍ원상복구 등이 필요하다고 인정되는 경우, ‘경고ㆍ주의’는 감사결과 위법 또는 부당하다고 인정되는 사실이 있으나 그 정도가 징계 또는 문책사유에 이르지 아니하는 경우 감사대상기관 감사대상부서에 대한 제재가 필요한 경우에 하도록 되어 있으며, 같은 규정 제20조에 따르면 감사대상기관의 장은 제19조에 따라 감사결과를 통보받은 경우에는 정당한 사유가 없으면 60일 이내에 감사결과의 조치사항을 이행하고, 그 이행결과를 교육부장관에게 통보하도록 되어 있다.
나. 판단
1) 이 사건 시정명령, 기관경고에 대한 심판청구의 적법 여부
가) 이 사건 시정명령에 대한 심판청구의 적법 여부
피청구인이 2016. 5. 13. 청구인에게 자기소개서에 부모 등의 신상 기재를 금지하고 기재에 따른 불이익 조치를 명문화 할 것을 조치하고 그 조치결과를 60일 이내에 증빙서류를 첨부하여 공문으로 제출하도록 하는 내용의 시정명령을 함에 따라, 청구인은 2016. 7. 18. 피청구인에게 자기소개서에 부모신상 등의 기재금지 고지는 2016학년도 입학전형부터 시행하고 있으며 기재 시 불이익 조치에 관한 사항은 2017학년도 입학전형계획에 명시할 예정이라는 내용의 조치결과를 증빙서류와 함께 공문 형식으로 제출하였는바, 이 사건 시정명령에 따른 결과보고가 완료되었다 할 것이므로, 비록 피청구인이 명시적으로 시정명령을 철회하거나 해제하는 조치를 취하지 않았다고 하더라도 그 시정명령은 목적이 달성되어 실효되었다고 보아야 할 것이다. 따라서 청구인에게는 더 이상 이 사건 시정명령의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 볼 수 없으므로, 이에 대한 심판청구는 부적법한 청구라 할 것이다.
나) 이 사건 기관경고에 대한 심판청구의 적법 여부
피청구인은 청구인에게 이 사건 기관경고를 하면서 유사한 사례가 재발되지 않도록 조치하라고 하는 동시에 동일한 사례가 재발할 경우 법학전문대학원법 제39조에 따른 모집정지 및 감축대상이 된다는 사실을 알린 점과 위 관계법령 등에 비추어 보면, 이 사건 기관경고는 감사결과 위법 또는 부당하다고 인정되는 사실을 확인하고 청구인에게 해당 사실이 재발되지 않도록 요구하는 법령에 따른 명령으로서, 청구인으로서는 법학전문대학원 입학전형의 공정성과 관련하여 부적정 사례가 재발할 경우 학생정원의 감축처분 또는 학생모집 정지처분 등을 받을 가능성이 있다 할 것이므로, 이 사건 기관경고는 청구인의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위로서 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당한다고 해석함이 상당하다고 할 것이다. 따라서 이에 대한 심판청구는 적법한 청구이다.
2) 2016. 5. 13.자 처분에 대한 심판청구의 적법 여부
피청구인은 2016. 5. 13.자 처분은 처분의 예정 통지에 불과하여 심판대상인 처분에 해당하지 않고 2016. 7. 19.자 처분이 행정심판의 대상이 되는 처분이라고 주장하므로 이에 대해 살펴보건대, 2016. 7. 19.자 처분서에 행정쟁송의 제기에 대해 고지가 되어 있는 점과 동 처분서의 제목 등에 비추어 보면 피청구인의 의사는 이를 최종적인 처분으로 하는 것이었다고 보이나, 2016. 5. 13.자 처분은 외부에 표시되는 행정청의 확정된 의사표시로서 요구되는 내용과 형식을 모두 갖추고 있을 뿐 아니라, 2016. 7. 19.자 처분이 2016. 5. 13.자 처분에 대한 이의제기에 대한 결정의 형식을 취하고 있는 점을 고려하면 2016. 5. 13.자 처분을 단순히 2016. 7. 19.자 조치의 전 단계의 것에 지나지 않는다고 보기는 어렵다. 그렇다면 2016. 5. 13.자 처분과 2016. 7. 19.자 처분 모두 심판청구의 대상으로 함에 손색이 없고 양자의 관계도 모호한 이상, 양자는 모두 심판청구의 대상이 될 수 있다고 할 것이어서, 상대방은 그 선택에 따라 양자 중 어느 쪽에 대해서도 심판청구를 하는 것이 가능하다고 할 것이다. 따라서 2016. 5. 13.자 처분을 심판의 대상으로 한 이 사건 심판청구는 적법한 청구라고 할 것이므로 피청구인의 위 주장은 받아들일 수 없다.
3) 이 사건 기관경고 및 주의요구의 위법ㆍ부당 여부
위 인정사실에 따르면, 응시생에 대한 평가 항목인 자기소개서 및 구술면접이 전체 평가에서 상당한 비중을 차지하고 있고, 이들 항목에 대한 평가는 시험관의 주관적인 판단에 의해 이루어질 여지가 크다는 점을 감안하면, 응시생의 부모나 친척 등에 관한 신상정보가 시험관에게 영향을 미칠 여지가 전혀 없다고 하기는 어려우므로, 법학전문대학원 입학전형의 공정성 및 합격자의 결정에 대한 국민의 신뢰를 제고하기 위한 방안으로서 응시생들에게 자기소개서에 부모 등의 신상을 기재 금지할 필요성이 인정된다 할 것이다. 그러나, 법학전문대학원법 제23조제3항 및 제15조제1항제1호는 법학전문대학원에게 학생 선발의 공정성 확보 방안이 포함된 입학전형계획을 매년 수립하여 입학생 선발 전에 공표하여야할 의무만을 부과하고 있을 뿐, 관계법령에 공정성 확보를 위해 어떠한 방안이 입학전형계획에 포함되어야 하는지 그 구체적인 기준이 규정되어 있지 않고, 법학전문대학원 출범 이후부터 이 사건 처분 시까지 피청구인이 각 법학전문대학원의 입학전형계획에 대하여 지도ㆍ 감독권을 행사하여 입학전형계획에 포함되어야 할 기본적인 사항에 대하여 기준을 제시하였다는 등의 사실이 확인되지 않아, 입학전형계획에 자기소개서에 부모 등의 신상의 기재를 금지 않았다는 사실만으로 곧바로 해당 법학전문대학원이 위 관계법령을 위반하였다고 평가하기 어려운 점, 2014학년도부터 2016학년도까지 부모 등의 신상을 기재한 사례가 4건에 불과하고, 피청구인이 자기소개서에 부모 등의 구체적 직장과 직위를 기재한 부적정 사례에 대해 법률검토를 한 결과, 부정행위가 우려되는 수준의 기재에 해당하나 기재금지를 미고지한 경우에는 부정행위에 해당하지 않는다는 결론을 내린 사실에 비추어 볼 때에도, 이 사건 부적정 사례로 인하여 실제로 입학전형의 공정성이 훼손되었다고 단정하기 어려운 점, 위 사례를 제외하고 달리 청구인이 공정성 확보 방안 마련을 위한 노력을 소홀이 하였다고 볼만한 사정이 확인되지 않는 점 등을 종합적으로 고려하면, 부모 등의 신상기재를 금지하지 않아 자기소개서에 부정행위가 우려되는 수준의 기재를 한 사례가 4건 적발되었다는 사실만으로는, 청구인이 입학자의 공정한 선발을 위한 법학전문대학원 입학전형계획을 수립할 의무를 위반하였다고 단정하기 어려우므로, 입학전형을 부적정하게 운영하였다는 이유로 한 이 사건 기관경고 및 주의요구는 지나치게 가혹하여 부당하다.
7. 결 론
그렇다면 이 사건 심판청구 중 시정명령의 취소를 구하는 부분은 행정심판 제기요건을 갖추지 못하여 이를 각하하기로 하고, 나머지 청구는 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.