정보공개이행청구등
【재결요지】
사건명 정보공개 이행청구 등
사건번호 2017-09871
재결일자 2017. 09. 12.
재결결과 각하 2. 기각
청구인은 한국농어촌공사 ○○지사장에게 ‘2008년 이후 한국농어촌공사 ○○지사가 시행한 경영회생지원 농지매입사업 현황에 대해 연도, 사업시행 장소’에 대한 정보공개를 청구하였고, 피청구인은 청구인에게 이 사건 정보에 포함되어 있는 이름, 주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보로 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」제9조제1항제6호에 해당된다는 이유로 정보 비공개결정을 하였다. 이에 청구인은 이의신청을 하여 사업시행 장소는 소재지 행정단위(○○리)까지 공개’하고, 나머지 정보는 당해 정보에 포함되어 있는 이름, 주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보로 정보공개법 제9조제1항제6호에 해당된다는 이유로 청구인에게 정보공개 이의신청 부분인용결정을 하였다. 청구인은 공익을 위하여 공개 되어야 한다고 주장하였으나 심판청구 중 ‘○○농지-796호(2017. 3. 7.) 3)’항의 지자체통보를 이행하라는 청구부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하고, 이 사건 정보가 공개될 경우 보호받아야 될 토지소유자의 개인정보가 그대로 드러나게 되는바 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보로 판단하여 기각하였다.
【주문】
1. 이 사건 심판청구 중 ‘○○농지-796호(2017. 3. 7.) 3)’항의 지자체통보를 이행하라는 청구부분을 각하한다.
2. 청구인의 나머지 청구를 기각한다.
【청구취지】
피청구인은 ‘○○농지-796호(2017. 3. 7.) 3)’항의 지자체통보를 이행하고, 청구인이 2017. 3. 14. 피청구인에게 공개청구한 정보를 공개하라.
【이유】
1. 사건개요
가. 청구인은 2017. 3. 14. 한국농어촌공사 ○○지사장에게 ‘2008년 이후 한국농어촌공사 ○○지사가 시행한 경영회생지원 농지매입사업 현황에 대해 연도, 사업시행 장소’(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)에 대한 정보공개를 청구(공개방법: 전자파일, 수령방법: 정보통신망)하였고, 피청구인은 2017. 3. 22. 청구인에게 이 사건 정보에 포함되어 있는 이름, 주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보로 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조제1항제6호에 해당된다는 이유로 정보 비공개결정을 하였다.
나. 청구인이 2017. 3. 22. 피청구인에게 이의신청을 하였으나, 피청구인은 정보공개심의회 심의결과 ‘이 사건 정보 중 사업시행 장소는 소재지 행정단위(○○리)까지 공개’하고, 나머지 정보는 당해 정보에 포함되어 있는 이름, 주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보로 정보공개법 제9조제1항제6호에 해당된다는 이유로 2017. 3. 30. 청구인에게 정보공개 이의신청 부분인용결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인은 피청구인의 경영회생지원 농지매입사업과 관련한 불법상태를 추정하였는바 전남에만 8,000여개, 전국적으로는 예측 못할 숫자가 있을 것인데, 이 사건 정보는 정보공개법 제9조제1항제7호나목에 해당하는 것으로 공익적 필요가 명백하므로 등기부열람을 통해 이름, 주민등록번호 등이 공개될 것이라는 추측을 사유로 공개를 거부하는 것은 입법취지에 위배되며, 설사 공개된 정보 내에서 불법이 발생하면 청구인이 법적 책임을 져야할 문제이지 정보공개 거절사유가 될 수는 없다.
3. 피청구인 주장
가. 피청구인이 경영회생지원 농지매입사업 임대농지에 불법시설물이 설치된 것을 인지한 시점은 청구인의 민원접수(내용증명 2017. 2. 28.) 전후이고 임차인(안○○) 과수임대농지(전라남도 ○○군 ○○읍 ○○리 ○○)에 설치한 퇴비사는 무단으로 설치한 것으로 보여 피청구인은 동 불법건축물에 대해 조속히 정상적인 등록을 하도록 공문을 시행하였는바, 피청구인은 불법건축물 등을 지자체에 통보하여야 할 작위의무가 없고 더욱이 청구인과 다툼이 있는 사안에서는 임차인이 조기 환매계약을 체결(2017. 3. 9.)하고 소유권을 이전하였으므로 위반행위에 대해 더 이상의 통지의무는 없다.
나. 경영회생지원 농지매입사업은 한 농가의 자산과 부채가 모두 드러나는 사업의 성격상 매입농지의 소재지를 공개하면 등기부ㆍ토지대장 등을 누구라도 발급받을 수 있고 농지매입사업 상대방의 이름, 주민등록번호, 주소 등 개인에 관한 사항도 공개되어 이 사건 정보 중 지원 장소(매입농지 소재지)의 공개는 정보공개법 제9조제1항제6호 본문에 해당하는 정보라 판단하여 이 사건 처분을 한 것이다. 또한 경영회생지원 농지매입사업 중 임차인의 불법건축물 축조 등의 문제는 그 사업 자체의 문제가 아닌 임차인의 행위가 문제되는 사안이며, 개인정보가 노출될 경우 피청구인을 상대로 「민법」 제750조의 손해배상을 청구할 가능성이 농후하므로 이 사건 정보는 공개하지 않는 것이 타당하다.
4. 관계법령
행정심판법 제2조, 제3조, 제5조
공공기관의 정보공개에 관한 법률 제2조, 제3조, 제9조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 정보공개청구서, 정보공개 결정통지서, 이의신청서, 정보공개 이의신청 부분인용 결정통지서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 2017. 2. 28. 피청구인에게 자신이 소유한 토지와 인접한 토지와의 관계 등에 대한 민원을 제기(내용증명)하였고 피청구인은 2017. 3. 7. 청구인에게 민원회신을 하였는데, 민원회신 공문(○○농지-796)상 답변의 주요 내용은 다음과 같다.
다 음 -
○ 주요 답변 내용
- 피청구인의 경영회생지원 농지매입사업으로 임대인(안○○)이 경작하고 있는 ○○읍 ○○리 ○○번지와 청구인 과수농지인 같은 리 ○○번지의 경계선상 진출입로의 원상회복은 피청구인, 임대인, 청구인과 협의하여 시행할 계획임
- 임대인(안○○)에게도 경계선상 진출입로를 이용하지 말 것과 과수원 나뭇가지가 민원인 과수농지 경계선상으로 넘어오지 않도록 가지치기를 하도록 조치하겠음
- ○○읍 ○○리 ○○번지 내 불법건축물은 임대인 안○○씨가 과수원 농지이용증진을 위하여 퇴비사로 활용코자 2008년부터 건축하여 현재까지 활용하고 있으므로 ○○군으로 통보하여 적절한 조치가 이루어지도록 하겠음
나. 청구인은 2017. 3. 14. 피청구인에게 이 사건 정보의 공개를 청구하였는데, 사유는 다음과 같이 기재하였다.
다 음 -
○ 피청구인이 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따라 경영회생지원 농지매입사업을 진행 중인바,
① 2008년 ∼ 2018년(10년간) 소유권을 취득하고도 인접 소유자의 토지분쟁에 대하여 임대농업인에게 책임을 전가하고 있고,
② 전 ①항의 과정에서 담당자가 ‘2008년 이후 임대농지에서 벌어진 일은 피청구인의 책임이다’라고 하여 2008년 ∼ 2011년까지 3년여 간에 걸쳐 불법 조성된 「농지법」위반(농지전용)이 불거졌으나,
- 청구인 ‘○○농지-796(2017. 3. 7.)’회신에 의하면, 소유주로서의 원상복구 책임 등은 외면한 채 임대인을 지자체에 통보한다는 등 적법한 소유주로서의 권원행사에 지극히 소극적이고 전 ①ㆍ②항은 국가기관으로서 「농지법」을 위반한 사실은 차치하고라도 지자체에 대한 납세 및 복구의무 등이 남아있는 자기책임을 외면하는 행위
- 그러나 담당자-부장-지사장의 의견이 반영된 문서가 공적기관으로서의 자기책임을 철저히 외면하고 있고, 피청구인 관할 전체에서 이루어진다는 확신이 들어 이 사건 정보공개를 신청함
다. 피청구인은 2017. 3. 22. 청구인에게 이 사건 정보는 정보공개법 제9조제1항제6호에 해당하여 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보라는 이유로 정보 부분공개 결정을 하였고, 다음의 정보를 청구인에게 공개하였다.
다 음 -
○ 2008년 이후 연도별 경영회생지원 농지매입사업 추진현황
(금액단위 : 백만원)
┌───────────────┬───────────────┐
│사업지원 │환매(당초 소유자 매입) │
├───┬────┬──┬───┼────┬──┬───────┤
│연도 │인원(명)│필지│금액 │인원(명)│필지│금액 │
┝━━━┿━━━━┿━━┿━━━┿━━━━┿━━┿━━━━━━━┥
│2008년│6 │47 │937 │4 │30 │522 │
├───┼────┼──┼───┼────┼──┼───────┤
│2009년│10 │38 │1,838 │2 │4 │313 │
├───┼────┼──┼───┼────┼──┼───────┤
│2010년│12 │85 │1,992 │1 │3 │43 │
├───┼────┼──┼───┼────┼──┼───────┤
│2011년│19 │137 │2,873 │3 │18 │573 │
├───┼────┼──┼───┼────┼──┼───────┤
│2012년│23 │159 │3,968 │4 │17 │701 │
├───┼────┼──┼───┼────┼──┼───────┤
│2013년│8 │58 │1,375 │1 │32 │453 │
├───┼────┼──┼───┼────┼──┼───────┤
│2014년│9 │50 │1,204 │6 │6 │113 │
├───┼────┼──┼───┼────┼──┼───────┤
│2015년│8 │36 │1,202 │- │- │- │
├───┼────┼──┼───┼────┼──┼───────┤
│2016년│4 │32 │647 │- │- │- │
├───┼────┼──┼───┼────┼──┼───────┤
│합계 │99 │642 │16,036│21 │110 │2,718 │
└───┴────┴──┴───┴────┴──┴───────┘
주」공개원본에는 ‘합계’란은 없음
라. 청구인은 2017. 3. 22. 피청구인에게 이의신청을 하였는데 그 취지 및 이유의 주요 내용은 다음과 같다.
다 음 -
○ 이 사건 정보는 정보공개법 제9조제1항제6호에 해당하는 정보가 포함되어 있다는 이유로 2008년 ∼ 2016년까지 99명 642필지 160억 3,600만원 상당의 경영회생지원 농지매입사업 현황만 통지하였으나, 요청한 정보의 요지는 ‘연도와 사업시행 장소’일뿐이며 기타의 개인정보는 포함되지 않았음
○ 피청구인의 행위는 수탁사업으로 소유권을 취득한 상황에서 「농지법」위반행위가 발생했음에도 9년여 간 방치하였으며, ○○농지-796(2017. 3. 7.) 회신에서는 농민을 ○○군청에 적발통지 한다고 기록되었으며, 금번 정보공개에 대해서는 ○○농지-1040(2017. 3. 22.)에서는 2017. 3. 13.자로 소유권이 이전되어 책임이 없다고 답변하고 있음
- 이는 「농지법」상 원상회복 의무를 피하기 위해 법위반 책임을 농민에게 전가하는 파렴치한 행위이며, 국민권익을 심대하게 침해하는 것임
○ 정보공개 청구목적은 ①정부예산(2008년∼2017년까지 99명 642필지 160여억원)이 부실한 관리로 「농지법」 위반 등을 방관하는 점, ②전 ①항으로 인해 정책수행 중 다수의 농민을 범죄자로 전락시키는 정책의 현실, ③피청구인의 소유자로서의 원상회복책임을 정책수혜자인 농민에게 역으로 전가하는 반칙행위를 밝히고자 하는 것임
○ 피청구인의 위법ㆍ부당행위로 인해 농민은 범법자(「농지법」위반) 내지는 원상회복의무를 전가 받아 신분상, 경제상 피해를 떠안는바, 정보공개법 제9조제1항제7호나목에 해당하므로 사업현황을 속히 공개하여 경영위기에 처한 농민이 피해를 더 입는 사례가 없도록 협조바람
마. 피청구인은 2017. 3. 28. 정보공개심의회 심의결과 당해 정보에 포함되어 있는 이름, 주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보로 정보공개법 제9조제1항제6호에 해당된다는 이유로 2017. 3. 30. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
바. 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 청구인에게 공개한 정보는 2008년 ∼ 2016년까지 각 연도별로 전라남도 ○○군의 각 읍(면)ㆍ리까지 구분하여 지목(답ㆍ전ㆍ과수원 등) 및 면적(단위: ㎡), 환매 여부가 표시되어 있다.
사. 우리 위원회에서 확인한 바에 따르면, 이 사건 정보는 위 바.항의 공개정보에서 지번이 추가로 기재되어 있고 그 외의 항목은 동일하다.
6. 이 사건 심판청구의 적법여부 및 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령의 내용 등
1) 「행정심판법」 제2조제1호 및 제2호, 제3조제1항, 제5조에 따르면, 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있고, 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판을 말하며, ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, ‘부작위’란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다고 되어 있다. 따라서 의무이행심판을 청구하기 위해서는 그 전제로서 행정청의 거부처분이나 부작위로 인한 일정한 권리나 이익의 침해가 존재해야 할 것인데, 여기에서 거부처분 또는 부작위로 인한 권리나 이익의 침해가 존재한다는 것은 당사자가 행정청에게 일정한 행위를 요구하고 행정청이 이러한 당사자의 신청을 거부하거나 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하지 아니함으로 인하여 당사자의 권리 또는 이익에 침해가 발생하는 경우를 의미한다고 할 것이다.
2) 정보공개법 제3조에 따르면 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 한다고 되어 있고, 정보공개법 제9조제1항은 본문에서 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개대상이 된다고 하면서 단서에서 공개하지 아니할 수 있는 정보를 각호로 나열하고 있는데, 제6호는 ‘당해 정보에 포함되어 있는 이름ㆍ주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보’를 비공개대상정보로 하되, 다만, 법령에서 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보(가목), 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 사생활의 비밀 또는 자유를 부당하게 침해하지 아니하는 정보(나목), 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익이나 개인의 권리 구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보(다목), 직무를 수행한 공무원의 성명ㆍ직위(라목), 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로서 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명ㆍ직업(마목)에 관한 정보는 제외한다고 되어 있으며, 제7호에 따르면 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개 대상이 되나 법인ㆍ단체 또는 개인(이하 "법인등"이라 한다)의 경영상ㆍ영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보는 공개하지 아니할 수 있는데, 다만 사업활동에 의하여 발생하는 위해(危害)로부터 사람의 생명ㆍ신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보(가목), 위법ㆍ부당한 사업 활동으로 부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보(나목)는 비공개 대상 정보에서 제외한다고 되어 있는바, 여기에서 ‘법인 등의 경영ㆍ영업상 비밀’이란 ‘타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업활동에 관한 일체의 정보 또는 사업활동에 관한 일체의 비밀사항’을 의미한다고 할 것이다(대법원 2011. 11. 24. 선고, 2009두 19021 판결 참조).
또한 같은 법 제14조에 따르면 공개청구를 한 정보에 비공개대상정보와 공개가능정보가 혼합되어 있는 경우 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위 안에서 비공개대상에 해당하는 부분과 공개가 가능한 부분을 분리하여 부분공개를 하도록 되어 있다.
나. 판 단
1) ‘○○농지-796호(2017. 3. 7.) 3)’항의 지자체통보 이행에 대한 부분
위 인정사실에 따르면, 이 사건 행정심판의 청구취지 중 청구인이 주장하는 ‘○○농지-796호(2017. 3. 7.) 3)’항의 내용인 지자체통보 이행 부분은 행정심판의 종류 중에서 의무이행심판이라 할 것인데, 의무이행심판을 청구하기 위해서는 그 전제로서 의무이행심판의 대상이 되는 부작위나 거부처분이 존재하여야 하는바, 여기서 부작위 또는 거부처분이라 함은 행정청에 일정한 처분을 요구할 수 있는 법규상ㆍ조리상 신청권이 있는 자의 신청이 있고, 그 신청에 대하여 행정청이 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하거나 신청을 거부하는 행위라 할 것이다.
그런데 청구인이 피청구인에게 심판외 안○○의 불법건축물 관련 사항을 ○○군에 통보하라고 요청할 수 있는 법규상 또는 조리상 신청권이 있다고 볼 수 없으며, 청구인이 피청구인에게 위와 같은 신청을 하였다고 하더라도 그것은 행정청에 한 단순한 민원 또는 진정에 불과하다 할 것이므로, 피청구인 역시 이러한 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있다고 볼 수 없다. 따라서 동 청구취지 부분에 있어서는 의무이행심판의 대상인 거부처분이나 부작위가 성립하지 아니므로, 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 하여 제기된 부적법한 청구이다.
2) 이 사건 정보 공개이행에 대한 부분
위 인정사실에 따르면, 피청구인이 2008년 이후 2016년까지 시행한 경영회생지원 농지매입사업의 연도별 사업시행은 99명 642필지 160억 3,600만원 가량 인데 그 세부내역으로 전라남도 ○○군의 각 읍(면)ㆍ리까지 구분하여 지목(답ㆍ전ㆍ과수원 등) 및 면적(단위: ㎡), 환매 여부가 표시된 자료가 이미 공개되었고, 다만 피청구인은 당해 정보에 포함되어 있는 이름, 주민등록번호 등이 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보로 정보공개법 제9조제1항제6호에 해당한다는 이유로 위 주소(사업시행 장소)의 지번만 공개하지 아니하였는데, 지번은 단순히 경영회생지원 농지매입사업의 대상이 된 토지의 지번을 지칭하는 것으로 그 자체로는 해당 지번의 소유자에 대한 이름, 주민등록번호 등이 직접 기재되어 있지는 않으나, 특정 지번만 알면 누구나 그 지번에 대한 등기기록을 열람하거나 등기부를 발급받을 수 있고, 여기에는 그 부동산의 지번, 지목, 구조, 면적 등의 부동산의 표시사항과 소유권, 지상권, 저당권, 전세권, 가압류 등의 권리관계가 모두 표시되어 있어 등기부라는 공적 장부를 통해 해당 부동산 소유자의 성명, 주민등록번호 일부, 주소 등 개인정보를 알 수 있고 매매된 연혁, 가압류, 근저당권 설정 등 여러 가지 권리관계가 상세히 드러나는바, 이 사건 정보가 공개될 경우 해당 소유자가 경영회생지원을 받았다는 사실과 피청구인과의 구체적 거래 내역을 알 수 있고, 근저당권 설정 내역을 통하여 피청구인의 해당 토지소유주에 대한 채권도 알 수 있게 된다. 즉 이 사건 정보가 공개될 경우 보호받아야 될 토지소유자의 개인정보가 그대로 드러나게 되는바, 이 사건 정보는 정보공개법 제9조제1항제6호의 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보에 해당되고, 같은 호의 가목 내지 마목에서 규정한 예외 사항에 해당한다고 보기 어려우며, 달리 이 사건 정보의 공개로 얻어지는 이익이 비공개로 보호되는 이익보다 더 크다고 보이지도 않는다. 따라서, 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항 그 밖의 각 호에 해당하는지 여부는 더 나아가 살펴볼 필요도 없이 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없고, 피청구인은 청구인에게 이 사건 정보를 공개할 의무도 없다.
7. 결 론
그렇다면 이 사건 심판청구 중 ‘○○농지-796호(2017. 3. 7.) 3)’항의 지자체통보를 이행하라는 청구부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하고, 청구인이 2017. 3. 14. 피청구인에게 공개청구한 정보를 공개하라는 부분은 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.