도로점용(연결)허가 거부처분 취소청구
【재결요지】
사건명 도로점용(연결)허가 거부처분 취소청구
사건번호 2017-01838
재결일자 2017. 11. 14.
재결결과 기각
청구인은 일반국도 32호선에 인접한 토지의 소유자로서, 해당 토지를 도로에 연결하기 위하여 피청구인에게 도로점용(연결)허가를 신청하였으나, 피청구인은 청구인이 제출한 설계도면을 검토한 결과 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」을 충족하지 못하였다는 이유로 청구인에게 도로점용(연결)허가 거부처분을 하였다. 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 별표 2, 별표 5에 따르면, 평행식 변속차로 중 2개소 이상을 연결할 경우에 변속차로 중 가속차로의 길이는 가각정리곡선 종점에서 테이퍼의 시점까지의 수평거리를 말하고, 주차 대수를 적용할 수 없는 휴게소ㆍ주유소 등과 연결로가 중복되어 변속차로가 중복되는 경우에는 가속차로의 최소길이를 90미터로 하여야 한다고 되어 있는데, 청구인이 피청구인에게 제출한 설계도면에 따르면, 기존 설치되어 있는 가속차로 중 차로 90미터에 진출입로, 안전지대, 가드레일 설치구간 67미터가 포함되어 있고, 여기서 안전지대는 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 별표 2에 따른 가각정리곡선에 해당하며, 가드레일 설치구간 67미터는 가각정리곡선 종점에서 테이퍼의 시점까지의 수평거리, 즉 가속차로 구간에 해당하므로 청구인에 제출한 도면에서의 가속차로 길이는 같은 규칙 별표 5에서 정하고 있는 가속차로 최소길이 90미터를 충족하지 못한 것으로 판단된다. 이에 피청구인은 청구인 도면에서 가속차로 산정시점을 ○○교차로 방향으로 이동하여 가속차로의 길이를 측정하면 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」에 따른 가속차로 최소길이를 충족하지 못하고, 이를 충족하기 위해서는 가속차로를 추가로 연장하여야 하는데 이 경우에도 교차로 연결금지구간 60미터를 이격하여야 한다는 이유로 이 사건 처분을 한 것이므로, 피청구인이 ‘○○교차로 60미터 이격거리 미확보’를 이유로 이 사건 처분을 하였다는 청구인의 주장을 받아들일 수 없다.
【주문】
청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】
피청구인이 2016. 10. 18. 청구인에게 한 도로점용(연결)허가 거부처분을 취소한다.
【이유】
1. 사건개요
청구인은 일반국도 32호선에 인접한 충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-24 소재 토지의 소유자로서, 해당 토지를 도로에 연결하기 위하여 피청구인에게 도로점용(연결)허가를 신청하였으나, 피청구인은 2016. 10. 18. 청구인이 제출한 설계도면을 검토한 결과 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」을 충족하지 못하였다는 이유로 청구인에게 도로점용(연결)허가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인은 2016. 9. 13. 피청구인에게 ○○교차로 도로공사의 시행 허가를 신청하였는데, 해당 공사는 ○○교차로 시작지점을 뒤로 후퇴하여 신규 사업지 진출로가 개설되는 너비만큼 이격거리를 확보하기 위한 공사이다. 한편, 피청구인은 청구인에게 도로점용(연결)허가 보완과 함께 공사허가신청 취하를 요청하였는데, 청구인은 도로점용(연결)허가 보완을 충족하기만 하면 교차로 공사허가 없이도 공사가 가능할 것이라는 생각으로 도로점용(연결)허가 처분이 될 것을 신뢰하였으나, 피청구인은 청구인에게 취하를 요청함으로써 청구인이 ○○교차로의 60미터 이격거리 확보할 수 있는 방법을 차단시키고는 이격거리 미확보를 이유로 이 사건 처분을 한 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
나. 청구인의 토지는 도로에 접해 있으나, 피청구인이 도로점용(연결) 허가처분을 하지 않으면 사실상 맹지가 되어 어떠한 사업승인도 받지 못하게 된다. 반면, 주변 토지 소유권자들이 입게 되는 불이익은 단지 도로 출입로가 늘어난다는 것인데, 이를 청구인이 입게 되는 불이익과 비교하면 피청구인은 청구인에게 도로점용(연결) 허가처분을 하여야 하고, 이에 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이 되므로 위법하다.
다. 인근 LPG충전소 토지 소유자들은 이미 점용허가를 받아 사용하고 있으므로 피청구인이 ‘○○교차로 60미터 이격거리 미확보’를 이유로 청구인에게 한 이 사건 처분은 자기구속원칙을 위반하여 위법하다.
3. 피청구인 주장
가. 청구인은 관할 지방자치단체장과 협의 단계부터 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」에 부합하지 않는 도면을 피청구인에게 지속적으로 제출하였고, 이에 피청구인은 관련 법령에 근거하여 허가할 수 없는 이유를 설명하였으며, 이러한 검토과정에서 청구인에게 필요한 사항들의 보완을 요청한 사실이 있으나, 도로점용(연결) 허가를 전제로 하여 도로공사 시행 건에 대한 취하원을 제출하라 한 사실이 없다.
나. 도로는 일반 공중의 교통에 공용되는 공공시설로서 공공이 아닌 특정목적(도로점용 등)으로 도로구역을 사용하는 것은 극히 제한되어야 할 사항이나, 공익사업과 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」에 따라 도로관리청이 허가하여 사용할 수 있을 뿐이고, 도로점용허가는 도로를 일정기간 계속하여 점용하는 권리를 설정하는 설권적 행정행위로서 일정 요건에 갖춘 신청에 대해 허가할 것인지 여부는 도로관리청의 재량행위이다.
다. 자기구속 원칙은 동일 조건에서 성립할 수 있는데, LPG충전소 사업자들은 기존 피허가자와 공동사용에 합의하였고, 위치상 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」에 저촉되는 부분이 없어 청구인과 동일한 조건에 있지 않으므로 청구인의 주장을 받아들일 수 없다.
4. 관계법령
도로법 제1조, 제36조제1항, 제52조제1항, 제61조제1항
도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙 제1조, 제2조, 제4조, 제6조, 제8조, 별표 1, 별표 2, 별표 4, 별표 5
5. 인정사실
다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 청구인 및 피청구인이 제출한 도로점용허가 신청서, 청구인 진정서, 도로공사시행 신청서, 청구인 제출 도면, 처분서 등 자료에 의하여 이를 인정할 수 있다.
가. 청구인은 2016년 6월 피청구인에게 다음과 같이 도로점용허가 신청서를 제출하였다.
나. 청구인은 2016. 7. 18. 피청구인에게 도로점용(연결)허가 신청에 대한 대안제시 요구하는 내용의 진정서를 제출하였고, 이에 대하여 피청구인은 2016. 8. 2. 청구인에게 다음과 같이 회신하였다.
다. 청구인은 2016. 9. 13. ○○국토관리사무소에 다음과 같이 도로공사 시행 허가신청서를 제출하였다.
라. 피청구인은 2016. 9. 22. 청구인에게 다음과 같이 도로점용(연결) 허가 신청에 따른 서류보완을 요청하였다.
마. 청구인은 2016. 9. 22. 피청구인에게 다음과 같이 보완서를 제출하였다.
바. 피청구인은 2016. 9. 22. 청구인으로부터 도로공사시행 허가신청 민원의 취하신청서를 접수하여 해당 민원을 종결하였다.
사. 피청구인은 2016. 9. 30. 청구인에게 다음과 같이 민원 조치계획의 제출을 요구하였다.
아. 청구인은 2016년 10월 다음과 같이 피청구인의 민원 조치계획 제출요구에 따른 답변서를 제출하였다.
자. 우리 위원회가 조사한 바에 따르면, 청구인은 2016년 10월 피청구인에게 다음과 같이 설계도면을 수정하여 제출하였는데, 해당 도면에 따르면 청구인의 사업부지의 총 길이는 144미터이고, 기존에 설치되어 있는 가속차로(기존)의 길이는 총 120미터(차로 90미터, 테이퍼 30미터)이며, 이중 차로 90미터에는 진출입로, 안전지대, 가드레일 설치구간(67미터)가 포함되어 있다.
차. 피청구인은 2016. 10. 18. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다.
○ 불허 사유 통지서
카. 우리 위원회가 조사한 바에 따르면, 당진 방향의 국도32호선에 접하고 있는 충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-24번지 일원에는 LPG충전소, 청구인 사업부지가 맞닿아 있고, 연이어 ○○교차로가 위치하고 있는데, LPG충전소에서 나오는 차량이 국도34호선에 합류하는 가속차로의 테이퍼 종료지점부터 ○○교차로 연결구간의 테이퍼 시작지점까지의 거리는 약 60미터이다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령의 내용
1) 「도로법」 제1조에 따르면, 이 법은 도로망의 계획수립, 도로 노선의 지정, 도로공사의 시행과 도로의 시설 기준, 도로의 관리ㆍ보전 및 비용 부담 등에 관한 사항을 규정하여 국민이 안전하고 편리하게 이용할 수 있는 도로의 건설과 공공복리의 향상에 이바지함을 목적으로 한다고 되어 있고, 같은 법 제36조제1항, 제52조제1항, 제61조제1항에 따르면, 도로관리청이 아닌 자가 도로공사를 시행하거나 일반국도 등 대통령령으로 정하는 도로에 다른 도로나 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 경우 또는 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경ㆍ제거하거나 그 밖의 사유로 도로를 점용하려는 자는 각각 도로관리청의 허가를 받아야 한다고 되어 있다.
2) 「도로법 시행령」 제54조제1항에 따르면, 도로의 점용 허가를 받으려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 설계도면을 첨부하여 신청서를 도로관리청에 제출하여야 한다고 되어 있다.
3) 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제1조, 제2조에 따르면, 이 규칙은 「도로법」 제52조에 따라 도로에 다른 도로, 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 경우의 허가기준, 허가절차, 설치기준과 그 밖에 필요한 사항을 정하여 교통의 안전과 원활한 소통을 확보하고 도로 구조를 보전함을 목적으로 하는데, 이 규칙에서 말하는 ‘변속차로’란 자동차를 가속시키거나 감속시키기 위하여 설치하는 차로를 말하고, ‘테이퍼’란 주행하는 자동차의 차로 변경을 원활하게 유도하기 위하여 차로가 분리되는 구간이나 차로가 접속되는 구간에 설치하는 삼각형 모양의 차도 부분을 말하며, ‘교차로’란 세갈래교차로, 네갈래교차로, 회전교차로, 입체교차로 등 둘 이상의 도로가 교차되거나 접속되는 공간을 말한다고 되어 있다.
같은 규칙 제4조에 따르면, 일반국도에 다른 시설을 연결하려면 도로와 다른 시설의 연결허가신청서를 도로관리청에 제출하여야 하고, 변속차로, 부가차로, 회전차로 및 부대시설 등의 설계도면을 첨부하여야 하며, 변속차로 등의 설계도면의 작성은 별표 1, 별표 2에서 정하는 작성요령과 설치방법에 따라야 한다고 되어 있는데, 같은 규칙 별표 2에는 평행식 변속차로 중 2개소 이상을 연결할 경우에는 다음과 같이 설치한다고 되어 있다.
같은 규칙 제6조에 따르면, 일반국도와 「도로법」 제2조제1호에 따른 도로 등을 연결하는 교차로에 대하여 별표 4에 따른 교차로 연결 금지구간 산정 기준에서 정한 금지구간 이내의 구간에 대해서는 다른 시설의 연결을 허가해서는 아니 된다고 되어 있고, 같은 규칙 별표 4에 따르면, 입차교차로에서의 연결 금지구간은 본선 또는 교차도로에서 입차교차로로 진입하는 감속차로 테이퍼의 시작점부터 연결로를 지나 교차도로 또는 본선의 가속차로 테이퍼의 종점까지의 범위와 제한거리로 하고, 해당 제한거리는 연결로가 접속된 본선 또는 교차도로의 연결로 접속부 전방ㆍ후방에서부터 산정하며 최소길이는 60미터(4차로 이상)로 되어 있으며, 입체교차로의 연결 금지구간의 예시도는 다음과 같다.
같은 규칙 제8조에 따르면, 변속차로의 길이는 별표 5에서 정한 기준 이상으로 하고, 사업부지에 접하는 변속차로의 접속부는 곡선반지름 12미터 이상인 곡선으로 처리하도록 되어 있는데, 같은 규칙 별표 5에 따르면, 지구단위계획구역, 제2단계 집행계획 수립지역이 아닌 그 밖의 지역에서 휴게소ㆍ주유소 등의 변속차로 최소길이는 가속차로 90미터, 테이퍼 30미터로 하고, 공장ㆍ숙박시설ㆍ업무시설ㆍ근린생활시설 및 기타시설의 변속차로 최소길이는 주차대수에 따라 가속차로 40미터부터 90미터까지, 테이퍼 20미터로 하도록 되어 있는데, 이러한 연결로가 인접되어 변속차로가 중복된 경우 중복된 차로의 길이는 주차대수를 합산된 주차 대수에 해당하는 길이로 하고, 주차 대수를 적용할 수 없는 시설물과 중복되는 경우에는 그 중 큰 값을 기준으로 한다고 되어 있다.
나. 판단
1) 청구인은 피청구인이 청구인에게 차량진출입을 위한 회전반경 12미터 이상을 충족하도록 보완을 요구하면서 공사허가신청서의 취하를 요청하였고, 이에 도로점용(연결)허가 처분이 될 것으로 신뢰하였다고 주장하고 있다.
위 인정사실에 따르면 피청구인이 2016. 9. 22. 청구인에게 서류보완을 요청하면서 기존에 점용허가된 도로를 피허가자와 공동으로 사용하도록 공탁 또는 직접 합의된 경우에는 청구인이 비관리청 공사를 실시할 필요가 없게 되므로 이를 취하하라는 취지로 청구인에게 안내한 것으로 보이고, 이에 청구인이 2016. 9. 22. 피청구인에게 자발적인 의사로 공사신청을 취하하였으며, 피청구인이 청구인에게 도로점용(연결)허가를 전제로 하여 공사허가 신청 취하를 요구하였다고는 보이지 아니하므로, 청구인의 주장을 받아들일 수 없다.
2) 청구인은 청구인의 토지가 도로에 접해 있으나, 피청구인이 도로점용(연결) 허가처분을 하지 않으면 사실상 맹지가 되어 어떠한 사업승인도 받지 못하게 되므로, 피청구인이 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 주장하고 있다.
「도로법」 제1조에 따르면 이 법은 국민이 안전하고 편리하게 이용할 수 있는 도로의 건설과 공공복리의 향상에 이바지함을 목적으로 하고 있고, 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제1조에 따르면 도로에 다른 도로, 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 경우의 허가기준, 허가절차, 설치기준과 그 밖에 필요한 사항을 정하여 교통의 안전과 원활한 소통을 확보하고 도로 구조를 보전함을 목적으로 한다고 되어 있는데, 청구인의 토지가 도로점용(연결) 허가의 요건을 갖추지 못한 채 도로에 접해 있다는 사실만으로는 청구인의 재산권 등 사익(私益)이 해당 법령이 정하고 있는 교통안전 등의 공익(公益)보다 우선한다고 볼 수 없고, 이에 피청구인이 재량권을 일탈ㆍ남용하였다는 청구인의 주장을 받아들일 수 없다.
3) 청구인은 인근 LPG충전소 토지 소유자들이 이미 점용허가를 받아 사용하고 있으므로 ‘○○교차로 60미터 이격거리 미확보’를 이유로 피청구인이 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 주장한다.
「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 별표 2, 별표 5에 따르면, 평행식 변속차로 중 2개소 이상을 연결할 경우에 변속차로 중 가속차로의 길이는 가각정리곡선 종점에서 테이퍼의 시점까지의 수평거리를 말하고, 주차 대수를 적용할 수 없는 휴게소ㆍ주유소 등과 연결로가 중복되어 변속차로가 중복되는 경우에는 가속차로의 최소길이를 90미터로 하여야 한다고 되어 있는데, 청구인이 2016년 10월 피청구인에게 제출한 설계도면에 따르면, 기존 설치되어 있는 가속차로 중 차로 90미터에 진출입로, 안전지대, 가드레일 설치구간 67미터가 포함되어 있고, 여기서 안전지대는 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 별표 2에 따른 가각정리곡선에 해당하며, 가드레일 설치구간 67미터는 가각정리곡선 종점에서 테이퍼의 시점까지의 수평거리, 즉 가속차로 구간에 해당하므로 청구인에 제출한 도면에서의 가속차로 길이는 같은 규칙 별표 5에서 정하고 있는 가속차로 최소길이 90미터를 충족하지 못한 것으로 판단된다. 이에 피청구인은 청구인 도면에서 가속차로 산정시점을 ○○교차로 방향으로 이동하여 가속차로의 길이를 측정하면 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」에 따른 가속차로 최소길이를 충족하지 못하고, 이를 충족하기 위해서는 가속차로를 추가로 연장하여야 하는데 이 경우에도 교차로 연결금지구간 60미터를 이격하여야 한다는 이유로 이 사건 처분을 한 것이므로, 피청구인이 ‘○○교차로 60미터 이격거리 미확보’를 이유로 이 사건 처분을 하였다는 청구인의 주장을 받아들일 수 없다.
4) 따라서, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 볼 수 없다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.