비영리법인 설립허가 거부처분 취소청구 등
【재결요지】
사건명 비영리법인 설립허가 거부처분 취소청구 등
사건번호 2018-16751
재결일자 2019. 03. 22.
재결결과 기각
【주문】
청구인의 청구를 모두 기각한다.
【청구취지】
1. 피청구인이 2018. 7. 18. 청구인에게 한 비영리법인 설립허가 거부처분을 취소한다.
2. 피청구인은 사단법인 ○○연구원의 설립을 허가하라.
【이유】
1. 사건개요
청구인은 ‘사단법인 ○○연구원’(이하 ‘이 사건 신청법인’이라 한다)의 설립을 준비하는 자로서, 2018. 7. 2. 피청구인에게 이 사건 신청법인에 대한 비영리법인 설립허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 법인설립허가 기준에 부적합하다는 이유로 같은 해 7. 18. 청구인에게 이 사건 신청법인의 설립허가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인은 피청구인 소속 담당 주무관에게 이 사건 신청 서류를 이메일로 제출하여 사전 검토를 받고 담당 주무관의 긍정의 신호를 바탕으로 민감한 개인정보 관련 서류 등을 추가로 준비하여 정식으로 접수하였으나, 피청구인은 ‘법인의 목적과 사업실현 가능성, 목적하는 사업을 수행할 수 있는 전문성 등이 부적합’하다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
나. 피청구인이 제시한 처분사유는 사전 검토 단계에서 하자가 있다거나 보완을 요구하지 않은 사항이고, 구체성이 결여되어 처분의 이유 제시가 되었다고도 할 수 없으며, 처분서에는 이에 불복할 수 있는 행정구제절차도 누락되어 있으므로 이 사건 처분에는 중대한 절차상 하자가 있다.
다. 또한, 피청구인은 이 사건 처분 이후 청구인이 신청한 행정심판 사건 답변서에서 이 사건 신청법인의 취임예정 임원의 자격에 대해 문화재보호법에 따른 문화재위원회 위원 자격을 준용하여 전문성 등이 부적합한 것으로 판단하였다고 주장하고 있으나, 이는 이 사건 처분 당시에는 전혀 거론되지 않았던 사항으로 새로운 기준을 들어 기존 결정을 합리화하는 것으로 보이는바, 이 사건 신청법인은 고미술에 대한 감정방법 등을 연구하고 일반대중에게 알리는데 그 설립목적이 있고, 이는 정부에서 하지 못하는 문화재 관련 업무를 민간부문에서 하려는 것이며, 이와 관련된 사업실적도 존재하고, 임원취임 예정자는 문화재 전공자 또는 실무종사자 등으로 10년 이상 경력을 가지고 있어 피청구인이 요구하는 기준에도 부합하므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
3. 피청구인 주장
청구인의 신청서류를 검토한 결과, 법인의 목적 실현을 위한 사업계획이 막연한 점, 사업을 지속하기 위한 재정적 기초의 확보 가능성이 부족한 점, 특히 문화재는 시대ㆍ유형에 따라 수 십 가지 종류를 조사ㆍ연구해야 하므로 문화재 전문가는 분야별로 매우 다양하게 구성되어야 한다는 점, 문화재 감정은 문화재의 가치, 가액 등을 감정하는 일로서 국민의 재산권에 직접적인 영향을 끼치는 매우 민감한 사항이므로 전문성이 무엇보다도 중요하다고 판단하여 「문화재보호법」 제8조제2항을 준용하여 이 사건 법인의 임원취임 예정자의 전문성을 평가한 결과, 관련 분야에 대한 경력과 전공이 미비한 점 등을 종합적으로 고려하여 이 사건 처분을 하였는바, 이는 정당한 주무관청의 재량행위로서 적법ㆍ타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
민법 제31조, 제32조
문화체육관광부 및 문화재청 소관 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙 제4조
행정절차법 제23조, 제26조
5. 인정사실
다음 각 사실은 청구인과 피청구인이 제출한 법인설립허가 신청서, 예산서, 처분서 등 각 사본의 기재내용에 의하여 이를 인정할 수 있다.
가. 청구인은 2018. 5. 31. 피청구인 측 담당자에게 이 사건 신청서류 일부를 이메일로 제출하였고, 2018. 7. 2. 피청구인에게 「민법」 제32조 및 「문화체육관광부 및 문화재청 소관 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙」 제3조에 따라 이 사건 신청을 하였다.
나. 이 사건 신청법인 정관의 주요 내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
다. 이 사건 신청법인의 사업계획서, 재산목록 및 예산서는 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 2018년도 사업계획서 주요 내용
○ 재산목록
○ 2018년도 예산서
1. 세입
2. 세출
라. 이 사건 신청법인의 임원 취임예정자 명단은 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 임원 취임예정자 명단(임원취임 승낙서 제출자임)
마. 청구인은 이 사건 신청법인의 2018년도 사업실적으로 다음의 5가지 활동에 대한 사진을 제출하였다.
- 다 음 -
○ ○○원 대표 강의(2018. 4. 20.)
○ ○○원 회원 얼굴 박물관 견학(2018. 3. 30.)
○ 한중일 고미술 감정연구과정(2018. 6. 5.)
○ ○○연구원 각자 연구논문 작성(2018. 5. 21.)
○ ○○연구원 시상식(2018. 6. 11.)
바. 피청구인은 2018. 7. 17. 이 사건 처분 관련 내부결재 문서에서 다음과 같은 검토결과를 보고하였다.
- 다 음 -
○ 법인의 목적과 감정평가 방법 연구 사업이 추상적이고 지속적인 사업의 유지ㆍ발전을 위한 재정 조달방안도 미비함, 목적사업 수행을 위한 이사 등 임원의 관련 분야에 대한 경력 및 전공 등 전문성 부족
사. 피청구인은 2018. 7. 18. 청구인에게 다음과 같은 이유로 이 사건 처분을 하였고, 행정심판청구기간 등 불복절차는 고지되어 있지 않다.
- 다 음 -
○ 「문화체육관광부 및 문화재청 소관 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙」 제4조에 따른 법인의 목적과 사업실현 가능성, 목적하는 사업을 수행할 수 있는 전문성 등이 부적합한 것으로 판단되어 법인 설립을 불허합니다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령의 내용
1) 「민법」 제31조, 제32조에 따르면, 법인은 법률의 규정에 의함이 아니면 성립하지 못하고, 학술, 종교, 자선, 기예, 사교 기타 영리 아닌 사업을 목적으로 하는 사단 또는 재단은 주무관청의 허가를 얻어 이를 법인으로 할 수 있다고 되어 있다.
2) 「문화체육관광부 및 문화재청 소관 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙」 제4조제1항에 따르면, 주무관청은 법인설립허가신청의 내용이 다음 각 호의 기준에 적합한 경우에 한하여 이를 허가하는데, 제1호에는 ‘법인의 목적과 사업이 실현 가능할 것’, 제2호에는 ‘목적하는 사업을 수행할 수 있는 충분한 능력이 있고, 재정적 기초가 확립되어 있거나 확립될 수 있을 것’, 제3호에는 ‘다른 법인과 동일한 명칭이 아닐 것’이 규정되어 있다.
3) 「행정절차법」 제23조제1항 및 제26조에 따르면, 행정청은 처분을 할 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 하며, 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다고 되어 있다.
나. 판단
1) 이 사건 처분사유의 추가ㆍ변경에 대한 판단
피청구인은 청구인의 이 사건 신청에 대하여 ‘법인의 목적과 사업실현 가능성, 목적하는 사업을 수행할 수 있는 전문성 등이 부적합’하다는 사유로 이 사건 처분을 하였고, 그 후 행정심판 답변서에서 문화재보호법 등에 따른 전문가의 경력 및 전공 요건에 부합하지 않는다고 주장하고 있으므로, 행정심판 계속 중 이 부분에 대한 처분사유의 추가ㆍ변경이 허용될 수 있는지 여부를 살펴본다.
행정처분의 취소를 구하는 항고쟁송에 있어서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 기본적 사실관계가 동일하다는 것은 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초적인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한 것을 말하며, 처분청이 처분 당시에 적시한 구체적 사실을 변경하지 아니하는 범위 내에서 단지 그 처분의 근거 법령만을 추가ㆍ변경하거나 당초의 처분사유를 구체적으로 표시하는 것에 불과한 경우에는 새로운 처분사유를 추가하거나 변경하는 것이라고 볼 수 없다(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791 판결 참조).
위 인정사실에 따르면 당초 이 사건 처분서에 기재된 처분사유 중 하나는 ‘목적하는 사업을 수행할 수 있는 전문성이 부적합’하다는 것이고, 피청구인이 이 사건 심판청구에 대한 답변서에서 추가ㆍ변경한 처분사유는 문화재보호법 등에 따른 전문가의 경력 및 전공 요건에 부적합하다는 것으로, 이는 처분 당시에 적시한 구체적 사실을 변경한 것이 아니라 단순히 당초의 처분사유를 구체적으로 표시하는 것에 불과하므로 새로운 처분사유를 추가하거나 변경한 것으로 볼 수 없어 허용된다고 할 것이다.
2) 이 사건 처분에 절차적 하자가 있는지 여부에 대한 판단
가) 청구인은 이 사건 처분은 처분의 근거와 이유가 제시되지 않아 「행정절차법」 제23조제1항을 위반한 절차상의 위법이 있다고 주장한다. 그러나 행정청은 처분을 하는 때에는 원칙적으로 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 하고, 당사자가 신청하는 허가 등을 거부하는 처분을 하면서 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유를 제시한 경우에는 처분의 근거와 이유를 구체적으로 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법하다고 볼 수는 없고, 이 때 ‘이유를 제시한 경우’는 처분서 기재 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이른 전체적인 과정 등을 종합하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어졌는지를 충분히 알 수 있어서 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우를 뜻한다(대법원 2017. 8. 29. 선고 2016두44186 판결 참조)고 할 것인데, 위 인정사실에 따르면 처분 당시 청구인들은 처분의 근거규정과 함께 사업을 수행할 수 있는 전문성 부족 등을 이유로 하여 처분이 이루어졌음을 알 수 있어서, 비록 청구인이 제출한 신청서류 기재사항 중 어느 부분이 부적합한지 구체적인 이유제시를 받지 못했다 하더라도 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었을 것으로 보이므로, 위와 같은 청구인의 주장은 받아들이지 아니한다.
나) 청구인은 피청구인이 행정심판 청구 등 불복방법을 고지하지 않은 채 이 사건 처분을 하였으므로 절차상 하자가 있다는 취지로 주장한다. 그런데 위 인정사실에 따르면, 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부 등을 청구인에게 별도로 고지하지 않은 사실은 인정되나, 이러한 불고지는 행정심판 등의 청구기간이 연장되는 것에 그칠 뿐이고 그로 인하여 심판의 대상이 되는 처분에 어떤 하자가 수반된다고는 볼 수 없는바(대법원 1987. 11. 24. 선고 87누529 판결 참조), 이 부분 청구인의 주장은 받아들이지 아니한다.
다) 청구인은 접수 전 사전검토 단계에서 피청구인이 이 사건 처분의 사유로 삼은 사항에 대해 중대한 하자가 있다거나 보완요구를 하지 않았으므로 이 사건 처분은 신뢰보호원칙을 위반하였다고 주장한다. 그러나 일반적으로 행정청의 담당자가 민원을 접수하기 전에 관련 서류를 받아 검토하는 것은 신청 구비서류에 대해 형식적인 요건을 검토하기 위한 것으로, 이 사건 처분은 구비서류에 대한 검토를 마치고 접수를 진행하여 법인설립허가를 위한 실질적인 요건에 대해 판단한 결과이므로 이 부분 청구인의 주장은 받아들이지 아니한다.
3) 이 사건 처분에 위법ㆍ부당성이 있는지 여부에 대한 판단
가) 「민법」은 비영리법인의 설립에 관하여 허가주의를 채용하고 있고, 비영리법인의 설립허가를 할 것인지 여부는 주무관청의 정책적 판단에 따른 재량에 맡겨져 있다고 할 것인바, 주무관청의 법인설립불허가처분에 사실의 기초를 결여하였다든지 또는 사회관념상 현저하게 타당성을 잃었다는 등의 사유가 있지 아니하고 주무관청이 그와 같은 결론에 이르게 된 판단과정에 일응의 합리성이 있음을 부정할 수 없는 경우에는, 다른 특별한 사정이 없는 한 그 불허가처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 할 수 없다(대법원 1996. 9. 10. 선고 95누18437 판결 참조).
나) 이 사건 신청법인의 주요 사업 목적이 국내 고미술품의 감정 평가기준을 확립하고 감정평가 전문가를 양성하려는 것이어서 그 실현을 위하여 고도의 전문성과 인적ㆍ물적 자원의 소요, 관계기관과의 협력체계가 기대되는바, 임원 취임 예정자들 경력이 대중적인 방송 출연이나 개인적인 관심에서 이루어진 것 외에 문화재 관련 공신력 있는 연구 활동에 관한 자료는 부족한 점, 사업계획서상으로는 임원 외에 연구사업을 실무적으로 수행할 수 있는 전문인력 충원이나 전문기관과의 협력방안에 대한 구체적 내용이 없는 점, 청구인이 사진으로 제출한 사업실적만으로는 문화재 감정 분야에서의 전문성 정도에 대해 판단하기 힘든 점, 법인 운영경비는 회비, 정부 및 지방자치단체의 보조금, 기부금, 재산으로부터 생기는 과실금 등으로 충당한다고 되어 있으나 이 사건 신청법인의 경우 청구인의 출연으로 기본재산 1,000만원, 운영재산으로 1,500만원, 책상, 의자, 컴퓨터만 보유하고 있을 뿐이고, 회비 외에 지속적인 법인의 자체 재원 조달방안이 없어 재정적 기초가 확립되어 있다고 보이지 않는 점 등을 종합하여 고려하면, 피청구인이 이 사건 신청법인의 사업이 국민의 재산권에 미치는 영향을 고려하여 전문성 등에 대해 판단함에 있어 법인의 설립에 관하여 부여받은 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 보기 어려우므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없으며, 피청구인이 청구인에게 사단법인 설립을 허가할 의무가 있다고도 할 수 없다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
참조 조문
민법 제31조, 제32조
문화체육관광부 및 문화재청 소관 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙 제4조
행정절차법 제23조, 제26조
참조 판례
대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791 판결
대법원 2017. 8. 29. 선고 2016두44186 판결